Brussel, 1 juli/14 juli 2004 071404_Aanbeveling_ruimtelijk_structuurplan Aanbeveling Krachtlijnen voor de verdere ontwikkeling van de ruimtelijke structuurplanning in Vlaanderen Naar een nieuw RSV in 2007 1 juli 2004 Milieu- en Natuurraad Vlaanderen
I. Inleiding In het Zomerakkoord van 21 juni 2002 engageerde de Vlaamse regering er zich toe om het huidige Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) via drie sporen te evalueren 1. Een eerste spoor betrof de partiële herziening van het RSV, gericht op enkele wijzigingen van het RSV op het vlak van stedelijke gebieden en economische activiteiten, en is intussen doorgevoerd. In opvolging hiervan gaf minister van Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen officieel het startsein voor het tweede spoor. Daarmee beoogde de Vlaamse regering een meer algemene evaluatie van het RSV die mogelijk kon resulteren in een bijstelling van het bestaande document. De Vlaamse regering benadrukte daarbij dat dit tweede spoor zich zou concentreren op de verdere concrete uitwerking van de fundamentele uitgangspunten van het RSV. Het derde spoor tenslotte betrof de opmaak van een volledig vernieuwd RSV tegen 2007. De minister vroeg zijn collega s in de Vlaamse regering om voorstellen en standpunten te formuleren met betrekking tot de evaluatie en de herziening van het RSV. Hij stelde daarbij dat het belangrijk is om binnen de verschillende beleidsvelden de betrokken stakeholders aan te spreken. In een antwoord op deze vraag vroeg het economisch veld, gecoördineerd door de SERV, op 11 december 2002 2 een aantal bijsturingen. Ook de MiNa-Raad heeft op 3 juni 2003 op eigen initiatief een bijdrage aan deze discussie geleverd 3. Meer dan een jaar later stellen SERV en MiNa-Raad echter vast dat de Vlaamse regering dit tweede spoor niet verder heeft uitgewerkt. Op het einde van de legislatuur heeft ze immers nog geen formeel standpunt ter zake ingenomen. In deze omstandigheden is het volgens de raden niet meer opportuun om het tweede evaluatiespoor aan te houden. MiNa-Raad en SERV pleiten ervoor om het evaluatieproces in de ruimtelijke planning vanaf nu te focussen op de opmaak van een RSV II (voorzien tegen 2007) en om daarbij reeds in een vroeg stadium de inbreng van maatschappelijke actoren te waarborgen. Met Agenda 2007 4 heeft de SERV daarvoor reeds een aantal krachtlijnen uitgewerkt. 1 Beslissing van de Vlaamse regering van 21 juni 2002 inzake de Synthesenota Leefmilieu en Ruimtelijke Ordening. 2 SERV, 2002, Charter Economie. Gevraagde bijsturingen bij de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen-bis. 11 december 2002 3 MiNa-Raad, Advies van 3 juni 2003 over het tweede spoor in de evaluatie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (afl. 2003/30). 4 SERV, 2003, Agenda 2007, Aanbeveling over de betrokkenheid van de ruimtevragende beleidssectoren bij het tot stand komen van ruimtelijke visies, doelstellingen en plannen en de realisatie daarvan. 10 december 2003 SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 2
Met het oog op een nieuw Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen willen SERV en MiNa-Raad in dit gezamenlijk advies een aantal oriënterende aanbevelingen formuleren, vertrekkende van de aanbevelingen uit de hoger genoemde documenten. Deze aanbevelingen hebben in eerste instantie betrekking op het ruimtelijk planningsproces maar op een aantal plaatsen komen ook enkele meer inhoudelijke elementen aan bod. MiNa-Raad en SERV formuleren deze aanbevelingen in de vorm van kernachtige krachtlijnen waar een verdere duiding wordt aan toegevoegd. De raden benadrukken dat dit advies een eerste gezamenlijk standpunt is over het ruimtelijk beleid op middellange termijn. Met het unaniem onderschrijven van een aantal belangrijke krachtlijnen voor de verdere ontwikkeling van de Vlaamse ruimtelijke structuurplanning geven de raden een sterk signaal. Uiteraard kunnen de raden in de nabije toekomst hier met aanvullende adviezen verdere invulling aan geven. Kris Peeters, Voorzitter SERV Prof. Dr. R.F. Verheyen, Voorzitter MiNa-Raad SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 3
II. Krachtlijnen [1] De resterende planperiode van het huidige RSV moet zich in de eerste plaats toespitsen op de verdere uitvoering van de engagementen uit het lopende RSV. Het is belangrijk dat de in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen genomen engagementen ook tegen 2007 worden gerealiseerd. De raden wijzen daarbij in het bijzonder op de afbakening van natuurlijke en agrarische structuur, de realisatie van de voorziene bijkomende economische ruimte en de ontwikkeling van een effectief grondbeleid 5. De volgende Vlaamse regering zal hiervoor zeker een tandje moeten bijsteken. Zonder afbreuk te doen aan de noodzaak om kwantitatieve doelstellingen ook daadwerkelijk te realiseren, gaat op dit ogenblik de aandacht van het ruimtelijk beleid op een onevenwichtige manier naar het uitvoeren van deze kwantitatieve taakstellingen (meer ruimte voor wonen, meer bedrijventerreinen, meer natuurgebieden). Kwalitatieve doelstellingen zoals het verzorgen van openbare ruimte of het bundelen van kleinhandel als element van kernversterkend beleid blijven vaak te veel op de achtergrond. Bij de verdere uitvoering van het RSV zal de focus gedeeltelijk moeten verschuiven naar een discussie over een kwalitatieve versterking van de ruimtebehoevende functies. Kwalitatief ruimtegebruik is volgens de raden een effectieve strategie om de basisdoelstellingen van het RSV te verwezenlijken. Bij het definiëren, wetenschappelijk onderbouwen en uitvoeren van dit kwalitatief ruimtegebruik moeten ook de ruimtebehoevende sectoren hun verantwoordelijkheid krijgen en nemen. In een regio met een grote dichtheid aan activiteiten en ruimtelijke functies zoals Vlaanderen zal kwalitatief ruimtegebruik in veel gevallen leiden tot meervoudig ruimtegebruik of m.a.w. tot een multifunctionele invulling van specifieke locaties (verweven waar het kan; scheiden waar het moet). Deze krachtlijn is een mogelijk antwoord op de actuele ruimtelijke ontwikkelingen die vaak een diffuus karakter vertonen en in veel gevallen leiden tot veelvuldige claims op dezelfde ruimte. De uitdaging daarbij is om nieuwe creatieve oplossingen te bedenken om verschillende vaak conflicterende ruimtelijke functies op een duurzame wijze met elkaar te combineren. Dit wil zeggen dat concrete functiecombinaties steeds economisch, sociaal én milieukundig verantwoord moeten zijn en een optimale synergie tussen deze invalshoeken moeten nastreven. 5 Een recente hoorzitting aangaande de stand van zaken in het ruimtelijk beleid wees uit dat de uitvoeringsproblemen van het huidige RSV zich in belangrijke mate daarop toespitsen (MiNa-Raad, Hoorzitting van 25 maart 2004). SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 4
De focus op een sterkere uitvoering van de bestaande engagementen van het RSV impliceert zeker ook de verdere uitwerking van een grondbeleid. Het grondbeleid betreft het geheel aan instrumenten die de overheid kan inzetten om geplande ruimtelijke functies ook daadwerkelijk op het terrein te realiseren. Voor een effectief en kwaliteitsgericht ruimtelijk beleid is grondbeleid een prioritaire hefboom. De raden stellen echter vast dat dit geheel aan instrumenten tot nu toe weinig coherent is ontwikkeld en ingezet. Het is in dit verband veelzeggend dat het decretaal voorziene grondbeleidsplan nog steeds niet in de steigers staat hoewel de Vlaamse regering dit in principe reeds twee jaar geleden had moeten vaststellen 6. Voor de volgende Vlaamse regering is de uitwerking en toepassing van een volwaardig grondbeleidsplan bijgevolg een belangrijke prioriteit. [2] Parallel met de verdere uitvoering van het lopende RSV vragen de raden een doordachte en wetenschappelijke evaluatie van het ruimtelijk beleid met het oog op een nieuw RSV. Daarbij moet bewaakt worden dat de processen inzake uitvoering en evaluatie elkaar niet hypothekeren. Wat de beleidsevaluatie van het ruimtelijk beleid betreft vragen de raden een wetenschappelijke evaluatieopdracht met vier hoofdbestanddelen: de beoordeling van de uitgangsconcepten (conceptevaluatie), de beoordeling van de resultaten van RSV I (productevaluatie), de beoordeling van het planningsproces (procesevaluatie) en een ex ante inschatting van het ontwerp van RSV II (planevaluatie). Met het oog op een verdere verfijning van het begrip subsidiariteit in de ruimtelijke planning is bovendien ook een evaluatie van de verschillende planniveaus en de afstemming tussen deze niveaus (planniveau-evaluatie) aangewezen. De raden doen op dit ogenblik over dit aspect van het ruimtelijk beleid geen verdere uitspraken. Een evenwichtige verdeling van de beleidsaandacht en van de beschikbare middelen tussen beide taakstellingen voor de nabije toekomst (uitvoering en evaluatie) moet voorkomen dat één van beide processen het andere zou gaan domineren en de realisatie ervan bijgevolg in het gedrang zou brengen. Het evaluatieproces moet op relatief korte termijn resulteren in een politiek gedragen krachtlijnennota Vlaanderen in vorm II als basis voor verder maatschappelijk debat. 6 Volgens artikel 61, 1 van het decreet Ruimtelijke Ordening was de deadline hiervoor 1 mei 2002. SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 5
[3] Een optimale en efficiënte betrokkenheid van maatschappelijke actoren bij het beleid leidt er toe dat dit beleid kwalitatief sterker is, beter gedragen en efficiënter uitvoerbaar wordt. In het ruimtelijk beleid impliceert dit een intensieve maatschappelijke dialoog en beleidsnetwerking tussen Ruimtelijke Ordening, andere beleidsdomein en corresponderende stakeholders, zowel op strategisch (structuurplannen) als op meer operationeel (uitvoeringsplannen) niveau. Toepassing van deze opvatting bij de opmaak van een nieuw RSV houdt in dat relevante maatschappelijke actoren in een vroege fase bij de beleidsvoorbereiding worden betrokken. Het betreft met andere woorden de ontwikkeling van een reële horizontale subsidiariteit, waarbij de relevante actoren en sectoren 7 op een gestructureerde wijze betrokken worden bij de ontwikkeling en de realisatie van het ruimtelijk beleid. De Raden benadrukken hierbij dat deze betrokkenheid van actoren en sectoren niet in de plaats mag treden van de officiële inspraakprocedures die in een latere fase van de beleidscyclus plaatsvinden. [4] Bij de inbreng van maatschappelijke actoren hebben strategische adviesraden een belangrijke rol te vervullen. Gezien de sterke relatie tussen het ruimtelijk beleid enerzijds en milieukwaliteit en sociaal-economische ontwikkelingen anderzijds, is het logisch om de inbreng van de strategische raden van deze beleidsdomeinen in de besluitvorming van een gewestelijk structuurplan te verankeren. In het huidige decreet Ruimtelijke Ordening is deze verankering voorzien. De raden betreuren echter dat het principieel door de Vlaamse regering goedgekeurde ontwerpdecreet ter oprichting van de strategische adviesraad voor Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend erfgoed de (verplichte) inbreng van de strategische adviesraden MiNa-Raad en SERV in het besluitvormingsproces t.a.v. het gewestelijk ruimtelijk structuurplan schrapt. Dit zou het ruimtelijk beleid reduceren tot een sectorale aangelegenheid, daar waar het per definitie wat de inhoudelijke keuzes betreft een materie is die de grenzen van sectoren en beleidsdomeinen overschrijdt. De sterkere en gelijkwaardige betrokkenheid van relevante actoren, sectoren en beleidsdomeinen bij de ontwikkeling en de realisatie van ruimtelijke plannen beoogt echter ruimtelijke afwegingen en keuzes die op maatschappelijke gelegitimeerde wijze worden bekomen. Daarvoor moet de inbreng van deze sectoren, actoren en beleidsdomeinen bij het tot stand komen en het realiseren van ruimtelijke plannen structureel voorzien worden. 7 De begrippen sectoraal en sector kunnen niet eng geïnterpreteerd worden in die zin dat een voldragen sectorale visie ook horizontale dwarsverbanden moet bevatten of alleszins aangeven. Het onderscheid tussen facet en sector is in die zin voorbij gestreefd omdat iedere sector zich in feite facetmatig moet voorbereiden. SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 6
Als middel daarvoor moeten ook de strategische adviesraden van de betrokken beleidsdomeinen op structurele wijze bij deze ruimtelijke afwegingen en keuzes betrokken worden. SERV 8 en MiNa-Raad vragen daarom om de betreffende bepaling te herzien. [5] De rol van het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening in dit proces is tweeledig. Op inhoudelijk vlak brengt het beleidsdomein concepten aan zoals ruimtelijke kwaliteit, draagkracht en duurzame ruimtelijke ontwikkeling. Vanuit procedureel oogpunt is de rol van het ruimtelijk beleid om het afwegingsproces te organiseren en de verschillende sectorale visies op ruimtegebruik op een evenwichtige en maatschappelijk verantwoorde manier in samenspraak met de andere betrokken actoren (beleidsdomeinen en sectoren) in elkaar te passen. De ruime betrokkenheid van de relevante maatschappelijke actoren bij de beleidbepaling (zowel op niveau van de structuurplannen als de RUP s) als de beleidsuitvoering (RUP s) heeft zijn implicaties op de rol van Ruimtelijke Ordening. Deze rol is dubbel. Vooreerst kan men de ruimtelijke planning zelf als beleidsveld met een eigen sectorale deskundigheid beschouwen dat in het planproces concepten kan inbrengen zoals ruimtelijke kwaliteit, draagkracht bekeken vanuit verschillende functies, duurzame ruimtelijke ontwikkeling, enzovoort. Daarnaast, en te onderscheiden van de eerste functie, is er de technische voorbereiding van het maatschappelijk afwegingsproces. Door de ervaring van Ruimtelijke Ordening in het bijeenbrengen van verschillende belangengroepen zowel op het generieke, het specifieke en het projectmatige niveau heeft het beleidsdomein ook de ervaring in huis om de verschillende sectorale visies, samen met de stakeholders, in mekaar te passen. Dit vraagt uiteraard specifieke opleiding en budgetten. Het onderscheid tussen deze twee rollen van Ruimtelijke Ordening mag niet beperkt blijven tot een theoretische stelling maar moet doorwerken naar de administratieve organisatie van het beleidsdomein. Tussen deze dubbele rol van Ruimtelijke Ordening bestaat uiteraard een relatie. Een effectief ruimtelijk beleid is per definitie een geïntegreerd beleid dat de legitieme vragen van alle betrokken beleidsdomeinen op een ernstige manier in rekening brengt en afweegt. Bij deze afweging zullen criteria m.b.t. inhoudelijke concepten als ruimtelijke kwaliteit, draagkracht en duurzame ruimtelijke ontwikkeling voorop staan 9. 8 SERV, 2004, Advies over het voorontwerp van decreet houdende oprichting van de strategische adviesraad ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed (SAR RWO). 14 april 2004 9 Overeenkomstig artikel 4 en artikel 19, 3 van het decreet Ruimtelijke Ordening. SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 7
[6] Een degelijke afweging van ruimtelijk relevante vragen vanuit andere beleidsdomeinen is slechts mogelijk als deze domeinen zich wetenschappelijk en beleidsmatig grondig voorbereiden. Dit houdt in dat de opmaak van ruimtelijke structuurplannen uitgaat van onderbouwde sectorale wensbeelden 10 die de ruimtelijke vragen van een beleidsdomein helder in beeld brengen. Pas dan kan er sprake zijn van een volwaardig partnerschapsmodel en een beleidsdomeinoverschrijdend afwegingsproces. De manier waarop sectoren en beleidsdomeinen zich op de ruimtelijke planvorming voorbereiden is ongelijkmatig en lang niet altijd transparant. De raden beschouwen het als een maatschappelijke plicht en een uiting van degelijk bestuur dat deze ruimtelijk relevante vragen goed onderbouwd en duidelijk geformuleerd worden. Dit is een voorwaarde voor een evenwichtig en transparant afwegingsproces dat in het kader van een ruimtelijk structuurplan moet plaatsvinden. Het betekent ook een prikkel voor de betrokken sectoren en beleidsdomeinen om grondig over de eigen ruimtelijke behoeften na te denken en deze op een redelijke wijze vorm te geven. De wetenschappelijke en beleidsmatige voorbereiding moet op sectoraal niveau georganiseerd worden. Daarnaast kan een interdisciplinair en onafhankelijk ruimtelijk kenniscentrum (te situeren binnen het beleidsdomein RWO) daarbij een faciliterende rol spelen, zoals bv. in Nederland een Ruimtelijk Planbureau bestaat. Enkel als een sector geen onderbouwd wensbeeld heeft ontwikkeld, wordt haar inbreng verzekerd door de inhoudelijke inbreng vanuit het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening. Zolang een gecentraliseerde wetenschappelijke benadering van ruimtelijke ontwikkelingen niet gerealiseerd is, moet de wetenschappelijke ondersteuning door de betrokken beleidsdomeinen zelf ingevuld worden. Op niveau van de beleidsbepaling is er in ieder geval een sectorale inbreng noodzakelijk. Op beide niveaus moet het wel mogelijk zijn om samenwerkingsverbanden tussen beleidsdomeinen te organiseren. [7] Specifiek met betrekking tot de opmaak van een nieuw Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen stellen de raden dat de basisdoelstellingen en uitgangspunten van het huidige RSV nog steeds legitiem zijn. Een herijking en aanvulling van deze doelstellingen kan op basis van de eerder gevraagde wetenschappelijke evaluatie, maar zal hoe dan ook behoedzaam moeten gebeuren. Fundamentele keuzes moeten vertaald worden in strategische beleidsengagementen en mogen niet vrijblijvend geformuleerd worden. 10 Men kan hierbij denken aan het concept van de structuurschema s dat in de jaren zeventig in Nederland ontwikkeld werd. Hiermee wordt een onderbouwd, schematisch en zo duidelijk mogelijk beeld bedoeld van de ruimtelijke aanspraken en invullingen die een sector voor de eigen ontwikkeling wenselijk en legitiem acht. SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 8
Doelstellingen zoals het behoud en waar mogelijk de versterking van het buitengebied of het optimaliseren van de bestaande ruimtelijk-economische en transportinfrastructuur blijven noodzakelijk als ruimtelijk antwoord op knelpunten in het bestaande natuurlijk of maatschappelijk systeem die sinds 1997 zeker niet in omvang zijn afgenomen. Naast het behoud van dergelijke fundamentele keuzes blijft in het ruimtelijk beleid ook een kwantitatief kader noodzakelijk waarbinnen de basisdoelstellingen meer concreet moeten worden ingevuld. Het is uiteraard even belangrijk dat het RSV beleidsengagementen en instrumenten voorziet om de voorgenomen kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen ook daadwerkelijk en binnen de voorziene tijdskaders te realiseren. Bij de concrete vertaling van deze beleidsengagementen moeten de in het decreet voorziene jaarprogramma s een essentiële rol vervullen. [8] Bij de uitvoering van het ruimtelijk beleid is het aangewezen om duidelijkheid te scheppen in de verhouding tussen het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening en andere betrokken beleidsdomeinen en actoren. Ook in deze fase van de ruimtelijke beleidscyclus is een grotere betrokkenheid wenselijk. Niet alle beleidsdomeinen zijn daar momenteel klaar voor. Op dit ogenblik beschikken verschillende beleidsdomeinen over sectorale ruimtelijk gerichte uitvoeringsinstrumenten. Ook Ruimtelijke Ordening kan via ruimtelijke uitvoeringsplannen op eigen initiatief of op basis van een sectorplan gebieden inrichten en beheren. De verhouding tussen dit breed gamma aan instrumenten is momenteel echter niet duidelijk. Bovendien is er sprake van een wildgroei van soms overlappende procedures. De raden vragen om de verhouding tussen deze instrumenten beter te definiëren en procedureel waar mogelijk te vereenvoudigen. Het principe daarbij is om dubbele procedures te vermijden, o.m. door sectorale ruimtelijk gerichte uitvoeringsplannen vlotter in ruimtelijke uitvoeringsplannen te integreren. Hetzelfde geldt voor ruimtelijk relevante vergunningsstelsels. Daarbij gelden evenwel een aantal belangrijke randvoorwaarden: het statuut, de draagwijdte, de ruimtelijke doorwerking (en de organisatie daarvan) van sectorplannen moet duidelijk omschreven zijn; een sectorplan kan niet automatisch in een ruimtelijk uitvoeringsplan worden omgezet, daarvoor is in elk geval een ruimtelijke afweging nodig gestoeld op een integraal afwegingskader; De organisatie van de finale afweging en van de politieke besluitvorming over de sectorale inbreng gebeurt volgens de spelregels die in het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening decretaal zijn vastgelegd. SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 9
[9] De verhouding tussen de planningsinstrumenten van het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening en van andere ruimtelijk relevante beleidsdomeinen moet via een decretale verankering geformaliseerd worden. Voor de decretale verankering van de hoger gevraagde stroomlijning is het decreet Ruimtelijke Ordening volgens de raden een voor de hand liggend juridisch instrument. Strikt genomen voorziet het decreet Ruimtelijke Ordening dat maar dit neemt niet weg dat in aanvulling daarop ook in sectorwetgeving een deel van de ruimtelijke planvorming (zowel in de voorbereidende als in de uitvoerende fase) kan worden verankerd, voor zover de in vorig punt geformuleerde randvoorwaarden gerespecteerd worden. De Raden suggereren om zo snel als mogelijk te starten met een onderzoek naar decretale initiatieven die eventueel wenselijk zouden zijn. Opportune aanvullingen zouden tegen 2007 operationeel moeten zijn. Aanpassingen van sectorwetgeving kunnen er ook op gericht zijn om in een context van vereenvoudiging procedureel sneller naar de ruimtelijke wetgeving over te gaan. De raden vragen echter om niet op deze initiatieven te wachten om op organisatorisch vlak ervaring op te doen met een grotere betrokkenheid van relevante sectoren en actoren bij het ruimtelijk beleid. SERV - MiNa-Raad 1 juli 2004 advies over het RSV - EMBARGO TOT 14 JULI!! 10