4 Standpunt 4.1 Algemeen Dit hoofdstuk bevat het standpunt van de raad over de hoofdlijnen van de personenkring van de werknemersverzekeringen en over de door het kabinet gestelde vragen 1. De meer principiële aspecten van de onderhavige materie zijn aan de orde geweest in het SERadvies van 2004 over de personenkring van de werknemersverzekeringen. Met inachtneming van de in dat advies benoemde principes, heeft de raad in dit vervolgadvies gekozen voor een pragmatische invalshoek. Het oplossen van datgene wat in de praktijk als knelpunt ervaren wordt, moet volgens hem centraal staan. Ook een beperking van de administratieve lasten voor met name incidentele of gelegenheidsarbeid is daarbij aan de orde. De raad constateert dat er op dit moment, vooral dankzij de invoering van de VAR- nieuwe stijl (i.c. de uitbreiding van de rechtsgevolgen van de VAR-wuo en de VAR-dga), geen sprake meer lijkt te zijn van een groot maatschappelijk knelpunt in de praktijk waar het gaat om duidelijkheid vooraf over de status van de arbeidsrelatie. In veruit de meeste van deze gevallen levert de beoordeling van de status van de arbeidsrelatie (en dus verzekeringsplicht) geen problemen op. De evaluatie van de VAR- nieuwe stijl gepland in 2007 zal dit nader kunnen onderbouwen. 4.2 Hoofdlijnen personenkring werknemersverzekeringen Onderdelen Hierna gaat de raad in op de volgende aspecten van de personenkring van de werknemersverzekeringen: het gewenste materiële bereik van de personenkring; de vrijstelling van incidentele of gelegenheidsarbeid van de werknemersverzekeringen (ondergrens in de vorm van een duurvoorwaarde); uitzonderingen op de verzekeringsplicht. Bereik personenkring werknemersverzekeringen Volgens de raad dient conform zijn advies van 2004 de personenkring van de werknemersverzekeringen het volgende materiële bereik te hebben. Ten eerste dient degene die arbeid in (publiekrechtelijke of privaatrechtelijke) dienstbetrekking verricht van een bepaalde minimale duur (zie hierna), verplicht verzekerd te zijn voor de werknemersverzekeringen. 1 De adviesaanvraag en het standpunt van de raad hebben betrekking op de werknemersverzekeringen en niet op andere wetgevingscomplexen (zoals de Zorgverzekeringswet). 43
Ten tweede moet de personenkring van de werknemersverzekeringen náást de (publiekrechtelijke of privaatrechtelijke) dienstbetrekking ook andere of overige arbeidsrelaties omvatten waarin tegen beloning arbeid wordt verricht. Dit is ook nu al het geval (op grond van de regeling van de fictieve dienstbetrekking). Zoals de raad in zijn advies van 2004 vaststelt, is dit van belang voor personen die strikt genomen niet in dienstbetrekking werkzaam zijn maar toch een met werknemers vergelijkbare sociaal-economische positie hebben. Dit biedt deze categorieën werkenden toegang tot de met de publieke werknemersverzekeringen beoogde inkomensbescherming 2. De raad stelt vast dat het kabinet in zijn (vervolg)adviesaanvraag deze opvatting onderschrijft 3. In zijn advies van 2004 noemt de raad als mogelijkheid dat dit kan worden bewerkstelligd door één algemene uitbreidingsbepaling, ter vervanging van de huidige (uiteenlopende en complexe) gelijkstellingsvoorwaarden (i.c. omvangseisen; zie paragraaf 3.1) voor de fictieve dienstbetrekking. Deze algemene gelijkstellingsvoorwaarde heeft voor het materiële bereik van de personenkring tot gevolg dat náást alle dienstbetrekkingen ook in beginsel alle overige werkzaamheden waarin tegen beloning feitelijk arbeid wordt verricht, verzekerd zijn, op voorwaarde dat die arbeidsrelatie een bepaalde minimale omvang heeft, én er geen sprake is van zelfstandigheid of ervoor gekozen is van verzekeringsplicht af te zien onder nader te stellen voorwaarden. De raad ziet voorstellen op dit terrein met belangstelling tegemoet en zal ze gaarne van commentaar voorzien. Ten derde dient volgens de raad een vrijstelling van de verzekerings- en premieplicht te gelden voor incidentele of gelegenheidsarbeid. Met incidentele of gelegenheidsarbeid doelt de raad op dienstverbanden die in duur (zeer) beperkt zijn. Hij denkt bijvoorbeeld aan vakantiewerkers, scholieren/studenten die incidenteel arbeid verrichten, seizoensarbeiders en personen die naast een verzekerde hoofdbetrekking op incidentele basis nevenarbeid verrichten. Werkenden in incidentele of gelegenheidsarbeid en hun werkgevers dragen thans premies werknemersverzekeringen af (en de werkgever moet voldoen aan de daarmee gepaard gaande administratieve verplichtingen), terwijl er in de praktijk veelal geen aanspraak op een uitkering ontstaat (omdat niet aan de referte-eisen wordt voldaan) of geen beroep op de verzekering wordt gedaan. Ook mag worden verondersteld dat het inkomen dat werknemers in dergelijke arbeidsrelaties incidenteel verdienen, veelal van bijko- 2 In zijn advies van 2004 stelt de raad tevens vast dat de fictieve dienstbetrekking bijdraagt aan het voorkomen van rechtsvormenvlucht (omdat bij twijfel over de aanwezigheid van een echte dienstbetrekking bij wijze van 'alternatieve route' op grond van de fictieve dienstbetrekking kan worden gekeken naar de omvang van de arbeidsrelatie) en dat het benoemen van specifieke categorieën arbeidsrelaties of beroepsgroepen als voordeel heeft dat ten aanzien van die genoemde categorieën, duidelijkheid bestaat over de aan- of afwezigheid van verzekeringsplicht. 3 In de adviesaanvraag stelt het kabinet dat het er de voorkeur aan geeft dat het bereik van de werknemersverzekeringen zo ruim mogelijk is om ook de afhankelijke (niet als zelfstandige) opererende werkende persoon te beschermen. 44
mende aard is en dat de met de werknemersverzekeringen beoogde inkomensbescherming voor deze arbeidsrelaties van geen of minder betekenis is. Ten vierde dienen er volgens de raad uitzonderingen te worden gemaakt op de personenkring van de werknemersverzekeringen, zoals ook nu het geval is (zie verderop). De raad stelt met het kabinet vast dat een andere afbakening van de personenkring van de werknemersverzekeringen mogelijk wordt wanneer voor echte dienstbetrekkingen en overige arbeidsrelaties waarin tegen beloning arbeid wordt verricht, dezelfde omvangseisen voor het ontstaan van de verzekeringsplicht gaan gelden. Daarvan uitgaande kan de verzekeringsplicht van de werknemersverzekeringen worden verbonden aan in beginsel alle arbeidsrelaties waarin anders dan als zelfstandige tegen beloning arbeid wordt verricht. Dit impliceert dat de afwezigheid van zelfstandigheid het leidende beginsel voor de verzekeringsplicht wordt. Daarbij gaat de raad ervan uit dat bij aanwezigheid van een dienstbetrekking evident geen sprake is van zelfstandigheid. Het gegeven dat voor de werknemersverzekeringen niet langer hoeft te worden vastgesteld of sprake is van een echte dienstbetrekking dan wel van een fictieve dienstbetrekking, brengt een vereenvoudiging van de afbakeningsproblematiek met zich. De raad benadrukt in dit verband dat een algemene gelijkstellingseis voor overige arbeidsrelaties het uit praktisch oogpunt extra noodzakelijk maakt dat de minister de bevoegdheid behoudt om de status van bepaalde categorieën arbeidsrelaties (beroepsgroepen) voor de verzekeringsplicht te verduidelijken dan wel uit te zonderen van de verzekeringsplicht, indien daaraan behoefte is. De raad beveelt in dit verband aan om uitdrukkelijk aandacht te besteden aan de positie van dergelijke bijzondere beroepsgroepen in het kader van de werknemersverzekeringen. Hij denkt hierbij met name aan de beroepsgroep van musici en artiesten, waarvoor ook op andere terreinen (referte-eis en premiedifferentiatie op grond van de WW) een uitzondering van toepassing is. Daarnaast is van belang dat in de betreffende sector een uitzondering geldt op de regel van de eerstedagsmelding 4. Vormgeving ondergrens Om incidentele of gelegenheidsarbeid vrij te stellen van de verzekeringsplicht, acht de raad een cumulatieve inkomens- en duurvoorwaarde een te grof middel. Dit zou ook tot uitsluiting van de verzekeringsplicht leiden van werknemers in naar verhouding kleine dienstverbanden met een meer duurzaam of permanent karakter. Daarnaast zijn aan een inkomensvoorwaarde enkele nadelen verbonden die niet of in mindere mate gelden voor (alleen) een duurvoorwaarde. 4 Dit kan bijvoorbeeld ook het geval zijn bij beroepssporters. Uitzonderingen kunnen verder aan de orde zijn bij deelvissers en personen die werkzaamheden van overwegend geestelijke aard verrichten. Zie bijlage 7. 45
Volgens de raad biedt uitsluitend een duurvoorwaarde (duurcriterium) voor verzekeringsplichtige arbeidsrelaties de mogelijkheid om incidentele of gelegenheidsarbeid vrij te stellen van de werknemersverzekeringen. Daarmee komt een duurcriterium tegemoet aan in de praktijk gebleken knelpunten voor deze groepen werkenden en hun werkgevers. Volgens hem dient de vrijstelling van incidentele of gelegenheidsarbeid van de verzekeringsplicht voor alle sectoren te gelden. Wat de vormgeving van (uitsluitend) de duurvoorwaarde betreft, sluit de raad aan bij de duurvoorwaarde in de adviesaanvraag van 30 dagen; volgens de raad dient het daarbij om kalenderdagen te gaan (zie paragraaf 3.2.3). Volgens de raad komt een duurvoorwaarde eveneens tegemoet aan de behoefte aan vrijstelling van de verzekeringsplicht van incidentele (in duur beperkte) nevenfuncties die worden uitgeoefend naast een verzekerde hoofddienstbetrekking. Hij wijst erop dat op dit moment voor nevenfuncties (door de werknemer) premierestitutie kan worden aangevraagd bij de Belastingdienst. De raad stelt met instemming vast dat het kabinet het voornemen heeft deze regeling te vereenvoudigen 5. Dit is van belang voor langduriger nevenfuncties die niet op grond van het door de raad voorgestelde duurcriterium worden vrijgesteld van verzekeringsplicht. In dit verband zou nader onderzoek kunnen plaatsvinden naar een procedure om op voorhand vrijstelling van de verzekeringsplicht te verkrijgen wanneer langduriger nevenwerkzaamheden worden uitgeoefend naast een hoofddienstbetrekking die het maximum verzekerd dagloon overstijgt. Voortzetting van een incidentele arbeidsrelatie bij dezelfde werkgever leidt uiteraard tot verzekeringsplicht, wanneer daardoor de duurvoorwaarde wordt overschreden. Dit geldt ook voor het aangaan van een tweede volgtijdelijke arbeidsrelatie bij dezelfde werkgever binnen een bepaald tijdsbestek. Over de vrijstellingsmogelijkheid merkt de raad nog het volgende op. Ten eerste benadrukt de raad dat de door hem voorgestelde vrijstelling van de verzekeringsplicht van de werknemersverzekeringen uitdrukkelijk is bedoeld voor personen die incidenteel deelnemen aan het arbeidsproces. Werknemers die werkzaam zijn in meerdere korterdurende dienstverbanden, dienen wel onder de werkingssfeer (de personenkring) van de werknemersverzekeringen te worden gebracht. Dit kan worden bewerkstelligd door middel van een zogenoemde samentellingsmogelijkheid als onderdeel van de duurvoorwaarde. Volgens de raad moet het mogelijk zijn om binnen een tijdsbestek van twaalf maanden werkzaam te zijn in maximaal drie onverzekerde dienstverbanden 5 Blijkens de Verzamelwet sociale verzekeringen 2006. 46
bij verschillende werkgevers. Bij het aangaan van een vierde dienstverband in het kader van deze regeling, dient de verzekeringsplicht van toepassing te zijn. Volgens de raad is deze samentellingsregeling van belang voor personen die werkzaam zijn in meerdere kortdurende dienstverbanden. Ook draagt een samentellingsregeling bij aan het voorkomen van oneigenlijk gebruik van de vrijstellingsmogelijkheid. Voorwaarde voor een samentellingsregeling is dat zowel de werkgever als de werknemer bij het aangaan van de arbeidsrelatie, dus vooraf, weet of uit die relatie inhoudingsplicht voor de loonbelasting en premies werknemersverzekeringen voortvloeit. De raad benadrukt in dat verband dat een melding per ommegaande (binnen een vastgestelde korte termijn) door UWV dan wel Belastingdienst van het eventueel van toepassing zijn van de samentellingsregeling, voor de (rechts)zekerheid van de werkgever een vereiste is. De werkgever moet er bij het aangaan van de arbeidsrelatie in het kader van incidentele of gelegenheidsarbeid, van uit kunnen gaan (ook in juridische zin) dat die arbeidsrelatie ook daadwerkelijk gevrijwaard is van de verzekeringsplicht en dat hij niet achteraf met een eventuele premieheffing zal worden geconfronteerd. Ten tweede merkt de raad op dat de door hem voorgestelde duurvoorwaarde uitsluitend dient ter uitzondering van incidentele of gelegenheidsarbeid van de publiekrechtelijke werknemersverzekeringen. Zij laat onverlet dat wanneer er sprake is van een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7: 610 BW, de privaatrechtelijke bepalingen op grond van het BW van toepassing zijn. Dit dient ook te gelden voor de loondoorbetalingsplicht bij ziekte (artikel 7: 629 BW). Incidentele arbeidsrelaties zijn per definitie tijdelijk van korte duur. Dit brengt mee dat onder handhaving van de loondoorbetalingsplicht de werkgever verplicht is het loon van de zieke werknemer gedurende een beperkte periode door te betalen. De wettelijke loondoorbetalingsplicht eindigt immers bij het verstrijken van de looptijd van het tijdelijke arbeidscontract. Voor de overige arbeidsrelaties dient uiteraard géén loondoorbetalingsplicht bij ziekte te gelden (ook niet wanneer zij voldoen aan de uniforme duurvoorwaarde en daarom verzekerd zijn), omdat deze personen niet op basis van een arbeidsovereenkomst (in de zin van artikel 7: 610 BW) werkzaam zijn. De raad acht het argument van het kabinet om de loondoorbetalingsplicht voor dienstbetrekkingen onder de voorgestelde ondergrens te schrapppen om rechtsongelijkheid te voorkomen (tussen werknemers die in een echte dienstbetrekking en personen die in een overige arbeidsrelatie werkzaam zijn), een onvoldoende rechtvaardiging. Hij wijst erop dat dit onderscheid tussen echte dienstbetrekkingen en overige arbeidsrelaties ook nu al bestaat en zal blijven bestaan voor de toepassing van alle overige privaatrechtelijke bepalingen op grond van het BW. Ook de Wet arbeid en zorg is zonder meer van toepassing bij dienstverbanden van minder dan 30 dagen. 47
Ten derde benadrukt de raad dat de door hem voorgestelde duurvoorwaarde niet is bedoeld ter vervanging van bestaande regelingen voor afzonderlijke sectoren. Dergelijke regelingen (zoals het voormalige Besluit Gelegenheidsarbeiders sector Agrarisch Bedrijf 2003 6 ) komen tegemoet aan sectorspecifieke knelpunten. Voor verschillende sectoren geldt een premiedifferentiatie voor de WW. Deze premiedifferentiatie heeft tot doel zoveel mogelijk stabiele arbeidsrelaties te bevorderen en cyclische en seizoenswerkloosheid en instroom in de WW tegen te gaan. De raad meent dat voor de groep studenten en scholieren deze doelstellingen niet van toepassing zijn, omdat hier veelal geen sprake is van cyclische arbeid, terwijl veelal ook geen beroep op de WW zal worden gedaan. Zij vallen nu alleen onder het lage tarief als zij ten hoogste acht aaneengesloten weken per kalenderjaar werkzaam zijn. De raad meent dat voor deze groep ook bij tijdelijke contracten korter dan een jaar de lage premie gehanteerd dient te worden per 1 januari 2006. Wordt er wel een beroep op de WW gedaan, dan dient alsnog de hoge premie te worden geheven. Tevens bepleit de raad dat bestaande regelingen en afspraken tussen sectoren en UWV dan wel Belastingdienst over het aanleveren van gegevens voor het registreren van arbeid die uit doelmatigheidsoogpunt zijn getroffen, in stand blijven. Eventuele uitzonderingen op de eerstedagsmelding voor bepaalde groepen zijn zo mogelijk. Ten vierde merkt de raad op dat de periodes waarin onverzekerd wordt gewerkt, via de registratie door UWV of Belastingdienst, wel mee dienen te tellen bij het vaststellen van het arbeidsverleden waar dat van toepassing is. Tot slot is volgens de raad een nadere uitwerking van de duurvoorwaarde nodig voor arbeidsrelaties waarvan de duur van de arbeidsrelatie niet op voorhand vaststaat (bijvoorbeeld bij arbeidscontracten die voortvloeien uit een voorovereenkomst of uit uitzendovereenkomsten). Volgens de raad dient de wetgever bij de uitwerking van een duurvoorwaarde bijzondere aandacht te besteden aan deze flexibele arbeidsrelaties, zodanig dat deze arbeidsrelaties eveneens en op eenvoudige wijze profiteren van de mogelijkheid van vrijstelling van de verzekerings- en premieplicht en de vrijstellingsregeling vergelijkbaar uitwerkt voor reguliere arbeidsrelaties en flexibele arbeidsrelaties. Hij gaat ervan uit dat de sociale partners in de betreffende sectoren bij de verdere (technische) uitwerking worden betrokken. Uitzonderingen personenkring werknemersverzekeringen De raad onderschrijft het voorstel van het kabinet om een aantal uitzonderingen op de verzekeringsplicht te handhaven. 6 Zie hiervoor paragraaf 3.1. In zijn advies Invoering premiegroepen wachtgeldfondsen naar duur arbeidscontract (05/10) heeft de raad geadviseerd om dit besluit ook te laten gelden in die sectoren waar WW-premiedifferentiatie zal worden toegepast (agrarisch bedrijf, bouwbedrijf, culturele instellingen, horeca algemeen en schildersbedrijf). 48
Dit geldt in de eerste plaats voor personen van 65 jaar en ouder, omdat zij reeds aanspraak maken op een uitkering op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW). De raad verwijst in dat verband naar zijn advies Wegnemen belemmeringen voor doorwerken na 65 jaar 7. Ook onderschrijft hij de door het kabinet voorgestelde uitzondering van politieke ambtsdragers, directeur-grootaandeelhouders en commissarissen en statutair bestuurders. Anders dan het kabinet bepleit de raad dat ook de bestaande uitzondering voor vrijwilligerswerk gehandhaafd blijft. Verondersteld mag worden dat de eventuele vergoeding die vrijwilligers ontvangen, van geen of minder betekenis is bij het verwerven of aanvullen van het inkomen. In dat licht vormen de met de werknemersverzekeringen gepaard gaande administratieve en premieverplichtingen een te grote belasting voor maatschappelijke organisaties die van de inzet van vrijwilligers afhankelijk zijn. In die zin kan de verzekeringsplicht belemmeringen opwerpen voor het functioneren van deze maatschappelijke organisaties, hetgeen door de raad ongewenst wordt geacht. De raad bepleit tevens dat de huidige uitzondering voor leerlingen, die tijdens een reguliere (beroeps)opleiding een stage (beroepspraktijkvorming) volgen, gehandhaafd blijft. Met betrekking tot de positie van de huishoudelijke hulp die in dienst van een natuurlijk persoon op minder dan drie dagen per week arbeid verricht, acht de raad de huidige categorale uitzondering in het licht van de gelijkebehandelingswetgeving voor discussie vatbaar. Hij verwijst overigens ten aanzien van huishoudelijke hulp in het algemeen alsook ten aanzien van gastouders met instemming naar de voorstellen van de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) in zijn advies over het stimuleren van de markt voor persoonlijke dienstverlening 8. De raad heeft het kabinetsstandpunt van 9 juni 2006 op het genoemde RWI-advies niet meer bij zijn beraadslagingen kunnen betrekken 9. 7 SER-advies (2006) Wegnemen belemmeringen voor doorwerken na 65 jaar, publicatienr. 06/03, Den Haag. 8 Zie: RWI (2006) Huishouden op de markt: Advies persoonlijke dienstverlening, Den Haag, Raad voor Werk en Inkomen. Bijlage 4 bevat een samenvatting daarvan en de relatie tussen het RWI-advies en de personenkring van de werknemersverzekeringen. Zie ook: Brief van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer (met afschrift aan de SER) over het RWI-advies, 4 april 2006 (opgenomen als bijlage 5). Daarin geeft het kabinet aan het SER-advies over de personenkring te zullen afwachten alvorens op het RWI-advies te zullen reageren. 9 Brief van de staatssecretaris van SZW en de staatssecretaris van Financiën, Introductie Regeling dienstverlening aan huis, 9 juni 2006 (AM/AKA/06/46715). 49
De raad acht evaluatie van de voorgestelde regelingen twee jaar na invoering wenselijk. Aandachtspunt daarbij dient te zijn of de regelingen een adequaat materieel bereik hebben. Ook de arbeidsmarkteffecten dienen hierbij aan de orde te komen. Den Haag, 16 juni 2006 A.M. Jongerius plaatsvervangend voorzitter N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris 50