Portefeuille: J.Ph. Engelvaart Bijlage bij raadsstuk No. B11.001666 Dronten, 18 november 2011 Beleidsnotitie begraven in eigen grond concept Beleidsnotitie begraven in eigen grond Afdeling Wijkbeheer November 2011
Inhoudsopgave No. B11.001666 1. AANLEIDING...3 2. GEMEENTELIJKE EN BIJZONDERE BEGRAAFPLAATSEN...3 3. GRAF IN EIGEN GROND...3 4. BESTAANDE VOORZIENINGEN IN DE GEMEENTE...3 5. BESTEMMINGSPLANNEN...4 6. RUIMTELIJKE OVERWEGINGEN MET BETREKKING TOT BEGRAVEN IN EIGEN GROND...4 7. RUIMTE VOOR UITZONDERINGEN...6 8. MANDATERING VAN BESLUITVORMING...7 9.SAMENVATTING...7 10.ADVIES....8-2 -
1. AANLEIDING No. B11.001666 In 2006 heeft er een onderzoek plaatsgevonden naar de capaciteitsbepaling, de begraaf- en crematiebehoefte, de ontwikkelmogelijkheden, de inrichtingsmogelijkheden, de beheermogelijkheden en de exploitatiemogelijkheden van de begraafplaats. Het formuleren van beleidsregels betreffende begraven in eigen grond is een van de aanbevelingen die uit dit onderzoek naar voren kwamen. Deze notitie bevat beleidsregels voor de afhandeling van verzoeken tot het verlenen van medewerking aan de aanleg van graven in eigen grond. 2. GEMEENTELIJKE EN BIJZONDERE BEGRAAFPLAATSEN De Wet op de lijkbezorging kent gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen. Behoudens ontheffing van gedeputeerde staten moet iedere gemeente voor zichzelf, of met andere gemeenten samen, tenminste één gemeentelijke begraafplaats hebben. Een bijzondere begraafplaats kan volgens de wet worden aangelegd en in stand gehouden door een kerkgenootschap dan wel door een privaatrechtelijke rechtspersoon of door een natuurlijk persoon. Voor het aanleggen of uitbreiden van een bijzondere begraafplaats wordt slechts de grond gebruikt die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen (artikel 40 Wet op de lijkbezorging). Die aanwijzing zal in de meeste gevallen plaatsvinden in het bestemmingsplan. Maar ook een voorbereidingsbesluit is daarvoor voldoende 1. Burgemeester en wethouders kunnen volgens het tweede lid van artikel 40 maatregelen voorschrijven die nodig zijn om de grond geschikt te maken als begraafplaats. Daarnaast bepaalt artikel 41 van de Wet op de lijkbezorging dat de toestemming van het college van burgemeester en wethouders nodig is voor de feitelijke ingebruikneming van (delen van) een reeds door de raad aangewezen begraafplaats. Een dergelijk verzoek kan overigens uitsluitend worden geweigerd indien niet voldaan kan worden aan de geldende wettelijke voorschriften, waarbij vooral moet worden gedacht aan het bepaalde in de Wet op de lijkbezorging en het Besluit op de lijkbezorging. Een kerkgenootschap kan op basis van de Wet op de lijkbezorging bepaalde aanspraken geldend maken op het hebben van een begraafplaats. Voor privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren geldt dat niet. Zij kunnen wel een verzoek indienen om medewerking aan de aanwijzing van gronden als bijzondere begraafplaats, maar de wet geeft hun geen absoluut recht daarop. Op grond van artikel 42, eerste lid van de Wet op de lijkbezorging staat tegen besluiten op verzoeken om aanleg van een bijzondere begraafplaats voor belanghebbenden beroep open bij gedeputeerde staten. Belanghebbenden kunnen tegen de beslissing van gedeputeerde staten in beroep gaan bij de rechtbank Utrecht en vervolgens eventueel nog bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 3. GRAF IN EIGEN GROND. Tot 1 juli 1991 bood de Wet op de lijkbezorging particulieren de mogelijkheid om op eigen terrein een graf aan te leggen. Strijdigheid met het bestemmingsplan was in die jaren geen valide reden om medewerking aan de aanleg van een dergelijk graf te weigeren. Nu is dat wel het geval. De normen voor het aanleggen van een begraafplaats zijn van toepassing op alle begraafplaatsen, ongeacht de grootte. Ook voor een kleine particuliere begraafplaats gelden de regels over bijvoorbeeld opgraving en ruiming. 4. BESTAANDE VOORZIENINGEN IN DE GEMEENTE Begraafplaats De Wissel is in de jaren zestig aangelegd en in 1965 in gebruik genomen. 1 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 26 september 2001, LJN: AD5057. - 3 -
No. B11.001666 Bij de ingebruikname van de begraafplaats is onderscheid gemaakt in een katholiek deel en een algemeen deel. Recent is er ook een klein moslimgedeelte gereserveerd en in gebruik genomen. Mede ten gevolge van de realisering van het crematorium Ölandhorst in Lelystad wordt er in de regio ook regelmatig gekozen voor crematie. De begraafplaats in Dronten biedt dan ook ruimte voor diverse vormen van asbestemming. De gemeente Dronten voldoet hiermee aan haar wettelijke plicht de mogelijk tot begraven te bieden in haar gemeente. Op basis hiervan kan worden gesteld dat het niet noodzakelijk is om overledenen in eigen grond te begraven. 5. BESTEMMINGSPLANNEN Alle begraafplaatsen, groot of klein, behoren in bestemmingsplannen als zodanig te zijn bestemd. Het hebben van een begraafplaats op gronden met een woonbestemming is in strijd met de planregels omdat dit niet past binnen de gangbare definities van wonen. Hetzelfde geldt overigens voor bijvoorbeeldeen bedrijfs- of een agrarische bestemming. De strijdigheid van particuliere begraafplaatsen met het bestemmingsplan zou in theorie uiteraard kunnen worden opgeheven door afwijking of aanpassing van het bestemmingsplan. De vraag of dat wenselijk is zal in de volgende paragrafen worden beantwoord. 6. RUIMTELIJKE OVERWEGINGEN MET BETREKKING TOT HET BEGRAVEN IN EIGEN GROND De bij of krachtens de Wet op de lijkbezorging gestelde voorschriften bepalen slechts dat de minimale afstand van een graf tot de erfgrens van de begraafplaats 1 meter moet bedragen. Andere afstandscriteria komen in deze regelgeving niet voor. De Inspectierichtlijn lijkbezorging noemt drie aspecten die van invloed zijn op de in acht te nemen afstand tussen een begraafplaats en de omgeving. Hierbij gaat het om: 1. Mogelijke geluidshinder (niet van de begraafplaats op de omgeving, maar hinder van de omgeving die de rust op de begraafplaats verstoort). 2. Mogelijke visuele hinder en de wens van privacy (zowel van de omgeving als van de begraafplaats). 3. Het advies van de inspectie om ruimte voor een geohydrologische scheiding (een sloot) te reserveren. Op grond van deze criteria adviseert de Inspectierichtlijn om een afstand van minstens 20 à 30 meter aan te houden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten gaat in de brochure Bedrijven en milieuzonering uit van een afstand van 0 tot 10 meter. Voor de Inspectierichtlijn en de VNG-uitgave geldt dat de daarin opgenomen afstanden het karakter hebben van een aanbeveling. Het zijn met andere woorden indicatieve afstanden. Er zal altijd goed moeten worden gekeken naar de specifieke kenmerken van de locatie. Van één of enkele woningen in de nabijheid van de begraafplaats valt bijvoorbeeld wellicht niet snel geluidsoverlast te verwachten voor de begraafplaats. Een haag kan visuele hinder voorkomen. Een sloot zal lang niet altijd nodig zijn. Theoretisch zou een begraafplaats in bepaalde gevallen direct aan woonpercelen kunnen grenzen. Dat komt in den lande ook voor. Voor het begraven en voor een technisch verantwoorde lijkontbinding maakt het weinig uit dat zich op korte afstand van een graf een gebouw of sportveld bevindt. Door de voorgeschreven diepte van begraven lijkt er geen gevaar voor de volksgezondheid aanwezig. Bij een goede afwatering zal er normaliter ook geen sprake zijn van milieubelasting of verontreiniging van grondwater. Wel zijn dit natuurlijk aspecten die bij de voorgenomen aanleg van een bijzondere begraafplaats goed moeten worden onderzocht. Ook zal bijvoorbeeld gekeken moeten worden naar de aanwezigheid van kabels en leidingen op of in de directe omgeving van de gewenste begraafplaats. Voorts zal moeten worden nagegaan in hoeverre de grond is belast met beperkt zakelijke rechten, die de aanleg en instandhouding van de begraafplaats problematisch kunnen maken. In de gemeente Dronten zit overwegend klei in de ondergrond. Voor een goede lijkvertering moet deze grond doorlatend gemaakt worden door met zand te mengen. Voorts moet er een goede - 4 -
No. B11.001666 ontwatering geregeld worden. Het lijk moet altijd boven de grondwaterspiegel liggen. Op de begraafplaats van Dronten ligt daarom drainage op een diepte van circa 2.20 beneden maaiveld. De grondslag (veelal klei) in de gemeente Dronten is dusdanig dat er in bijna alle gevallen technische maatregelen moeten worden genomen bij het realiseren van een graf/begraafplaats. Uit het vorenstaande blijkt dat er geen uniform geldende norm bestaat voor de afstand tussen begraafplaatsen en woningen of andere voorzieningen. Toch kan men zich afvragen of kleinschalige familiebegraafplaatsen passen in een woonomgeving. Vaak zullen omwonenden daar moeite mee hebben, vooral vanuit emotionele overwegingen. Men kan ook verschillend denken over de vraag of een woonomgeving een ethisch verantwoorde omgeving voor grafrust kan bieden. De bezwaren tegen honorering van een enkel verzoek lijken wellicht mee te vallen, maar de gemeente zal op grond van het gelijkheidsbeginsel verplicht zijn om vergelijkbare verzoeken eveneens te honoreren. Er moet dus rekening worden gehouden met precedentwerking. Gelet op de wettelijke termijn van grafrust zal een begraafplaats altijd tien jaar na de laatste begraving onaangeroerd moeten blijven. Het toestaan van familiebegraafplaatsen legt dus een langdurig beslag op de grond, vaak inclusief een zone daaromheen. Als de eigenaar of houder geen medewerking wil verlenen aan ruiming zullen procedures moeten worden gevolgd tot sluiting en opheffing van de begraafplaats. Na sluiting moet de begraafplaats nog gedurende 20 jaar onaangeroerd blijven liggen (artikel 46, tweede lid, Wet op de lijkbezorging). Hierdoor kan het ruimtelijke beslag nog veel langer duren. Gewenste ruimtelijke ontwikkelingen kunnen hierdoor worden gefrustreerd. Dit is ook de belangrijkste reden geweest om de mogelijkheid tot het hebben van een familiegraf op eigen grond in 1991 niet langer in de wet op te nemen 2. De gemeente is belast met het toezicht op begraafplaatsen. De uitvoering van deze taak wordt bemoeilijkt wanneer verspreid over de gemeente verschillende familiebegraafplaatsen zouden voorkomen. Dit leidt tot een versnippering van het toezicht. Bij verkoop van het perceel waarop de familiebegraafplaats is gelegen, zouden problemen kunnen rijzen. Het is de vraag of het recht tot het houden van de begraafplaats automatisch overgaat op de verkrijger van de grond. Volgens mr. van der Putten (juridisch adviseur; is gespecialiseerd in het lijkbezorgingsrecht en bestuursrecht) is dat niet het geval en overtreedt de verkrijger de Wet op de lijkbezorging zolang hij niet over de vereiste toestemming van het gemeentebestuur beschikt. Los hiervan, kan men zich voorstellen dat de verkrijger minder doordrongen zal zijn van het belang bij instandhouding en bij een zorgvuldig beheer van de begraafplaats. De grafrust zou hierdoor in het geding kunnen komen. Gezien het vorenstaande is het niet wenselijk om medewerking te verlenen aan verzoeken tot de aanleg van een bijzondere begraafplaats op gronden met een bestemming anders dan een begraafplaats. Het argument van het langdurig beslag op schaarse grond, de precedentwerking en de notie dat dit soort voorzieningen niet passend zijn in een woonomgeving geven hierbij de doorslag. Ook in het buitengebied worden dergelijke familiebegraafplaatsen in beginsel ongewenst geacht. Hier weegt het langdurige beslag op de noodzakelijke ruimte vaak nog zwaarder, omdat de kans dat agrarische gronden op termijn een andere bestemming zullen krijgen dikwijls vrij groot is, gezien de terugloop van het agrarische grondareaal als gevolg van ontwikkelingen in de landbouw. Een terughoudend beleid bij het toestaan van familiebegraafplaatsen is in de jurisprudentie aanvaardbaar geacht. 2 MvT 11256 nr. 3 p.10. - 5 -
7. RUIMTE VOOR UITZONDERINGEN No. B11.001666 Deze notitie bevat beleidsregels in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beleidslijn zal na vaststelling door de gemeenteraad op de gebruikelijke wijze bekend worden gemaakt. Als gevolg van artikel 4:84 van die wet zal in overeenstemming met deze beleidslijn worden gehandeld, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Er bestaat dus altijd een verplichting om op grond van de concrete omstandigheden van het voorliggende geval na te gaan of er dringende redenen bestaan om een uitzondering op het beleid te maken. Daarnaast zijn er enkele gevallen te noemen waarin op voorhand duidelijk is dat het hiervoor beschreven beleid niet zonder meer van toepassing kan zijn. Allereerst moet erop worden gewezen dat de Wet op de lijkbezorging niet geldt voor een na een zwangerschapsduur van minder dan 24 weken ter wereld gekomen menselijke vrucht. Deze mag, ook volgens de VNG, op particuliere grond worden begaven en die grond hoeft daarvoor dus niet te worden aangewezen als begraafplaats. Ook gevallen waarin al een (familie)begraafplaats op eigen grond aanwezig is, vergen een specifieke afweging. Zoals eerder opgemerkt, was het hebben van een dergelijke begraafplaats voor 1991 wettelijk toegestaan. De huidige Wet op de lijkbezorging (artikel 83, eerste lid) bepaalt dat de hier bedoelde begraafplaatsen geacht worden te zijn aangelegd en opengesteld in overeenstemming met de bepalingen van de huidige wet. Vaak zullen zij inmiddels ook als begraafplaats zijn bestemd in het vigerende bestemmingsplan. In de gemeente Dronten komt dit niet voor. Bij deze begraafplaatsen kan de behoefte ontstaan tot het maken van extra grafruimte. Soms zal dat kunnen binnen het destijds op grond van de Wet op de lijkbezorging en/of het bestemmingsplan aangewezen gebied. In andere gevallen zal wellicht een besluit nodig zijn van de gemeenteraad waarbij toestemming wordt verleend tot het uitbreiden van de begraafplaats (art. 40, eerste lid, Wet op de lijkbezorging), bijvoorbeeld in de vorm van een voorbereidingsbesluit of aanpassing van het bestemmingsplan. Maar ook wanneer de grond door de raad al is aangewezen als begraafplaats, bijvoorbeeld in een bestemmingsplan, zal op grond van artikel 41 van de Wet op de lijkbezorging toestemming van het college nodig zijn voor de feitelijke ingebruikneming van (delen van) de begraafplaats. Dergelijke verzoeken zullen op hun gewichtigheid worden bezien. De Inspectierichtlijn lijkbezorging is terughoudend waar het gaat om begraven in eigen grond. In de huidige tekst van de richtlijn wordt aangegeven dat het eventueel denkbaar is om toestemming te verlenen wanneer voldoende historische binding met de grond aanwezig is en ook voor de toekomst gegarandeerd kan worden. Tevens moet dan aan een aantal andere voorwaarden worden voldaan. De hier bedoelde situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen bij landgoederen, als bedoeld in artikel 1 van de Natuurschoonwet 1928 of artikel 7, tweede lid, sub b, van de Wet agrarisch grondverkeer, die al sinds lange tijd in het bezit zijn van een bepaalde familie. Vaak ligt het in de lijn der verwachtingen dat de bestemming van een dergelijk landgoed langdurig in stand zal blijven, zodat het argument van het langdurige beslag op schaarse ruimte minder overtuigend is. Ook ten aanzien van verzoeken die betrekking hebben op landgoederen is een specifieke afweging vereist die de raad in voorkomende gevallen zal kunnen maken. De beleidsregels zijn hierop dus niet rechtstreeks van toepassing, al kunnen daarin neergelegde argumenten bij de afweging wel een rol spelen. Wij zijn van mening dat er voor een positieve beslissing op een dergelijk verzoek sprake moet zijn van een situatie waarin de aanvrager/belanghebbende al gedurende minimaal 40 jaar eigenaar is - 6 -
No. B11.001666 van het betrokken landgoed c.q. daar gedurende die periode woonachtig is geweest 3. Dit moet gezien worden als een minimumvoorwaarde. Het feit dat aan die voorwaarde voldaan is, betekent dus niet dat het verzoek ook moet worden ingewilligd, aangezien bij de beslissing ook andere relevante aspecten zullen worden meegewogen. Relevante aspecten zijn bijvoorbeeld de betekenis die iemand voor de samenleving heeft gehad net als historische binding en in geval van een grote calamiteit/ramp. Het is echter moeilijk om bij voorbaat exact aan te geven wanneer er een uitzondering gemaakt moet worden. Daarom word de bevoegdheid ook bij de gemeenteraad neergelegd. 8. MANDATERING VAN BESLUITVORMING Uit praktische overwegingen wordt voorgesteld om de bij de raad berustende bevoegdheid tot het afwijzen van verzoeken tot het aanwijzen van gronden als bijzondere begraafplaats gedeeltelijk te mandateren aan het college. De Raad heeft immers al beleidregels vastgesteld. Dit mandaat geldt uitsluitend voor verzoeken die gericht zijn op het verkrijgen van medewerking aan de aanleg van een begraafplaats op gronden met een woonbestemming of een ruimere bestemming die tevens de functie wonen omvat. Het mandaat is niet van toepassing op: 1. Verzoeken van kerkgenootschappen; 2. Gevallen waarin er naar het oordeel van het college bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om het verzoek, in afwijking van het bepaalde in deze beleidsnotitie, te honoreren. 9. SAMENVATTING. Het is nodig om beleidsregels te maken betreffende het begraven in eigen grond. Iedere gemeente moet tenminste 1 begraafplaats hebben (eventueel samen met andere gemeenten). Onderscheiden worden gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen. De laatste categorie kan volgens de wet worden aangelegd door een kerkgenootschap dan wel een privaatrechtelijk of een particulier Voor het aanleggen of uitbreiden worden van een bijzondere begraafplaats wordt slechts de grond gebruikt die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen. Dit aanwijzen gebeurt in de meeste gevallen in het bestemmingsplan. Het hebben van een begraafplaats op gronden met een bestemming anders dan de bestemming begraafplaats, is in strijd met de planregels (begraven past niet binnen de gebruiksregels van bestemmingen ander dan de bestemming begraafplaats). Een kerkgenootschap kan op basis van de Wet op de lijkbezorging aanspraken maken op het hebben van een begraafplaats. Een privaatrechtelijke rechtspersoon of en particulier kan dit niet. Zij kunnen wel de gemeente om medewerking vragen. Voor alle begraafplaatsen (van groot tot klein) gelden dezelfde (technische)normen en regelgeving zoals bijvoorbeeld grafrust. Een terughoudend beleid bij het toestaan van bijzondere begraafplaatsen is de jurisprudentie aanvaardbaar geacht. Ook als er beleid wordt vastgesteld dan blijft er altijd een verplichting om op grond van concrete omstandigheden na te gaan of er dringende redenen bestaan om een uitzondering op het beleid te maken. Door het vaststellen van een beleidsregel kunnen een deel van de bevoegdheden van de gemeenteraad aan het College gemandateerd worden. Het betreft hier de bevoegdheid om verzoeken tot het aanleggen van een bijzondere begraafplaats af te wijzen met een aantal uitzonderingen. 3 De rechtbank Groningen oordeelde dat de raad van Haren redelijkerwijs kon besluiten dat een termijn van ruim twintig jaar te kort was om voldoende historische binding aanwezig te achten. (Rechtbank Groningen 9 juli 2007, AWB 06/1223, LJN: BA9741). - 7 -
No. B11.001666 Samengevat de redenen om bijzondere begraafplaatsen niet toe te staan (behalve de genoemde uitzonderingen wel of niet met een wettelijke basis). er wordt een langdurig ruimtebeslag gelegd (begraafplaats en omgeving), de wettelijk toezichttaak van de gemeente wordt bemoeilijkt bij wel of niet vrijwillige verkoop van de grond kunnen problemen ontstaan (toekomstonzekerheid eigendom en gebruik van de grond) de Inspectierichtlijn Lijkbezorging is terughoudend waar het gaat om begraven in eigen grond het toestemmen met incidentele verzoeken zal precedenten scheppen. Op basis van het gelijkheidsbeginsel zal dan ook ingestemd moeten worden met vergelijkbare verzoeken in de toekomst. ruimtelijke overwegingen met betrekking tot begraven in eigen grond zoals bijvoorbeeld afstand tot de erfgrens, geluidshinder (rust bij het graf), visuele hinder en privacy grondsoort en geohydologische aspecten (ontwatering van de begraafplaats) waardoor aanleg hoge kosten met zich mee brengt. langdurige procedure (bestemmingsplan), snel te handelen (bij plotseling overlijden) is daarom niet mogelijk. er zijn op dit moment geen bijzondere begraafplaatsen en dus geen precedenten. 10. ADVIES Alles overwogen te hebben is gekomen tot het advies om geen bijzondere begraafplaatsen toe te staan aan privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren in de gemeente. Op dit moment zijn er geen bijzondere begraafplaatsen in de gemeente. Aanvragers kunnen geen beroep doen op het gelijkheidsbeginsel door op precedenten te wijzen. Uitzonderingen maken op het gevoerde beleid is een aangelegenheid van de gemeenteraad (er wordt immers van een door de gemeente raad vastgestelde beleidsregel afgeweken). De gemeente dient wettelijk aan kerkgenootschappen wel de gelegenheid te bieden om een eigen begraafplaats aan te leggen. Op dit moment zijn er geen aparte begraafplaatsen van kerkgenootschappen. Op de gemeentelijke begraafplaats in Dronten zijn wel een katholiek gedeelte en een moslimgedeelte aangelegd. We gaan ervan uit dat ook de komende jaren er geen kerkgenootschappen zijn die een eigen begraafplaats aan willen leggen. Het is daarom ook niet mogelijk, maar ook niet nodig, om nu alvast locaties aan te wijzen in bestemmingsplannen. Mocht er in de toekomst wel een dergelijk verzoek komen dan zullen op dat moment planologische procedures opgestart moeten worden. Deze begraafplaatsen moeten aan alle (technische) regelgeving voldoen. Het toezicht op de naleving berust bij de gemeente. Omdat de gemeenteraad beleidsregels heeft vastgesteld wordt geadviseerd een deel van de bevoegdheden van de gemeenteraad aan het College gemandateerd worden. Het betreft hier de bevoegdheid om verzoeken tot het aanwijzen van gronden als bijzondere begraafplaats af te wijzen met een aantal uitzonderingen zoals genoemd in hoofdstuk 8. - 8 -