DE STAP NAAR EFFICIËNTER BESTUUR

I NLEI DING l Ee n antwoord op we lke ve r wachtingen? Samenwerking tussen overheden: DE STAP NAAR EFFICIËNTER BESTUUR

I NLEI DING l Ee n antwoord op we lke ve r wachtingen? VOORWOORD

VOORWOORD Nu het provinciebestuur en de gemeentebesturen aan een nieuwe bestuursperiode van zes jaar beginnen, lijkt het mij gepast om mijn jaarlijkse toespraak te wijden aan een bestuurskundig thema. Met name de vraag hoe de besturen door onderling samen te werken tot meer doelmatigheid en efficiëntie kunnen komen, staat op de agenda voor de komende jaren. Goed overleg en begrip en respect voor ieders rol en standpunt kunnen leiden tot winst voor het geheel van de overheden. Ik wil hier vooral mijn kabinetschef Bert Carleer danken voor het enorme werk dat hij heeft verzet om deze toespraak voor te bereiden. Verder gaat mijn dank naar mijn medewerksters Marleen Piccard en Tania Gilson, naar Claire Cornu die de tekst nalas op correcte taal en naar Anne Rooseleer voor het verzorgen van de lay-out. Lodewijk De Witte 26 februari 2013 3

I NLEI DING l Ee n antwoord op we lke ve r wachtingen? INHOUD

INHOUD INLEIDING 7 REGIOSCREENING: een lelijke term voor een mooie uitdaging? 12 DE KRACHTEN BUNDELEN, SAMEN STUREN: gezamenlijke uitvoeringsagentschappen 36 MIDDELEN DELEN om dienstverlening te vermenigvuldigen? 56 DE VERHOUDING tussen gemeente en OCMW herijkt 68 DE LOKALE BESTUREN VERSTERKEN: retoriek en praktijk 80 TOT SLOT 98 5

1 I NLEI DING l Ee n antwoord op we lke ve r wachtingen? INLEIDING 6

INLEIDING Mevrouw de voorzitter, Collega s uit de deputatie, Dames en heren provincieraadsleden, Niemand kan zeggen dat er de jongste tien jaar niet is gesleuteld aan de organisatie en aan de werking van het bestuur in Vlaanderen. In 2002 werd met het Lambermontakkoord een beperkte staatshervorming doorgevoerd, met toch de belangrijke vernieuwing dat de Vlaamse overheid bevoegd werd voor de wetgeving over de lokale en provinciale besturen. Sindsdien kwamen belangrijke nieuwe wetten en reorganisaties tot stand: het gemeentedecreet (15 juli 2005); het Provinciedecreet (9 december 2005); het decreet intergemeentelijke samenwerking (6 juli 2001 - aanpassing januari 2013); de kiesdecreten voor lokale en provinciale verkiezingen (8 juli 2011); Beter Bestuurlijk Beleid (2006); het OCMW-decreet (19 december 2008). Toch kon je na die reeks vernieuwingen niet zeggen dat algemeen het gevoel leefde dat er grote doorbraken inzake bestuursvernieuwing waren gerealiseerd of dat er algemene tevredenheid heerste over de organisatie en werking van de overheden binnen het Vlaamse Gewest. De vraag naar bestuurlijke hervormingen binnen Vlaanderen bleef op de agenda. In het Vlaams regeerakkoord 2009-2014 werd dan ook opnieuw een hoofdstuk gewijd aan een bestuurlijke reorganisatie die de naam interne staatshervorming meekreeg. Daarover is in de voorbije jaren veel gesproken en overlegd, een Wit- en Groenboek werden 7

1 I NLEI DING geschreven, er zijn veel adviezen geformuleerd en er werden een aantal besluiten getrokken en projecten opgesteld, namelijk: wijzigingen in de opdracht van de provinciebesturen (doorbraak 48 & 49 - aanpassing Provinciedecreet/uitwerken van methodiek bestuursakkoord in 2012); het wegwerken van drempels voor samenwerking tussen gemeente- en OCMW-besturen (doorbraak 3 - wijziging gemeente- en OCMW-decreet in 2012 - BVR betreffende financieel beheerder en secretaris in 2013); het project van de regioscreening (doorbraak 56 tussen 2011 en 2014); een kader voor vrijwillige fusies (doorbraak 1 in 2011); een vermindering van de planlasten (doorbraak 8 - kaderdecreet in 2012); het versterken van de controle van de gemeenteraden op de intergemeentelijke verenigingen (doorbraak 7 aanpassing gemeentedecreet in 2012 - aanpassing decreet intergemeentelijke samenwerking in 2013); het creëren van een decretaal kader en een code voor interbestuurlijke samenwerking (doorbraak 58 & 59 in 2013); toekennen van nieuwe taken en bevoegdheden voor het lokaal bestuursniveau (aanpassing van diverse sectorale decreten). Toch voelt ook nu iedereen aan dat het laatste woord over de interne bestuurlijke organisatie in het Vlaamse Gewest niet is gezegd, dat dit thema op de voorgrond blijft staan. Voor het provinciebestuur en voor de lokale besturen, die aan een nieuwe bestuursperiode beginnen, rijst de vraag wat de doorgevoerde hervormingen en de mogelijks te verwachten verdere vernieuwingen betekenen voor de manier waarop ze zich voor de komende bestuursperiode kunnen organiseren? Misschien is het goed heel kort te kijken vanuit een breder, Europees perspectief naar de plaats die we innemen. Zoals vaak, zitten we een beetje op de wip tussen Zuid en Noord. In de voorbije zomer hoorde ik deze stem uit Griekenland: Jullie beseffen in België en Vlaanderen niet welk geluk jullie 8

I NLEI DING hebben met goede openbare en sociale voorzieningen, met een overheid die de noden van de mensen opvangt en mee ondersteunt. Jullie kunnen zich niet realiseren wat het betekent als die goed georganiseerde dienstverlening vanuit de overheid niet aanwezig is of wegvalt. Daartegenover staat de stem die we horen over Scandinavië: Door een beter doordachte, meer efficiënte manier van werken van de overheid, kunnen de maatschappelijke vragen beter worden beantwoord met een beperktere inzet aan middelen, met een kleiner overheidsbeslag. Deze uitspraken spreken elkaar niet tegen, ze relativeren elkaar. Maar als Vlaanderen de ambitie heeft om uit te groeien tot een topregio binnen Europa, dan moeten we ook voor de werking van het bestuur streven naar een hoge performantie, resoluut en zonder relativeren. We moeten dat des te meer omdat we zien dat voor vele behoeften uit de samenleving er telkens opnieuw wordt gevraagd dat de overheid haar rol en verantwoordelijkheid opneemt. De vragen aan de overheid om oplossingen voor maatschappelijke problemen mogelijk te maken, nemen niet af, er komen er steeds meer bij, in zo goed als alle beleidsdomeinen. Daartegenover staat dat de overheden, en met name ook de lokale overheden, in een situatie zijn gekomen waarin de middelen waarover zij kunnen beschikken beperkter worden. De overheid als geheel zit geprangd tussen de nood aan besparingen en een blijvende maatschappelijke vraag tot reguleren van problemen. Ieder die wil dat de overheid haar rol op een goede en sterke manier kan spelen, moet daarom de ambitie hebben om die overheid zo efficiënt mogelijk te organiseren. Daarvoor zal het enerzijds nodig blijven om de interne werking van de administraties verder te verbeteren, dat is een proces waar zeker nog winst uit te halen valt. Anderzijds zal het nodig zijn om, bij de vele vragen die op een overheid afkomen, keuzes te maken tussen taken of projecten die al dan niet worden opgenomen en duidelijk te maken waarom die keuzes worden gemaakt. Ten derde is het ongetwijfeld mogelijk om de dienstverlening van de overheid als geheel performanter te maken door betere afspraken en samenwerking tussen de overheden onderling. 9

1 I NLEI DING In het Vlaams regeerakkoord 2009-2014 is een hoofdstuk opgenomen over Een slagkrachtige overheid. Ook in het project Vlaanderen in Actie, het toekomstproject voor Vlaanderen voor 2020, is een luik met dezelfde titel voorzien. Dat luik werd voorbereid door de Commissie voor een meer Efficiënte en Effectieve Overheid. De Vlaamse regering en het College van ambtenaren-generaal hebben één en ander in februari 2011 uitgewerkt tot een meerjarenprogramma met dezelfde doelstelling. In het Pact 2020, dat onderschreven werd door de sociale partners, de Vlaamse regering, de middenveldorganisaties en de Vlaamse administratie is die doelstelling zo verwoord: De overheden, elk op hun niveau, realiseren in 2020 substantiële efficiëntiewinsten vergelijkbaar met de topregio s die een vergelijkbaar overheidsaanbod realiseren, wat hen toelaat de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers en ondernemingen sterk te verbeteren. In het meerjarenprogramma heet dat als overheid beter, klantvriendelijker en meer probleemoplossend te werken en niet in het minst, gelet op de economische en budgettaire context, om beter te doen met minder middelen. Ter uitvoering van die beleidsopties werd het Witboek Interne Staatshervorming door de Vlaamse regering goedgekeurd. De wil om de interne bestuursorganisatie en de overheidsdiensten binnen Vlaanderen te hervormen is overduidelijk aanwezig. De verklaarde algemene beleidsdoelstelling is telkens dubbel: de dienstverlening door de overheid in stand houden en verbeteren; dat doen op een meer efficiënte manier. Uit de verschillende beleidsvisies en -teksten spreekt nergens de opzet om de dienstverlening door de overheid te ontmantelen, om de overheidstussenkomst drastisch terug te schroeven. Ayn Rand is hier niet aan het woord. Het geloof in het Rijnlandmodel, met een sterke overheid die overlegt, reguleert en intervenieert om de maatschappelijke en sociale problemen op te lossen, blijft overeind. Maar dat is gekoppeld aan een uitgesproken overtuiging dat de overheid in Vlaanderen dat moet kunnen realiseren op een zuinigere manier, met een beperkter beslag op de beschikbare middelen. 10

I NLEI DING Als je spreekt met bestuurders of met leidinggevende ambtenaren bij lokale en streekbesturen, hoor je dat dezelfde opvatting ook daar leeft: het moet mogelijk zijn om de openbare dienstverlening op peil te houden, de kwaliteit ervan zelfs te verbeteren en dat te doen door de overheid efficiënter te organiseren. Persoonlijk geloof ik daar ook sterk in: er is nog grote winst te boeken, financieel en maatschappelijk, door over de bestuursniveaus heen de overheidsdiensten leniger, slanker, meer coöperatief en meer doelgericht te maken. De grote vraag lijkt dus niet te zijn welke richting we uit willen, daar lijkt een breed gedeelde consensus over te leven. De grote vraag is hoe we die doelstellingen kunnen waarmaken, door welke maatregelen we het beoogde resultaat kunnen bereiken? In beleidsvisies en -nota s staat altijd veel tekst, maar als je uit de beleidsteksten over binnenlands bestuur de bloemerige frasen weggomt, houd je volgende kernbegrippen over: het hergroeperen van bevoegdheden; partnerschap tussen besturen; de vereenvoudiging van de bestuurlijke organisatie op het intermediair niveau; de taakafspraken om per beleidssector met niet meer dan twee bestuurslagen te werken; het versterken van de bestuurskracht van de gemeenten. In deze toespraak wil ik nagaan hoe we deze kernideeën kunnen vertalen naar programma s of projecten die reële stappen vooruit inhouden, die de algemene beleidsdoelstelling helpen waarmaken. Ik kijk daarvoor naar programma s die al op stapel staan: de zgn. regioscreening; een versterkte samenwerking tussen gemeente- en OCMW-bestuur; planlastenvermindering. Ik onderzoek ook enkele pistes waarvoor nog geen plannen op tafel liggen: het oprichten van interbestuurlijke agentschappen; een traject om het lokaal bestuur een ruimer aandeel in de overheidsmiddelen toe te bedelen. De rode draad doorheen het verhaal is dat we vandaag zien hoe besturen al op tal van manieren samenwerken, maar dat het strakker uittekenen en rationeler organiseren van die veelvuldige samenwerkingen kan leiden tot grotere bestuurskracht, tot zuiniger bestuur. 11

2I NLEI DING l Ee n antwoord op we lke ve r wachtingen? REGIOSCREENING EEN LELIJKE TERM VOOR EEN MOOIE UITDAGING? 12

REGIOSCREENING: EEN LELIJKE TERM VOOR EEN MOOIE UITDAGING? W A T V O O R A F G I N G Iets meer dan 10 jaar geleden dook de term regioscreening voor het eerst op in een rapport van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. Het Vlaams parlement verzocht de Hoge Raad een advies te verstrekken over de wenselijkheid van samenvoeging van gemeenten. Uit het rapport 1 bleek dat een samenvoeging van gemeenten lang niet het enige inzetbare instrument vormt om de bestuurskracht te versterken. Naar Nederlands voorbeeld werd gepleit om een proces op te starten om per regio of streek in Vlaanderen tot een actieplan te komen voor de versterking van de bestuurlijke structuur van de gemeenten. 1. Nut van het instrument van de fusie in het kader van de versterking van de bestuurskracht van de gemeenten (advies 3-2002), Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, 23 september 2002 2. Memorandum 2009-2014. Aanbevelingen voor een krachtig bestuurlijk beleid, Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, 2009 3. DEMEU, R., VERHOEST, K., Bestuurskundige evaluatie van het decreet intergemeentelijke samenwerking, SBOV-rapport, 2008 In het memorandum 2009-2014 2 ten behoeve van de nieuwe Vlaamse regering grijpt de Vlaamse adviesraad voor Bestuurszaken (VLABEST), opvolger van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, terug naar het idee van de regioscreening. In de aanbevelingen over de Vlaamse binnenlandse bestuurlijke organisatie wordt een grondige doorlichting van het streekniveau bepleit. Die zogenaamde regioscreening dient echter ingezet te worden vanuit een andere rationaliteit dan in 2002, toen de focus lag op meer intergemeentelijke samenwerking ter versterking van de bestuurskracht. Vanaf de jaren 2000, en specifi eker na het decreet Intergemeentelijke samenwerking van 2001, is het aantal samenwerkingsverbanden immers explosief toegenomen. Op basis van een rapport 3 van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV), een door de Vlaamse overheid ondersteund samenwerkingsverband tussen onderzoekers van enkele Vlaamse universiteiten en hogescholen, komt VLABEST tot de conclusie dat er een enorme bestuurlijke drukte heerst op het streekniveau, wat op zijn beurt gevolgen heeft voor de democratische controle op en voor de slagkracht van de samenwerkingsverbanden. 13

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? Daarom moet er bij de regioscreening in de eerste plaats aandacht zijn voor opportuniteiten om het bestuurlijke veld op streekniveau beter te structureren. Ook de mogelijkheid tot nieuwe vormen van operationele samenwerking moet in het kader van de regioscreening worden onderzocht. Zo oppert VLABEST het idee van samenwerking op administratief niveau, maar zonder overdracht van bestuurscapaciteit en met behoud van een sturende, beleidsbepalende rol voor het gemeentebestuur, bv. een servicecentrum voor de uitvoering van technische opdrachten. VLABEST ziet in de regioscreening ook een kans om een discussie op gang te brengen over de creatie van een nieuwe bestuursvorm op streekniveau, waaraan lokale besturen een aantal bevoegdheden kunnen overdragen. VLABEST geeft het voorbeeld van de stadsregio s. Inmiddels komt opnieuw vanuit Nederland de negatief beladen term verrommeling overwaaien in het Vlaamse bestuurlijke discours. Onder bestuurlijke verrommeling moet het onoverzichtelijk kluwen van tientallen samenwerkingsverbanden en ad-hocstructuren op streek- of intermediair niveau begrepen worden, vaak ook opgericht op initiatief van hogere overheden in het kader van hun sectorale, gebiedsgerichte werking. Het gevolg is een sterk versplinterde samenwerking op het intermediair niveau en problemen op het vlak van efficiëntie en democratische controle. 4. Conceptnota Vlaamse interne staatshervorming naar aanleiding van het onderzoeksrapport een sterke stad en een sterke stadsregio, Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, 21 december 2009 Bij haar aantreden in juli 2009 verklaart de Vlaamse regering het debat over de interne staatshervorming te willen voeren, met als belangrijke doelstelling de problematiek van de bestuurlijke verrommeling aan te pakken. Rekening houdend met deze opzet en met diverse onderzoeksrapporten van de voorbije jaren over de wenselijke herinrichting van het bestuurlijk landschap op streekniveau, leverde VLABEST in december 2009 een conceptnota 4 af over de Vlaamse interne staatshervorming. Hierin worden de principes van een actiegerichte regioscreening opnieuw naar voren geschoven. Hoofddoelstelling is te komen tot een bestuurlijk landschap dat winsten kan boeken op het vlak van legitimiteit, slagkracht en efficiëntie. 14

REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? In zijn advies 5 van mei 2010, opgesteld met het oog op het Groenboek Interne Staatshervorming van minister Bourgeois, heeft VLABEST op basis van de principes uit haar conceptnota van december 2009 een voorstel van methodiek uitgewerkt voor de regioscreening. VLABEST beschouwt de regioscreening als een proces waarmee samenwerkingsverbanden kunnen worden afgestemd op een socio-economische realiteit en schaal. In zijn advies waagt VLABEST zich, op basis van bestaande regionale indelingen zoals het werkingsgebied van de CAW s, aan een indeling in 24 regio s. De VLABEST-methodiek, met inbegrip van een voorstel tot regio-indeling waarbij Vlaams-Brabant in vijf regio s wordt ingedeeld, wordt overgenomen in het Groenboek Interne Staatshervorming. Ik merk hier al op dat, zeker wat Vlaams-Brabant betreft, die vijf regio s niet meteen een logische schaal lijken om tot uniforme samenwerkingsverbanden te komen. Het Groenboek stelt dat een regioscreening moet leiden tot uniforme geografische afbakeningen - met een bijzondere plaats voor de stadsregionale samenwerking - en een actieplan binnen deze afbakeningen voor de vereenvoudiging van het intermediair niveau. 5. Advies Vlaamse interne staatshervorming, een methodologisch kader voor de regioscreening, Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, 27 mei 2010 De provinciegouverneurs krijgen in hun functie van commissaris van de Vlaamse regering in het proces van regioscreening een actieve rol toebedeeld. Zij moeten voor de verschillende regio s binnen hun provincie een oefening opstarten van inventarisatie en evaluatie van de samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. Dit moet enerzijds leiden tot uniforme geografische afbakeningen en anderzijds leiden tot een actieplan binnen deze afbakeningen voor de vereenvoudiging van het intermediair niveau. Het Witboek Interne Staatshervorming van mei 2011 bevestigt de opdracht van de gouverneurs en kiest voor een gebiedsdekkende benadering van onderuit. 15

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? O V E R H E T D O E L E N D E M E T H O D I E K Over het doel van de regioscreening, zoals aangekondigd in het Groen- en Witboek, is sindsdien wel onduidelijkheid en verwarring ontstaan. Niet geheel onlogisch want de doelstellingen van regioscreening, als een proces dat doorlopen wordt om tot een wijziging van het bestuurlijk landschap op regioniveau te komen, veranderden meer dan eens wegens een gewijzigde probleemstelling en beleidsmatige context. Dat blijkt uit voorgaand overzicht. Het feit dat de regioscreening binnen de interne staatshervorming werd ingepast en de sterke nadruk die aanvankelijk werd gelegd op uniforme geografische afbakeningen als finaliteit van het regioscreeningsproces, voedden het wantrouwen en de misvatting dat de regioscreening als onderliggend doel had om een opstap te maken naar verplichte fusies van gemeenten of om een bijkomende bestuurslaag te creëren die in de plaats zou komen van de provincies. Wat moet de regioscreening dan wel bewerkstelligen? Samengevat kunnen we stellen dat de regioscreening tot doel heeft om: alle samenwerkingsverbanden in kaart te brengen; in elke provincie een debat op te starten met de lokale besturen om het geheel aan samenwerkingsverbanden op het intermediair niveau te evalueren en om kansen te zoeken om het lokaal beleid te versterken; samen met en ten bate van de lokale besturen actiepunten te formuleren om orde te krijgen in het bestuurlijk landschap tussen de gemeenten en de hogere overheden. De regioscreening mondt zo mogelijk uit in door de gemeenten ondersteunde samenwerkingsverbanden waarop de Vlaamse en provinciale overheid hun gebiedsgericht beleid afstemmen. 16

REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? In het voorgaande is de methodiek te herkennen die niet wezenlijk veranderd is sinds er sprake is van het begrip regioscreening en waarin drie stappen te onderscheiden zijn: 1 een inventarisatiefase; 2 een evaluatie- en auditfase, steunend op de gegevens uit de inventarisatie; 3 een fase waarin actieplannen met concrete maatregelen worden uitgerold. In vijf regio s in Vlaanderen werd reeds eerder een screeningsoefening gehouden, nl. het Meetjesland, Midden-West-Vlaanderen, Zuid-West-Vlaanderen, de stadsregio Turnhout en de Westhoek. In deze regio s had het weinig zin om het regioscreeningsproject te herhalen, men is er de inventarisatie- en evaluatiefase al voorbij. Minister Bourgeois heeft SBOV verzocht een analyse te maken van de aanpak in deze regio s, met het doel lessen te trekken voor de aanpak van het regioscreeningsproject elders in Vlaanderen. Inmiddels werd de inventarisatiefase afgerond. De gebiedsdekkende inventarisatie gebeurde in de tweede helft van 2011 door de gouverneurs en het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en bracht samenwerkingsverbanden, structuren en gebiedsafbakeningen op het niveau tussen de lokale besturen enerzijds en de Vlaamse overheid anderzijds in kaart. Daartoe werden in een databank alle structuren opgenomen die gekend waren op Vlaams niveau. De opdracht was de inventaris op provinciaal niveau verder aan te vullen door middel van deskresearch en een bevraging van de lokale besturen. Dit proces werd eind december 2011 afgerond. De keuze werd gemaakt om alle mogelijke samenwerkingsvormen op te lijsten, gaande van informeel overleg tussen ambtenaren, over dienstverlenende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en nutsbedrijven waarin gemeenten participeren, tot en met Vlaamse structuren en afbakeningen, opgelegd door sectorale decreten. Op die manier kwam men voor Vlaanderen tot een gemiddelde van 68 samenwerkingsver- 17

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? banden per gemeente en 2.229 verschillende samenwerkingsverbanden op Vlaams niveau. Uitschieters zijn de provincie Antwerpen in zijn geheel en de Kempen in het bijzonder, Zuid- en Midden-West-Vlaanderen en het Oost- Vlaamse Meetjesland waar gemeenten in 70 tot 100 samenwerkingsverbanden participeren. Niet toevallig is het in deze streken dat men eerder al de noodzaak aanvoelde om orde op zaken te brengen wat intergemeentelijke samenwerking betreft. Onze provincie telt opmerkelijk minder samenwerkingsverbanden in vergelijking met de andere Vlaamse provincies. In Vlaams-Brabant werden 379 verschillende samenwerkingsverbanden en gemiddeld 49 samenwerkingsverbanden per gemeente geïnventariseerd. Voor het geheel van Vlaanderen zijn dat op het eerste gezicht indrukwekkende cijfers, die de voorafgaande veronderstelling van een enorme drukte op het intermediair niveau bevestigen. Bij nader inzien moeten we de juiste draagwijdte van vele samenwerkingen relativeren. Door de gehanteerde methodiek van een exhaustieve gegevensverzameling en door de afwezigheid van een precieze begripsomschrijving van samenwerkingsverbanden op het intermediair niveau, werden in de inventaris tal van entiteiten opgenomen - soms meer dan één keer onder een andere naam - die in wezen weinig bijdragen tot een evaluatie in het kader van een regioscreening. Voorbeelden daarvan zijn Vlaamse dienstverleners zoals De Lijn, koepelverenigingen zoals het Onderwijssecretariaat van de Steden en Gemeenten (OVSG), informele ambtelijke werkgroepen gericht op praktijkuitwisseling, Vlaamse geografische indelingen zoals zorggebieden en onderwijsregio s. Wanneer we enkel die samenwerkingsverbanden in ogenschouw nemen die een beleids- of beheersmatige samenwerking tussen verschillende lokale besturen of tussen lokale en andere besturen tot doel hebben, komen we tot een ander plaatje en participeren de Vlaams-Brabantse gemeenten in tien tot vijftien samenwerkingsverbanden. Daarvan werden er een aantal door de Vlaamse overheid zelf in het veld gezet. 18

REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? De Vlaams-Brabantse burgemeesters kwamen eveneens tot deze conclusie tijdens de voorstelling van het inventarisatierapport in het voorjaar van 2012. De inventarisatie is toch een nuttige oefening gebleken. Ze brengt voor het eerst alle structuren, gebiedsafbakeningen en samenwerkingsverbanden, met inbegrip van hun kenmerken, overzichtelijk in kaart en zet hierdoor aan tot een debat over de veelbesproken verrommeling op het niveau tussen de lokale besturen en de centrale overheden. Zij biedt een basis om het debat te objectiveren en beter te onderbouwen. In het voorjaar van 2012 werd een rapport opgesteld dat een analyse maakt van de grote hoeveelheid aan geïnventariseerde gegevens. Het eerste deel van het rapport omvat een kwantitatieve analyse en biedt een antwoord op vragen zoals: Welke structuren bestaan er? Wanneer zijn deze opgericht? Binnen welke beleidsdomeinen en op welke schaalgrootte zijn ze gemaakt? In het tweede deel wordt een zogenaamde clusteranalyse gemaakt die aangeeft tussen welke clusters van gemeenten er meer intensieve samenwerking is. Het derde deel is een kwalitatieve omschrijving van de structuren en samenwerkingen die zich in diverse streken voordoen. U I T K O M S T I N V E N T A R I S A T I E F A S E I N V L A A M S - B R A B A N T Wat leren de geïnventariseerde gegevens over de samenwerkingsverbanden in Vlaams-Brabant ons over de situatie in onze provincie? Zien we, wat hun deelname aan samenwerkingsverbanden betreft, een verschil tussen de Vlaams-Brabantse gemeenten? Intuïtief zou men veronderstellen dat kleine gemeenten sneller samenwerking opzoeken met andere gemeenten vanwege schaalproblemen. De gemiddelde 19

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? cijfers in Vlaams-Brabant spreken dit tegen. Uit onderstaande tabel blijkt dat grote gemeenten en steden aan meer samenwerkingsverbanden deelnemen dan kleine gemeenten, hoewel het verschil niet groot is. Aantal inwoners Aantal gemeenten Gemiddeld aantal samenwerkingsverbanden tot 10.000 22 47 10.000 tot 20.000 26 49 20.000 en meer 17 53 Bron: database van geïnventariseerde samenwerkingsverbanden via http://binnenland.vlaanderen.be/werking-besturen/gebiedsdekkende-regioscreening-vlaanderen Wanneer we het cijfer voor elke Vlaams-Brabantse gemeente meer in detail bekijken, is het verband tussen het aantal inwoners van een gemeente en haar deelname aan samenwerkingsverbanden minder duidelijk. De landelijke gemeenten van het Pajottenland, die een traditie van samenwerking hebben, maar ook enkele kleine Hagelandse gemeenten tellen meer samenwerkingsverbanden dan het Vlaams-Brabantse gemiddelde. Middelgrote gemeenten van 10 tot 20.000 inwoners vinden we zowel boven- als onderaan het lijstje van het aantal samenwerkingsverbanden. Het bevestigt eerdere onderzoeken dat schaalproblemen slechts één van de redenen zijn om samenwerking op te zoeken. Opvallend is de minder grote deelname van de zes randgemeenten aan samenwerkingsverbanden met andere gemeenten: gemiddeld nemen zij deel aan 37 samenwerkingsverbanden t.o.v. het Vlaams-Brabantse gemiddelde van 49 samenwerkingsverbanden per gemeente. Wanneer werden samenwerkingsverbanden opgericht? Wie was de initiatiefnemer? In welke beleidsdomeinen wordt samenwerking met andere besturen aangegaan? Welke (juridische) vormen van samenwerking worden gekozen? De oudste samenwerkingsverbanden in Vlaams-Brabant zijn de sociale huisvestingsmaatschappijen, die in de jaren twintig en nadien in het begin van 20

REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? de jaren zestig van vorige eeuw werden opgericht. In de tweede helft van de jaren zestig volgden de streekontwikkelingsintercommunales. Tot medio jaren negentig bleef het aantal gemeentelijke samenwerkingsverbanden in onze provincie beperkt. De intercommunales werden vaak mee opgericht door de provinciebesturen en kregen als missie mee om dienstverlening aan de lokale besturen en opdrachten van bovenlokaal belang uit te bouwen. In de tweede helft van de jaren negentig volgt een eerste trendbreuk: het gebiedsgerichte beleid van de nieuwe provincie Vlaams-Brabant leidt tot de oprichting van samenwerkingsverbanden in de beleidsvelden sport, cultuur, milieu, toerisme en welzijn. Rond de eeuwwisseling neemt het aantal samenwerkingsverbanden explosief toe, mee door de impulsen van de hogere overheden: de federale overheid bakent in 1999 de hulpverleningszones af en zet in 2001 de politiezones in het veld; het streekgericht sectoraal beleid van de Vlaamse overheid doet in de jaren 2000 allerlei gebiedsafbakeningen, structuren en samenwerkingsvormen ontstaan om het regionaal en lokaal beleid te stimuleren en te ondersteunen inzake huisvesting, werkgelegenheid, water, onroerend erfgoed en zo meer. Het decreet intergemeentelijke samenwerking van 2001 laat, naast de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen, meer soepele vormen van samenwerking toe, namelijk de interlokale en projectverenigingen. Toch hebben de Vlaams-Brabantse gemeentebesturen amper gebruikgemaakt van deze mogelijkheid om op eigen initiatief nieuwe intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het getouw te zetten. Het is dus, zeker wat onze provincie betreft, niet juist te stellen dat het decreet van 2001 aan de basis ligt van een forse toename van samenwerkingsverbanden. Interlokale verenigingen zijn de meest eenvoudige vorm van intergemeentelijke samenwerking omdat ze geen rechtspersoonlijkheid hebben. Het gaat grotendeels om samenwerkingsovereenkomsten tussen besturen in domeinen waar sectorale decreten of provinciale ondersteuning en subsidies aanzetten tot samenwerking. Vlaams-Brabant telt een twintigtal interlokale verenigingen, waaronder tien samenwerkingsverbanden die het regionaal en lokaal 21

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? woonbeleid gestalte geven en zes intergemeentelijke verenigingen voor drugs- en alcoholpreventie. Projectverenigingen hebben in tegenstelling tot de interlokale verenigingen wel rechtspersoonlijkheid. Onze provincie telt slechts een zestal projectverenigingen die hoofdzakelijk actief zijn in het beleidsveld onroerend erfgoed en cultuur, bijvoorbeeld de cultuurregio Pajottenland-Zennevallei. Zowat alle dienstverlenende verenigingen werken beleidsdomeinoverschrijdend. De inventaris vermeldt, naast twee financieringsintercommunales in de energiesector, vier dienstverlenende verenigingen: Interrand, Haviland, Interleuven en IGO Leuven. Het gros van de opdrachthoudende verenigingen in de inventaris zijn distributienetbeheerders en nutsbedrijven zoals afvalintercommunales, crematoria en watermaatschappijen, bv. Ecowerf, Hofheide, INCOVO Aan de interlokale verenigingen van Vlaams-Brabant nemen gemiddeld vier gemeenten deel. De helft van deze samenwerkingsverbanden telt slechts twee of drie deelnemende gemeenten. Het gemiddeld aantal leden in een projectvereniging bedraagt zes. De opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen zijn op een groter schaalniveau actief en tellen gemiddeld een twintigtal gemeenten. Een opvallende vaststelling is dat ruim 85% van de geïnventariseerde samenwerkingsverbanden in Vlaams-Brabant niet georganiseerd zijn volgens het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking van 2001. Veel van de opgelijste structuren en samenwerkingsverbanden in onze provincie zijn in het leven geroepen door een Vlaams decreet, zoals de werkwinkels en fora voor lokale werkgelegenheid, de waterschappen en (deel-)bekkens Andere hebben een federale wet als basis, namelijk de hulpverleningszones en de politiezones. Daarnaast bakende de Vlaamse overheid gebieden af voor de coördinatie van hulpverlening, voor de planning van welzijnsvoorzieningen 22

REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? of de organisatie van scholengemeenschappen (zorgregio s, onderwijsregio s). Het zijn als zodanig geen echte gestructureerde samenwerkingsverbanden met een eigen werking of bestuur. Heel wat samenwerkingsverbanden zijn vzw s: bosgroepen, regionale landschappen, toerismeregio s, LOGO s Nog andere hebben geen juridische vorm, maar zijn een feitelijke vereniging georganiseerd op basis van een samenwerkingsovereenkomst: dat is bv. zo voor de zeven Vlaams-Brabantse sportregio s. Voor de volledigheid vermelden we ook een vijftal OCMW-verenigingen zoals de Welzijnskoepel West-Brabant, informele overlegstructuren zoals het burgemeestersoverleg in het arrondissement Leuven en een twintigtal cv s en cvba s, namelijk de huisvestingsmaatschappijen. Welke groepen van gemeenten in Vlaams-Brabant werken intensief samen? De clusteranalyse bevestigt dat er wel degelijk groepen van gemeenten zijn die onderling intensiever samenwerken dan met andere gemeenten. Er zijn grenzen tussen deze clusters van gemeenten waarneembaar, maar deze zijn niet zeer scherp. Gemeenten werken dus ook samen met andere gemeenten die buiten deze cluster vallen en sommige gemeenten kunnen zelfs moeilijk tot één cluster gerekend worden. Voorbeelden hiervan in onze provincie zijn Tervuren en Kampenhout. Bovendien zijn er verschillen van streek tot streek. Met name in het Pajottenland is de intensiteit van samenwerking veel intensiever dan in andere regio s binnen de Vlaams-Brabantse provinciegrenzen. Er is een sterke gelaagdheid terug te vinden: er wordt samengewerkt op zeer verschillend schaalniveau. De samenwerking per arrondissement is zeer herkenbaar: uit het inventarisatierapport blijkt dat in Vlaams-Brabant de twee grote groepen van gemeenten die min of meer de bestaande arrondissementele grenzen volgen, op veel vlakken samenwerken. Binnen het arrondisse- 23

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? ment Leuven zijn er nog kleinere groepen van gemeenten te onderscheiden die intensiever samenwerken: een groep in het Hageland, ten oosten van Leuven, en een groep ten westen van Leuven (Dijleland). Binnen het arrondissement Halle-Vilvoorde valt een opdeling te maken in een groep in het noorden die we gemakshalve Brabantse Kouters noemen en een groep in het zuiden die gekend staat als Pajottenland en Zennevallei. Op een nog meer gedetailleerd niveau wordt het beeld diffuser en is het vrijwel onbegonnen werk om duidelijke grenzen te trekken tussen groepen van gemeenten. Op basis van de gegevens in de inventaris maakten we medio 2012 zelf een analyse van drie groepen van gemeenten die aangegeven werden in het inventarisatierapport, namelijk het Pajottenland, de Brabantse Kouters en het Hageland. In het Pajottenland wordt - in vergelijking met de andere twee regio s - het meest intensief samengewerkt. Dat gebeurt in beleidsgebieden zoals plattelandsontwikkeling, sport, jeugd, wonen, veiligheid... In enkele beleidsdomeinen zoals cultuur en welzijn wordt samenwerking gezocht met de omliggende gemeenten van de Zennevallei ten zuiden van Brussel. De samenwerking tussen de gemeenten van het Pajottenland wordt financieel ondersteund door het provinciebestuur, dat de vrijetijdsregio Pajottenland en Zennevallei als een pilootregio beschouwt, en Europa dat het Pajottenland als LEADER-gebied (een Europees initiatief voor plattelandsontwikkeling) erkend heeft. In tegenstelling tot het Pajottenland kunnen we de Brabantse Kouters op bestuurlijk vlak minder als een geheel zien. De gemeenten van deze groep werken samen in een sportregio, een bibliotheekregio, een toerismeregio en vinden elkaar ook op het vlak van ICT in de virtuele centrumstad Brabantse Kouters. Verder wordt naargelang van het beleidsdomein wisselend samengewerkt met andere gemeenten binnen en buiten de groep en op kleinere schaal. De gemeenten ten oosten van Leuven vormen samen het LEADER-gebied Hageland+. Het merendeel van deze gemeenten vinden we terug in de sport-, bibliotheek- en toerismeregio Hageland. Met uitzondering van drie gemeen- 24

REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? ten in het noorden maken alle gemeenten van het Hageland ook deel uit van het Demerbekken. Voor andere beleidsthema s wordt op een kleinere schaal samengewerkt met omliggende gemeenten. In vergelijking met de Brabantse Kouters worden in het Hageland minder samenwerkingsverbanden op het getouw gezet met gemeenten buiten de eigen regio. Het inventarisatierapport leert dat de Vlaams-Brabantse gemeenten vooral binnen hun eigen arrondissement samenwerken. Het bevestigt het beeld dat reeds naar voren kwam in eerdere inventarisatieoefeningen. In 2007 maakte de provincie, in het kader van een SBOV-studie 6 over interbestuurlijke samenwerking, een inventaris op van samenwerkingsverbanden; door de provinciale afdeling van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en mijn kabinet werd deze studie in 2010 geactualiseerd. Als we ons afvragen op welke schaal, binnen welke regio s lokale besturen zich het vaakst organiseren, zien we het bestuurlijk arrondissement prominent naar voren komen. Blijkbaar is dit een schaal die voor veel behoeften wordt beschouwd als het geschikte niveau om samen te werken. 6. WAYENBERG, E., DE RYNCK, F., VOETS, J., Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: een exploratieve studie van een aparte bestuurlijke wereld, SBOV, maart 2007 De intercommunales voor streekontwikkeling, voor afval en voor opbouwwerk zijn per arrondissement ingedeeld. Op het vlak van veiligheid zijn de arrondissementen de schaal voor de werking of samenwerking van de politie, van het gerecht, van de brandweer. In het welzijnsdomein is veel overleg georganiseerd per arrondissement. En voor nog heel wat andere samenwerkingen heeft men zich gericht op een indeling per arrondissement. Dat geldt niet enkel voor de samenwerking van overheidsorganen, maar ook van het maatschappelijk middenveld. Een meerderheid van de welzijnsorganisaties, sociaal-economische partners, jeugdverenigingen en actoren in het sociaal-cultureel werkveld hebben een structuur die de arrondissementele grenzen volgt. Bijvoorbeeld in het sociaal-economisch domein wordt de opdeling in de arrondissementen Leuven en Halle-Vilvoorde gebruikt door de RESOC s, door VOKA en door sommige vakbonden. Wanneer we met de lo- 25

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? kale besturen een discussie voeren over een herschikking en vereenvoudiging van het intermediair bestuursniveau, moeten we niet alleen vanuit de rationaliteit van de besturen zelf redeneren. Het is even belangrijk om te kijken hoe de samenleving zich organiseert, welke netwerken in een regio actief zijn en op welke schaal tot samenwerking kan gekomen worden met (semi)private organisaties. Deze organisaties hebben een impact op het lokaal bestuur, maken vandaag reeds deel uit van tal van samenwerkingsverbanden en sectorale overlegstructuren in het sociaal-economische, culturele of welzijnsveld en zijn dus een belangrijke partner in het lokaal en regionaal beleid. Uiteraard wil dit niet zeggen dat een indeling per arrondissement de meest geschikte schaal voor elke opdracht is. Naast de arrondissementele schaal, zien lokale bestuurders ook het provinciaal niveau als belangrijk om een aantal opdrachten te vervullen. In de inventaris vinden we op deze schaal organisaties terug zoals de Provinciale Ontwikkelingsmaatschappij (POM), Toerisme Vlaams-Brabant en Vlabra ccent vzw. Ook buitendiensten van de federale en Vlaamse overheidsadministraties hebben zich per provincie georganiseerd. De evaluatiefase van de regioscreening zal moeten uitwijzen of er nog andere opdrachten zijn die om efficiëntiereden het best ingevuld worden door een samenwerking op een arrondissementele of provinciale schaal. L E S S E N U I T D E I N V E N T A R I S A T I E F A S E Naast deze objectieve vaststellingen kunnen een aantal belangrijke conclusies getrokken worden die van belang zijn in de volgende fasen van het regioscreeningsproces: er zijn heel wat motieven om voor intergemeentelijke samenwerking te kiezen: om meer administratieve slagkracht en expertise te verkrijgen; om een betere of meer dienstverlening aan te bieden; omdat men ervaart dat bepaalde problemen de gemeentegrenzen overschrijden; om meer be- 26

REGIOSC REENING: een l e lijke te r m voor een mooie uitdaging? leidsimpact te hebben... Intergemeentelijke samenwerking kan dus meer dan één doel dienen; er zijn veel verschillende schalen van samenwerking, naargelang van het beleidsthema. De ideale schaal voor samenwerking bestaat niet. Voor sommige beleidsthema s of maatschappelijke problemen volstaat het samen te werken met enkele buurgemeenten. Voor andere beleidsthema s is het efficiënter te werken op een arrondissementele of provinciale schaal. Samenwerken op verschillende schaal, meerlagig, is een essentieel kenmerk van het intermediair bestuur. Deels beantwoordt dat aan een reële behoefte, deels moet men zich afvragen of de grote verscheidenheid aan gebiedsindelingen om samen te werken niet het gevolg is van door tijdelijke of toevallige omstandigheden geïnspireerde keuzes of van een te eng sectoraal redeneren. In ieder geval is het zo dat, zelfs als er goede redenen zijn om voor verschillende beleidsdomeinen telkens voor een andere groep gemeenten te kiezen om samen te werken, de som van die keuzes leidt tot een te versnipperd, te weinig overzichtelijk en te weinig efficiënt patroon van bestuurlijke samenwerking. De te uiteenlopende en te ingewikkelde vormen van samenwerking belemmeren ook het integreren van visies en acties over de beleidsdomeinen heen; het bundelen van krachten door intergemeentelijke samenwerking is vaak een spontaan fenomeen waarbij buurgemeenten elkaar opzoeken, maar het is bij de spontane groei van samenwerkingen lang niet zo dat steeds dezelfde gemeenten met elkaar in zee gaan. Dat maakt een duidelijke afbakening van gebieden voor samenwerking moeilijk. Daardoor wordt vaak te veel vergaderd en te veel naast elkaar vergaderd; er is veel overleg op ambtelijk niveau, dat gericht is op het uitwisselen van technische informatie en ervaringen, op het versterken van de bekwaamheden van de betrokken medewerkers. Dat overleg is niet bedoeld 27

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? om beleidsbepalend of -ondersteunend te zijn en moeten we dan ook niet zien als vormen van intergemeentelijke of interbestuurlijke samenwerking. Het is niet zo dat telkens als een aantal ambtenaren gaan samenzitten, zelfs niet als ze dat geregeld doen, we moeten of mogen spreken van een samenwerkingsverband. De grens zal wel niet altijd duidelijk te trekken zijn en ook voor deze vormen van technisch overleg zal het raadzaam zijn zich te richten op de schaalniveaus waarop lokale besturen willen samenwerken; verschillende sectorale decreten, met name in beleidsdomeinen als sport, cultuur, erfgoed of wonen, streven naar een schaalvergroting op het lokaal niveau. Ook het gebiedsgericht beleid van de provincie heeft aanleiding gegeven tot samenwerkingsverbanden op een beperkte schaal. Ongetwijfeld biedt dat een antwoord op reële noden op lokaal vlak en schept dat voordelen op het vlak van nabijheid en betrokkenheid. Maar het heeft ook een probleem van efficiëntie doen ontstaan omdat deze nieuwe structuren weinig rekening houden met bestaande samenwerkingsverbanden of overlappend werken met andere intergemeentelijke verenigingen. Een vereenvoudiging van het intermediair niveau vereist dus ook ingrepen in de provinciale gebiedsgerichte werking en in het sectoraal beleid van de Vlaamse overheid; sommige maatschappelijke problemen overschrijden duidelijk de gemeentegrenzen en kunnen niet adequaat aangepakt worden door één of enkele gemeenten samen. Ze vereisen een regionaal beleid. Voor gevoelige thema s stuiten besturen daarenboven op de grenzen van vrijwillige samenwerking, omdat er vaak tegengestelde belangen tussen gemeenten in het spel zijn en het moeilijk is om door louter horizontaal overleg te komen tot voldoende doortastende beslissingen. Voor deze bovenlokale aangelegenheden is beleid op streekniveau nodig. We kennen het provinciaal bestuur als streekbestuur. Sedert vele jaren pleiten sommigen ook 28

REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? voor stadsregio s als regionale besturen om een uitweg te bieden. In onze provincie heb ik tot nu toe niet of nauwelijks stemmen gehoord uit de lokale besturen om een stadsregio uit te bouwen; uniforme oplossingen, waarbij de samenwerkingen allemaal ingepast moeten worden in eenzelfde schema dat van bovenaf is bedacht en wordt opgelegd, zijn geen adequaat antwoord. Elke provincie of streek heeft haar eigenheid. Dat maakt dat de Vlaamse overheid weg moet van een eenheidsdenken waarbij alles netjes in uniforme structuren wordt gegoten en intergemeentelijke samenwerking in elke provincie slechts op één vooraf vastgelegde schaal wordt georganiseerd. Minister Bourgeois van Binnenlandse Aangelegenheden heeft herhaaldelijk en terecht onderstreept dat we de regioscreening van onderuit, in samenspraak met de lokale besturen moeten opbouwen. De regioscreening moet, vanuit eenzelfde opzet en geest, leiden tot maatwerk per regio en dat veronderstelt ook dat differentiatie in het bestuurlijk landschap mogelijk blijft. De regioscreening kan enkel tot resultaten leiden wanneer een dynamiek van onderuit groeit. De vraag is of en hoe sterk de lokale bestuurders de nood aanvoelen om de samenwerkingen tussen besturen te vereenvoudigen en te stroomlijnen. Zijn er voldoende factoren die lokale besturen ertoe bewegen om het intermediair niveau te herstructureren? De sombere voorspellingen met betrekking tot de gemeentelijke financiën vormen wellicht een sterke prikkel om het debat over samenwerking aan te gaan. Daarom zal, naast de aandacht voor de bestuurlijke drukte en de gevolgen hiervan (een gebrek aan coördinatie, transparantie, democratische aansturing, efficiëntie en effectiviteit) in de volgende fase ook het accent komen te liggen op de bestuurskracht van lokale besturen. Lokale besturen kijken uit naar de meest efficiënte schaal om op een bestuurskrachtige manier hun maatschappelijke opdracht te vervullen. Indien de gemeentelijke schaal niet 29

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? voldoet, kunnen ze daarvoor op een doordachte manier, samenwerkingsverbanden organiseren met andere lokale besturen en overheden, maar evenzeer met externe partners. Het moet wel duidelijk zijn en blijven dat het, zoals de minister meermaals heeft benadrukt, niet de opzet is om nog een bijkomende bestuurslaag in het leven te roepen. V E R L O O P V A N D E E V A L U A T I E F A S E De Vlaamse regering heeft opdracht gegeven om in 2013 de resultaten van de inventarisatie te analyseren en te evalueren. De minister benadrukt dat die evaluatie samen met de lokale besturen moet gebeuren. Hij stelt dat het eigenaarschap bij de gemeentebesturen ligt, wat wil zeggen dat geen conclusies zullen worden getrokken of opgedrongen die geen lokaal draagvlak vinden. Als gouverneur ben ik ermee belast om in de loop van 2013 samen met alle lokale besturen een evaluatietraject te doorlopen, hierin bijgestaan door de Vlaams-Brabantse afdeling van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en een externe procesbegeleider. Op basis van dit overleg moet ik tegen eind 2013 een rapport met conclusies, aanbevelingen en wenselijke acties voorleggen met het doel om op het intermediair niveau te komen tot meer overzichtelijke en minder versnipperde samenwerkingsverbanden en om de bestuurskracht van de lokale besturen te versterken. Er zal in de verschillende provincies op hoofdlijnen eenzelfde evaluatietraject gevolgd worden, weliswaar aangepast aan de specifieke situatie in elke provincie. De bedoeling van de minister is te komen tot een gebiedsdekkende aanpak, wat impliceert dat alle (groepen van) gemeenten op het einde van de evaluatiefase de oefening doorlopen hebben. Voor Vlaams-Brabant zal ik een stapsgewijze aanpak voorstellen, waarbij van start gegaan wordt met een paar groepen van aangrenzende gemeenten die een duidelijke samenhang vertonen. Uit de inventaris zijn enkele groepen van gemeenten naar voren 30

REGIOSC REENING: een l e lijke te r m voor een mooie uitdaging? gekomen die intensiever met elkaar samenwerken. Deze kunnen als inspiratiebron dienen en met deze gemeenten kan in eerste instantie worden besproken of een meer gestructureerde en samenhangende manier van samenwerken wenselijk en haalbaar is. In eerste instantie kijk ik naar de burgemeesters en de gemeentesecretarissen om het debat op te starten. De allereerste stap in de evaluatiefase is het aanbrengen van het nodige reliëf in de inventaris, gelet op het zeer uitgebreide karakter van de inventarisatie waarbij tal van samenwerkingsvormen werden opgenomen die minder relevant zijn voor wat we met de regioscreening willen bereiken. Door reliëf aan te brengen, wordt meteen een stuk duidelijker waarover de discussie dient te gaan. Met deze meer uitgezuiverde lijst van structuren en samenwerkingsverbanden op het intermediair niveau kunnen we dan verder aan de slag. De evaluatie zal zich op vijf thema s toespitsen: 1 een beoordeling van de relevante samenwerkingsverbanden op het vlak van democratie, doelmatigheid en herkenbaarheid; 2 de mate waarin de samenwerking bijdraagt tot de lokale bestuurskracht; 3 het groeperen van de gemeenten die het best samenwerken binnen eenzelfde territoriale gebiedsomschrijving en de thema s waarvoor samenwerken het meest aangewezen is; 4 instrumenten in kaart brengen die nuttig zijn om de samenwerking te optimaliseren; 5 ondersteuning en incentives uitwerken voor de besturen om de samenwerking te optimaliseren. 7. DE RYNCK, F., WAYENBERG, E., DECORTE, A., VOETS, J., Het gebruik van regioscreening als bestuurlijk evaluatieinstrument, SBOV, 2011 In het kader van een SBOV-onderzoek 7 in opdracht van minister Bourgeois hebben enkele academici een evaluatiekader uitgewerkt aan de hand waarvan de bestaande situatie inzake bestuurlijke samenwerking kan beoordeeld worden, vanuit een democratisch perspectief en vanuit een doelmatigheidsperspectief. 31

2 REGIOSC REENING: een lelijke te r m voor een mooie uitdaging? Het democratisch perspectief heeft betrekking op de democratische controle, maar ook op het beleidsmatig aansturen van samenwerkingsverbanden. Bestuurders én burgers ervaren het als problematisch wanneer in samenwerkingsverbanden en intermediaire structuren beleidsbeslissingen worden genomen die impact hebben op de lokale samenleving, zonder dat de vertegenwoordigers van de gemeente een duidelijk mandaat kregen om deze beslissingen te nemen. Welke verbeteringen zijn mogelijk op het vlak van de opvolging, de mandatering, de verantwoording en de politieke controle van beslissingen die binnen samenwerkingsverbanden worden genomen? Het doelmatigheidsperspectief spitst zich toe op evaluatiecriteria zoals de relevantie, de effectiviteit, de efficiëntie en eenheid van de samenwerkingsverbanden. Een evaluatie van de doelmatigheid van de samenwerkingsverbanden dient vanuit een gebruikersperspectief te gebeuren. Gebruikers zijn diensten, verenigingen, bedrijven, individuele burgers en uiteraard de lokale besturen zelf. De versnippering van het intermediair niveau maakt dat het geheel ingewikkeld en onoverzichtelijk is geworden waardoor het niet meer helder is voor de gebruikers bij wie ze waarvoor terechtkunnen en wie waarvoor verantwoordelijk is. Bij de gebruikers leven bovendien soms vragen over de relevantie en effectiviteit van sommige structuren op het intermediair niveau. De vijf hierboven opgesomde thema s en het academisch werk van SBOV zullen worden vertaald naar een bruikbare vragenlijst om als leidraad te dienen bij de gesprekken die ik als gouverneur zal organiseren met diverse groepen van gemeenten. Om de evaluatiefase en het regioscreeningsproces in zijn geheel te laten slagen, is het opstellen van een goede planning van belang. We spreken best af om voldoende tijd uit te trekken om het debat te gronde aan te gaan, maar anderzijds mag het proces niet te lang aanslepen. Als het overleg te lang aansleept, dreigt het proces te verzanden. We zullen ook veel oog moeten hebben voor de gedragenheid van het project. Tussentijdse resultaten van de 32