1 Inleiding 1.1 Adviesaanvraag De economische machtsverhoudingen verschuiven sterker dan we tot voor kort in het Westen konden voorzien, zo stelt minister Verhagen van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie in de adviesaanvraag over dit onderwerp van 13 mei 2011 1. Opkomende economieën in Azië en Latijns-Amerika ontwikkelen zich in hoog tempo als de nieuwe dynamische centra in de wereldeconomie. Hun aandeel in de wereldomspannende productie- en handelsketens groeit sterk. De hoge economische groei buiten het OESO-gebied is in beginsel positief voor het Nederlandse bedrijfsleven. Maar dit vergroot de uitdaging om adequaat op de veranderende wereldhandelsen investeringspatronen in te spelen, aldus de adviesaanvraag. De adviesaanvraag geeft aan dat het SER-advies Duurzame globalisering uit 2008 nog steeds relevant is, maar door de sindsdien gewijzigde context om een actualisering en nieuwe accenten vraagt 2. Het gaat hierbij volgens het kabinet onder meer om minder publieke middelen voor de kennisinvesteringsagenda, scherpere groeiverschillen tussen de OESO-landen en opkomende economieën, en de gevolgen van de veranderende internationale verhoudingen voor de economic governance. De vele vragen uit de adviesaanvraag zijn grofweg in drie thema s te groeperen: Versterking van het Nederlandse vestigingsklimaat en de acquisitie van buitenlandse investeringen, onder meer gelet op een toenemend belang van opkomende economieën als bron van buitenlandse investeringen, inclusief overnames. Veranderend internationale speelveld en de belangenbehartiging van het bedrijfsleven, vooral waar het gaat om Nederlandse bedrijven die actief willen zijn in opkomende economieën. Nederlandse inzet bij de vormgeving van een communautaire handelspolitieke strategie die leidt tot meer markttoegang voor het Nederlandse bedrijfsleven in opkomende economieën. In vervolg op het bovengenoemde globaliseringsadvies bevat de adviesaanvraag ook het verzoek om de SER-visie op de verdelingseffecten van de internationalisering van de Nederlandse economie op inkomens en werkgelegenheid te actualiseren. Dit biedt de mogelijkheid om de recente ontwikkelingen, met name beïnvloed door 1 Zie bijlage 1 voor de adviesaanvraag. 2 SER (2008) Advies Duurzame globalisering: een wereld te winnen. 29
de financieel-economische crisis, en nieuwe inzichten op het terrein van globalisering in kaart te brengen en op basis van de adviesvragen van beleidsmatige reacties te voorzien. Ook de analyse van de effecten van globalisering op de inkomensverschillen tussen landen, zoals die gemaakt is in het globaliseringsadvies, wordt geactualiseerd. Daarmee komen de verschuivende economische (machts)verhoudingen scherper in beeld. Het advies is voorbereid door de ad-hoccommissie Verschuivende Economische Machtsverhoudingen 3. Het advies is vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 15 juni 2012. Het verslag van deze vergadering is te raadplegen op de website van de raad: www.ser.nl. 1.2 Achtergrond Internationale context sterk in verandering Dit advies beoogt tegen de achtergrond van verschuivende economische machtsverhouding een bijdrage te leveren aan de brede beleidsagenda die zicht geeft op een eerlijke en duurzame vorm van globalisering. De adviesvragen zijn hierbij leidend. Daarbij is van belang dat een grotere verwevenheid van de nationale economieën weliswaar tot een andere verdeling van de opbrengsten kan leiden een verschuiving in de richting van de opkomende economieën maar dat economische groei ervoor kan zorgen dat hier geen sprake hoeft te zijn van een zero-sum game, waarbij toegenomen welvaart van de een ten koste gaat van de welvaart van een ander. Integendeel, ook de Nederlandse bevolking kan profiteren van welvaartsgroei elders. Bepalend hierbij zijn de voorwaarden waaronder die groei tot stand komt. Uiteindelijk gaat het om een betere balans tussen de economische, sociale en ecologische belangen van de huidige en toekomstige generaties. Bij de mondiale machtsverdeling is daarentegen wel sprake van een zero-sum game. Toenemende macht van het ene land gaat ten koste van de macht van een of meerdere andere landen. Door de opkomst van landen als China en India is de dominantie van de westerse landen afgenomen en zijn de machtsverhoudingen in oostelijke richting verschoven. Deze eeuw is een multipolaire wereld ontstaan met meerdere invloedrijke landen en regio s. Het doel moet zijn om in dit veranderende krachtenveld te komen tot een bevredigend evenwicht dat voorwaarden schept voor een grotere mondiale maatschappelijke welvaart en dat daarmee bijdraagt aan een proces in de richting van duurzame globalisering. 3 Zie bijlage 3 voor de samenstelling van deze commissie. 30
INLEIDING Het gaat niet alleen om de verschuiving in de economische machtsverhoudingen, maar ook om de verschuiving in opvattingen over de relatie tussen overheid en markt. Die relatie ligt in BRIC(S)-landen 4 als China en Rusland wezenlijk anders dan in het Westen. Door de grote overheidsinvloed op veel (staats)ondernemingen spelen in laatstgenoemde landen naast bedrijfseconomische motieven ook geopolitieke overwegingen in het internationale handelsverkeer vaak een belangrijke rol. De relatie tussen overheid en markt verschuift ook vanwege de herregulering van de financiële markten. De behoefte aan internationaal toezicht moet leiden tot heldere en handhaafbare spelregels die de handelingsruimte van de betrokken ondernemingen en overheden inkadert. Ten slotte zijn de overheidsuitgaven in de westerse wereld de afgelopen jaren relatief fors gegroeid vanwege het opvangen van de economische en financiële crisis via stimuleringsmaatregelen, garantiebepalingen en het laten werken van de automatische stabilisatoren. Ook dit werkt door in de relatie tussen overheden en de markt. Naar een eerlijke, duurzame én veilige globalisering De centrale vraag in het globaliseringsadvies uit 2008 was hoe ervoor te zorgen dat globalisering de welvaart in brede zin ten goede komt. Die vraag is na het uitbrengen van het advies nog dringender geworden vanwege de harde confrontatie met de keerzijde van het globaliseringsproces: grotere risico s en meer onzekerheid. Door de grotere verwevenheid van economieën zijn uitslagen naar boven en beneden groter geworden. Maar ook de richting van de ontwikkelingen is onzeker, zelfs voor nieuwe grootmacht China. Dit land heeft zich inmiddels ontwikkeld tot de tweede economie van de wereld en lijkt de Verenigde Staten in de toekomst te gaan passeren; volgens het IMF zou dat zelfs al in 2016 het geval kunnen zijn. Tegelijkertijd wordt ook China in toenemende mate afhankelijk van de buitenwereld ; bovendien wordt het land binnenslands geconfronteerd met zowel grote economische onevenwichtigheden als sociale spanningen. Kortom, recente ontwikkelingen zijn zeker niet zomaar naar de toekomst door te trekken. Het globaliseringsadvies constateerde dat de gebeurtenissen op de Amerikaanse hypotheekmarkt mondiale consequenties zou kunnen hebben 5 ; maar dat deze consequenties vervolgens zo ernstig zouden kunnen zijn, was op dat moment nog niet te voorzien. De bankencrisis is een schuldencrisis geworden die vervolgens is uitgemond in een eurocrisis. De verwevenheid van de financiële markten en de lacunes in het toezicht de global governance gap op dit terrein bleken veel groter dan 4 BRIC-landen staat voor: Brazilië, Rusland, India en China. BRICS-landen staat voor dezelfde landen met Zuid-Afrika erbij. 5 SER (2008) Advies Duurzame globalisering: een wereld te winnen, p. 166. 31
gedacht. Het tekent de mondiale verwevenheid en de verschuiving in de economische verhoudingen dat ook de BRICS-landen er baat bij hebben om de financiële markten weer te normaliseren en dat zij aangeven onder bepaalde voorwaarden mee te willen werken aan stabilisatiemaatregelen. Het globaliseringsadvies constateerde ook dat globalisering weliswaar ruimte laat voor eigen beleid, maar dat de beleidseffecten ook sterker doorwerken bij een grotere mate van integratie 6. De gebeurtenissen na 2008 versterken deze vaststelling. Slecht beleid in combinatie met een gebrekkige beleidscapaciteit en een beperkt aanpassingsvermogen worden door de financiële markten genadeloos afgestraft. Het is dan ook van cruciaal belang te komen tot mechanismen die ervoor zorgen dat vormen van besmettingsgevaar, zoals nu in de financiële sector en in euroschuldenlanden aan de orde is, zo goed mogelijk worden afgedekt. In dat verband kan worden gesproken van veilige globalisering 7. Het is de geschetste context van toenemende afhankelijkheid van de Nederlandse economie van internationale ontwikkelingen die bijdraagt aan gevoelens van onzekerheid en onbehagen bij een deel van de Nederlandse bevolking. Dit kan leiden tot het gevoel de grip op het eigen leven te verliezen. De ongrijpbare ontwikkelingen komen van buiten waarop nationale overheden maar in beperkte mate vat hebben. Zeker in tijden van recessie maken relatief veel mensen zich zorgen over hun werk en inkomensperspectieven. Dit geldt vooral voor mensen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie. Nationale en internationale beleidsagenda De beleidsopgave om te zorgen dat ook bij een verschuiving van het economische zwaartepunt naar opkomende economieën de toekomstige welvaart in brede zin kan worden veiliggesteld, vereist een brede aanpak op meerdere niveaus. Zoals in het globaliseringsadvies is vastgesteld, is er ook bij voortgaande globalisering op nationaal niveau de nodige beleidsruimte, via het nationale beleid, door het mede vormgeven aan EU-beleid en via mondiale gremia. De hieruit voortvloeiende agenda s zijn te breed en te omvattend om in één SER-advies te behandelen. Zij vormen meer een overkoepelend programma voor verschillende SER-adviezen en -projecten. In navolging van het globaliseringsadvies kent het nationale beleid een tweesporenbenadering: het versterken van comparatieve voordelen en het vestigingsklimaat 6 SER (2008) Advies Duurzame globalisering: een wereld te winnen, pp. 75-76. 7 Rinnooy Kan, A.H.G. (2009) Duurzame én veilige globalisering, Rabobank-lezing 2009. 32
INLEIDING alsook het vergemakkelijken van aanpassingsprocessen ter vermindering van gevoelens van onzekerheid. Dit laatste vereist volgens de SER herkenbare ankerpunten, die tegemoetkomen aan de zorgen van betrokkenen: burgers hebben behoefte aan adequate vormen van (tijdelijke) inkomensbescherming, jongeren willen goed en toegankelijk onderwijs, werknemers willen hun inzetbaarheid op peil kunnen houden en ondernemers willen een goed en stabiel ondernemingsklimaat. Verankering biedt dan als het ware een vorm van houvast die betrokkenen in staat stelt, in te spelen op veranderingen. Aangezien omstandigheden steeds veranderen, is verankering niet statisch maar dynamisch. De internationale beleidsagenda richt zich op de governance gap: hoe instituties Europees maar ook mondiaal zodanig in te richten en te laten functioneren dat zij zorgen voor een eerlijker, duurzamer én veiliger globaliseringsproces. Nederland is evenals andere lidstaten van de EU elk voor zich te klein om de spelregels voor het globaliseringsproces als zodanig, bijvoorbeeld de internationale handel, te kunnen beïnvloeden en vormgeven. De EU heeft wél het gewicht om daarop flinke invloed uit te oefenen en daarmee de loop van het globaliseringsproces te richten op het duurzaam vergroten van de maatschappelijke welvaart. 1.3 Opbouw van het advies Het advies is als volgt opgebouwd. Allereerst brengt hoofdstuk 2 een aantal recente trends in de wereldeconomie in beeld, inclusief de gevolgen hiervan in Nederland. Voor zover beschikbaar gaat het hierbij vooral om ontwikkelingen na 2008. Vervolgens besteedt hoofdstuk 3 aandacht aan de effecten op burgers van het voortgaande globaliseringsproces en andere recente ontwikkelingen. Een deel van de bevolking blijkt het gevoel te hebben hierdoor grip op het eigen leven te verliezen. Hoofdstuk 4 richt zich op het nationale beleid om een aantal van de benoemde beleidsuitdagingen het hoofd te bieden. Hierbij komen ook de adviesvragen over het vestigingsen investeringsbeleid aan bod. Ten slotte staat de internationale dimensie in hoofdstuk 5 centraal. In dit hoofdstuk beschrijft de raad een groot aantal beleidssporen die het kabinet in internationaal verband kan bewandelen om invulling te geven aan het streven naar duurzame globalisering in een multipolaire wereld. 33