14 april 2011 SAMENVATTING VAN HET JAARVERSLAG 2010 VAN DE RAAD VAN STATE Inleiding De Raad van State is adviseur voor wetgeving en bestuur en is de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland. De Raad brengt jaarlijks verslag uit van zijn werkzaamheden. Daarin wordt verantwoording afgelegd over de resultaten en de middelen die daarvoor zijn ingezet. Eenheid van de Raad Op 1 september 2010 is de herstructurering van de Raad van State in werking getreden. De belangrijkste wijzigingen zijn de instelling van een aparte overkoepelende Raad en de vorming van een Afdeling advisering naast de al bestaande Afdeling bestuursrechtspraak. De gewijzigde wet dwingt tot een scherper zicht op de institutionele taak van de Raad. De Raad heeft die taak gedefinieerd als het leveren van een bijdrage aan eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat. Advisering en bestuursrechtspraak zijn geen doelen op zich, maar middelen tot behoud en versterking van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Als wetgevingsadviseur ziet de Raad toe op het bestuur als medewetgever. Als bestuursrechter heeft de Raad bij het bieden van rechtsbescherming tot taak ervoor te waken dat het openbaar bestuur de grenzen van het recht niet overschrijdt. De regering kan de Raad ook onverplicht advies vragen 'over alle aangelegenheden' waaromtrent zij dat nodig oordeelt. In de nieuwe wet hebben ook de beide Kamers der Staten-Generaal de mogelijkheid de Raad om voorlichting te vragen in aangelegenheden van wetgeving en bestuur. Wetgever, bestuur en rechter worden voor de kwaliteit van hun werk steeds meer van elkaar afhankelijk, maar de kennis van en het begrip voor elkaars functies en posities nemen af. De vorming van een overkoepelende Raad biedt de mogelijkheid om de casuïstiek van de individuele adviesaanvragen en geschillen te overstijgen en te profiteren van het feit dat de Raad, als nagenoeg enige institutie in ons land, te maken heeft met de drie staatsmachten en hun onderlinge samenhang. De Raad moet bijzondere aandacht hebben voor het gemeenschappelijk fundament: de Nederlandse constitutie, de relatie tussen de nationale rechtsorde en de Europese en de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk. De nieuwe structuur geeft de Raad de mogelijkheid om dat onderdeel van zijn taak verder te ontwikkelen. Daarvoor dient bijvoorbeeld het Constitutioneel Beraad. Dat Beraad heeft tot taak om de beide Afdelingen van de Raad op verzoek te preadviseren over constitutionele vraagstukken. In het jaarverslag wordt informatie gegeven over de aard, het aantal en de herkomst van de verzoeken om preadvies en wordt verslag gedaan van bevindingen van het Constitutioneel Beraad. Bij wijze van
bloemlezing worden een aantal thema's belicht: (uitleg van de) Grondwet, rechtsvergelijking, Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, rechtsstaat. De preadviezen maken deel uit van de interne voorbereiding van de adviezen en uitspraken en de Afdelingen bepalen geheel zelfstandig of en in welke mate zij gebruik van het preadvies maken. Deze worden daarom in beginsel niet gepubliceerd. De Afdeling advisering kan echter besluiten een preadvies aan het door haar gegeven advies toe te voegen en onderzoeksrapporten kunnen ook worden gepubliceerd in de reeks 'Studies en Rapporten' van de Raad van State. De Raad als adviseur De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert regering en parlement over voorstellen van wet, goedkeuring van verdragen en ontwerp- algemene maatregelen van bestuur. Zij richt zich in de wetgevingsadvisering primair op de kwaliteit van de wetgeving en past daarbij een drieledig toetsingskader toe: de beleidsanalytische, de juridische en de wetstechnische toets. Bij de beleidsanalytische toets wordt het voorstel in zijn context geplaatst en worden de beleidsmatige aspecten van een voorstel geanalyseerd. De Afdeling advisering zal in dat verband wijzen op tekortkomingen en inconsistenties in de probleemstelling, zwakheden in de beleidsvooronderstellingen, risico's waaraan geen of te weinig aandacht is gegeven, belangen en aspecten die over het hoofd zijn gezien. Zij gaat daarbij uit van de keuzes die de indieners hebben gemaakt en gaat na of de toelichting bij het voorstel die keuzes volledig, helder en overtuigend uiteenzet. Bij de juridische toets staat de juridische kwaliteit van de regeling centraal. De Afdeling advisering toetst aan 'hoger' recht en onderzoekt de inpassing van de voorgestelde regeling in het bestaande rechtssysteem. De beleidsanalytische toets en de juridische toets staan niet los van elkaar. Een advies wint aan kracht als de opmerkingen over de noodzaak of opportuniteit van het voorstel worden verbonden met het oordeel over de juridische kwaliteit. In de inleiding op het hoofdstuk Advisering is een evaluatie van adviezen van de afgelopen jaren opgenomen aan de hand van het thema 'Bescherming van de persoonlijke levenssfeer', dat al jaren een belangrijk punt van aandacht vormt. In de advisering over dit thema is een aantal hoofdlijnen aan te wijzen. Soms zet de Raad vraagtekens bij de noodzaak en proportionaliteit van een voorstel. Daarnaast is een terugkerend aspect de eis van een deugdelijke wettelijke basis voor de verwerking van persoonsgegevens, bijvoorbeeld met het oog op de lengte van de bewaartermijn van bepaalde persoonsgegevens. Een derde hoofdlijn betreft de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, zoals gegevens over godsdienst of levensovertuiging, politieke gezindheid of gezondheid. De verwerking van deze gegevens is onder voorwaarden mogelijk, maar in beginsel verboden op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens. - 2 -
Zoals ieder jaar bevat het jaarverslag over 2010 een legisprudentieoverzicht waarin een beeld wordt gegeven van de wijze waarop de adviestaak wordt vervuld. In dit overzicht is een prominente plaats ingeruimd voor de toetsing aan de constitutie en aan de grondrechten die in de Grondwet en internationale verdragen zijn opgenomen. In 2010 werden in totaal 588 zaken voor advies aan de Raad van State voorgelegd. In het verslagjaar heeft de (Afdeling advisering van de) Raad van State 600 adviezen uitgebracht. De doorlooptijd van de zaken, van ontvangst van de adviesaanvraag tot verzending van het advies, is in het verslagjaar licht gestegen in vergelijking met het jaar ervoor. Het overgrote merendeel van de zaken werd binnen drie maanden afgedaan. Dat is de termijn die de Raad van State zichzelf heeft opgelegd. In 32 van de 600 gevallen duurde het advies langer dan drie maanden. Sommige overschrijdingen hangen samen met externe factoren, zoals de situatie dat een adviesaanvraag al is ingediend, terwijl de Raad moet wachten op een nog niet afgeronde 'voorhangprocedure' bij de Tweede Kamer of op een advies van een ander adviesorgaan. Ruim vier vijfde van alle adviesaanvragen deed de Raad van State in het verslagjaar binnen twee maanden af; meer dan de helft binnen één maand. In vijf adviezen is het zwaarste 'dictum' (eindoordeel) opgenomen. In die gevallen bestonden er tegen het voorstel zodanige bezwaren dat deze niet door aanpassingen waren te ondervangen. De Raad als bestuursrechter De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de hoogste algemene bestuursrechter in Nederland. Zij oordeelt in laatste instantie over geschillen op het gebied van onder meer het ruimtelijkeordeningsrecht, milieurecht, bouwrecht en vreemdelingenrecht. Het is de taak van de bestuursrechter om besluiten van bestuursorganen op hun rechtmatigheid te beoordelen en om het geschil, waar mogelijk finaal, te beslechten. In vervolg op voorgaande jaren heeft de behoefte aan effectieve geschillenbeslechting ook in 2010 veel aandacht gekregen. In deze tijd waarin alles snel moet, wordt ook van de rechter terecht snelheid verlangd. De wetgever geeft dat duidelijk aan door middel van verschillende wetten en wetsvoorstellen die beogen versnelling te bereiken. Een van die wetten is de Wet bestuurlijke lus Awb die op 1 januari 2010 in werking is getreden. Als gevolg van deze wet kan de rechter, indien hij vaststelt dat aan een besluit één of meer gebreken kleven, een tussenuitspraak doen waarbij hij aangeeft wat die gebreken zijn. De rechter kan in de tussenuitspraak het bestuursorgaan binnen een bepaalde termijn in de gelegenheid stellen die gebreken te herstellen, voordat hij definitief uitspraak doet in het geschil. Het voordeel is dat, als het bestuursorgaan de gebreken herstelt, de bestuursrechter bij zijn einduitspraak het geschil definitief kan beslechten. In het bijzonder in hoger beroep kan daarmee een aanzienlijke tijdwinst worden geboekt. Nieuwe wetgeving, toegenomen werklast als gevolg van hoge(re) instroom en veranderende maatschappelijke verwachtingen over de rol van de bestuursrechter vergen bezinning op werkwijzen en - 3 -
processen. Met betrekking tot efficiency en effectiviteit is de afgelopen jaren bij de Afdeling bestuursrechtspraak veel bereikt, onder meer door vergaande standaardisering van werkprocessen. Een gestandaardiseerde aanpak blijft van groot belang, maar differentiatie is daarnaast noodzakelijk. Sommige zaken kunnen eenvoudiger worden afgedaan, terwijl andere zaken juist meer aandacht vragen. Eind 2010 is bij de Afdeling bestuursrechtspraak het programma Maatwerk gestart onder de noemer 'effectiever en efficiënter door zaaksdifferentiatie'. De rode draad in dit programma is het streven naar vergroting van effectiviteit en efficiency, naar finale geschillenbeslechting en naar versterking van de rechtsvormende rol van de Afdeling. Het gaat om een vroegtijdig signaleren om wat voor een soort zaak het gaat, waarna de behandeling daarop wordt afgestemd: eenvoudig of ingewikkeld, zich lenend voor mediation of niet, in aanmerking komend voor een bestuurlijke lus, wel of geen bijzondere Europese of constitutionele aspecten, enkelvoudig of meervoudig afdoen, mogelijkheden van kortsluiting of behandeling in breder perspectief (eerdere procedures, voortslepende problematiek). Als vast onderdeel in het jaarverslag is ook dit jaar een omvangrijk jurisprudentieoverzicht opgenomen waarin een overzicht is gegeven van belangrijke ontwikkelingen in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak. Aan enkele speciale thema's uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak is afzonderlijk aandacht besteed. In 2010 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bijna 13.500 juridische procedures afgehandeld, waarvan ruim 2.750 voorlopige voorzieningen. Dit is ten opzichte van het jaar daarvoor een forse toename van bijna 3.000 zaken. Het aantal ingekomen zaken is in 2010 eveneens enorm toegenomen (bijna 15.000 in 2010 tegenover ruim 11.000 in 2009). Deze toename wordt vooral veroorzaakt door een grote instroom van vreemdelingenzaken. De gemiddelde doorlooptijden van de zaken, van ontvangst van het (hoger) beroepschrift tot de verzending van de uitspraak, liggen in alle Kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak tot nu toe ruim binnen de wettelijke termijnen en de (kortere) streeftermijnen. In de Kamers 1 (ruimtelijke ordening) en 2 (milieu) waren die gemiddelden in het verslagjaar 35 respectievelijk 25 weken; de interne norm is 52 weken. In Kamer 3 (hoger beroep) was de gemiddelde doorlooptijd 26 weken, terwijl de interne norm in die Kamer 40 weken bedraagt. Voor Kamer 4 (hoger beroep vreemdelingenzaken) geldt een wettelijke doorlooptijd van 23 weken. In 2010 was de gemiddelde doorlooptijd in die zaken 13 weken. Eenheid én verscheidenheid Het hoofdstuk Eenheid én verscheidenheid Afstemming als basisvoorwaarde van de kwaliteit van Europese en nationale wetgeving rapporteert over verschillende activiteiten van de Raad in de afgelopen tien jaar in het kader van de onderlinge afstemming van Europese en nationale wetgeving. De centrale vraag in het hoofdstuk is hoe een optimale balans kan worden gevonden tussen de eenheid van de Unie en de nationale verscheidenheid van haar lidstaten. In hoeverre vergt Europees beleid uniforme wetgeving van de lidstaten en in hoeverre is het wenselijk dat de lidstaten de ruimte hebben dit beleid in te bedden in het nationale beleid en de nationale wetsystematiek? Er wordt ingegaan op de bijzondere functie(s) van Europese wetgeving en op de daaraan te stellen eisen. Vervolgens komt de vraag aan de orde welke strategieën gevolgd kunnen worden bij de implementatie van Europese wetgeving in nationale wetgeving om tot een betere aansluiting tussen beide te komen. - 4 -
De werkzaamheden die de Raad in de afgelopen tien jaar op dit gebied heeft verricht, hebben geleid tot symposia en evenementen waarvan verslagen zijn gemaakt en waarover publicaties zijn verschenen. Deze stukken zijn te raadplegen op de website van de Raad van State. De staat van de Raad Voor het werk in en tussen de Afdelingen advisering en bestuursrechtspraak en voor de uitvoering van de gemeenschappelijke taken van de Raad is een doelmatige en doeltreffende samenwerking van staatsraden en medewerkers onontbeerlijk. Die samenwerking wordt bevorderd door een daarop toegesneden gemeenschappelijke infrastructuur op het gebied van informatievoorzieningen en huisvesting. In het verslagjaar is op die beide terreinen aanzienlijke voortgang geboekt. Informatievoorziening In 2009 is besloten om het uiteindelijk te ontwikkelen informatiesysteem 'Raster' in delen op te knippen. Vooral de ambitie om op korte termijn over te gaan op volledig digitaal werken bij advisering en bestuursrechtspraak, kreeg een lagere prioriteit, in afwachting van wet- en regelgeving. In 2010 is een aantal systeemdelen opgeleverd. Zij betroffen een nieuwe zaakadministratie en managementinformatie ten behoeve van een betere ondersteuning van de administratieve werkzaamheden en de besturing van de processen. Hierdoor wordt de doelmatigheid van het werk vergroot. Voorts is begonnen met de bouw van het systeemdeel dat het kennismanagement van de Raad ondersteunt. Het inrichten van een digitale organisatie leidt niet alleen tot aanpassingen in de werkprocessen, maar stelt ook bijzondere eisen aan de informatiehuishouding, waaronder de archivering. De gevolgen voor de architectuur van de informatievoorziening van de Raad en de uitvoering van het programma 'Raster' zijn omvangrijk. Het informatieplan van 2006 bood daarop slechts in beperkte mate zicht. Daarom is aan het einde van 2010 besloten het informatieplan te herzien en af te stemmen op hetgeen onder andere met de Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter wordt beoogd. Gemeenschappelijke huisvesting Voor de eenheid van de Raad en voor de kwaliteit (waaronder begrepen: snelheid) van de advisering en de bestuursrechtspraak is gemeenschappelijke huisvesting van staatsraden en medewerkers van de beide Afdelingen in één gebouw niet alleen van symbolische, maar bovenal van grote praktische betekenis. Meer dan tien jaar geleden is tot gedeeltelijke nieuwbouw en gedeeltelijke vernieuwing van de huisvesting van de Raad aan de Kneuterdijk in Den Haag besloten. Groot onderhoud was noodzakelijk en de veiligheid van het gebouw schoot tekort door de verspreide ligging van de zittingszalen en de publieksruimten. Daarnaast was de wijze van werken aanmerkelijk veranderd en meer dan voorheen gericht op eerdere samenwerking. Doelmatige en doeltreffende samenwerking tussen staatsraden onderling en tussen staatsraden en medewerkers is steeds meer een noodzakelijke voorwaarde geworden om te komen tot adviezen en uitspraken die voldoen aan de eisen die daaraan gesteld moeten worden. Verspreide huisvesting vormt daarvoor een ernstige handicap. Vanwege de omvang was het project verdeeld in twee fases. De eerste fase, de nieuwbouw van het pand Oranjestraat 15, is in 2008 afgerond. De tweede fase, de renovatie van de monumentale panden - 5 -
aan de Kneuterdijk en de vleugel die in 1980 werd voltooid, is in september 2008 ter hand genomen. Begin juni 2011 zal de verhuizing plaatsvinden vanuit de tijdelijke huisvesting naar het volledig gerenoveerde pand. Algemene beschouwingen van de vice-president In de afgelopen jaren is het jaarverslag steeds voorafgegaan door Algemene beschouwingen van de vicepresident waarin hij heeft gewezen op de ontwikkelingen in de bestuurlijke omgeving waarin de Raad functioneert. Doel van de Algemene beschouwingen is een antwoord te vinden op de vraag waardoor het functioneren van het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat in de praktijk wordt bepaald, waaruit dat functioneren kan worden verklaard, welke problemen zich in dat functioneren voordoen en hoe die problemen kunnen worden weggenomen of ten minste kunnen worden verminderd. Met die vragen wordt de Raad immers geconfronteerd bij de uitoefening van zijn institutionele taak. Verschoven evenwichten Centraal in de Algemene beschouwingen van de afgelopen jaren staan evenwicht en afhankelijkheid tussen staat en samenleving, tussen wetgever, bestuur en rechter en binnen het bestuur tussen bestuurders en uitvoerders. Er bestaat echter geen evenwicht zonder tegenwicht, geen samenspraak zonder tegenspraak. Waar tegenwicht ontbreekt en tegenspraak niet wordt gehoord, komt vroeg of laat de stabiliteit van de democratische rechtsstaat in gevaar. De evenwichten zijn in de afgelopen decennia verschoven, de grenzen zijn vervaagd. De politiek is teruggetreden ten gunste van het bestuur en binnen het bestuur is het zwaartepunt komen te liggen bij ambtelijke diensten die op hun beurt steeds meer onder invloed zijn gekomen van het marktdenken (het denken in vraag en aanbod, producten en klanten, financiële kosten en kwantitatieve baten). De verschuiving van evenwichten en de dominantie van het marktdenken hebben geleid tot vervaging van publieke verantwoordelijkheden, tot verknoping van wetgever en bestuur en tot verzwakking van de politieke controle op het bestuur. De vervaging van publieke verantwoordelijkheden is onder meer het gevolg van het op afstand van de overheid plaatsen van publieke taken terwijl de minister wel aanspreekbaar blijft voor de uitvoering van die taken. Dit heeft de afgelopen vijfentwintig jaar geleid tot meer regels, meer verantwoording, meer toezicht, meer controle. De overheid heeft mede daardoor de trekken gekregen van een 'in zichzelf gekeerd systeem'; een gesloten systeem dat doof is voor de kritische geluiden van professionele uitvoerders en burgers en waarop 'de politiek' nauwelijks meer greep heeft. De verknoping van wetgever en bestuur en de verzwakking van de politieke controle op het bestuur doorbreken het evenwicht binnen de Trias Politica. Daardoor blijft voor de burger vaak alleen nog de rechter als tegenwicht over tegen de 'partijdige' wetgever en het 'bedrijfsmatig denkende' bestuur. Zo wordt de rechter opgezadeld met de gevolgen van politiek bestuurlijke problemen die hij niet kan oplossen, maar waarin hij wel uitspraak moet doen. Om de druk op de rechter te verminderen worden de - 6 -
drempels in de toegang tot de rechter verhoogd. Dat neemt de oorzaken van de onevenwichtigheden echter niet weg. Daarvoor is nodig: verbetering van de kwaliteit van bestuur en wetgeving en verstrekking van de eigen functie van 'het politieke'. 'Het politieke' de visie van politieke colleges en politieke ambtsdragers op het algemeen belang, op de toekomst en op de wereld waarin wij willen leven is verbestuurlijkt en het bestuur is vermarkt. Niet meer de uitkomst van het politieke debat bepaalt wat het 'algemeen belang' inhoudt, maar de logica van het marktdenken. In het marktdenken is geen plaats voor de eigen identiteit en de waarden van de instituties in de democratische rechtsstaat, en is tegenspraak hinderlijk en tijd een kostenpost. De tijd voor reflectie en een ordentelijk politiek en publiek debat, zelfs over vergaande maatregelen, wordt dan ook niet of nauwelijks genomen. In de versterking van de politieke functie ten opzichte van het bestuur moet de uitweg worden gezocht om de gesignaleerde onevenwichtigheid weg te nemen. Versterking van de politieke functie De vraag rijst dan ook hoe binnen het bestaande stelsel de legitimiteit van het vertegenwoordigend stelsel kan worden versterkt en de eigen functie van politieke instellingen meer profiel kan krijgen. In de Algemene beschouwingen worden vier oplossingen aangedragen om de politieke functie te versterken: Een scherper onderscheid tussen bestuur en representatie; een grotere afstand tussen de regering en de Kamer schept ruimte voor een open politiek debat. Een scherper onderscheid tussen een open politiek debat in het parlement en het publieke debat via de media; een democratie kan niet zonder debat. Het open politieke debat in het parlement heeft in de democratie een eigen legitimerende functie. Een scherper besef dat de politieke democratie niet zonder maatschappelijke democratie kan; maatschappelijke democratie kan alleen een levende democratie zijn door een actief burgerschap. Actief burgerschap kan alleen bestaan als het door de politieke democratie erkend en geaccepteerd wordt en de ruimte krijgt. Het besef dat een democratie niet kan bestaan zonder gemeenschappelijke spelregels en gemeenschappelijke omgangsvormen. Staatkundige instituties (het parlement, de rechterlijke macht, de regering, adviescolleges, e.a.) spelen daarin een belangrijke rol. De kracht van de democratische rechtsstaat ligt uiteindelijk in de kracht van zijn instituties. Wanneer de verknoping van representatie en bestuur een obstakel vormt voor de versterking van de eigen functie(s) van 'de politiek', is de kabinetsformatie niet alleen het moment om een nieuw kabinet te vormen, maar ook een mogelijkheid om een scherper onderscheid tussen representatie en bestuur te - 7 -
bewerkstelligen. In kabinetsformaties gaat het om de strijd om de bestuurlijke macht. Juist dan hangt veel af van de gemeenschappelijke spelregels en omgangsvormen. Twee staatkundige instituties spelen daarbij een belangrijke rol: de nieuw verkozen Tweede Kamer en de Koning. De kabinetsformatie 2010 en de lessen die daaruit te trekken zijn Uit het verloop van de kabinetsformatie 2010 is duidelijk geworden dat opnieuw moet worden nagedacht over het gehele proces van kabinetsformatie, de positie van de twee instituties daarin, de Koning en de Tweede (en wellicht ook de Eerste) Kamer en de gedragsregels die in de verhouding tussen die instituties gelden. Die gedragsregels moeten in ieder geval worden verduidelijkt. Vervolgens rijzen er vragen zoals: Is de behoefte verdwenen aan een boven de partijen bestaande 'procesbewaker' in een proces waarin elk Kamerlid letterlijk partij is? Kan de Koning de rol van 'procesbewaker' nog spelen zonder beschuldigd te worden van politieke keuzen? Kan de Kamer zelf procesbewaker zijn? Als, alles afwegende, geen van de aangedragen alternatieven aantrekkelijk is en de nadelen per saldo groter worden ingeschat dan de voordelen, heeft het bestaande stelsel naar de opvattingen van de vicepresident, de beste papieren. Wat is in het bestaande stelsel eigenlijk het probleem als de gedragsregels maar worden gevolgd? Ruimte voor heroriëntatie De vraag waar het met Nederland in de komende tien jaar maatschappelijk, cultureel en economisch heen moet, is geen bestuurlijke, maar een politieke vraag. De beantwoording van die vraag vereist een politieke visie en dwingt tot politieke keuzen. In een vertegenwoordigende democratie worden die keuzen gelegitimeerd door een open inhoudelijk debat in parlement (en politieke partijen). De antwoorden op de fundamentele vragen waarvoor Nederland staat, lopen niet meer langs de traditionele partijlijnen. Politieke partijen moeten zich intern en onderling heroriënteren. Het gaat er in de komende jaren om de mogelijkheden voor dat open parlementaire debat en die heroriëntatie te vergroten. - 8 -