Systeemgericht toezicht in het BRZO Wie is waar verantwoordelijk voor? Ing. Paul van Lieshout, Arbeidsinspectie, e-mail pvlieshout@minszw.nl Samenvatting In de petrochemische- en de procesindustrie is sprake van risico's op zware ongevallen met een kleine kans maar een groot effect. Er zijn uitgebreide Europese regels, in Nederland opgenomen in het Besluit Risico's Zware Ongevallen - BRZO 99 -. Een bedrijf moet aantoonbaar een preventiebeleid zware ongevallen voeren, een veiligheidbeheerssysteem met omschreven elementen toepassen en zo komen tot de juiste preventieve en repressieve maatregelen. Belangrijke onderdelen van deze aanpak zijn onder meer de risicoanalyse en ongevalsscenariobeschrijvingen. Ook aan het toezicht van de overheid worden in het BRZO strenge eisen gesteld: in de hoogste categorie - ca 65% van het totaal van 450 BRZO-plichtige bedrijven - moet in beginsel een jaarlijkse inspectie worden uitgevoerd. Welk risico aanvaard wordt, en hoe dit te beheersen is - binnen grenzen - de verantwoordelijkheid van het bedrijf zelf. Bedrijven geven aan graag hun eigen verantwoordelijkheid te willen nemen. Daarbij stellen zij dat de chemische industrie één van de veiligste industrieën is waar dus een hoog niveau van vertrouwen van de overheid gerechtvaardigd is 1. Er is bovendien een wereldwijd systeem van meting van prestaties - het Responsible Care 2 programma -,recentelijk ook voorzien van externe accountantscontrole, dus de overheid kan voorzien worden van informatie. Dit vatten de bedrijven in de term Premium Class 3 en zou naar hun oordeel moeten leiden tot een aangepaste vorm van toezicht. Welke reactie geeft de overheid daarop? Het overheidstoezicht leidt tot een inzicht bij de betrokken toezichthouders in de prestaties van de bedrijven; dit inzicht wordt thans vooral benut om per bedrijf de inspectieopzet te bepalen en om tot een verdeling van inspectiecapaciteit over de bedrijven te komen 4. Het inzicht is evenwel nog onvoldoende stevig en kent te weinig betrouwbare indicatoren om aanvaardbare uitspraken te doen over het presteren van de bedrijven. Overheid en bedrijfsleven zijn met elkaar in gesprek hierover: wat is de rol van de overheid, wat van het bedrijf, op welke indicatoren wordt gemeten? hoe wordt informatie verzameld en hoe wordt deze gewogen zijn hierbij de te bespreken onderwerpen. Een heldere toedeling van de verantwoordelijkheden kan vervolgens ook van invloed zijn op de inrichting van het toezicht en de daaraan gekoppelde handhaving. In deze lezing wordt de huidige situatie geschetst, wordt een toekomstvisie gepresenteerd en welke dilemma's moeten worden overwonnen om deze te concretiseren. Stelling Het bedrijf is verantwoordelijkheid voor de veiligheid De overheid houdt toezicht op basis van gerechtvaardigd vertrouwen in de aanpak van het bedrijf. 1 High trust, verslag bijeenkomst d.d. maart 2010 overheid- bedrijfsleven in het kader van onderzoek vermindering regeldruk van de commissie Wientjes 2 Jaarverslag VNCI 2009. 3 Lezing VNCI tijdens Keizerskroon IV conferentie 8 april 2010 4 Toezichtmodel BRZO, www.brzo99.nl
Onderbouwing De Europese richtlijn 96/82/EG, (laatstelijk gewijzigd door EU-richtlijn 2003/105/EG) is in Nederland verwerkt in het Besluit Risico's Zware Ongevallen 1999 - BRZO99. Dit besluit verplicht bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen een preventiebeleid te voeren om zware ongevallen met deze gevaarlijke stoffen te voorkomen. Zware ongevallen met gevaarlijke stoffen kennen doorgaans een kleine kans van optreden maar kunnen een grote impact hebben binnen de bedrijfsgrenzen én daarbuiten. Het preventiebeleid gaat uit van een beperkte acceptatie van risico s. Belangrijk daarbij is dat het bedrijf een grondige analyse van de gevaren pleegt, een risicoafwegingskader maakt en de gevaren hieraan toetst. Zij moet de risico's vervolgens beheersen door de juiste maatregelen te treffen én te zorgen dat de maatregelen goed blijven werken. Maatregelen zijn preventief, bijvoorbeeld in de sfeer van de integriteit van installaties, van een goede procesregeling, of van robuust ingrijpen als buiten veilige kaders wordt gewerkt. En repressief, deze richten zich op de beheersing van de situatie als de gevaarlijke stof onverhoopt toch buiten het containment vrijkomt met explosie, brand of toxische wolk als potentieel gevolg. Voor de aanpak moet gebruik gemaakt worden van een veiligheidbeheerssysteem. Dit systeem vormt daarmee als het ware de vertaalslag van de beleidsvoornemens naar de praktische aanpak in de vorm van ontwerpkeuzes, toe te passen beveiligings- en beschermingsmaatregelen, werkprocedures en in het onderhouden van de integriteit van installaties en het functioneren van (veiligheids-)maatregelen. De eisen die aan de bedrijven worden gesteld In het BRZO en de hierbij behorende aanvullende regeling RRZO zijn de eisen vastgelegd waar de bedrijven aan moeten voldoen. Kort samengevat zijn die: Er wordt een preventiebeleid gevoerd: Een analyse van de gevaren en de daaruit voortkomende risico's vormt de basis van dit beleid. De wijze van beoordeling van de risico's moet zijn vastgelegd Met behulp van scenario's worden de te treffen maatregelen bepaald De wijze van omgaan met wijzigingen Het beleid wordt met een veiligheidbeheerssysteem ten uitvoer gebracht. De elementen van het VBS zijn in het besluit nader omschreven Maatregelen, zowel in preventieve als repressieve zin moeten worden getroffen. Zij moeten passen bij de risico's Zij komen voort uit en zijn geborgd in het beheerssysteem Ieder BRZO-bedrijf moet aan kunnen tonen dat het gevoerde beleid en de uitwerking ervan in maatregelen en beheerssysteem leidt tot een juiste beheersing van de risico's. Een belangrijk onderdeel van het VBS is dan ook dat informatie verzameld wordt op grond waarvan de prestaties beoordeeld kunnen worden. Eisen die niet gesteld worden De wettekst geeft duidelijk aan wat een bedrijf moet doen om veilig processen met gevaarlijke stoffen te bezigen. Daarnaast zijn er de laatste jaren enkele aspecten die steeds belangrijker worden gevonden om de risico's daadwerkelijk te beheersen maar die (nog) niet in wetgeving zijn neergelegd. Zo heeft het Baker panel rapport naar aanleiding van de ramp in de BP raffinaderij Texas City duidelijke manco's in de aanpak van BP aan het licht gebracht op het gebied van Het noodzakelijke leiderschap De gewenste bedrijfsinterne (veiligheids-)cultuur, en Specifieke procesveiligheidsindicatoren.
Evenmin worden er aanvullende eisen aan het borgen van de kwaliteit van het veiligheidbeheerssysteem gesteld, bijvoorbeeld door wettelijk te bepalen dat dit systeem gecertificeerd dient te zijn en zo onderworpen moet zijn aan een externe toets. Het toezicht De noodzaak tot beheersing van de risico's op zware ongevallen leidt ook tot een intensief toezichtskader dat door de Sevesorichtlijn aan de Europese overheden wordt opgelegd. Er worden op grond van aard en omvang van de vergunde hoeveelheden gevaarlijke stoffen twee categorie bedrijven onderscheiden: de zwaarste categorie - VR plichtige bedrijven - heeft verdergaande verplichtingen opgelegd gekregen zoals het opstellen van een Veiligheidsrapport, het maken van scenario's en het hebben van een intern noodplan (voor de veiligheid van de werknemers). In het BRZO'99 zijn niet alleen forse eisen aan de bedrijven opgelegd, maar worden ook aan het toezicht de nodige eisen opgelegd 5 : De VR plichtige bedrijven dienen jaarlijks geïnspecteerd te worden. Hier mag alleen van worden afgeweken op grond van een inspectieprogramma dat gebaseerd is op een systematische evaluatie van de gevaren. Bij iedere inspectie moet worden getoetst dat de bedrijfsvoering in overeenstemming is met de verplichtingen die genoemd zijn in artikel - 5,6 10 en 26 van het BRZO: Art 5, aanwezig en geïmplementeerd zijn van veiligheidsbeleid, -beheer en maatregelen. Art 6, significante wijzigingen Art 10 gegevens veiligheidsrapport Art 26 kennisgeving met stoffenlijst Bedrijf moet het voldoen aan deze wetsartikelen naar tevredenheid kunnen aantonen Ten slotte moet worden geverifieerd dat de door het bedrijf verstrekte gegevens de werkelijkheid betrouwbaar weergeven. Volgt uit een inspectie dat niet of niet geheel wordt voldaan aan de gestelde vereisten dan kan handhaving van de wet worden ingezet. Hierbij is de inzet van verschillende instrumenten mogelijk, met in het uiterste geval de stillegging of het exploitatieverbod ( van delen van een inrichting) omdat het te risicovol wordt geacht een bedrijf in werking te houden. In het BRZO is niet alleen vastgelegd wat een inspectie moet inhouden maar is ook een nauwe samenwerking tussen betrokken overheden verplicht gesteld. De praktijk Het BRZO is vrij jonge wetgeving; het besluit is 10 jaar geleden van kracht geworden - 1 juni 2000. Uiteraard had het voorgangers - AVR en EVR - maar de verplichtingen die het gevolg zijn van de invoering van het BRZO zijn veelomvattend. De bedrijven én de overheid moesten wennen. Toezichthouders werden verplicht tot samenwerking; dit is na 2004 met het programma BeteRZO en het hierop volgende LAT BRZO geleidelijk aan goed op stoom gekomen 6. Er zijn eisen gesteld aan de vereiste deskundigheid van toezichthouders - formulering maatlatcriteria en 'eisen inspectieteams' - er zijn opleidingen voor toezichthouders ontwikkeld en gevolgd - de BRZOacademie - er is een gezamenlijke inspectiemethode ontwikkeld - NIM BRZO - en er is een applicatie aan gekoppeld - InspectieRuimte BRZO -. Deze is via internet bereikbaar en ondersteund inspectievoorbereiding, rapportage en monitoring van de performance op basis van de vastgelegde gegevens. In de uitvoering van het toezicht zijn - bovenprovinciale - samenwerkingsverbanden ingericht. Arbeidsinspectie Major Hazard Control voert haar toezichthoudende taak samen met provincies, gemeenten en brandweer en in specifieke gevallen de waterkwaliteitsbeheerder uit. 5 Art 24 BRZO 6 Zie www.brzo99.nl voor alle informatie
Er zijn onderlinge werkafspraken gemaakt en genoemd landelijk overleg zorgt voor de borging van kwaliteit en verbeteringsactiviteiten. Korte toelichting op het huidige inspectieproces De werkafspraken zijn concreet vastgelegd in de Werkwijzer BRZO 1999. Deze is openbaar en op de site www.brzo99.nl benaderbaar. Hier volgt een korte samenvatting van het inspectieproces: Inspectieprogramma Input overige De inspectiemethode - NIM BRZO genaamd resulteert in een verbeterslag op vier onderdelen: er wordt een inspectiestructuur aangeboden er is een auditingproces ontwikkeld waarmee preventiebeleid, veiligheidsbeheerssysteem en maatregelen aan elkaar zijn verbonden, er worden beoordelingsgrondslagen en criteria aangereikt de aanpak stimuleert de onderlinge samenwerking tussen de overheidstoezichthouders. Toezichtmodel Meerjaren- Inspectieplan Interne follow up Voorbereiding Inspectie Uitvoering inspectie Afronding inspectie inspectie Externe follow up 1. Inspectiestructuur De inspectiestructuur ordent de aanpak voor een inspectie. Het Inspectieprogramma is een bestuurlijke overeenkomst tussen de regionaal samenwerkende toezichthouders en regelt op hoofdlijnen de inspectie-afspraken. In het Toezichtmodel wordt op basis van de aanwezige gevaren bij een bedrijf door het werken met gevaarlijke stoffen en de mate van veiligheidsbeheersing zoals in eerdere inspecties is vastgesteld de inspectieduur indicatief bepaald. In het Meerjareninspectieplan zijn de relevante items voor het bedrijf over meerdere jaren opgenomen. Bij de concrete voorbereiding van een inspectie wordt op basis van deze voorinformatie én eventueel nieuwe input een definitief inspectieplan gemaakt en uitgevoerd. Na de inspectie worden een aantal standaardactiviteiten gepleegd: voor het bedrijf wordt een inspectierapport opgesteld en wordt zo nodig handhaving ingezet. Tot slot wordt het meerjareninspectieplan en het toezichtmodel bijgewerkt aan de hand van de informatie vanuit de inspectie. 2. Inspectiemethode De inspectiemethode is opgebouwd op vijf hoofdvragen. Zij vormen de basis voor een uitgebreid scala aan inspectiemodules waarbij aan het inspectieteam verschillende mogelijkheden worden geboden: in een eerste inspectie kan een overall beeld van het veiligheidsfunctioneren van het bedrijf verkregen worden; bij daarna uit te voeren inspecties kan ofwel een systeemelement worden gekozen en getoetst worden hoe dit in de praktijk uitwerkt (top- down benadering), ofwel een specifieke situatie of maatregel en daarvan bepalen of deze past in het veiligheidbeheerssysteem (bottom-up benadering). Hoofdlijnen Zijn de juiste gevaren/risico s onderkend Zijn de juiste maatregelen getroffen Worden de maatregelen goed onderhouden Is er een deugdelijk beheersysteem, waarmee bovenstaande activiteiten zijn geborgd? Voert het bedrijf alles overziend het juiste preventie-beleid
3. Beoordelingsgrondslagen en criteria De resultaten van een inspectie worden geordend, toetsing kan plaatsvinden op de grondslagen - gedocumenteerd - staat alles goed op papier - geschikt - is de wijze van aanpak passend voor de betreffende situatie - geïmplementeerd - wordt er gewerkt zoals is afgesproken. Er kan goed, redelijk, matig of slecht worden gescoord. Voor een slechte score is de afspraak dat dat tot de inzet van handhaving leidt; bij een matige score kan afhankelijk van het professioneel oordeel van het inspectieteam van handhaving worden afgezien; bij een redelijke score wordt de verbeteractie geheel bij het bedrijf neergelegd. En goed behoeft geen actie. Door onderlinge bespreken in het inspectieteam wordt het beeld van een bedrijf vormgegeven. 4. Stimulering onderlinge samenwerking De structuur van het inspectieproces vereist onderlinge afstemming. Aan de inspectiemethode is voorts een invoerapplicatie gekoppeld; deze is via het internet te benaderen. De voorbereiding van de inspectie wordt met deze applicatie - de Inspectieruimte BRZO - gedaan, en de resultaten worden hier eveneens in vastgelegd. Met een rapportagemodule worden de gegevens gebundeld tot één inspectierapport. Een bijkomend voordeel is dat de verwerkingstijd van inspectie tot rapport op deze wijze aanmerkelijk korter is geworden. Inspectieteams zijn goed in staat binnen de afgesproken tijd het rapport af te ronden. Verdere verbetering hierin is zeker nog mogelijk. Overigens is één van de onderdelen waarin nog niet optimaal wordt samengewerkt het inzetten van handhaving. Dit aspect is in het BeteRZO-proces bewust buiten beschouwing gelaten. Eén van de uitgangpunten van BeteRZO was dat aan bevoegdheden werd niet getornd. Inmiddels is er vrijwel zonder uitzondering wel sprake van afstemming van de handhaving en loopt een traject om ook op dit punt tot verdergaande optimalisatie te komen. Een inspectie van een overheidsteam is in tijd en mogelijkheden beperkt. Er zal dus altijd een specifieke keuze gemaakt moeten worden wat in de inspectie onder de loep gelegd wordt. In de huidige inspectiepraktijk wordt een nadrukkelijke relatie gelegd naar het functioneren van het veiligheidbeheerssysteem. Zeker eerste inspecties bij bedrijven zijn breed opgezet om een overall beeld van de veiligheidsbeheersing te krijgen. Bij volgende inspecties wordt dieper op specifieke aspecten van het bedrijf ingezoomd, om zo na verloop van tijd over een zo duidelijk mogelijk beeld te beschikken. In de bovengeschetste aanpak wordt vanuit een eigen (overheids-)perspectief gewerkt en nog nauwelijks vanuit een visie op deling van informatie tussen overheid en bedrijfsleven en aansluitende processen. Hierdoor blijft er enerzijds sprake van een beperkt beeld en leeft bij goed presterende bedrijven de vraag waarom er zo weinig gebruik gemaakt wordt van de reeds door het bedrijf zelf verzamelde informatie over het eigen functioneren. De vraag is of het mogelijk is door een andere aanpak over een breder inzicht in de veiligheidsperformance van een bedrijf te beschikken. Dit betere inzicht zou dan ook invloed moeten kunnen hebben op de invulling van het overheidstoezicht. Toekomstbeeld Het bedrijfsleven uit al een aantal jaren de behoefte aan de beperking van de regeldruk en de daaraan verbonden toezichtslast. In een recente brief van de commissie Wientjes wordt benadrukt dat onder andere het toezicht op de chemische sector voordeel kan hebben van een 'vertrouwensbenadering'.
Door de branche-organisatie wordt kenbaar gemaakt dat zij willen gaan voor een zogeheten 'Premium Class' benadering. Hieronder wordt verstaan dat de bedrijven hun verantwoordelijkheid invullen door aantoonbaar een hoog niveau van veiligheidsbeheer te hebben. Op grond hiervan zou het overheidstoezicht vervolgens anders ingericht kunnen worden. Deze beide signalen bieden perspectief; voor bedrijfsleven en overheid is het vervolgens nodig na te gaan welke randvoorwaarden gelden en wat de voordelen zijn. Daarbij staat voorop dat er in de context van het BRZO nimmer sprake zal zijn van het geheel wegvallen van het overheidstoezicht: de risico's zijn daarvoor te groot. Wel kan sprake zijn van een andere invulling van het toezicht - minder frequent, specifieke items - en een andere relatie tussen de overheid en het bedrijf, bijvoorbeeld in de omgang met geconstateerde (beperkte) overtredingen. De high-trust aanpak stoelt in belangrijke mate op het beschikbaar hebben van relevante én gevalideerde informatie over de veiligheidsprestatie van een bedrijf aan de overheid. Indicatoren relateren bijvoorbeeld naar: de beleidsbeginselen en het daaraan verbonden leiderschap de veiligheidscultuur in een bedrijf het naleefgedrag, de mate waarin zelf naleving van de wet wordt gerealiseerd ( compliancy) de onderzoekskwaliteit van incidenten en bijna incidenten en daaraan verbonden beheersmatige activiteiten het gedocumenteerd, geschikt en geïmplementeerd zijn van het veiligheidsbeheerssysteem de stand van de techniek en het optimaal in stand houden van de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen. Een eerste stap is overeenstemming te bereiken over de te hanteren indicatoren. Een tweede stap is de afspraak van verzameling van informatie over deze indicatoren en de validatie van de informatie Ten derde zal vastgesteld moeten worden hoe om te gaan met deze informatie: bedrijven zien begrijpelijkerwijs niet graag dat de informatie die zij vanuit een positieve bedoeling aanreiken zich tegen hen kan keren. Ten slotte moeten afspraken gemaakt worden over de waardering van de informatie en wat dit betekent voor de (toezichts-)relatie tussen overheid en bedrijf. Conclusie In deze lezing is een beschrijving gegeven van de relatie tussen bedrijven, die gevaarvolle activiteiten bezigen en daarvoor een strakke risicobeheersing moeten toepassen, en de overheid. De invulling van deze relatie is volop in ontwikkeling; een mogelijke vervolgstap is een herformulering van deze relatie op grond van het delen van relevante informatie. Volgt uit deze informatie dat een bedrijf aan bepaalde criteria voldoet dan leidt dit tot aanpassing in het overheidstoezicht. Of deze aanpak kans van slagen heeft wordt in sterke mate bepaald door participatie in de gehele (toezichts-)keten; welke reactie op een specifieke actie verwacht mag worden moet duidelijk zijn én geaccepteerd worden. Dat hier kansen liggen voor bedrijfsleven én overheid wordt breed gezien. Ten slotte In de voorbereiding van deze lezing deed zich de brand in Moerdijk bij Chemie-pack voor. Dit bedrijf verwerkt gevaarlijke stoffen en heeft gevaarlijke stoffen op voorraad. Het bedrijf is BRZOplichtig. Uiteraard doet zich de vraag voor of er in deze situatie wel sprake kan zijn van een overheidsbenadering als hierboven beschreven.
Het antwoord daarop is thans niet te geven, eenvoudigweg omdat de onderzoeken die worden uitgevoerd naar de oorzaken van deze ramp nog niet tot definitieve conclusies hebben geleid. Het is goed mogelijk dat de high trust aanpak in deze situatie niet passend is doordat essentiële factoren ontbreken, zoals een stimulerend veiligheidsbeleid bij het bedrijf, de juiste cultuur, een open en proactieve houding. Het overheidstoezicht zal dan gericht zijn op bevordering van de wetsnaleving met inzet van handhavende middelen. Het wil echter evenmin zeggen dat op grond van dit incident de ingeslagen weg per definitie zou moeten worden herzien; wellicht worden ogen geopend in die zin dat de enorme schade van een dergelijke situatie, niet alleen voor de omgeving maar ook voor het bedrijf goed worden ingezien!