Renswoude, 2 februari 2016 Aan: gemeenteraad Renswoude Onderwerp: Openbaarheid van bestuur Indiener: ChristenUnie Renswoude Samenvatting Wanneer moet geheimhouding opgelegd worden aan de gemeenteraad of gemeenteraadscommissie en wanneer zou men openbaarheid moeten betrachten? Deze vraag staat centraal in deze discussienota. Nadat ingegaan wordt op het wettelijk kader en de huidige praktijk in Renswoude omtrent geheimhouding wordt een viertal voorstellen gedaan. De vier voorstellen zijn: (i) de gemeenteraad krijgt de mogelijkheid om de geheimhouding (niet) te bekrachtigen met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken in de eerstvolgende gemeenteraadsvergadering nadat voorlopige geheimhouding is opgelegd; (ii) voorafgaand aan het opleggen van geheimhouding door één van de in de Gemeentewet genoemde partijen krijgt de gemeenteraad of gemeenteraadscommissie inzicht in de onderliggende belangen die nopen tot geheimhouding; (iii) alleen op informatiesoorten die zijn opgenomen in artikel 10 Wob kan geheimhouding worden gelegd. De discussie over deze informatiesoorten dient zo veel mogelijk openbaar te geschieden; en (iv) indien een besloten vergadering in de toekomst weer zal plaatsvinden dan kan een meerderheid van de aanwezigen besluiten dat een dergelijke vergadering voortaan in het openbaar moet geschieden. Het uiteindelijke doel van deze discussienota is om één of meerdere voorstellen te selecteren en voor te leggen aan de gemeenteraad. Geachte raad, Openbaarheid van bestuur is een essentieel onderdeel van onze (lokale) democratie. Desalniettemin zijn er situaties die vragen om discretie. Wanneer moet geheimhouding opgelegd worden aan de gemeenteraad of gemeenteraadscommissie en wanneer zou men openbaarheid moeten betrachten? Deze vraag staat centraal in deze discussienota. 1 Het doel van deze discussienota is om de transparantie van onze gemeente te vergroten. 2 In het navolgende zal kort ingegaan worden op het wettelijk kader en de gemeentelijke praktijk. Tot slot zal een aantal voorstellen ter verbetering van de huidige praktijk worden gedaan. Het wettelijk kader De Gemeentewet bevat verschillende geheimhoudingsbepalingen. Zo reguleert artikel 55 Gemeentewet de geheimhouding die geldt voor het college van B&W en reguleert artikel 86 Gemeentewet de geheimhouding die geldt voor commissies. Artikel 25 Gemeentewet bevat het wettelijk kader waarin geheimhouding worden gereguleerd voor (de leden van) de gemeenteraad. Artikel 25 Gemeentewet bepaalt het volgende: 1 De auteurs van dit voorstel zijn prof. dr. mr. S.A.J. Munneke zeer dankbaar voor zijn constructieve feedback op ons voorstel. De auteurs hebben tevens uitvoerig gebruik gemaakt van zijn artikel (S.A.J. Munneke (2014), Lastige vragen over het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding, Gst. 2014/98. Indien gebruik gemaakt is van een andere bron, is dit expliciet aangegeven. 2 Deze nota richt zich sec op geheimhouding en niet op vertrouwelijkheid of allerlei andere vormen van communicatie richting burgers. 1
1. De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1991, 703), omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft. 2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. 3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd. 4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht. Artikel 55 Gemeentewet bevat soortgelijke bepalingen en schrijft het volgende voor: 1. Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft. 2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de burgemeester of een commissie, ten aanzien van de stukken die zij aan het college overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft. 3. Indien het college zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft. Artikel 86 Gemeentewet bepaalt het volgende: 1. Een commissie kan in een besloten vergadering, op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in die vergadering met gesloten deuren behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de commissie worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de commissie haar opheft. 2
2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de voorzitter van een commissie, het college en de burgemeester, ieder ten aanzien van stukken die hij aan een commissie overlegt. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft. 3. Indien een commissie zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft. Het eerste lid van artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet omschrijft de situatie waarbij een bestuursorgaan zelf besluit tot het opleggen van geheimhouding. Het tweede lid van deze artikelen verbreedt de reikwijdte van organen die geheimhouding kunnen opleggen. De laatste zin van het tweede lid van artikelen 55 en 86 Gemeentewet bepaalt dat geheimhouding kan worden opgeheven door het orgaan dat de geheimhoudingsverplichting heeft opgelegd of door de gemeenteraad. Het derde lid van artikelen 55 en 86 Gemeentewet betreft die gevallen waarbij het college van B&W respectievelijk een commissie zich tot de gemeenteraad richt ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt. In dergelijke gevallen kan alleen de gemeenteraad de geheimhouding opheffen. Op deze cryptische omschrijving zal hierna dieper worden ingegaan. Artikel 25 Gemeentewet heeft een gedeeltelijk afwijkend regime van artikelen 55 en 86 Gemeentewet, maar staat niet los van deze artikelen. Artikel 25 Gemeentewet bepaalt in lid 3 dat de opgelegde geheimhouding geldt als een voorlopige geheimhouding. Indien geheimhouding is opgelegd door het college van B&W, de burgemeester of een commissie, dan dient de gemeenteraad deze geheimhouding in zijn eerstvolgende vergadering te bekrachtigen. 3 Randvoorwaarde is dat het quorum is bereikt, dat wil zeggen dat uit de presentielijst moet blijken dat de vergadering door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht. Gevolg bij het uitblijven van bekrachtiging is dat de geheimhouding van rechtswege komt te vervallen. Het vervallen van de geheimhoudingsplicht wil echter nog niet zeggen dat documenten meteen openbaar gemaakt kunnen worden. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) kan openbaarmaking van documenten alsnog verhinderen. 4 Artikel 25 lid 4 Gemeentewet ziet, in tegenstelling tot lid 3, op leden van de gemeenteraad en niet op de gemeenteraad in zijn totaliteit. De wetgever omschrijft de werking van lid 4 als volgt: in de eerste plaats is het orgaan dat de geheimhoudingsplicht heeft opgelegd, zelf bevoegd deze weer op te heffen. Indien de zaak waaromtrent geheimhouding aan een enkel raadslid is opgelegd aan de raad wordt voorgelegd bij voorbeeld door het betrokken raadslid in een besloten raadsvergadering dient de raad omtrent de geheimhouding te beslissen. 5 Het wettelijk stelsel van geheimhouding wordt complexer als we artikelen met elkaar gaan vergelijken. Hoe verhouden bijvoorbeeld artikelen 55 lid 3 en 86 lid 3 Gemeentewet zich tot artikel 25 lid 3 Gemeentewet? In het eerste geval blijft de geheimhouding voortduren totdat de gemeenteraad de geheimhouding opheft, in het andere geval vervalt de geheimhouding als de gemeenteraad het eerdere besluit tot geheimhouding niet bekrachtigt. De ABRvS heeft besloten dat 3 Na bekrachtiging kan alleen de gemeenteraad het besluit tot geheimhouding opheffen (ex nunc) of herroepen (ex tunc). 4 Artt. 10 en 11 Wob. 5 Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p.83. 3
artikel 55 lid 3 Gemeentewet 6 ziet op mondelinge informatie en dat artikel 25 lid 3 Gemeentewet ziet op schriftelijke stukken. 7 De wetgever heeft in de jaren 80 het uitgangspunt vastgesteld dat de gemeenteraad het laatste woord heeft over geheimhouding en niet tegen zijn eigen wil gebonden kan worden welk standpunt tot aan de dag van vandaag gehandhaafd wordt. 8 Het behoeft geen betoog dat een raadscommissie of het college van B&W zichzelf geheimhouding kan opleggen en ook weer zelf kan opheffen, zonder tussenkomst van de gemeenteraad. 9 Wordt echter geheime informatie met de gemeenteraad gedeeld, dan beslist de gemeenteraad uiteindelijk of deze informatie geheim blijft. Indien de geheime informatie schriftelijk wordt gedeeld dan is bekrachtiging conform artikel 25 lid 3 Gemeentewet vereist, wordt geheime informatie mondeling gedeeld dan dient de gemeenteraad expliciet de geheimhouding op te zeggen conform artikel 55 lid 3 of artikel 86 lid 3 Gemeentewet. 10 Het eerder vermelde standpunt van de wetgever dat de gemeenteraad het laatste woord heeft over geheimhouding en niet tegen zijn eigen wil gebonden kan worden wordt soms in de rechtspraak bevestigd. Recentelijk heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in het kader van artikel 25 Gemeentewet besloten dat het oorspronkelijke besluit van het bestuursorgaan dat geheimhouding oplegt in feite van ondergeschikte betekenis is ten opzichte van het bekrachtigingsbesluit van de gemeenteraad. 11 Deze uitspraak wijst op het primaat van de gemeenteraad als hoofd van de gemeente inzake geheimhouding. Tot slot beschrijft artikel 10 Wob verschillende belangen in het kader waarvan geheimhouding kan worden opgelegd. Er kan gedacht worden aan belangen die samenhangen met het openbaar maken van bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, de veiligheid van de Staat, en persoonsgegevens. 2. De gemeentelijke praktijk Per jaar vinden in de gemeente Renswoude meerdere raads(commissie)vergaderingen (gedeeltelijk) in beslotenheid plaats. Zowel schriftelijke documenten als mondelinge mededelingen worden in beslotenheid besproken. Geheimhouding op mondeling verkregen informatie wordt zelden achteraf opgezegd. Geheimhouding op schriftelijk verkregen informatie is tijdens de periode dat ondergetekende actief is in de gemeenteraad bij zijn weten nooit bekrachtigd middels een besluit van de gemeenteraad. De ervaring leert dat een aantal vergaderingen op legitieme gronden in beslotenheid plaatsvindt. Echter, er zijn ook vergaderingen waarbij beslotenheid wordt verkozen boven openbaarheid, terwijl dit niet strikt noodzakelijk is. Een voorbeeld is de vergadering van de Rekeningcommissie van donderdag 11 juni 2015. Deze vergadering zou eerst in beslotenheid plaatsvinden. Na aandringen van verschillende partijen kon deze vergadering toch in openbaarheid plaatsvinden. Daarnaast wordt soms op bepaalde stukken (tijdelijk) geheimhouding opgelegd, waarbij niet geheel duidelijk is waarom dit het geval is. Te denken valt aan het embargo dat rust op de beschouwingen van de verschillende politieke partijen met betrekking tot de begroting van de gemeente. 6 Naar verwachting zal dit ook gelden voor artikel 86 lid 3 Gemeentwet. 7 ABRvS 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:705. 8 Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p.83. 9 Artikelen 55 lid 1 en 86 lid 1 Gemeentewet. 10 In situaties waarbij er geen geheimhoudingsplicht conform artikel 55 of 86 Gemeentewet is opgelegd, maar wel middels artikel 25 lid 2 Gemeentewet, dan geldt de geheimhoudingsplicht ook voor het orgaan dat middels artikel 25 lid 2 Gemeentewet geheimhouding op de gemeenteraad legt. 11 ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1809. 4
3. Voorstellen ter verbetering van de huidige praktijk Professor Elzinga constateert dat de bekrachtiging van voorlopige geheimhouding in de regel wordt omzeild. 12 Eric Daalder, de landsadvocaat, heeft aangegeven dat het uitblijven van bekrachtiging in flagrante strijd is met de wet. 13 Wat de ChristenUnie Renswoude betreft is het van belang dat de gemeente Renswoude niet in strijd met de wet handelt. Daarvoor stellen wij het volgende voor: 1. De gemeenteraad krijgt de mogelijkheid om de geheimhouding (niet) te bekrachtigen met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken in de eerstvolgende gemeenteraadsvergadering nadat voorlopige geheimhouding is opgelegd. Indien een raadscommissie of het college van B&W zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, krijgt de gemeenteraad ook tijdens de eerstvolgende gemeenteraadsvergadering de mogelijkheid om geheimhouding op te heffen. Op de agenda van de gemeenteraadsvergadering moet er ruimte vrijgemaakt worden voor het bekrachtigingsbesluit. 2. Voorafgaand aan het opleggen van geheimhouding door één van de in de Gemeentewet genoemde partijen krijgt de gemeenteraad of gemeenteraadscommissie inzicht in de onderliggende belangen die nopen tot geheimhouding. Bovenstaande voorstellen zijn niet alleen bedoeld om handelen in strijd met de wet te voorkomen, maar ook om het primaat bij de gemeenteraad te leggen. De mogelijkheid van bekrachtiging door de gemeenteraad stelt de gemeenteraadsleden in de gelegenheid om na te denken over hoe noodzakelijk beslotenheid nog is en of beslotenheid opgeheven kan worden. Op deze manier kan de gemeenteraad zo veel mogelijk tegemoet komen aan de toenemende vraag naar meer transparantie. Bovendien wordt door meer openbaarheid voorkomen dat per abuis geheime informatie toch bekend wordt gemaakt (bijvoorbeeld door een verspreking tijdens een openbare gemeenteraadsvergadering). Het volgende voorstel betreft wat voor informatie geheimgehouden moet worden en wat voor informatie gedeeld kan worden. De ChristenUnie stelt het volgende voor: 3. Alleen op informatiesoorten die zijn opgenomen in artikel 10 Wob kan geheimhouding worden gelegd. De bestuursorganen die geheimhouding opleggen dienen de geheime informatie in beslotenheid schriftelijk ter inzage te leggen bij de griffier. De discussie over deze informatiesoorten dient zo veel mogelijk openbaar te geschieden. Dit is onder andere mogelijk door: - Geheime gegevens niet expliciet te vermelden, maar op een andere manier weer te geven. Exemplarisch is het voorstel van het college van B&W met betrekking tot de verkoop van de grond van Bouwdeel 5 van het Dorpshart. Er werd gewerkt met plussen en minnen, waardoor het publiek inzicht kreeg in de afwegingen die zijn gemaakt, zonder geheime getallen te delen. - Het is niet duidelijk welk belang uit artikel 10 Wob gediend wordt met het geheimhouden van de beschouwingen van de verschillende politieke partijen voorafgaand aan de begrotingsbehandeling. Voorgesteld wordt om geen embargo op te leggen op deze beschouwingen. Het laatste voorstel betreft besloten vergaderingen. Zoals eerder aangegeven kunnen sommige vergaderingen zonder enig probleem in het openbaar plaatsvinden. De ChristenUnie stelt het volgende voor: 12 D.J. Elzinga (2015), Wie heft geheimhouding op?, Gst. 2015/78. 13 Aldus prof. dr. mr. Elzinga tijdens een themabijeenkomst over dit thema van Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning op 5 november 2015. 5
4. Indien een besloten vergadering in de toekomst weer zal plaatsvinden dan kan een meerderheid van de aanwezigen besluiten dat een dergelijke vergadering voortaan in het openbaar moet geschieden. Voorgesteld wordt om in ieder geval de vergadering van de Rekeningcommissie en de Begrotingscommissie voortaan in het openbaar te laten plaatsvinden. Met bovenstaande voorstellen wordt gepoogd zo veel mogelijk informatie in het openbaar te delen. Op deze manier weet de Renswoudenaar wat er in ons dorp gebeurt. In het verleden kwam het met regelmaat voor dat de financieel gevoelige dossiers in beslotenheid werden besproken. Denk bijvoorbeeld aan het Rechthuis. Daar kunnen gegronde redenen achter schuil gaan. Desalniettemin is het vooral bij deze dossiers van belang dat de burger zo snel mogelijk weet wat er gebeurt. Bovendien moeten wij er ons van bewust zijn dat veel gevoelige informatie al op straat ligt. Prijzen die bijvoorbeeld door VolkerWessels Vastgoed werden gehanteerd in het Dorpshart waren gemakkelijk te achterhalen door met winkeliers van de Dorpsstraat in gesprek te gaan. Dat wil overigens niet zeggen dat de gemeente dan maar allerlei gevoelige informatie prijs moet geven. 6