Van. mr. R.J.M.H. de Greef (PROOF) prof. mr. S.A.J. Munneke (RUG) Betreft

Transcriptie

1 Memo Aan Marion Stein (GGD Haaglanden) Van mr. R.J.M.H. de Greef (PROOF) prof. mr. S.A.J. Munneke (RUG) Datum 28 juli 2016 Betreft Geheimhouding bij een gemeentelijke gezondheidsdienst 1. Aanleiding In het kader van een asbestkwestie in de gemeente Westland zijn vragen gerezen over inlichtingenrechten in de Wet gemeenschappelijke regelingen in relatie tot geheimhoudingsplichten in de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Gemeentewet. De fractie van Westland Verstandig heeft de GGD Haaglanden verzocht om inlichtingen omtrent de asbestkwestie. Voor die stukken geldt dat het college van Westland geheimhouding heeft opgelegd, welke door de raad is overgenomen. De stukken zijn door het college naar de GGD Haaglanden gezonden, omdat zij een belangrijke taak hebben in het afwikkelen van de asbestkwestie. De directeur publieke gezondheid, de heer Van Dijk, heeft in een reactie hierop laten weten dit verzoek te behandelen als een verzoek om inlichtingen aan het algemeen bestuur en overeenkomstig dat verzoek te bekijken hoe aan het verzoek kan worden voldaan. Deze reactie is gebaseerd op artikel 10 lid 2 van de Gemeenschappelijke regeling GGD Haaglanden dat luidt: Het algemeen bestuur verstrekt aan de raden en de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten alle inlichtingen die door één of meer leden van die raden of colleges worden verlangd. U heeft ons verzocht in dit kader een heldere beleidslijn te ontwikkelen wanneer dergelijke verzoeken in de toekomst vaker voor mochten komen. U wilt dat hierbij wordt ingegaan op de volgende punten: 1. Inlichtingenplicht naar raden 2. Inlichtingen naar de colleges 3. Hoe deze inlichtingenplichten zich verhouden tot andere wettelijke bepalingen vanuit Wet gemeenschappelijke regelingen en de Gemeentewet. 4. Hoe deze inlichtingenplichten zich verhouden tot de Wet openbaarheid van bestuur. 5. Hebben een of meer bestuurders uit het algemeen bestuur onderling recht op meer informatie dan het gehele algemeen bestuur Concreet verzoekt u ons een voorstel te doen hoe bepalingen hieromtrent in de gemeenschappelijke regeling of een besluit van het algemeen bestuur zouden kunnen luiden. In dit memo gaan wij op deze vragen in. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 1 van 16

2 2. Terminologie: openbaarheid en inlichtingenrecht, geheimhouding en verschoning Om te beginnen is enige terminologische helderheid noodzakelijk. Onder openbaarheid wordt verstaan: het (al dan niet op verzoek) bekendmaken van informatie aan derden die geen specifiek eigen wettelijk recht op die informatie hebben vanwege hun bijzondere positie of ambt. Bij openbaarheid wordt informatie dan ook niet bij uitsluiting aan een bepaald persoon toegekend, maar deze wordt algemeen bekend gemaakt. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) biedt een ieder het recht om openbaarheid van stukken te vragen aan het bestuursorgaan over wiens taken en bevoegdheden het gaat (en zodoende over de stukken beschikt). In casu zou het dan gaan om een besluit van het algemeen bestuur respectievelijk het dagelijks bestuur als bevoegd orgaan, na de overdracht van de gemeentelijke bevoegdheden ex artikel 14 van de Wet publieke gezondheid. 1 Wordt dit verzoek ingewilligd, dan is die informatie voor een ieder openbaar. Onder een inlichtingenrecht wordt hier verstaan: het specifieke aan een bepaald ambt of orgaan toegekende, wettelijke recht om kennis te nemen van bepaalde informatie. Tegenover het inlichtingenrecht staat de inlichtingenplicht: de plicht om aan degene met het inlichtingenrecht de (gevraagde) informatie te verstrekken. Anders dan bij openbaarheid wordt bij het inlichtingenrecht de informatie niet aan een ieder ter kennis gesteld maar alleen aan diegene aan wie dat bijzondere recht toekomt. Dit maakt het eventueel mogelijk dat in beslotenheid te doen. Geheimhouding vormt de uitzondering op openbaarheid. Een geheimhoudingsplicht verbiedt de geheimhoudingsplichtige in beginsel om de stukken of informatie waar de geheimhouding op rust openbaar te maken. Een uitputtende geheimhoudingsplicht in de wet in formele zin derogeert aan de Wob. Omdat geheimhouding de tegenhanger is van openbaarheid, kan een geheimhoudingsplicht in beginsel niet met succes worden tegengeworpen aan degene met een eigen wettelijk inlichtingenrecht, althans niet zonder nadere afweging. De inlichtingenplicht derogeert met andere woorden aan de geheimhoudingsplicht. Wel kan het zo zijn dat de geheimhoudingsplicht vervolgens ook gaat gelden voor degene die op grond van zijn inlichtingenrecht kennis neemt van geheime informatie. Of dit zo is hangt af van de specifieke wettelijke setting. Een verschoningsgrond vormt de uitzondering op een specifieke inlichtingenplicht. Wie zich kan of moet verschonen, hoeft niet 2 te voldoen aan een inlichtingenplicht. Het inlichtingenrecht vindt in de verschoningsgrond zijn uitzondering. Denkbaar is dat de belangen die aan het opleggen van geheimhouding ten grondslag liggen, zo zwaar wegen dat zij ook tot verschoning 1 Wanneer colleges bevoegdheden zouden mandateren aan het bestuur of ambtenaren van de GGD, dan blijven de colleges verantwoordelijk in het kader van de Wob. Het mandaat (de opdracht) van de GGD aan de gemeente Den Haag leidt er niet toe dat het college van Den Haag bevoegd gezag wordt, het is dus het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur (afhankelijk van de bevoegdheid) dat moet beslissen over Wobverzoeken (vgl. art. 3 lid 1 Wob). 2 Of mag niet. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 2 van 16

3 noodzaken. Dat vereist echter een nadere, zelfstandige afweging. Bovendien dient de verschoningsgrond in beginsel expliciet in de wet te zijn vastgelegd. Ten slotte valt hier ook nog de verantwoordingsplicht te noemen. Deze wordt door de wetgever gewoonlijk gekoppeld aan een inlichtingenplicht, maar is daarvan te onderscheiden omdat het afleggen van verantwoording méér omvat dan het louter geven van feitelijke informatie. Het afleggen van verantwoording zal echter gewoonlijk ook het geven van informatie omvatten. De verantwoordingsplicht blijft hier verder grotendeels buiten behandeling. 3. Inlichtingenrelaties op grond van de wet 3.1 Algemeen We zagen hiervóór (paragraaf 2) dat een geheimhoudingsplicht weliswaar niet direct aan een wettelijk inlichtingenrecht kan worden tegengeworpen, maar dat een dergelijke plicht wel consequenties kan hebben voor (de leden van) het orgaan dat zich op het wettelijk inlichtingenrecht beroept. Denkbaar is dat de geheimhoudingsplicht ook gaat gelden voor de leden van het orgaan dat de geheime informatie ontvangt. En voor zover dat niet rechtstreeks uit de wet volgt, zal in de praktijk in ieder geval de vraag aan de orde zijn of aan (de leden van) dit ontvangende orgaan dan een geheimhoudingsplicht kan worden opgelegd dan wel de geheimhouding op andere wijze kan worden verzekerd. Is dit niet het geval, dan rijst de vraag of het mogelijk om de gevraagde geheime informatie dan toch te weigeren door de geheimhoudingsplicht te upgraden tot verschoningsgrond. Dit alles maakt het nodig te beginnen met een overzicht van de wettelijke inlichtingenrelaties. Immers, waar deze niet bestaan, zou een geheimhoudingsplicht wél aan een (niet op de wet gebaseerd) verzoek om informatie kunnen of moeten worden tegengeworpen. Daarbij valt in de eerste plaats te onderscheiden tussen inlichtingenplichten die op specifieke informatie zien (en in de bijzondere wet zijn geregeld, zoals in de Wet publieke gezondheid) en inlichtingenplichten die algemeen van aard zijn (en in organieke wetgeving zijn neergelegd, bijvoorbeeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen of de Gemeentewet). In dit advies zullen we ons concentreren op de algemene inlichtingenplichten. Er is nog een tweede onderscheid van belang: enerzijds zijn er inlichtingenrelaties tussen de organen van een gemeenschappelijk openbaar lichaam, anderzijds tussen de organen van deelnemende gemeenten en de organen van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Het is met name deze tweede categorie die voor dit onderzoek relevant is. Ten slotte is van belang dat een inlichtingenrelatie steeds twee te onderscheiden inlichtingenrechten en plichten veronderstelt, namelijk over en weer. Elk van beide zal echter afzonderlijk wettelijk moeten worden geregeld. We beperken ons hier tot de in de wet geregelde inlichtingenplichten, en spitsen de bepalingen meteen toe op de voorgelegde casuspositie. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 3 van 16

4 3.2 Inlichtingenrelaties binnen het gemeenschappelijk openbaar lichaam Op grond van artikel 19a lid 2 Wgr is het dagelijks bestuur van de GGD Haaglanden verplicht om aan het algemeen bestuur alle inlichtingen te verstrekken die het algemeen bestuur voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. 3 Artikel 19a lid 2 Wgr Het dagelijks bestuur geeft het algemeen bestuur alle inlichtingen die het algemeen bestuur voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Het betreft hier de zogenoemde actieve informatieplicht van het dagelijks bestuur. Het is opvallend dat een passief inlichtingenrecht van het algemeen bestuur en van individuele leden daarvan jegens het dagelijks bestuur niet in de wet is opgenomen. Tot 1 januari 2015 kende de Wgr een dergelijk recht wel. 4 In de parlementaire geschiedenis van deze recente wetswijziging zijn geen aanknopingspunten te vinden dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om dit passieve recht op inlichtingen (de passieve informatieplicht) te doen vervallen. Een dergelijk recht kan wellicht worden ingelezen in de actieve informatieplicht, maar het ligt daarnaast voor de hand een passief inlichtingenrecht in de gemeenschappelijke regeling vast te leggen, zoals ook is gebeurd in artikel 16 lid 3 van de Gemeenschappelijke Regeling GGD Haaglanden. Artikel 16 GR GGD Haaglanden 1. De leden van het dagelijks bestuur zijn, tezamen en ieder afzonderlijk, aan het algemeen bestuur verantwoording verschuldigd voor het door hen gevoerde bestuur. 2. Zij geven ongevraagd aan het algemeen bestuur alle informatie die voor een juiste beoordeling van het door het dagelijks bestuur te voeren en gevoerde bestuur nodig is. 3. Zij geven, tezamen dan wel afzonderlijk aan het algemeen bestuur, wanneer dit bestuur of een of meer leden daarvan hierom verzoekt, alle gevraagde inlichtingen. Opvallend is dat geen verschoningsgrond is geformuleerd. Er is met andere woorden voor het dagelijks bestuur geen mogelijkheid gevraagde informatie niet te verschaffen wegens strijd met een hoger belang. Veel andere, vergelijkbare regelingen, bijvoorbeeld in de Gemeentewet en de Provinciewet, kennen wél een dergelijke verschoningsgrond ( strijd met het openbaar belang ). Het ontbreken van een dergelijke verschoningsgrond past ook bij het oude artikel 16 lid 2 Wgr, zoals dat tot 2015 gold, waarin deze verschoningsgrond eveneens ontbrak. 5 Wel moet worden opgemerkt dat het verstrekken van de informatie dan weer niet juridisch kan worden afgedwongen. Indien het dagelijks bestuur niet direct levert zal via politieke middelen (moties e.d.) gehandhaafd moeten worden. 3 Hierbij geldt dat het dagelijks bestuur inlichtingen kan invorderen bij diegenen die taak feitelijk uitvoeren (in mandaat, volmacht of machtiging). Zie daaromtrent artikel 10:6 Awb. 4 Het toenmalige artikel 16 lid 2 Wgr. 5 Artikel 16 lid 2 Wgr-oud luidde: De regeling houdt tevens bepalingen in omtrent de wijze, waarop het dagelijks bestuur en een of meer leden daarvan aan het algemeen bestuur de door een of meer leden daarvan gevraagde inlichtingen verstrekken, alsmede door het algemeen bestuur ter verantwoording kunnen worden geroepen. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 4 van 16

5 3.3 Inlichtingenplichten van het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam jegens de gemeenteraden Artikel 17 Wgr verplicht ertoe om in de gemeenschappelijke regeling te regelen dat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten de inlichtingen worden verstrekt die door een of meer leden van die gemeenteraden worden gevraagd. Artikel 17 Wgr De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop door het bestuur van het openbaar lichaam [ ] aan de raden van de deelnemende gemeenten de door een of meer leden van die raden gevraagde inlichtingen worden verstrekt. Onder de term bestuur vallen in elk geval zowel het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur als de voorzitter (art. 12 lid 1 Wgr). Het artikel omvat dus meerdere afzonderlijke inlichtingenplichten jegens de raden Inlichtingenplichten van het algemeen bestuur Ten aanzien van het algemeen bestuur is dit passieve inlichtingenrecht van raadsleden vastgelegd in artikel 10 lid 2 van de gemeenschappelijk regeling. Artikel 10 lid 2 GR GGD Haaglanden Het algemeen bestuur verstrekt aan de raden [ ] van de gemeenten alle inlichtingen die door één of meer leden van die raden [ ] worden verlangd. Het algemeen bestuur van de GGD Haaglanden is op grond van deze bepaling verplicht om aan de raden van de deelnemende gemeenten de inlichtingen te verstrekken die door een of meer raadsleden worden gevraagd. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt: het artikel impliceert dat alle raden worden geïnformeerd, ook als de vragen slechts uit één bepaalde gemeenteraad afkomstig zijn. Het verzoek om inlichtingen hoeft bovendien niet van een gemeenteraad als zodanig (na een meerderheidsbesluit) afkomstig te zijn: het inlichtingenrecht komt aan individuele leden toe. Opvallend is bovendien dat ook hier geen verschoningsgronden zijn opgenomen. Er is dus geen grondslag om gevraagde inlichtingen te weigeren. Voor de volledigheid valt verder op te merken dat i.c. geen sprake is van een verantwoordingsrelatie, maar slechts van een inlichtingenrelatie. Naast het passieve inlichtingenrecht is in het eerste lid van artikel 10 bovendien nog een actieve informatieplicht geformuleerd: Artikel 10 lid 1 GR GGD Haaglanden Het algemeen bestuur geeft aan de raden [ ] van de gemeenten ongevraagd alle informatie die nodig is voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 5 van 16

6 3.3.2 Inlichtingenplichten van het dagelijks bestuur Omdat artikel 17 Wgr in algemene bewoordingen spreekt over een inlichtingenplicht van het bestuur, omvat dit ook een inlichtingenplicht van het dagelijks bestuur respectievelijk de voorzitter jegens de gemeenteraden, eveneens in de gemeenschappelijke regeling te regelen. In de gemeenschappelijke regeling GGD Haaglanden is evenwel hierover niets geregeld. 3.4 Inlichtingenplichten van het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam jegens de colleges van burgemeester en wethouders Nu de GGD Haaglanden een collegeregeling betreft (art. 14 Wet publieke gezondheid), vraagt ook de inlichtingenplicht jegens de deelnemende colleges van burgemeester en wethouders afzonderlijk aandacht. De Wgr bevat geen bepalingen over een inlichtingenplicht van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur of de voorzitter jegens de colleges van de deelnemende gemeenten. Er is dus ook geen verplichting hierover in de gemeenschappelijke regeling iets te regelen. In de gemeenschappelijke Regeling GGD Haaglanden is dit evenwel wel gedaan. Het al eerder genoemde artikel 10 van de Gemeenschappelijke Regeling GGD Haaglanden luidt voor zover het de eerste twee leden betreft voluit: Artikel 10 lid 2 GR GGD Haaglanden 1. Het algemeen bestuur geeft aan de raden en burgemeester en wethouders van de gemeenten ongevraagd alle informatie die nodig is voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid. 2. Het algemeen bestuur verstrekt aan de raden en de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten alle inlichtingen die door één of meer leden van die raden of colleges worden verlangd. [onderstreping auteurs] Een vergelijkbare verplichting bestaat niet voor het dagelijks bestuur of de voorzitter. 3.5 Inlichtingenplichten van de gemeentelijke afgevaardigde jegens een eigen gemeentelijk orgaan. De Wet gemeenschappelijke regelingen regelt afzonderlijk de inlichtingenrelatie tussen de gemeentelijke organen en de persoon die namens die gemeentelijke organen zitting heeft in het bestuur van het openbaar lichaam. Gelet op de bijzondere relatie tussen een gemeentelijk orgaan en zijn afgevaardigde is deze inlichtingenrelatie ook niet te vergelijken met de hier boven beschreven gevallen. De voornaamste bepaling is hier artikel 16 Wgr, voor collegeregelingen te lezen in combinatie met de artikelen 18 en 19 Wgr. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 6 van 16

7 Inlichtingenplicht afgevaardigde jegens het eigen college Artikel 16 lid 2 Wgr De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam [ ] aan de raad die dit lid heeft aangewezen, de door een of meer leden van die raad gevraagde inlichtingen dient te verstrekken. Artikel 18 Wgr Artikel 16 is van overeenkomstige toepassing op regelingen die uitsluitend zijn getroffen door colleges van burgemeester en wethouders [ ] [ ] Nu de GGD Haaglanden een collegeregeling betreft, mag duidelijk zijn dat artikel 16 lid 2 Wgr niet rechtstreeks van toepassing is. Er is immers geen sprake van een gemeenteraad die een lid heeft aangewezen; dat is door het college gebeurd (art. 13 lid 6 Wgr). De tekst van artikel 18 Wgr moet zo worden gelezen (ook gelet op het hieronder afzonderlijk te bespreken artikel 19 Wgr) dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen dient te bevatten omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam aan het college dat dit lid heeft aangewezen de door een of meer leden van dat college gevraagde inlichtingen dient te verstrekken. In de Gemeenschappelijke regeling GGD Haaglanden is dit geregeld in artikel 10 lid 3. Deze bepaling luidt: Artikel 10 lid 3 GR GGD Haaglanden Een lid van het algemeen bestuur geeft aan [ ] burgemeester en wethouders van de gemeente die hem heeft aangewezen, op de in die gemeente gebruikelijke wijze allen inlichtingen die door het college [ ] worden verlangd. Artikel 11 van de Gemeenschappelijke Regeling GGD Haaglanden voegt aan deze inlichtingenplicht nog een verantwoordingsplicht toe voor de wijze waarop dat lid de gemeente in het bestuur heeft vertegenwoordigd. Deze is gebaseerd op artikel 18 jo. artikel 16 lid 1 Wgr. Zij blijft hier verder buiten beschouwing. Wel mag duidelijk zijn dat het systematisch zuiverder was geweest om het derde lid van artikel 10 GR te combineren met het huidige artikel 11 GR, in plaats van met de overige leden van artikel 10 GR. De inlichtingen van artikel 10 lid 3 GR worden immers alleen aan het eigen afvaardigende orgaan gegeven en niet aan alle andere deelnemende colleges. Dat ligt ook voor de hand omdat het hierbij gaat om de wijze waarop de afgevaardigde zijn gemeente heeft vertegenwoordigd. Het betreft met andere woorden een interne inlichtingen- en verantwoordingsrelatie die past bij de figuur van het verlengd lokaal bestuur. Daarbij past in dit geval ook het ontbreken van een verschoningsgrond Inlichtingenplicht afgevaardigde jegens de eigen raad Ten slotte volgt uit artikel 19 jo. artikel 16 lid 2 Wgr dat in de gemeenschappelijke regeling ook moet worden geregeld op welke wijze de afgevaardigde wethouder aan zijn eigen gemeenteraad de gevraagde inlichtingen verstrekt en verantwoording aflegt over het door hem proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 7 van 16

8 in dat algemeen bestuur gevoerde beleid. Daarbij gaat de wet ervan uit dat individuele raadsleden op dit punt een recht op inlichtingen hebben. In het al genoemde artikel 10 lid 3 en het al genoemde artikel 11 van de Gemeenschappelijke Regeling GGD Haaglanden is dit geregeld: Artikel 10 lid 3 GR GGD Haaglanden Een lid van het algemeen bestuur geeft aan de raad en burgemeester en wethouders van de gemeente die hem heeft aangewezen, op de in die gemeente gebruikelijke wijze allen inlichtingen die door het college, de raad of een of meer leden daarvan worden verlangd. Artikel 11 GR GGD Haaglanden Een lid van het algemeen bestuur kan door de raad en burgemeester en wethouders van de gemeente die hem heeft aangewezen, op de in die gemeente gebruikelijke wijze ter verantwoording worden geroepen voor de wijze waarop dat lid de gemeente in dat bestuur heeft vertegenwoordigd. Uiteraard hebben collegeleden jegens hun raad ook al op grond van de Gemeentewet een inlichtingen- en verantwoordingsplicht. Deze zijn geregeld in artikel 169 Gemeentewet: Artikel 169 Gemeentewet 1. Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur. 2. Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. 3. Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. ( ) De Tweede Kamer was van oordeel dat wanneer bevoegdheden gedelegeerd zijn, deze niet langer vallen onder het door het college gevoerde bestuur, en de Gemeentewettelijke verantwoordingsplicht niet zonder meer op de hier bedoelde materie van toepassing zou zijn. Daarom werd bij amendement een afzonderlijke verantwoordingsplicht als hier bedoeld in de Wgr opgenomen. 6 Hoewel de inlichtingenplichten van artikel 169 Gemeentewet naar de letter niet aan dit criterium van het door het college gevoerde bestuur zijn gekoppeld, werd zekerheidshalve ook het inlichtingenrecht jegens de (leden van de ) eigen raad separaat in de Wgr opgenomen. Deze samenloop kan tot ingewikkelde vragen aanleiding geven. In artikel 169 lid 3 Gemeentewet is bijvoorbeeld een verschoningsgrond ( strijd met het openbaar belang ) opgenomen die in de Wgr ontbreekt. Het is verdedigbaar dat de bepaling in de Wgr hier als lex specialis voorgaat, en geen grond voor verschoning op dit punt moet worden aangenomen, maar zeker is dat niet. 6 Kamerstukken II 1983/84, , nr. 38. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 8 van 16

9 3.6 Inlichtingen van de gemeentebesturen naar het bestuur van het openbaar lichaam In de Wet gemeenschappelijke regelingen noch in enige andere wet is geregeld dat het college van burgemeester en wethouders informatie moet verschaffen over de uitoefening. Dat laat onverlet dat dit in sommige gevallen wel wenselijk en misschien zelfs noodzakelijk is. Nu er geen plicht tot informatieverstrekking bestaat, zijn er vanzelfsprekend ook geen verschoningsrechten geregeld. 4. Geheimhouding bij gemeenschappelijke regelingen 4.1 Algemeen Zowel de Gemeentewet als de Wet gemeenschappelijke regelingen kent geheimhoudingsbepalingen: bepalingen waarin is vastgelegd wie onder welke voorwaarden en volgens welke procedurele spelregels geheimhouding kan opleggen, en wat daarvan de consequenties zijn. In de Gemeentewet betreft het primair de artikelen 25 (geheimhouding t.a.v. informatie die bij de gemeenteraad berust) en 55 (geheimhouding t.a.v. informatie die bij het college berust). Artikel 25 Gemeentewet 1. De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1991, 703), omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft. 2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. 3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd. 4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 9 van 16

10 Artikel 55 Gemeentewet 1. Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft. 2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de burgemeester of een commissie, ten aanzien van de stukken die zij aan het college overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft. 3. Indien het college zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft. In de Wgr betreft het met name artikel 23 (geheimhouding voor leden van het algemeen bestuur); een overeenkomstige bepaling voor het dagelijks bestuur ontbreekt. Artikel 23 Wgr 1. Het algemeen bestuur kan in een besloten vergadering, op grond van de belangen, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in die vergadering met gesloten deuren behandelde en omtrent de inhoud van de stukken welke aan het algemeen bestuur worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Deze wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennisdragen, in acht genomen, totdat het algemeen bestuur haar opheft. 2. Op grond van de belangen genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het dagelijks bestuur en de voorzitter van het openbaar lichaam en door een commissie als bedoeld in artikel 24 of 25, ieder ten aanzien van stukken die zij aan het algemeen bestuur of aan de leden van het algemeen bestuur overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. 3. De krachtens het tweede lid aan het algemeen bestuur opgelegde verplichting tot geheimhouding vervalt, indien de oplegging niet door het algemeen bestuur in zijn eerstvolgende vergadering, die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden, te zamen vertegenwoordigend meer dan de helft van het aantal stemmen, is bezocht, wordt bekrachtigd. 4. De krachtens het tweede lid aan leden van het algemeen bestuur opgelegde verplichting tot geheimhouding wordt door hen in acht genomen totdat het orgaan, dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het onderwerp waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan het algemeen bestuur is voorgelegd, totdat het algemeen bestuur haar opheft. Het algemeen bestuur kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden, te zamen vertegenwoordigend meer dan de helft van het aantal stemmen, is bezocht. [ ] proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 10 van 16

11 Het opleggen van geheimhouding t.a.v. informatie die aan een bepaald orgaan wordt gezonden, brengt een plicht tot geheimhouding voor de leden van dat orgaan met zich. Het opleggen van een geheimhoudingsplicht staat er in beginsel, zo bleek hierboven, niet aan in de weg dat een orgaan die geheime informatie aan een ander orgaan doorgeeft, voor zover dat andere orgaan daartoe een specifiek inlichtingenrecht heeft. De logische vervolgvraag is wat dit betekent voor de omvang van de geheimhoudingsplicht. Worden de leden van het ontvangende orgaan ook door de oorspronkelijke geheimhoudingsplicht gebonden, of is daarvoor een separaat besluit van het ontvangende bestuursorgaan nodig? En als dat afzonderlijke besluit ontbreekt, mag de gevraagde informatie dan worden geweigerd? De wet geeft op deze vragen geen duidelijk antwoord. Hoewel de wettekst van zowel artikel 25 en 55 Gemeentewet als artikel 23 Wgr suggereert dat ook de leden van het ontvangende orgaan door de geheimhoudingsplicht worden gebonden ( allen die van de informatie kennis dragen ), is dit op systematische gronden geen aannemelijk standpunt. Het zou immers een orgaan zeggenschap geven over een in beginsel onbeperkte groep anderen dan de eigen leden. De wetssystematiek lijkt er dan ook van uit te gaan dat elk orgaan in beginsel zijn eigen geheimhouding regelt, en dat die geheimhoudingsplicht dan geldt voor de leden van dat orgaan, en de personen die bij de uitoefening rechtstreeks zijn betrokken, maar dat een grens valt te trekken daar waar het ene orgaan een ander orgaan informeert. Uit de wettekst vallen daarvoor twee aanvullende aanwijzingen af te leiden. Uit de artikelen 25 en 55 lid 2 Gemeentewet en artikel 23 lid 2 Wgr blijkt dat de wetgever steeds expliciet heeft geregeld dat het ene orgaan geheimhouding kan opleggen die voor de leden van een ander orgaan geldt. Daarbij is dan vervolgens bepaald hoe daarmee procedureel moet worden omgegaan. Dergelijke bepalingen zouden overbodig zijn als de geheimhoudingsplicht sowieso al zou gelden. In artikel 16 lid 5 Wgr blijkt een expliciete regeling te zijn opgenomen voor de vraag hoe om te gaan met het hier aan de orde zijnde probleem. Uit die bepaling volgt opnieuw de systematiek dat geheimhoudingsplicht van het ene orgaan niet rechtstreeks gevolgen heeft voor het andere orgaan; vandaar ook dat de wet hier de voorwaarde stelt dat het ontvangende orgaan zelf geheimhouding oplegt. Artikel 16 lid 5 Wgr Bij het verstrekken van inlichtingen ingevolge het eerste of het derde lid, of het afleggen van verantwoording ingevolge het tweede of het derde lid, verschaft een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam [ ] over zaken waaromtrent krachtens artikel 23 geheimhouding is opgelegd slechts informatie, indien krachtens artikel 25 van de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd. Laatstbedoelde geheimhouding kan eerst worden opgeheven, nadat door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam [ ] tot opheffing van de geheimhouding is besloten. Indien de gemeenteraad geheimhouding heeft opgelegd op bepaalde stukken, en die stukken moeten voor de taakuitoefening aan de GGD worden gezonden, dan ligt het voor de hand dat deze stukken ook binnen de GGD als geheim worden bestempeld (vgl. art. 2:5 Awb). proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 11 van 16

12 Artikel 2:5 Awb 1. Een ieder die is betrokken bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, is verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit. 2. Het eerste lid is mede van toepassing op instellingen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen die door een bestuursorgaan worden betrokken bij de uitvoering van zijn taak, en op instellingen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen die een bij of krachtens de wet toegekende taak uitoefenen. De leden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur, alsmede de functionarissen van de GGD hebben deze geheimhouding te respecteren, totdat een wettelijke verplichting tot mededeling geldt, zoals bijvoorbeeld in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur. Deze wettelijke verplichting tot informatievoorziening kan voor het dagelijks bestuur ook gelden, zodra een lid van het algemeen bestuur inlichtingen vraagt ex. art. 19a Wgr. In dat geval kan het dagelijks bestuur de geheimhouding intact laten door de stukken met geheimhouding (art. 23 lid 2 Wgr) aan het algemeen bestuur te zenden. Datzelfde geldt eveneens ten aanzien van de voorzitter van de GGD. Het algemeen bestuur moet dan in zijn volgende vergadering over de geheimhouding besluiten (art. 23 lid 3 Wgr). Indien de stukken aan het algemeen bestuur worden aangeboden dan kan het college dat de stukken wenst te zenden (daartoe bestaat immers geen wettelijke plicht) eisen dat deze pas beschikbaar worden gesteld, indien geheimhouding wordt opgelegd. Het algemeen bestuur zal daarover dan moeten beslissen (art. 23 lid 1 Wgr). Vanuit die algemene systematiek geredeneerd: a. kan een college een stuk waarop het geheimhouding heeft opgelegd doorsturen naar het bestuur van een openbaar lichaam in de zin van 8 Wgr zonder de geheimhoudingsplicht te schenden; b. worden de leden van het bestuur van een openbaar lichaam niet door de oorspronkelijk door het college opgelegde geheimhouding gebonden. Er is dus een afzonderlijk besluit tot geheimhouding door het bestuur van het openbaar lichaam zelf vereist. 4.2 Afstemming tussen geheimhoudingsregimes Uiteraard is het voor een college een weinig aanlokkelijk perspectief als de geheimhouding door doorzending naar het bestuur van een gemeenschappelijke regeling niet langer gegarandeerd is. Het is dan ook niet vreemd als een college zal zoeken naar mogelijkheden om ook het bestuur proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 12 van 16

13 van de gemeenschappelijke regeling aan een geheimhoudingsplicht te binden. Bestaan hiertoe mogelijkheden? Hierboven zagen we al dat de wet zelf twee systemen voor deze situatie kent, die echter beperkt zijn tot de daar omschreven gevallen. Systeem A: De voorlopige geheimhoudingsplicht ex art. 25 lid 2 en 55 lid 2 Gemeentewet (en art. 23 lid 2 Wgr): door toezending door het college aan de raad van een geheim stuk, ontstaat een voorlopige geheimhoudingsplicht voor de leden van de raad. Het is echter de raad die de geheimhouding moet bekrachtigen, en dus als het ware de regie overneemt. Uiteindelijk heeft het college over het voortduren dus geen formele zeggenschap. Vanuit het hoofdschap van de raad is dat op zichzelf in deze situatie verdedigbaar. Systeem B: Het model van artikel 16 lid 5 Wgr: hier is sprake van een soort voorwaardelijke verschoningsplicht; de plicht de gevraagde inlichtingen te geven over geheime informatie wordt opgeschort zolang huiselijk gezegd de geheimhouding bij het ontvangende orgaan niet is gegarandeerd. In feite de spiegelbeeldige situatie van optie A: de oorspronkelijke zender dwingt uiteindelijk de geheimhouding af. Het artikel bepaalt voorts dat het ontvangende orgaan in zijn keuze de geheimhouding zelf op te heffen eveneens beperkt is. Dit mag slechts als het algemeen bestuur eerst zelf tot opheffing van de geheimhouding heeft besloten. Terzijde 1: het gaat hier om ene specifieke situatie van inlichtingen door de eigen afgevaardigde, niet over inlichtingen door het algemeen bestuur als zodanig. Terzijde 2: hier valt op te merken dat de in artikel 16 lid 5 beschreven situatie voorrang geeft aan de gemeenschappelijke besluitvorming boven de gemeentelijke besluitvorming. I.c. is het omgekeerde aan de orde. Dat roept de extra vraag op of hetzelfde systeem ook vice versa kan gelden. Helaas zijn beide opties dus niet bruikbaar in casu. Er zijn echter wel twee opties denkbaar die zoveel mogelijk tegemoet komen aan het toch kunnen sturen van inlichtingen met borging van geheimhouding. Zoals in paragraaf 4.1 beschreven is het uiteindelijk aan het algemeen bestuur om te bepalen of binnen de GGD, binnen het gemeenschappelijk openbaar lichaam, geheimhouding geldt. Deze geheimhouding werkt dan door richting de overige deelnemende gemeentebesturen. Het is dus aan het algemeen bestuur om te bepalen of de door een college of gemeenteraad opgelegde geheimhouding ook blijft gelden binnen het kader van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Deze bevoegdheid kan niet aan een ander gemandateerd worden, gelet op de aard van de bevoegdheid (vgl. art. 10:3 lid 1 Awb). De beslissing om al dan niet geheimhouding op te leggen is een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb. Dat betekent ook dat het algemeen bestuur een beleidsregel kan vaststellen over hoe het binnen de wettelijke kaders wenst om te gaan met de hem toekomende bevoegdheid te beslissen over geheimhouding (art. 4:81 jo. art. 1:3 lid 4 Awb). In die beleidsregel kan worden vastgelegd dat het algemeen bestuur zichzelf verplicht dat wanneer stukken worden overlegd door het college van burgemeester en wethouders van een deelnemer, waarbij het college ex art. 55 Gemeentewet of de gemeenteraad ex art. 25 Gemeentewet geheimhouding heeft opgelegd, het algemeen bestuur dan ook geheimhouding zal opleggen. Deze beleidsregel bindt uitsluitend het algemeen bestuur proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 13 van 16

14 bij de uitoefening van zijn taken (art. 4:84 Awb). Een derde, in dit geval een college van burgemeester en wethouders dat informatie verstrekt, mag er wel op vertrouwen dat het beleid wordt toegepast. Zo niet, dan kan dit indien het college schade leidt ook daadwerkelijk leiden tot de verplichting voor de GGD schade te vergoeden aan het college van burgemeester en wethouders (ook voor zover het college zelf aansprakelijk wordt gesteld voor openbaarmaking van dergelijke gegevens). Het algemeen bestuur houdt echter altijd de mogelijkheid af te wijken van de beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden (art. 4:84 Awb), maar de eventuele verplichting tot schadevergoeding blijft bestaan. Een alternatief voor een beleidsregel, die het algemeen bestuur formeel op ieder moment kan wijzigen, is een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. Dat is een overeenkomst tussen het algemeen bestuur (en evt. het dagelijks bestuur) enerzijds en het college van burgemeester en wethouders anderzijds waarbij wordt afgesproken hoe in dit geval het algemeen bestuur met zijn bevoegdheid tot het opleggen van geheimhouding zal omgaan. De beleidsregel wordt als het ware in een overeenkomst gegoten. Het algemeen bestuur is in beginsel gebonden aan die bevoegdhedenovereenkomst, al behoudt het algemeen bestuur ook hier het recht af te wijken indien er nieuwe politieke inzichten zijn. Dat leidt dan wel tot schadevergoeding aan het college van burgemeester en wethouders dat partij is bij de bevoegdhedenovereenkomst. 4.3 Wat betekent dit voor de oorspronkelijke wethouder en de eigen raad? De oorspronkelijke wethouder van de eigen gemeente heeft als vertegenwoordiger van die gemeente in het algemeen bestuur inlichtingenplichten jegens zowel het college als de raad (zie paragraaf 2). Jegens het eigen college: art. 18 jo. art. 16 lid 2 Wgr (inlichtingen) Jegens de (eigen) gemeenteraad: art. 19 lid 1 jo. art. 16 lid 2 Wgr (inlichtingen) Jegens de eigen gemeenteraad: art. 169 lid 2 en 3 Gemeentewet (inlichtingen) Hoe zit het met het opleggen van geheimhouding? Jegens het eigen college: hier geldt artikel 18 jo. art. 16 lid 5 Wgr: het college dient geheimhouding op te leggen. Anders dan de wettekst suggereert moet dat op grond van artikel 55, niet op grond van artikel 25 Gemeentewet. Jegens de eigen raad: Wie zou geheimhouding kunnen opleggen? o De raad zelf (art. 25 Gemeentewet) o Het college (art. 55 en 25 Gemeentewet) o Het algemeen bestuur (art. 16 lid 5 jo. art. 19 lid 1 Wgr) 4.4. Wat betekent dit voor de andere deelnemende gemeenten? Ook hier moeten we onderscheiden tussen 1. de vraag of men inzage krijgt in de geheime stukken, en 2. de vraag of een geheimhoudingsplicht voor de andere deelnemende gemeenten gaat gelden. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 14 van 16

15 Ad 1 : Dit is de situatie bedoeld in artikel 17 Wgr. De wettekst laat in het midden wat de inhoud van de regeling op dit punt zou mogen zijn. Ad 2: Dit punt is niet geregeld. Artikel 16 lid 5 Wgr is niet rechtstreeks van toepassing. 5. Hoe om te gaan met vertrouwelijke informatie van gemeenten Wij adviseren gelet op het hiervoor beschrevene om een bevoegdhedenovereenkomst te sluiten tussen de afzonderlijke colleges van burgemeester en wethouders en het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam. Deze bepalingen kunnen eventueel ook in de dienstverleningsovereenkomsten worden opgenomen, die mogelijk nog gesloten worden. Dat maakt juridisch niets uit. In de bijlage treft u concept-bepalingen aan. De procedure wordt dan: I. Het college van burgemeester en wethouders van een deelnemer ex artikel 55 Gemeentewet of de raad van een van die gemeenten ex artikel 25 Gemeentewet legt geheimhouding op ten aanzien van bepaalde documenten; II. Het college beslist dat het noodzakelijk is de documenten toch er beschikking te stellen aan het dagelijks bestuur van de GGD III. Het dagelijks bestuur is op grond van de bevoegdhedenovereenkomst verplicht de stukken onverwijld onder geheimhouding (art. 23 lid 2 Wgr) voor te leggen aan het algemeen bestuur. IV. Het algemeen bestuur is op grond van de bevoegdhedenovereenkomst verplicht geheimhouding op te leggen. Mocht het algemeen bestuur (of het dagelijks bestuur) toch weigeren, dan kan eventuele schade verhaalt worden omdat het college op grond van de bevoegdhedenovereenkomst er op mocht vertrouwen dat de geheimhouding zou blijven gelden V. Het algemeen bestuur committeert zich er aan dat de geheimhouding pas mag worden opgeheven indien het college of de raad van de betreffende gemeente heeft besloten de geheimhouding op te heffen. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 15 van 16

16 Bijlage: Bepalingen voor bevoegdhedenovereenkomst Artikel 1: Verplichting college 1. Indien het college van burgemeester en wethouders documenten wenst te overleggen aan het bestuur van de GGD Haaglanden, en voor deze documenten geheimhouding geldt overeenkomstig artikel 25 of artikel 55 Gemeentewet, dan zendt het college de stukken aan het dagelijks bestuur onder vermelding van de opgelegde geheimhouding. 2. Het college meldt het onverwijld aan de voorzitter indien de geheimhouding, als bedoeld in het eerste lid, wordt opgeheven. De voorzitter doet hiervan mededeling aan het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Artikel 2: Verplichtingen dagelijks bestuur 1. Indien het college van burgemeester en wethouders van een van de gemeenten documenten, waarop op grond van artikel 25 onderscheidenlijk artikel 55 Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, ter beschikking wenst te stellen aan het dagelijks bestuur, verplicht het dagelijks bestuur zich deze stukken onverwijld aan het algemeen bestuur te zenden, en daarbij geheimhouding op te leggen, overeenkomstig artikel 23, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. 2. Het dagelijks bestuur draagt er zorg voor dat de personen werkzaam onder de verantwoordelijkheid van het college die de documenten ter inzage krijgen bij de uitoefening van hun taken de opgelegde geheimhouding in acht nemen. Artikel 3: Verplichtingen algemeen bestuur 1. Indien het dagelijks bestuur documenten als bedoeld in artikel 2 van deze overeenkomst overlegt aan het algemeen bestuur, dan verplicht het algemeen bestuur zich geheimhouding op te leggen overeenkomstig artikel 23 Wet gemeenschappelijke regelingen alvorens deze stukken in behandeling worden genomen. De vergadering van het algemeen bestuur, althans het deel waarin omtrent de geheimhouding wordt besloten en de eventuele behandelingen van de documenten, vindt plaats in een besloten vergadering, overeenkomstig artikel 22 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. 2. Het algemeen bestuur verplicht zich de geheimhouding pas op te heffen, overeenkomstig artikel 23 van de Wet gemeenschappelijke regelingen, indien de betreffende geheimhouding door de raad of het college is opgeheven overeenkomstig het daaromtrent in artikel 25 onderscheidenlijk artikel 55 van de Gemeentewet bepaalde. proofadviseurs.nl rug.nl Pagina 16 van 16