Wie voert de Wabo uit? Taken en bevoegdheden van de regionale uitvoeringsdiensten door mr. M.T.H. de Gaay Fortman en mr. F.E. Voorberg 1 Voor Jaap Jaap Hoekstra heeft het bijltje van de advocatenpraktijk erbij neergegooid. Wij zagen het al in 1991 aankomen bij de jaarvergadering van de Vereniging voor Bouwrecht over "Handhaving van bouwrecht". In zijn inleiding op zijn eigen preadvies over aspecten van rechtsbescherming zegt Jaap - toen als advocaat verbonden aan Houthoff, Van Heycop, Ten Ham - dat wel bedacht moet worden dat een praktijkjurist als hijzelf zich wel enige beperkingen moet opleggen waar het betreft het presenteren van een "eigen visie". Wij citeren uit zijn inleiding: 'Een cliënt van mijn kantoor was onlangs door de Staat der Nederlanden betrokken in een kort gedingprocedure voor de President van de Rechtbank Amsterdam. Onder verwijzing naar het IKON-arrest van de Hoge Raad betoogde ik dat de namens de Staat uitgebrachte dagvaarding een voldoende kenbare motivering ontbeerde waar het betreft de afweging van de aan de orde zijnde belangen. De (plaatsvervangend) landsadvocaat, die - tot mijn verbazing - mijn preadvies al had gelezen, pareerde dat betoog met het door mij in het preadvies ingenomen standpunt dat valt te betwijfelen of de burgerlijke rechter een privaatrechtelijke handhavingsactie vanwege een overheidslichaam zal afwijzen met de overweging dat de uitgebrachte dagvaarding geen blijk geeft van een voldoende kenbare belangenafweging. Op de zitting en blijkens het vonnis bevestigde de (fungerend) President die door mij geuite twijfel. Uit dit voorbeeld moge blijken dat een praktijkjurist op zijn tellen moet passen, waar het betreft het presenteren van een (al te) "eigen" visie in bijvoorbeeld een preadvies als het onderhavige. Het kan de praktijkjurist - en daarmee degene die hij bijstaat - in de rechtspraktijk als het ware opbreken.' Het neerleggen van de advocatenpraktijk betekent gelukkig niet dat de praktijkjurist Jaap Hoekstra van het toneel verdwijnt. Integendeel, als staatsraad zal Jaap van zich laten horen in de rechtsontwikkeling van het bestuursrecht in ruime zin. Het ambt van rechter kent echter ook weer de nodige beperkingen. Zo zullen wij het presenteren van een "eigen visie" van Jaap op de Wabo in literatuur moeten missen. Uit de beraadslaging en naar aanleiding van het preadvies merkt Van Buuren al in 1991 over Jaap Hoekstra op: "Ik denk dat we van een nieuw talent mogen spreken". Van Buuren heeft het toen goed gezien en mag zich nu verheugen op de komst van een medestaatsraad per 1 januari 2010. De tijd is rijp voor de regionale uitvoeringsdienst Met de invoering van één loket voor één omgevingsvergunning, komt de vraag op wie de Wabo eigenlijk gaat uitvoeren. Het is de bedoeling dat regionale uitvoeringsdiensten - er wordt ook wel gesproken van omgevingsdiensten - het bevoegd gezag gaan ondersteunen bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving. 1 Marry de Gaay Fortman en Franciska Voorberg zijn advocaat bij Houthoff Buruma te Amsterdam.
Het Wabo-loket voor burgers en bedrijven blijft bij de gemeente, en in een enkel geval bij de provincie. Aanvragers van een omgevingsvergunning komen derhalve niet rechtstreeks in aanraking met de uitvoeringsdiensten, maar hopelijk profiteren zij wel van een betere coördinatie in de handhaving van het omgevingsrecht welke met de instelling van de uitvoeringsdiensten wordt beoogd. Zo krijgen burgers en bedrijven door een betere afstemming tussen toezichthouders naar verwachting te maken met minder controles. Basistakenpakket Aan de regionale uitvoeringsdiensten wordt een basistakenpakket toegekend. Dit pakket wordt (in eerste instantie) niet opgenomen in de Wabo zelf, maar zal naar alle waarschijnlijkheid in een daarop gebaseerde uitvoeringsregeling worden opgenomen. Volgens de laatste stand van zaken - waarover zo dadelijk meer - zullen de navolgende taken aan de uitvoeringsdiensten worden opgedragen: 1. provinciale milieutaken voor zover zij als 'complex' en 'bovenlokaal' zijn te beschouwen; 2. taken met betrekking tot nog nader aan te duiden complexe bedrijven en bedrijven met een relatief hoog risicoprofiel waarvoor nu algemene regels gelden 2 ; 3. toezicht en handhaving op afvalinzameling en verwerking; 4. toezicht en handhaving op grondstromen; en 5. taken met betrekking tot bovenlokale infrastructuur (gasleidingen, elektriciteitsleidingen e.d.), deze categorie zal nader worden uitgewerkt. 3 en 4 De opsomming betreft vooralsnog taken van gemeenten en provincies. Het Rijk zal nog nagaan welke van haar taken aan de regionale uitvoeringsdiensten zullen worden overgedragen. 5 Het takenpakket wordt niet direct wettelijk verankerd, maar eerst geëvalueerd aan de hand van de praktijk en actuele ontwikkelingen. Na de evaluatie kan een definitieve lijst met basistaken worden vastgesteld. 6 Genoemde taken worden in ieder geval door de regionale uitvoeringsdiensten uitgevoerd. Aanvulling van het takenpakket, bijvoorbeeld in verband met de naleving van kwaliteitscriteria of uit overwegingen van kostenefficiëntie van de regionale uitvoering, is mogelijk. 7 Bij uitbreiding van het basistakenpakket kan naar lokale omstandigheden worden gekeken. 2 Kamerstukken II 2009/10, 29 383, nr. 136, p. 2. 3 www.vng.nl, brief van 10 september 2009 van de VNG aan de minister van VROM. 4 Gemeenten blijven dus (voorlopig) het ultieme bevoegd gezag op het gebied van bouwen, wonen en ruimtelijke ordening. 5 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 8. 6 www.vng.nl, brief van 10 september 2009 van de VNG aan de minister van VROM en Kamerstukken II 2009/10, 29 383, nr. 136, p. 2.
Principeakkoord Rijk, IPO en VNG Dit (voorlopige) basistakenpakket is het resultaat van langdurige onderhandelingen tussen de minister van VROM, IPO en VNG. In juni 2009 hebben deze partijen een principeakkoord gesloten over de uitvoering van de Wabo, inhoudende een samenhangend pakket aan afspraken, de zogenaamde 'package deal'. Er zijn onder andere afspraken gemaakt over de oprichting van regionale uitvoeringsdiensten en het vaststellen van een basistakenpakket. 8 en 9 Commissie Mans De uitkomst van het principeakkoord is niet alleen ingegeven door de komst van de Wabo, maar ligt eigenlijk al besloten in de aanbevelingen van de Commissie Mans in het Rapport Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving 'De tijd is rijp'. De Commissie stuitte in haar onderzoek op het centrale probleem van fragmentatie, dat aan een effectieve en efficiënte handhaving van het omgevingsrecht in de weg staat. Voor de handhaving van de VROM-regelgeving zijn namelijk ruim 500 verschillende instanties verantwoordelijk. Dat zijn 443 gemeenten, 12 provincies, 26 waterschappen en een aantal toezichtsdiensten van het Rijk voor de bestuurlijke handhaving en 26 politiekorpsen plus een onderdeel van het Openbaar Ministerie, het Functioneel Parket, voor de strafrechtelijke zijde. De fragmentatie gaat bovendien gepaard met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. De structuur van de handhaving is zodanig versnipperd en de uitwisseling van informatie zodanig vrijblijvend dat onder deze omstandigheden een toereikende handhaving nooit van de grond zal komen. De conclusies die de Commissie Mans in dit verband trekt zijn de volgende: de verdeling van de handhavingstaak over meer dan 500 verschillende instanties maakt het onmogelijk om een kritische massa te organiseren voor de vereiste menskracht en deskundigheid; de fragmentatie leidt tot grote en ongerechtvaardigde verschillen in de aanpak van de handhaving en in de behandeling van burgers en bedrijven; de fragmentatie maakt het heel moeilijk en kostbaar, zo niet onmogelijk, om omgevingsproblemen aan te pakken die de jurisdicties van afzonderlijke besturen overschrijden; en de fragmentatie en de gebrekkige informatie-uitwisseling vormen een grote barrière voor de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit. 10 Het kabinet neemt de aanbevelingen van de Commissie Mans ter harte en constateert dat verbetering van de uitvoering van het omgevingsrecht noodzakelijk is. Verder neemt de kabinet het idee over van het instellen van regionale uitvoeringsorganisaties om zo de kwaliteit van de handhaving op het gebied van het omgevingsrecht te bevorderen. 11 7 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 8. 8 Bij brief van 10 september 2009 heeft VNG aan de minister van VROM laten weten dat uit haar ledenraadpleging is gebleken dat een meerderheid van de gemeenten zich kan vinden in het principeakkoord, met uitzondering van het dan voorliggende basistakenpakket, zie www.vng.nl. Het basistakenpakket zoals wij hebben beschreven is daarna tot stand gekomen. 9 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 6 e.v. 10 Rapport Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (Commissie Mans) 'De tijd is rijp', 2008, p. 31, 38 en 39. 11 Kamerstukken II 2008/09, 22 343, nr. 215, p. 1, 2 en 5.
In de Eerste Kamer wordt rond het verschijnen van het rapport van de Commissie Mans bij de behandeling van de Wabo een motie aanvaard met als strekking dat er geen sprake zou mogen zijn van een verplichte oprichting van regionale omgevingsdiensten. Gemeenten zijn autonoom en kunnen zelf de schaal en vorm kiezen voor mogelijke samenwerkingen om de vereiste kwaliteit te waarborgen. Bestuurlijk draagvlak bij gemeenten en provincies is daarbij een randvoorwaarde, aldus de motie. 12 Regels ter bevordering van de uitvoering van de Wabo Naast de geplande invoering van regionale uitvoeringsdiensten zijn inmiddels kwaliteitscriteria ontwikkeld ter verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Deze criteria gaan ook voor de uitvoeringsdiensten gelden. De criteria betreffen zowel het proces, de inhoud als de kritische massa. Deze zullen wettelijk worden vastgelegd. 13 Gemeenten hebben tot 15 oktober 2009 gelegenheid gekregen op de conceptkwaliteitscriteria te reageren. 14 Laatste stand van zaken Het was de bedoeling dat de diensten per 1 januari 2012 operationeel zouden zijn. 15 Bij het vaststellen van deze datum stond de invoering van de Wabo echter nog gepland op 1 januari 2010. De invoering van de Wabo is inmiddels uitgesteld 16, waarmee de vraag opkomt of de instelling van de uitvoeringsdiensten ook op zal schuiven. In de praktijk vinden echter al eerste verkenningen plaats voor de vorming van regionale uitvoeringsorganisaties en in sommige regio's is de (voorbereiding van de) oprichting van deze diensten al ter hand genomen, zoals in het zuiden van Noord-Holland. 17 Het wetsvoorstel met betrekking tot de regionale uitvoeringsdiensten moet in ieder geval nog voor advies aan de Raad van State worden voorgelegd. 18 Inmiddels lijken wel de volgende uitgangspunten duidelijk: 1) er komen regionale uitvoeringsdiensten; 2) aan deze diensten wordt een basistakenpakket opgedragen; en 3) de wettelijke verankering van het basistakenpakket vindt pas plaats na evaluatie van het pakket. 19 Één ding is zeker, de Wabo gaat eerder van start dan dat de regionale uitvoeringsdiensten operationeel zijn. Uitvoeringsdiensten: wat zijn het? Discussies die in de praktijk spelen rondom de uitvoeringsdiensten, betreffen vaak het takenpakket en de aard en omvang van de samenwerkingsverbanden. Het kabinet legt nu spelregels en een kader 12 Kamerstukken I 2008/09, 30 844, nr. 1. 13 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 5 en 6. 14 www.vng.nl. 15 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 6. 16 www.vrom.nl. 17 A.L. van Kempen, 'Omgevingsdienst Noordzeekanaal & Schiphol', TO september 2009, nr. 3, p. 116 e.v. 18 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 9. 19 Kamerstukken II 2009/10, 29 383, nr. 136, p. 3.
hiervoor vast. 20 De oprichting van de regionale uitvoeringsdiensten gebeurt door de gemeenten en provincies samen. De provinciale besturen voeren de regie op de diensten. Gemeenten worden verplicht mee te werken aan de instelling van de uitvoeringsdiensten alsook hun taken die behoren tot het basistakenpakket door die diensten uit te laten voeren. Wanneer een gemeente de wettelijk gevorderde beslissingen niet of niet naar behoren neemt, beschikt het college van Gedeputeerde Staten op grond van artikel 124 Gemeentewet over de bevoegdheid om zelf te voorzien in de uitvoering door de regionale uitvoeringsdiensten van deze taken. De kosten blijven voor rekening van de gemeente. 21 Het zij nogmaals benadrukt dat de regionale uitvoeringsdiensten de ingevolge de Wabo bevoegde bestuursorganen ondersteunen. Die bestuursorganen blijven dus wel eindverantwoordelijk. 22 Juridische vorm In beginsel krijgen de regionale uitvoeringsdiensten de juridische vorm van openbaar lichaam in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De minister van VROM motiveert deze keuze als volgt: "Een openbaar lichaam is een effectieve en efficiënte organisatievorm en is een bewezen vorm van samenwerking tussen verschillende overheden, zoals tussen grote en kleine gemeenten en provincies en eventueel waterschappen en onderdelen van de rijksoverheid". 23 Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijk samenwerkingsverband tussen overheden en in beginsel een goede vorm voor een structuur waarbij de betrokken overheden zelf in overwegende mate invloed uitoefenen op de (dagelijkse) gang van zaken, de strategische doelstellingen en het beheer van die gemeenschappelijke regeling. Daarmee lijkt een gemeenschappelijke regeling zich overigens goed te lenen voor een inbestedingsrelatie, één van de door het Hof van Justitie erkende uitzonderingen op de aanbestedingsplicht. Een beroep op inbesteding is immers mogelijk wanneer een opdracht wordt gegund aan een entiteit die weliswaar rechtens te onderscheiden is van een aanbestedende dienst (afzonderlijke rechtspersoon), doch: 1. waarbij de aanbestedende dienst toezicht houdt op deze entiteit als op eigen diensten; en 2. waarbij deze entiteit het merendeel van zijn activiteiten verricht ten behoeve van de aanbestedende dienst. 24 Het is goed mogelijk een gemeenschappelijke regeling zodanig vorm te geven dat aan deze criteria wordt voldaan. 20 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 2. 21 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 9. 22 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 6. 23 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 6. 24 HvJ EG 18 november 1999, C-107/98 (Teckal).
In veel gevallen zal het bevoegd gezag voor de keuze staan toe te treden tot een bestaande gemeenschappelijke regeling of een nieuwe gemeenschappelijke regeling te treffen. Veelal zal de voorkeur uitgaan naar het treffen van een nieuwe gemeenschappelijke regeling gezien de noodzaak een eenduidige en transparante organisatie op te richten voor de uitvoering van de milieutaken. Het openbaar lichaam is de meest vergaande vorm van samenwerking die mogelijk is bij een gemeenschappelijke regeling, nu daarbij in beginsel alle gemeentelijke bevoegdheden kunnen worden overgedragen. 25 Het bestuur en het beleid van het openbaar lichaam wordt door de deelnemende overheden gezamenlijk uitgeoefend en bepaald, overeenkomstig de daarvoor in de gemeenschappelijke regeling op te nemen voorschriften. 26 Het is weliswaar mogelijk de regionale uitvoeringsdiensten een andere juridische vorm te geven, maar dit kan alleen als alle betrokken partijen hiermee instemmen en er bovendien op minstens gelijkwaardige wijze invulling wordt gegeven aan de volgende randvoorwaarden voor de diensten: landsdekkend, geborgde continuïteit en kwaliteit, mogelijkheid tot deelname van andere overheden in het samenwerkingsverband en een goede afstemmingsmogelijkheid met het OM en de politie. Gedacht zou kunnen worden aan een B.V. of een stichting welke bepaalde taken krijgt toebedeeld in een convenant of dienstverleningsovereenkomst. Deze vorm ligt echter minder voor de hand dan een gemeenschappelijke regeling. Bij een naar zijn aard meer autonome en op de markt gerichte, private onderneming lijkt een beroep op inbesteding namelijk minder kans te hebben dan in geval van een gemeenschappelijke regeling, met name gelet op het eerstgenoemde criterium voor inbesteding (de aanbestedende dienst houdt toezicht op deze entiteit als op eigen diensten). Welk vorm de dienst ook krijgt, het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat met de regionale uitvoeringsdiensten een vierde bestuurslaag wordt gecreëerd. Werkgebieden Het is de bedoeling de werkgebieden van de diensten samen te laten lopen met de werkgebieden van de politie- en veiligheidsregio s. De achterliggende gedachte hiervoor is om de afstemmingsmogelijkheden tussen de uitvoeringsdiensten en het OM en de regionale en interregionale milieuteams van de politie te bevorderen. Afwijking van dit uitgangspunt is mogelijk. Hiervoor dient een gemotiveerd voorstel te worden gedaan. Het kabinet zal vervolgens beoordelen of met dit voorstel kan worden ingestemd. Het kabinet zal daarbij rekening moeten houden met alle betrokken belangen, dat wil zeggen de in de motivering voor 25 De Greef & De Voogd 2009, (T&C Gemeentewet, Provinciewet), art. 8 WGR, aant. 2. 26 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 6 en 7.
afwijking genoemde belangen en het belang van goede afstemmingsmogelijkheden met het OM en de politie. 27 Worden de knelpunten in de handhaving van VROM-regelgeving opgelost door de regionale uitvoeringsdiensten? Zoals Michiels onlangs heeft opgemerkt, zal de komende jaren duidelijk worden of de regionale uitvoeringsdiensten daadwerkelijk in het hele land zullen worden ingesteld en of zij een succes worden. Hij voegt daaraan toe dat de vorming van de diensten geen doel op zich is, zij zijn een middel om te komen tot een verbetering van de handhaving van het omgevingsrecht. Dit roept volgens hem de vraag op of andere middelen wellicht geschikter zijn, bijvoorbeeld het in vrijwilligheid laten ontstaan van samenwerkingsverbanden. Wel constateert hij dat alles wat er de afgelopen decennia is geprobeerd bij lange na niet het gewenste resultaat van een effectieve en doelmatige handhaving heeft opgeleverd. 28 Wij constateren dat de verplichte oprichting van de regionale uitvoeringsdiensten in ieder geval voor een stok achter de deur zorgt om het probleem van de fragmentatie op te lossen. Bovenlokale problemen lijken zo effectiever te kunnen worden aangepakt. Wij kunnen ons ook voorstellen dat het samenvallen van de werkgebieden van de diensten en de politie- en veiligheidsrisico's de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit ten goede komt. Het basistakenpakket van de diensten ziet echter vooralsnog alleen op milieuaspecten. Hoewel activiteiten op het gebied van ruimtelijke ordening meer plaatsgebonden zijn dan activiteiten op milieugebied, is ook ten aanzien van deze activiteiten voorstelbaar dat zij op bovenlokaal niveau worden benaderd. Bovendien zou het bij de integrale benadering die de Wabo voorstaat passen de regionale uitvoeringsdiensten een breder takenpakket op het gebied van het omgevingsrecht te geven. Conclusie De verplichte oprichting van regionale uitvoeringsdiensten bij gemeenschappelijke regeling of convenant zal een kwaliteitsverbetering opleveren voor de toezicht en handhaving van het milieudeel van het omgevingsrecht. Het is echter de vraag of door de diensten alleen milieutaken te geven niet een te beperkt resultaat wordt bereikt. Het past bij de integrale benadering die de Wabo voorstaat ook andere aspecten van het omgevingsrecht bij de ondersteunende taken van de regionale uitvoeringsdiensten onder te brengen. Hiervoor bestaat ook ruimte en hopelijk zal dit daadwerkelijk gebeuren. Gezien de overeenstemming die is bereikt met de VNG is het niet ondenkbaar dat gemeenten uiteindelijk aanzienlijk meer taken bij de regionale uitvoeringsdiensten zullen onderbrengen dan nu wordt gedacht. 29 27 Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 7. 28 F.C.M.A. Michiels, 'Regionale handhaving van omgevingsrecht: een noodzakelijk goed', TO september 2009, nr. 3, p. 100. 29 Zie ook C.J.G.M. de Vet, 'Gemeenten willen betere kwaliteit vergunningverlening en handhaving', TO september 2009, nr. 3, p. 137.