SAMENVATTING HANDHAVINGSNOTA 2010

SAMENVATTING HANDHAVINGSNOTA 2010

Met het nieuwe handhavingsbeleid wordt beoogd om te komen tot een zo integraal mogelijke aanpak van handhaving en om de uitvoering van handhaving professioneel en transparant te maken. Het nieuwe handhavingsbeleid moet dienen zowel als toetsingskader voor het college van burgemeester en wethouders in de dagelijkse praktijk van handhaving, maar ook als een kader waarbinnen de gemeenteraad zijn controlerende taak kan uitvoeren. De handhavingsnota is een algemeen beleidskader waarin de vraag wordt beantwoord hoe de handhaving gestructureerd wordt. Tevens geeft de nota aan op welke wijze de uitvoering van de handhaving dient te voldoen aan de juridische zorgvuldigheidsvereisten en de bestuurlijke ambities. Het huidige handhavingsbeleid In de afgelopen jaren heeft de gemeente Geldermalsen een start gemaakt met het handhaven van de ruimtelijke-, de bouw- en de milieuregelgeving. Voor de beleidsterreinen bouw, milieu, ruimtelijke ordening en de brandweer heeft de gemeenteraad in juni 2004 de Handhavingsnota gemeente Geldermalsen en het Handhavingsprogramma 2004 / 2005 vastgesteld. Aanvullend hierop hebben wij in 2006 een Handhavingsprogramma 2006 vastgesteld. Tot op de dag van vandaag wordt gewerkt aan de hand van de handhavingsnota 2004 en het handhavingsprogramma 2006. Onderzoeken naar onze huidige handhavingspraktijk De VROM-Inspectie (2006), PhnX (2006), Oranjewoud (2008) en de rekenkamercommissie (2009) hebben onderzoek gedaan naar onze huidige handhavingspraktijk. Hieruit blijkt dat er door ons nog flink wat te verbeteren valt wat toezicht en handhaving betreft. Ter illustratie een aantal opmerkingen uit de verschillende rapporten: VROM-Inspectie: De Inspectie komt tot de conclusie dat de gemeente op de goede weg zit, maar nog niet op een eenduidige en gestructureerde wijze uitvoering geeft aan alle VROM-taken. De uitvoering van toezicht en handhaving scoort een onvoldoende. Hiermee loopt de gemeente risico s op het terrein van wonen, ruimte en milieu (duurzaamheid) en daarbinnen vooral met betrekking tot de aspecten veiligheid en gezondheid. De Inspectie is van oordeel dat er geen sturing plaatsvindt op de uitvoering van toezicht en handhaving. PhnX: PhnX is van oordeel dat het de gemeente Geldermalsen ontbreekt aan een voldoende uitgewerkt richtinggevend kader voor handhaving. Gevolg daarvan is dat de organisatie niet beschikt over een bestuurlijk gedragen prioriteitenstelling. Daarnaast wordt uit dit onderzoek duidelijk dat het ontbreken van een goede prioriteitenstelling vooral tussen de clusters bouw- en woningtoezicht en handhaving tot onbegrip leidt. ( ) Daarnaast blijkt dat er nogal eens sprake is van miscommunicatie tussen bouw- en woningtoezicht en handhaving. Oranjewoud: In 2005 is er een probleemanalyse opgesteld, maar deze wordt in de praktijk niet toegepast. Ook is deze analyse sinds 2005 niet meer geactualiseerd. Deze probleemanalyse zou als basis moeten fungeren voor een risicoanalyse. Een feitelijke risicoanalyse is echter niet opgesteld. De prioriteiten en doelstellingen zijn volgens Oranjewoud weinig concreet en niet gekoppeld aan de risicoanalyse. Uit het programma blijkt eveneens dat er geen duidelijke relatie is gelegd met de probleemanalyse. 2

Oranjewoud concludeert dat er geen verbinding is gelegd tussen probleemanalyse, risicoanalyse, prioritering, doelstellingen en programmering, waardoor de beleidscirkel (plan-do-check-act) niet rond is. Tijdens het onderzoek heeft Oranjewoud tevens geconstateerd dat er een capaciteitstekort is en de sturing op de milieuhandhaving ontbreekt. Dit betekent onder andere dat het programmatisch handhaven bij de gemeente Geldermalsen niet voldoende is geïmplementeerd. Daarnaast heeft Oranjewoud opgemerkt dat uit het dossieronderzoek blijkt dat de sanctiestrategie, die overigens aan de vereiste criteria voldoet, in de praktijk niet wordt gehanteerd. Het is Oranjewoud opgevallen dat er vaker waarschuwingen worden gegeven dan vooraankondigingen tot het opleggen van een last onder dwangsom, zoals beschreven in de bestuurlijk vastgestelde sanctiestrategie. De gemeente Geldermalsen wordt daarom verzocht om de handhavingsacties uit te voeren conform de vastgestelde strategie en afwijkingen hiervan te beargumenteren en per geval bestuurlijk vast te stellen. Rekenkamercommissie: Samengevat luiden de conclusies uit het rapport: De ambities van de in 2004 vastgestelde handhavingsnota zijn in de periode 2005 2009 niet gerealiseerd. Oorzaken daarvoor zijn volgens de rekenkamercommissie: onvoldoende capaciteit en sturing van het management, onvoldoende aandacht vanuit de gemeenteraad en organisatieontwikkeling. Een beoordeling van de doelmatigheid is zodoende niet mogelijk. De bestuurlijke aandacht voor handhaving en toezicht ligt in de praktijk naar het oordeel van de rekenkamercommissie te sterk bij een portefeuillehouder. Het kritisch volgen van verbeteringen en daaraan verbonden toezeggingen aan de gemeenteraad behoeft een betere organisatorische inbedding. De door ons ondernomen acties n.a.v. de bovenstaande rapporten leest u in paragraaf 3.5 van de handhavingsnota. Nieuwe wet- en regelgeving In de afgelopen tijd zijn aanzienlijke wijzigingen van wetgeving die voor handhaving relevante zijn in werking getreden. Te noemen vallen de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (1 juli 2008), forse wijzigingen in de Woningwet (1 april 2007), het nieuwe Gebruiksbesluit brandveiligheid (1 november 2008), de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (1 oktober 2009). De verwachting is verder dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op of omstreeks 1 juli 2010 in werking zal treden. Deze wet wijzigt onder meer de Woningwet, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening en nog een aantal wetten. Dit heeft gevolgen voor het handhavingsbeleid van de gemeente Geldermalsen. Bij het opstellen van deze handhavingsnota is zoveel mogelijk al rekening gehouden met deze wetswijzigingen. Bovengenoemde wijzigingen in wetgeving brengen ook met zich mee dat interne werkwijzen zullen moeten worden aangepast. In hoofdstuk 4 van de handhavingsnota wordt nader ingegaan op de gevolgen van deze nieuwe wet- en regelgeving. 3

Het nieuwe handhavingsbeleid In 2009 is begonnen met het voorbereiden voor het opstellen van een nieuwe handhavingsnota. Daarvoor is o.a. een startdocument opgesteld, dat op 10 juni 2009 in de commissie grondgebied is behandeld. De commissie sprak daarbij onder meer uit de voorkeur te geven aan een bescheiden ambitieniveau. In het bovengenoemde startdocument is een stappenplan opgenomen. De verschillende stappen zijn de bouwstenen voor een integraal handhavingsbeleid. Hieronder worden deze stappen nog eens genoemd. Stap 1: Voorbereiding Stap 2: Visie bepalen en uitgangspunten formuleren Stap 3: Uitvoeren van een quick-scan van de huidige situatie Stap 4: Uitvoeren van een risicoanalyse Stap 5: Het stellen van prioriteiten Stap 6: Toezicht houden en sanctioneren Stap 6a: Toezicht houden Stap 6b: Sanctioneren Stap 6c: Gedogen Stap 7: Het ontwikkelen van de inplementatie-aanpak Stap 8: Het uitschrijven van het handhavingsbeleid Een aantal van deze stappen is al (gedeeltelijk) uitgevoerd in de aanloop naar deze handhavingsnota. De stappen 1, 4, 5, 6a en 6c komen in deze handhavingsnota in algemene zin aan bod. In het handhavinguivoeringsprogramma zullen deze stappen, samen met de overige stappen, verder uitgewerkt worden. Stap 3 komt daarbij te vervallen. De reeds ingevulde risicoanalyse (stap 4) bleek zo n uitgebreide analyse te zijn, dat de quick-scan (stap 3) daardoor overbodig is geworden. In het handhaving-uitvoeringsprogramma zullen de uitkomsten van de risicoanalyse nader worden uitgewerkt in verschillende (door het bestuur gekozen) thema s en speerpunten. Daarnaast zal ook een preventie-, handhavings-, toezichts-, sanctie- en gedoogstrategie worden opgenomen, aangevuld met de bijbehorende werkprocessen en afspraken. Dit uitvoeringsprogramma zal daardoor dienen als leidraad voor de werkzaamheden van alle toezichthouders en handhavers. Naar verwachting zal het handhavinguitvoeringsprogramma in het tweede kwartaal van 2010 gereed zijn. Voorafgaand aan het uitwerken van een handhaving-uitvoeringsprogramma zal ook de volgende vraag worden gesteld: Zijn er genoeg mensen om alle prioriteiten voldoende aandacht te kunnen geven? Is er voldoende capaciteit? Hierbij zal onder meer rekening worden gehouden met verzoeken om handhaving van derden, spoedzaken, langdurige kwesties en de huidige werkvoorraad / achterstanden. Wat de bestaande handhavingszaken (de achterstanden) betreft, zal worden bekeken of via een prioriteitstelling of een uitbesteding of een mix van beiden de bestaande handhavingszaken op een redelijke termijn kunnen worden afgedaan. Hierover zal een afzonderlijk besluit worden genomen. In dit besluit zal ook de berekening van de benodigde personele capaciteit worden opgenomen. Hierbij dient te worden gerealiseerd dat aan een gedegen uitvoering van de handhaving een prijskaartje kan hangen, in de vorm van capaciteitsuitbreiding. 4

Werken met onvoldoende capaciteit zal leiden tot nog meer achterstanden, ongeloofwaardigheid van het toezichtsapparaat en een verrommeling van de gemeente. Daarnaast is professionalisering van de handhavingstaken een eis die door de wetgever aan ons wordt opgelegd. In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de volgende onderwerpen: centrale handhavingsnorm, legaliseren en gedogen en voorafgaand overleg. Tot slot worden de volgende aandachtpunten voor het handhavinguitvoeringsprogramma genoemd: een geloofwaardig gemeentebestuur onderneemt structurele handhavingsactiviteiten; de vraag naar de actualiteitswaarde en het maatschappelijke draagvlak van regelgeving moet bij handhaving steeds worden beantwoord; dat moet bij voorkeur gebeuren volgens een vast stramien; er dienen beleidsregels te worden vastgesteld waarin duidelijk wordt welke specifieke situaties in aanmerking kunnen komen voor legaliseren, gedogen of niet-handhaven; voor handhaving dienen prioriteiten te worden gesteld. Dat kan o.a. aan de hand van thema s en speerpunten. Dit is bij uitstek een bestuurlijke taak. Structuur van de handhaving Met alleen de constatering dat er (meer) gehandhaafd moet worden is de gemeente er niet. Er is een aantal aspecten waarmee rekening moet worden gehouden, zoals de organisatie van het toezicht / handhaving en de communicatie met de burgers. In hoofdstuk 6 komen de volgende aspecten van de handhaving aan bod: handhaafbaarheid, organisatie van toezicht en handhaving, communicatie, interne signaleringsstructuur, toezichthouders / bijzondere opsporingsambtenaren / politie. Met name communicatie is een belangrijk onderdeel van de handhaving. Hierover is het volgende in de nota opgenomen: Wanneer er structureel aandacht voor toezicht en handhaving is, dan moet dat ook worden verkocht. Er zal dus communicatie met de burgers plaats moeten hebben. Communicatie is per definitie wederzijds. Het is van belang om burgers duidelijk te maken dat er aandacht is voor handhaving en dat toezicht en controle een normale gang van zaken is. Communicatie biedt een goede gelegenheid om burgers uit te leggen op welke wijze de gemeente het toezicht en de controle gaat organiseren, waar of bij wie aanspreekpunten zijn, hoe handhaving wordt aangepakt en wat het belang van handhaving is. ( ) Daarnaast verdient het aanbeveling om in het Nieuwsblad Geldermalsen aandacht te geven aan handhaving in het algemeen en aan de thema s en speerpunten van ons handhavingsbeleid. Vooral in het kader van het thematisch handhaven is het raadzaam om vooraf met de doelgroep te communiceren. ( )Verder kan het van belang zijn om doelbewust publiciteit te geven aan (bepaalde) handhavingsbesluiten en aan het effectueren er van. Uit de praktijk blijkt dat een grote preventieve werking uitgaat van de wetenschap dat een gemeente ingrijpt bij overtreding van de regels. Een gemeente die niet alleen blaft maar ook bijt en dat publiceert (bijvoorbeeld door het openbaar maken van (de uitvoering van) handhavingsbesluiten) zorgt voor een behoorlijke preventie. Dit kan bijvoorbeeld heel eenvoudig gebeuren door dergelijke besluiten en acties actief te publiceren als onderdeel van bijvoorbeeld de wekelijkse besluitenlijst van het college van burgemeester en wethouders of van de aangevraagde en verleende bouwvergunningen, meldingen, sloopvergunningen e.d. De privacy van belanghebbenden moet daarbij wel worden gewaarborgd. 5

In dit hoofdstuk worden de volgende aandachtpunten voor het handhaving-uitvoeringsprogramma genoemd: zorg voor een zo goed mogelijke functiescheiding tussen enerzijds het primaire proces (vergunningverlening) en anderzijds toezicht, controle en handhaving; publiceer de handhavingsnota en maak van handhaving een bespreekbaar punt o.a. door publicatie van handhavingsbesluiten; organiseer de signaleringstructuur t.b.v. handhaving in de vorm van tips en de oog en oor functie van gemeentelijke medewerkers; beschouw handhaving als een vast onderdeel van het beleidsproces; besteed aandacht aan het aspect handhaafbaarheid bij de opstelling van regelgeving en vooral bij bestemmingsplannen en bij voorwaarden van bouwvergunningen / omgevingsvergunningen. De aanpak van nieuwe en bestaande illegale situaties Hoewel er een geldend handhavingsbeleid is, moet niettemin worden vastgesteld dat er een aantal bestaande handhavingsituaties is dat nog niet is aangepakt of afgedaan. Over de aanpak daarvan zal een besluit moeten vallen. Uit een oogpunt van een zo goed mogelijke aanpak zou het frustrerend kunnen zijn dat nieuwe handhavingsgevallen niet kunnen worden aangepakt, omdat de bestaande capaciteit slechts voldoende is om de bestaande gevallen af te werken. Bezien zal moeten worden op welke wijze men met een zo schoon mogelijke lei kan beginnen. Voorafgaand aan het uitwerken van het handhaving-uitvoeringsprogramma zal worden bekeken of via een prioriteitstelling of een uitbesteding of een mix van beiden de bestaande handhavingszaken op een redelijke termijn kunnen worden afgedaan. Hierover zal een afzonderlijk besluit worden genomen. (Zie hierover ook hoofdstuk 5.) In deze nota kan alvast worden opgemerkt dat er sprake is van een achterstand van 43 handhavingszaken. Landelijk wordt gesteld dat elke handhavingskwestie gemiddeld ongeveer 60 effectieve ambtelijke uren in beslag neemt. (Zie hierover ook paragraaf 7.3 en 7.3.1.) Uit een eenvoudig rekensommetje blijkt dat er ongeveer 2580 ambtelijke uren nodig zullen zijn om deze oude handhavingszaken allemaal alsnog helemaal af te handelen. Zoals hierboven al is aangegeven, zullen de verschillende manieren waarop we met de bestaande achterstanden kunnen omgaan en de daarbij benodigde personele capaciteit nog nader worden uitgewerkt. Risico s en prioriteiten Oranjewoud heeft vanaf het jaar 2003 gewerkt aan de doorontwikkeling van een Risicomodule voor het bepalen van handhavingrisico's. Vele gemeenten in Nederland werken inmiddels met deze Risicomodule om inzicht te verkrijgen in de handhavingsrisico's. Ook wij hebben gebruik gemaakt van de Risicomodule van Oranjewoud. De reikwijdte van de Risicomodule is bepaald vanuit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dat betekent dat met deze Risicomodule voldaan wordt aan de eisen van de Wabo. De Risicomodule bestaat uit vier afzonderlijke modules die per taakveld zijn ingevuld. De volgende taakvelden zijn ingebouwd: Bouw en RO APV en bijzondere wetten Milieu (inclusief indirecte lozing) Brandweer 6

De indirecte lozing, de nieuwe taak voor de gemeenten en provincies, is ingevoegd in het milieugedeelte van de Risicomodule. Daarnaast is de reikwijdte van de APV-taken uitgebreid met de 'bijzondere wetten'. Dit is geen specifieke Wabo-taak, maar geeft wel de mogelijkheid om gelijk voor alle fysieke handhavingstaken het risico en de daaruit volgende prioriteit te bepalen. De resultaten (prioriteiten) die met behulp van de Risicomodule verkregen zijn, zijn als bijlage opgenomen bij deze handhavingsnota. Deze resultaten zijn echter geen einddoel. Ze bieden belangrijke informatie die gebruikt zal worden bij het opzetten van het handhaving-uitvoeringsprogramma. Capaciteit Tegen alle overtredingen optreden is nooit voor 100% realiseerbaar. Bij het formuleren van een gewenste situatie dient rekening te worden gehouden met het feit dat dit ook een reële en haalbare situatie dient te zijn. Daarnaast kan niet alles tegelijk worden aangepakt in die zin dat op elke constatering van een overtreding direct een actie volgt. Net als bij zoveel andere beleidsterreinen, is het bij handhaving van groot belang zaken op een goede wijze en volledig af te handelen. Halve acties leiden niet tot succes en veelal tot negatieve precedenten. Het is daarom noodzakelijk dat nadere keuzes in de vorm prioriteitstelling worden gemaakt. Daarnaast zal de benodigde personele capaciteit berekend moeten worden. Landelijk wordt gesteld dat elke handhavingskwestie gemiddeld ongeveer 60 effectieve ambtelijke uren in beslag neemt. Het gaat hier om een gemiddelde. Dat wil zeggen dat er veel zaken zijn die minder ambtelijke uren in beslag nemen, maar er zijn ook zaken die uiteindelijk meer ambtelijke uren kosten. De benodigde personele capaciteit zal voorafgaand aan het uitwerken van het handhavinguitvoeringsprogramma worden berekend. Hierover zal een afzonderlijk besluit worden genomen. (Zie hierover ook hoofdstuk 5 van de nota.) In hoofdstuk 7 worden de volgende aandachtpunten voor het handhaving-uitvoeringsprogramma genoemd: 1. De aanpak van de bestaande illegale situaties kan niet zonder een prioriteitstelling. 2. Een dergelijke aanpak moet er ook komen voor nieuwe illegale situaties om te vermijden dat handhaving vastloopt. Prioriteitstelling in deze - bijvoorbeeld in de vorm van een matrix - is bij uitstek een bestuurlijke verantwoordelijkheid. Hoe te handhaven? Indien het bestuursorgaan op de hoogte raakt van een illegale situatie naar aanleiding waarvan het mogelijk moet optreden, moet een en ander met de nodige zorgvuldigheid worden voorbereid. In verband met de zorgvuldigheidsvereisten van de Algemene wet bestuursrecht (bijvoorbeeld de artikelen 3:2, 3:3, 3:4 en 3:46) is dit noodzaak. De bestuursrechter kijkt in geval van aanschrijvingsprocedures kritisch naar de toepassing van deze vereisten. Dit betekent dat het van groot belang is om een goed stappenplan te hebben en om alle stappen op het pad van handhaving met zorgvuldigheid te zetten. Ontbreekt het daaraan, dan loopt de gemeente (soms forse) juridische, bestuurlijke en vaak ook financiële risico s. 7

Een goede administratieve organisatie in de vorm van procesbeschrijvingen is een eerste vereiste. Een dergelijke procesbeschrijving is verder van belang om toezicht en handhaving steeds op dezelfde wijze te laten verlopen. Dat is mede een garantie voor een uniform handelen van de overheid in verschillende situaties. Zowel extern als intern is dit belangrijk. Een tweede vereiste is dat de toezichthouder op uniforme wijze te werk gaat aan de hand van vastgestelde protocollen en checklijsten. De voornaamste onderdelen van de procesbeschrijving op het terrein van toezicht en handhaving worden in hoofdstuk 8 beschreven. Uit dit hoofdstuk komen de volgende aandachtspunten voor het handhaving-uitvoeringsprogramma naar voren: 1. Bij de toepassing van bestuurlijke dwangmiddelen gaat in principe een voorkeur uit naar het middel van een dwangsom. Met een dwangsom kan relatief eenvoudiger worden gewerkt dan met bestuursdwang. Deze voorkeur geldt niet in geval van spoedeisendheid en wanneer bestuursdwang duidelijk in de rede ligt. 2. We zijn zeer terughoudend met preventieve bestuursdwang en met het opleggen van een preventieve dwangsom. 3. Een dwangsom bestaat in beginsel uit een bedrag ineens, dat zo hoog is dat daarvan een voldoende werking uitgaat om de overtreder de overtreding ongedaan te laten maken. 4. We standaardiseren de begunstigingstermijn, zoals hiervoor beschreven. 5. we zorgen bij toezicht, controle en handhaving voor een deugdelijke administratieve organisatie. In elk geval zijn er procesbeschrijvingen en checklijsten op voor toezicht en handhaving. In deze procesbeschrijvingen en checklijsten moet tenminste aandacht zijn voor: a. informatieverzameling en dossiervorming b. legalisering c. horen van belanghebbenden d. belangenafweging 8