WERKINSTRUMENTEN VAN DE PROVINCIES VOOR HET VOEREN VAN HET PROVINCIAAL BELEID Het is de algemene regel dat de provincies de hun toevertrouwde opdrachten zelf uitvoeren via hun administratie. Veel van hun activiteiten worden dan ook aldus behartigd. BUDGETHOUDERSCHAP Het provinciedecreet voert wel een nieuwheid in, nl. het budgethouderschap. (art. 154 e.v. Provinciedecreet) Het budgethouderschap is een beperkte vorm van interne verzelfstandiging. Het betekent het beheer van een taakstellend budget. Het is de bevoegdheid om door het gebruiken van toegekende kredieten een welomschreven activiteit te verrichten om de vastgelegde doelstellingen te bereiken. Deze werkwijze bestond al in de OCMW s. Taakstellend betekent dat er een afspraak gemaakt is omtrent welke producten of prestaties binnen een bepaalde periode moeten worden geleverd en met welk budget deze afspraak moet worden gerealiseerd. Budgethouderschap is dus geen vrijgeleide. Het is een vorm van contractmanagement. Het budgethouderschap komt toe aan de deputatie, die hoofdbudgethouder is. Zij kan het budgethouderschap voor aangelegenheden van dagelijks bestuur toekennen aan de provinciegriffier, die verantwoordelijk is voor de uitvoering ervan. De provincieraad bepaalt, op voorstel van de deputatie, wat onder dagelijks bestuur precies wordt begrepen. De provinciegriffier kan op zijn beurt deze bevoegdheid verder delegeren aan andere personeelsleden. De betrokken personeelsleden kunnen de aan hen gedelegeerde bevoegdheid niet weigeren als hun functieomschrijving erin voorziet. Zij zijn persoonlijk verantwoordelijk. Zodoende is het mogelijk de administratie maximaal te betrekken en te responsabiliseren bij de beleidsuitvoering. Onder de voorwaarden die door de provincieraad vastgesteld worden en na advies van de provinciegriffier kan de deputatie het budgethouderschap met betrekking tot bepaalde budgetten betreffende activiteitencentra of projecten delegeren aan bepaalde personeelsleden van de provincie. Het kan in dit geval ook aangelegenheden betreffen die het dagelijks bestuur te boven gaan. Ook in dit geval kunnen de betrokken personeelsleden de aan hen gedelegeerde bevoegdheid niet weigeren als hun functieomschrijving erin voorziet en zijn zij persoonlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van het budgethouderschap. Dergelijke delegatie is legislatuur gebonden en vervalt in ieder geval zes maanden na de algehele vernieuwing van de provincieraden. VVP elektronisch handboek provinciaal beleid Werkinstrumenten voor het provinciaal beleid december 2006 1 / 6
MAATWERK MOGELIJK Om provinciebesturen echter toe te laten waar nodig een bestuur op maat te maken, bijvoorbeeld om gespecialiseerde taken te vervullen, kan evenwel van die algemene regel, nl. dat de provincies via hun eigen administratie werken, worden afgeweken en andere werkinstrumenten gebruikt worden. Anders dan in de privé-sector dienen de provincies, als openbare dienst, zich wel te beperken tot die werkinstrumenten die de hogere overheid hen aanreikt op basis van de regelgeving. Naar gelang de beoogde doelstellingen zullen ze dan tussen de verschillende bestaande mogelijkheden het werkinstrument kiezen dat het meest geschikt is om het beste resultaat te bereiken. Het Provinciedecreet zelf voorziet in een reeks zelfstandige werkinstrumenten, los van de provinciale administratie. Daarnaast worden nog enkele mogelijkheden geboden door andere decreten. Hierna worden de mogelijkheden die de provincies kunnen gebruiken kort behandeld. INTERN VERZELFSTANDIGDE AGENTSCHAPPEN 1 De intern verzelfstandigde agentschappen zijn diensten zonder eigen rechtspersoonlijkheid die belast zijn met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van provinciaal belang en die beschikken over operationele autonomie. Ze worden beheerd buiten de algemene diensten van de provincies. Enkel de provincieraad is bevoegd om intern verzelfstandigde agentschappen op te richten. Dit is een verdergaande vorm van interne verzelfstandiging dan het budgethouderschap. Het oprichtingsbesluit van een intern verzelfstandigd agentschap omvat minstens de volgende punten: 1 een opsomming van de toevertrouwde beleidsuitvoerende taken; 2 een beschrijving van de operationele autonomie die aan het hoofd van het agentschap wordt gedelegeerd. Deze autonomie kan betrekking hebben op: - het vaststellen en wijzigen van de organisatiestructuur van het agentschap; - de organisatie van de operationele processen met het oog op de realisatie van de afgesproken doelstellingen; - de uitvoering van het personeelsbeleid; - het aanwenden van de ter beschikking gestelde middelen voor de werking van het agentschap, de uitvoering van de doelstellingen en taken van het agentschap en het sluiten van contracten ter verwezenlijking van de opdrachten van het agentschap; - de interne controle binnen het intern verzelfstandigd agentschap; - specifieke delegaties naar gelang van de eigen aard van het intern verzelfstandigd agentschap. Tussen de deputatie en het hoofd van een intern verzelfstandigd agentschap wordt na onderhandeling een beheersovereenkomst gesloten. De beheersovereenkomst regelt minstens de volgende aangelegenheden: - de concretisering van de wijze waarop het agentschap zijn taken moet vervullen en van de doelstellingen ervan; - de toekenning van middelen voor de eigen werking en de uitvoering van de taken van het agentschap; - de voorwaarden waaronder eigen inkomsten of andere financieringen mogen worden verworven en aangewend; - de informatieverstrekking aan de deputatie. 1 (art. 215 e.v. Provinciedecreet) VVP elektronisch handboek provinciaal beleid Werkinstrumenten voor het provinciaal beleid december 2006 2 / 6
De beheersovereenkomst en de uitvoering ervan worden jaarlijks geëvalueerd door de provincieraad. Als voorbeeld van dergelijke intern verzelfstandiging, die ook reeds mogelijk was onder de bepalingen van de Provinciewet, maar daar provinciebedrijven genoemd werden, kunnen we verwijzen naar sommige provinciale onderwijsinstellingen, musea en domeinen die als provinciebedrijf werken. EXTERNE VERZELFSTANDIGING 2 Bij externe verzelfstandiging gaat het om diensten met een eigen rechtspersoonlijkheid die door de provincie worden opgericht of waarin de provincie deelneemt en die in beginsel slechts belast mogen worden met bepaalde beleidsuitvoerende taken van provinciaal belang. Als aan één van de volgende voorwaarden wordt voldaan, geldt het vermoeden dat het provinciaal extern verzelfstandigd agentschap met een taak van provinciaal belang is belast: - een of meer van zijn organen bestaan voor meer dan de helft uit provincieraadsleden of leden van de deputatie of de leden van de organen worden voor meer dan de helft aangewezen of voorgedragen door deze personen; - de provincie of haar vertegenwoordiger beschikken over de meerderheid van de stemrechten in een of meer van zijn organen; - zijn financiële middelen vallen voor meer dan de helft ten laste van het provinciebudget. De provinciaal extern verzelfstandigde agentschappen mogen deze taken, die de Vlaamse regering nader kan bepalen, noch geheel noch gedeeltelijk overdragen aan andere rechtspersonen. Aan deze agentschappen kan de provincie middelen, personeel en infrastructuur ter beschikking stellen of zelfs overdragen. Provinciaal extern verzelfstandigde agentschappen zijn onderworpen aan de verplichtingen inzake openbaarheid van bestuur en de formele motivering die gelden voor de provincie. Daarnaast zijn zij ook onderworpen aan andere publiekrechtelijke federale regelgeving zoals bijv. de wetgeving overheidsopdrachten en de fiscaliteit. Hier dient geval per geval nagegaan te worden of de betrokken regelgeving van toepassing is. Er zijn in het provinciedecreet 2 vormen van externe verzelfstandiging voorzien: autonome provinciebedrijven en provinciale externe verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijk vorm. AUTONOME PROVINCIEBEDRIJVEN 3 De provincieraad beslist over de oprichting van een autonoom provinciebedrijf en stelt de statuten van het bedrijf vast. Uit een begeleidend verslag moet duidelijk blijken dat een beheer binnen de rechtspersoonlijkheid van de provincie niet dezelfde voordelen kan bieden als binnen een autonoom provinciebedrijf. De provincieraad moet dus verantwoorden waarom deze keuze gemaakt wordt. Aan het autonoom provinciebedrijf kan alleen de oprichtende provincie deelnemen. 2 art. 219 e.v. Provinciedecreet 3 artikelen 225 e.v. Provinciedecreet VVP elektronisch handboek provinciaal beleid Werkinstrumenten voor het provinciaal beleid december 2006 3 / 6
Het provinciedecreet voorziet dat de statuten minimaal een aantal bepalingen moeten bevatten in verband met de naam, het maatschappelijk doel, de maatschappelijke zetel, de samenstelling, werking en bevoegdheden van de organen, de opmaak van het budget, de rekeningen en het jaarlijkse ondernemingsplan, de ontbinding en vereffening. De deputatie sluit met de raad van bestuur van het provinciebedrijf een beheersovereenkomst af. De provincieraad moet de beheersovereenkomst en de uitvoering ervan jaarlijks evalueren. Deze overeenkomst moet een aantal bepalingen bevatten o.m. - de concretisering van de wijze waarop het agentschap zijn taken moet vervullen en van de doelstellingen ervan; - de toekenning van middelen voor de eigen werking en de uitvoering van de doelstellingen van het autonoom provinciebedrijf; - de voorwaarden waaronder eigen inkomsten of andere financieringen mogen worden verworven en aangewend; - de gedragsregels inzake dienstverlening door het autonoom provinciebedrijf; - de informatieverstrekking door het autonoom provinciebedrijf aan de provincie. Er wordt minstens voorzien in een jaarlijks ondernemingsplan en een operationeel plan op middellange en lange termijn; - de rapportering door het autonoom provinciebedrijf aan de provincie op basis van beleids- en beheersrelevante indicatoren en kengetallen. Het autonoom provinciebedrijf wordt geleid door een raad van bestuur die over de volheid van bevoegdheid beschikt. Het aantal leden bedraagt ten hoogste een vijfde van het aantal provincieraadsleden en maximaal twee derde van hen is van hetzelfde geslacht. De bestuurders worden benoemd door de provincieraad. De bestuurders kunnen maar moeten geen deel uitmaken van de provincieraad of de deputatie. Om een minimale band met het provinciebestuur te waarborgen, is wel bepaald dat de voorzitter van de raad van bestuur een gedeputeerde moet zijn. Het dagelijks bestuur kan toevertrouwd worden aan een directiecomité of een gedelegeerd bestuurder. Autonome bedrijven waren ook reeds mogelijk onder de provinciewet en zo kent ment momenteel bvb bepaalde provinciale scholen en provinciale toeristische diensten die opgericht zijn als autonome provinciebedrijven. PROVINCIAAL EXTERNE VERZELFSTANDIGDE AGENTSCHAPPEN IN PRIVAATRECHTELIJKE VORM 4 Deze agentschappen zijn rechtspersonen met een commerciële of niet-commerciële private rechtsvorm, opgericht door de provincie of waarin de provincie deelneemt en die belast zijn met de uitvoering van bepaalde taken van provinciaal belang. In tegenstelling met het autonoom provinciebedrijf kunnen aan het extern verzelfstandigd agentschap met private rechtsvorm ook private en sommige publieke partners in deelnemen. Er is wel een decretaal verbod van deelname van gemeenten, gemeentelijke extern verzelfstandigde agentschappen, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, andere provincies en hun extern verzelfstandigde agentschappen, de Vlaamse gemeenschap en het Vlaamse gewest. 4 artikelen 238 e.v. Provinciedecreet VVP elektronisch handboek provinciaal beleid Werkinstrumenten voor het provinciaal beleid december 2006 4 / 6
De provincieraad beslist over de oprichting van of de deelname aan een extern verzelfstandigd agentschap met private rechtsvorm. Uit een begeleidend verslag van de deputatie moet duidelijk blijken dat een beheer binnen de rechtspersoonlijkheid van de provincie of in de vorm van een autonoom provinciebedrijf niet dezelfde voordelen kan bieden. Er moet dus ook verantwoording gegeven worden waarom er gekozen wordt voor dit werkinstrument. De provincie moet steeds beschikken over de meerderheid van de stemmen in de algemene vergadering en een meerderheid voordragen van de leden van de bestuursorganen. De provinciale vertegenwoordigers in de algemene vergadering worden door de provincieraad uit zijn leden gekozen. De provincie en het provinciaal extern verzelfstandigd agentschap sluiten een samenwerkingsovereenkomst af waarin de krachtlijnen worden vastgelegd van de uitvoering door het agentschap van de toevertrouwde opdrachten. DEELNAME AAN RECHTSPERSONEN 5 De provincies kunnen verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk oprichten, erin deelnemen of zich erin laten vertegenwoordigen voor zover die verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk niet belast worden met de verwezenlijking van welbepaalde taken van provinciaal belang. Hierbij mag geen afbreuk gedaan worden aan het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking. Onder dezelfde voorwaarden kunnen de provincies een andere vennootschap in de zin van het Wetboek Vennootschappen oprichten, erin deelnemen of zich erin laten vertegenwoordigen indien die vennootschap de realisatie van lokale PPS-projecten in de zin van het decreet van 18 juli 2003 betreffende publiek-private samenwerking, als uitsluitende doelstelling heeft. De deputatie houdt een volledig en geactualiseerd overzicht bij van de verenigingen, stichtingen en vennootschappen waarin de provincie deelneemt. Minstens eenmaal per jaar wordt de provincieraad in kennis gesteld van dit geactualiseerd overzicht met een toelichting over alle wijzigingen dewelke zich sinds de vorige toelichting aan deze overzichtslijst hebben voorgedaan. Deze oprichting, deelname of vertegenwoordiging mag niet gepaard gaan met de overdracht of terbeschikkingstelling van provinciaal personeel of met de overdracht van provinciale infrastructuur. DEELNAME AAN INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKINGS -VERBANDEN 6 Het decreet van 6 juli 2001 betreffende de intergemeentelijke samenwerking regelt de samenwerking tussen de gemeenten en lokale besturen met het oog op het behartigen van doelstellingen van gemeentelijk belang. Er is slechts een beperkte deelname van de provincies mogelijke aan de intergemeentelijke verenigingen. Deze deelname kan echter wel heel belangrijk zijn voor de gemeenten en dan vooral op financieel vlak. 5 art. 188 Provinciedecreet 6 decreet van 6.07.2001 VVP elektronisch handboek provinciaal beleid Werkinstrumenten voor het provinciaal beleid december 2006 5 / 6
Via deelname aan een intergemeentelijk samenwerkingsverband kan de provincie de gemeenten ondersteunen, wat een van de onderdelen van haar missie is, zoals bepaald in artikel 2 van het Provinciedecreet. Artikel 6 van het decreet betreffende de intergemeentelijke samenwerking stelt dat onverminderd andersluidende decretale bepalingen andere rechtspersonen van publieke en privaat recht kunnen deelnemen aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zonder rechtspersoonlijkheid of de interlokale verenigingen. Dit betekent dus ook de provincies. Er is minstens één afgevaardigde per deelnemer. Artikel 10 laat de deelname van de provincies toe in de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden met rechtspersoonlijkheid. Dit kan zowel in de projectverenigingen als in de dienstverlenende en opdrachthoudende samenwerkingsverbanden. Er is wel volgende beperking: hun deelname mag niet meer bedragen dan 20% van het maatschappelijk kapitaal (art. 22 en 63). Bij bestaande deelnamen van de provincies die boven deze grens uitgaan, dient deze herleid te worden tot maximum 20% vóór 1.01.2007, en mits goedkeuring door de Vlaamse regering, vóór 1.01.2013. DECRETALE VOORZIENINGEN Bepaalde decreten voorzien in de mogelijkheid om een provinciale bevoegdheid waar te nemen buiten de eigen administratie of voorziene verzelfstandigingsmodellen. Het gaat hier dan evenwel over heel specifieke opdrachten die aan de provincies werden toegekend. Deze rechtspersonen kunnen enkel gebruikt worden voor het specifieke doel. Zo laat het decreet van 7 mei 2004 tot vaststelling van het kader tot oprichting van de provinciale ontwikkelingsmaatschappijen (POM) de provincies toe om een afzonderlijke structuur met eigen rechtspersoonlijkheid en eigen bestuursorganen op te richten, waaraan onder meer de uitvoering van het economisch beleid van de provincie kan worden toevertrouwd. (voor meer toelichting over de POM s zie de bijdrage inzake economie). Greta Thooft Stafmedewerker VVP elektronisch handboek provinciaal beleid Werkinstrumenten voor het provinciaal beleid december 2006 6 / 6