Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen September 2015
Inhoudsopgave 1. Inleiding... 3 2. Aanleiding... 4 3. Nadere toelichting... 5 4. Doelstellingen en wettelijke kaders... 6 4.1. Doelstellingen... 6 4.2. Wettelijke kaders... 6 4.2.1. Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)... 7 4.2.2. Verordening art. 212... 7 5. Norm weerstandsvermogen en de risicohouding... 8 5.1. Norm... 8 5.2. Weerstandsvermogen beneden de norm... 9 5.3. Risicohouding... 9 6. Risicomanagement... 10 6.1. Identificatie... 11 6.2. Beoordeling... 11 6.3. Risicomatrix... 11 7. Risicomanagement via Planning & Control cyclus... 13 8. Taken en bevoegdheden... 13 2
1 Inleiding Een risico is een onzekere of te verwachten gebeurtenis met mogelijke gevolgen voor een doelstelling. Een gebeurtenis doet zich voor door interne en/of externe oorzaken. Risicomanagement is een continu proces dat ten aanzien van de doelstelling risico's identificeert en beoordeelt. Er zijn verschillende gebieden waarop risicomanagement toegepast kan worden; financieel risicomanagement richt zich op het beheersen van financiële risico's. Dat is dan ook het gebied waarop deze nota is gericht. In deze nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen worden de kaders vastgesteld voor het integrale risicomanagement. In deze nota worden de volgende doelstellingen beoogd: Het voldoen aan wet- en regelgeving; Inzicht krijgen in de strategische risico s; Onderbouwing van het weerstandsvermogen; Vermindering van het negatieve effect van risico s op het bestaande beleid en de kwaliteit van de bestaande voorzieningen; Optimaliseren van interne beheersing als onderdeel van integraal management. Op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) moet in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing van de gemeenten melding worden gemaakt van het beleid van de betreffende gemeente over de weerstandscapaciteit en de risico s. Met behulp van de ratio weerstandsvermogen wordt beoordeeld of de hoogte van het weerstandsvermogen op peil is. Het uitgangspunt is dat de ratio weerstandsvermogen in ieder geval de kwalificatie voldoende heeft (een ratio tussen de 1,0 en 1,4). Indien de ratio beneden de norm uitkomt dan geeft het college in een voorstel aan op welke wijze de beoogde kwalificatie wordt gehaald. Het proces risicomanagement kent de volgende 5 stappen: inventariseren, analyseren, beheersmaatregelen in kaart brengen, risico s beheersen en risico s monitoren en rapporteren. De gemeenteraad wordt gedurende het jaar op twee momenten geïnformeerd over het risicomanagement en de relatie met het weerstandsvermogen: bij de programmabegroting en de jaarrekening. De gemeenteraad stelt de kaders vast. Het college voert het beleid uit binnen deze vastgestelde kaders. Het risicomanagement valt onder de integrale verantwoordelijkheid van het college. 3
2 Aanleiding Op grond van het BBV moet in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing melding worden gemaakt van het beleid van de gemeente over de weerstandscapaciteit en de risico s. Tevens bevat de paragraaf een inventarisatie van de weerstandscapaciteit en de aanwezige risico s. Middels deze nota stelt u de kaders voor de weerstandscapaciteit en de risico s vast. Op basis van deze kaders kan periodiek worden getoetst of de beleidsuitgangspunten worden gehaald. De paragraaf wordt jaarlijks opgenomen in de programmabegroting. Daarin wordt de beschikbare weerstandscapaciteit afgezet tegen de benodigde weerstandscapaciteit. Met andere woorden wat is de capaciteit van de gemeente om aanwezige risico s te dekken zonder dat de beoogde doelstellingen gevaar lopen. Met het vaststellen van deze nota evenals de daarop aansluitende paragraaf in de begroting en jaarstukken voldoen wij aan de vereisten om inzichtelijk te maken welke risico s gemeente De Wolden loopt in relatie tot de aanwezige weerstandscapaciteit. De kaders in deze nota geven voldoende handvaten om het beleid te toetsen evenals het te beoordelen of het weerstandsvermogen op peil is. Het risicomanagement zal verder moeten worden verankerd binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering. De implementatie behoeft de nodige aandacht. Dit valt onder de integrale verantwoordelijkheid van het college. 4
3 Nadere toelichting Binnen de publieke sector is sprake van toenemende aandacht voor de beheersing van risico s. Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen, zoals rampen die hebben plaatsgevonden, kostenoverschrijdingen van projecten, nieuwe taken en snel wisselende wet- en regelgeving. Een andere ontwikkeling is dat van organisaties wordt geëist dat zij hun doelstellingen expliciet maken én realiseren, terwijl ze daarbij in toenemende mate met onzekerheden te maken krijgen. Om die reden is er behoefte aan een raamwerk, waarbinnen risico s kunnen worden geïdentificeerd, beoordeeld en beheerst. Risicomanagement is geen volledig nieuw begrip. Ook nu worden op een aantal plekken binnen de organisatie al dan niet impliciet of expliciet risico s geïdentificeerd en beheerst. Dit vindt alleen niet plaats vanuit een uniform kader. Binnen de gemeente De Wolden bestaat ook de behoefte aan het op een gestructureerde manier omgaan met risico s. Risicomanagement is één van de tools om in control te komen. Risicomanagement is een buitengewoon nuttig instrument dat ingezet kan worden om risico s efficiënter en effectiever te beheersen en om organisatiedoelstellingen te realiseren. Het op de kaart zetten van risicomanagement draagt bij aan het risicobewustzijn van het management en geeft managers meer mogelijkheden proactief te kunnen sturen op risico s. Echter niet alle risico s zijn eenvoudig te kwantificeren in omvang of kans. Het is dan ook van belang dat dergelijke risico s zo goed mogelijk in kaart worden gebracht en door de gehele organisatie worden gevolgd. Ook is het van belang dat de analyse van risico s continu plaatsvindt en er steeds opnieuw wordt bepaald wat de mogelijke risico s zijn. Kortom, is er een mutatie opgetreden ten opzichte van voorgaande risico s? Om lastig kwantificeerbare en niet direct in het oog springende risico s in beeld te krijgen, wordt de organisatie uitgedaagd om out of the box te denken. 5
4 Doelstellingen en wettelijke kaders In dit hoofdstuk worden de doelstellingen van deze nota kort benoemd. Tevens wordt het wettelijk kader beschreven dat aan deze nota ten grondslag ligt. 4.1 Doelstellingen Met het vaststellen van deze nota worden de volgende doelstellingen beoogd: Het voldoen aan wet- en regelgeving. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving wordt in de volgende paragraaf in deze nota nader toegelicht. Inzicht krijgen in de strategische risico s die gemeente De Wolden loopt en daarmee het risicobewustzijn stimuleren. Dit doel is gericht op het in kaart brengen van de risico s van gemeente De Wolden die gevolgen met zich meebrengen. Het gaat hierbij niet alleen om risico s met financiële gevolgen maar ook om inzicht in niet-financiële gevolgen (bijvoorbeeld op politiek, imago of veiligheidsvlak). Inzicht in de risico s die de gemeente loopt, begint bij het risicobewustzijn van de medewerkers in de organisatie. Als zij risicobewust zijn in hun dagelijkse werkzaamheden kan proactief worden ingespeeld op de risico s door het op tijd nemen van passende beheersmaatregelen. Onderbouwing van het weerstandsvermogen. De gemeente dient op grond van het BBV een inventarisatie van de risico s en de beschikbare weerstandscapaciteit te maken en bovendien beleid over de weerstandscapaciteit en de risico s te voeren. Vermindering van het negatieve effect van risico s op het bestaande beleid en de kwaliteit van de bestaande voorzieningen. Om dit doel te bereiken is eerst inzicht in de risico s noodzakelijk. Elke medewerker moet in staat zijn om de controle te hebben op hun eigen risico s. Deze doelstelling hangt zodoende nauw samen met bovenstaande doelstelling. Pas als er inzicht is in de risico s kunnen deze ook beheerst worden zodat ze zo weinig mogelijk effect hebben op de uitvoering van het bestaande beleid en voorzieningen. Optimaliseren van de interne beheersing. Risicomanagement is één van de instrumenten voor het managen en beheersen van risico s. Risicomanagement kan een bijdrage leveren aan het stellen van prioriteiten, het ondersteunen van een beslissing en/of het kwantitatief onderbouwen van de marges in een raming, planning of businesscase. Risicomanagement moet een permanent proces in de organisatie vormen. De organisatie moet overtuigd zijn van het nut en de noodzaak. En er is een open cultuur nodig om (mogelijke) fouten bespreekbaar te maken. Alleen zo kan risicomanagement slagen en een bijdrage leveren aan het succes van de organisatie. 4.2 Wettelijke kaders Hieronder is het formele kader opgenomen waarbinnen deze nota is opgesteld. Het kader bestaat uit externe regelgeving (het BBV) en interne regelgeving (verordening art. 212). 4.2.1 Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) 6
In 2003 is het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten vastgesteld. Het doel van dit besluit is het verbeteren van de te leveren informatie naar de raad, burgers en maatschappelijke organisaties en de toezichthouder. In het besluit zijn richtlijnen opgenomen voor de begroting (inclusief meerjarenraming) en de jaarrekening en verslag. De paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing is één van de verplichte paragrafen in begroting en jaarrekening (art. 9 BBV). Ook is vastgelegd (art. 11 BBV) welke onderwerpen minimaal in de paragraaf Weerstandsvermogen aan de orde komen. Artikel 11 o 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. o 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen en risicobeheersing bevat tenminste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico's; c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's. 4.2.2 Verordening art. 212 In de financiële verordening op grond van de Gemeentewet artikel 212 zijn de uitgangspunten voor het financiële beleid, evenals de regels voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie, vastgesteld. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Hoewel de financiële verordening beperkt is tot de financieringsfunctie is de doelstelling van deze nota om ons niet alleen te beperken tot de financiële risico s, maar alle risico s in beeld te hebben die van materiële betekenis zijn. 7
5 Norm weerstandsvermogen en de risicohouding Naast de beoogde doelstellingen van deze nota is het van belang om vast te stellen of het weerstandsvermogen op voldoende niveau is. Dit wordt uitgewerkt in de volgende paragraaf. Daarnaast is het van belang om te weten wat de risicohouding van de gemeente De Wolden is. Met andere woorden: hoeveel risico wil de gemeente lopen? 5.1 Norm De relatie die wordt gelegd tussen de risico s en de weerstandscapaciteit wordt het weerstandsvermogen genoemd. Het weerstandsvermogen geeft een indicatie van de mate waarin de gemeente in staat is om onvoorziene tegenvallers op te vangen. Inzicht in het weerstandsvermogen is van belang om de continuïteit van de organisatie te kunnen garanderen. Om te kunnen bepalen of de hoogte van het weerstandsvermogen voldoende is, wordt gebruik gemaakt van een ratio weerstandsvermogen. Beschikbare weerstandscapaciteit: betreft de middelen en de mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om onverwachte substantiële kosten te dekken. Benodigde weerstandscapaciteit: heeft betrekking op alle risico s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. beschikbare weerstandscapaciteit Ratio weerstandsvermogen = benodigde weerstandscapaciteit Figuur 1: berekening ratio weerstandsvermogen Als hulpmiddel voor het beoordelen van de ratio van het weerstandsvermogen, geldt onderstaande tabel: Waardering Ratio Betekenis weerstandsvermogen A >2,0 Uitstekend B 1,4-2,0 Ruim voldoende C 1,0-1,4 Voldoende D 0,8-1,0 Matig E 0,6-0,8 Onvoldoende F <0,6 Ruim onvoldoende weerstandsvermogen Tabel 1: tabel betekenis ratio Als gemeente streven we na om de impact van de risico s te minimaliseren. Dit betekent dat we een weerstandsvermogen beogen dat in ieder geval voldoende is. Dat komt overeen met een waardering C en een ratio weerstandsvermogen tussen de 1,0 en 1,4. 8
5.2 Weerstandsvermogen beneden de norm Indien het weerstandsvermogen voldoet aan de gestelde norm dan is uiteraard géén verdere actie nodig. Op het moment dat de gewenste norm niet wordt gehaald dan zal het weerstandsvermogen moeten worden aangepast naar het wenselijk geachte niveau (voldoende zoals beschreven in paragraaf 5.1). Hiertoe bestaan twee mogelijkheden: Het aanpassen van de beschikbare weerstandscapaciteit; Het aanpassen van de benodigde weerstandscapaciteit. Het aanpassen van de beschikbare weerstandscapaciteit kan door middel van bijvoorbeeld meevallers of gerichte acties zoals bezuinigingen toe te voegen aan de Algemene Reserve. Het aanpassen van de benodigde weerstandscapaciteit gaat via het risicomanagement. Risico s kunnen worden verminderd of vermeden door bepaalde onderdelen niet of een project in zijn geheel niet meer uit voeren. Het college komt in een dergelijk geval met een voorstel op welke wijze het gewenste niveau weer wordt bereikt. 5.3 Risicohouding Een ander belangrijk uitgangspunt bij het risicomanagement is de bepaling van de risicohouding. Is de gemeente daarin (zeer) behoudend of juist (zeer) vooruitstrevend? Dit uitgangspunt is van belang voor het toepassen van de verschillende beheersmaatregelen. Indien de gemeente behoudend is in het nemen van risico s dan kan de overweging zijn om bij bijvoorbeeld verzekeringen lage eigen risico s af te sluiten met daarbij behorende hogere premies, bij een vooruitstrevende houding zou het eigen risico kunnen worden verhoogd met een lagere premie of zelfs een verzekering achterwege laten. Uiteraard blijven kosten-batenanalyses ook een rol spelen bij de beoordeling. Een risicohouding wordt ook wel uitgedrukt in termen als hoog, gemiddeld en laag. Bij een hoge risicohouding is sprake van een grote mate van bereidheid tot het nemen van risico s. Bij een gemiddelde risicohouding is deze bereidheid een stuk minder. Risico s mogen worden gelopen maar dient binnen bepaalde kaders te blijven. Bij een lage risicohouding gaat men risico s niet uit de weg, maar blijven risico s tot een minimum beperkt. Een hoge risicohouding komt overeen met een vooruitstrevende houding, een lage risicohouding past bij een behoudende opstelling. Gezien het karakter van een gemeentelijke organisatie is het uitgangspunt dat gemeente De Wolden behoudend is met het aangaan van risico s. Publieke middelen brengen met zich mee dat het nemen van risico s binnen aanvaardbare normen dienen plaats te vinden. Hierbij past géén vooruitstrevende risicohouding omdat een behoudende organisatie overeen komt met een lage risicohouding. 9
5 4 3 2 1 Impact 1 2 3 4 5 6 Risicomanagement Organisaties willen iets bereiken. Het proces om de beoogde doelstellingen te realiseren is onzeker. Er zijn risico s die realisatie van doelstellingen in de weg kunnen staan. Van een professionele organisatie mag worden verwacht dat zij de risico s tijdig onderkent en zo goed mogelijk probeert te analyseren en te beheersen. Risicomanagement is het nemen van maatregelen die gericht zijn op het voorkomen of minimaliseren van de nadelige effecten die bij het optreden van risico s kunnen ontstaan. De risico s die worden gelopen zijn zeer divers. In het ene geval is er kans op imagoschade, in het andere geval op financiële schade. Wanneer de risicoanalyse (inclusief vervolgstappen) regelmatig herhaald wordt en de hieruit voortvloeiende maatregelen een integraal onderdeel worden van de planning & control cyclus, is sprake van risicomanagement. Het proces risicomanagement kent de volgende 5 stappen: Risico s identificeren/inventariseren; Risico s beoordelen/kwantificeren; Beheersmaatregelen in kaart brengen; Risico s beheersen; Rapporteren en monitoren. Het model van integraal risicomanagement wordt aan de hand van de bovengenoemde elementen vorm gegeven en ziet er schematisch als volgt uit: 1. Risico s identificeren 5. Risico s monitoren en rapporteren 2. Risico s beoordelen/ kwantificeren Kans & Impact Kans 4.risico s beheersen 3. Beheersmaatregelen in kaart brengen Figuur 2: cyclus risicomanagement De stappen in deze cyclus moeten bij elk mogelijk risico en bij elke actualisatie ( planning & control cyclus) worden doorlopen om een bestendig risicomanagement te waarborgen. 6.1 Identificatie 10
Periodiek worden de risico s geïnventariseerd. Alle risico s worden opgenomen in een risicoregister met een daarbij behorende toelichting en bijbehorende beheersmaatregelen. Aangezien het risicoregister omvangrijk is, worden in de paragraaf Weerstandsvermogen niet alle risico s afzonderlijk vermeld. De verschillende risico s worden ingedeeld in categorieën. 6.2 Beoordeling Nadat de risico s zijn geïnventariseerd moeten zij worden beoordeeld of beter gezegd nader worden geanalyseerd. Het eindresultaat van deze analyse is dat van de relevante risico s de kans en de maximale omvang van de impact is vastgesteld. In een formule: Risico = Kans x Impact. De kans dat een gebeurtenis zich voordoet ligt tussen de 0 en 100%. Het gevolg wordt uitgedrukt in het (maximale) verlies per jaar als het risico zich voordoet. Aangezien voor de bepaling van het weerstandsvermogen de risico s, waar mogelijk, in geld worden uitgedrukt, worden de kans- en impactklassen gebaseerd op de kwantitatieve methode in geldbedragen. Om de kans score te bepalen wordt de onderstaande tabel gehanteerd: Kans score Omschrijving Toelichting 1 Minder dan of 1 keer Zeer onwaarschijnlijk per 10 jaar 2 1 keer per 5-10 jaar Onwaarschijnlijk 3 1 keer per 2-5 jaar Waarschijnlijk 4 1 keer per 1-2 jaar Mogelijk 5 1 keer of meer per jaar Vrijwel zeker Tabel 2: Kans scorekaart Impactklas Financiële impact Imagobeeld Referentiebeeld se 1 < 100.000 Zeer klein (Lokaal - incident individuele burgers/ personen) Geen bedreiging voor de doelstellingen 2 100.000 < X > 250.000 3 250.000 < X > 1.000.000 4 1.000.000 < X > 1.500.000 Klein (Lokaal incident groep burgers; lokale pers) Midden (Regionaal - nalatigheid; regionale pers) Groot (Landelijk - mismanagement landelijke pers) 5 1.500.000 of meer Zeer groot (landelijk opzet; internationale pers) Tabel 3: Impactklasse 6.3 Risicomatrix Minimale bedreiging voor de doelstellingen Bedreiging voor de doelstellingen Ernstige bedreiging voor de doelstellingen Zeer ernstige bedreiging voor de doelstellingen. Met behulp van de risicoscore (kans score x impactklasse) kunnen risico s worden 11
geprioriteerd en wordt inzichtelijk welke risico s de grootste invloed hebben op het realiseren van de doelstellingen en het meest belangrijk zijn om te worden beheerst. De risicoscore wordt bepaald door de klassen van kans en gevolg te vermenigvuldigen. Het gaat dus om een score van minimaal 1 en maximaal 25. Dit levert onderstaande risicomatrix op. Impactklasse 1 2 3 4 5 5 5 10 15 20 25 4 4 8 12 16 20 3 3 6 9 12 15 Kansscore 2 2 4 6 8 10 1 1 2 3 4 5 Tabel 4: Risicomatrix Risicoscore Laag Gemiddeld Hoog Tabel 5: Toelichting bij tabel 4 risicomatrix Hierbij geldt hoe hoger de score, hoe hoger de potentiële impact van het risico en hoe hoger de prioriteit om het risico aan te pakken. De risicomatrix (= de risicoscore: kans x impact) wordt vervolgens gebruikt om de risico s te kunnen uitdrukken in geld. Het bruto risico is de risicoscore (kans x impact) zonder enige vorm van beheersmaatregelen. Het netto risico is de risicoscore (kans x impact) met inbegrip van de al genomen beheersmaatregelen. De volgende percentages worden gehanteerd om een netto risico te kunnen berekenen als onderdeel van de benodigde financiële weerstandscapaciteit (in euro s). Dit is de inschatting van het bedrag waarvoor de gemeente risico loopt. Risicokans Score Risicokans in % Laag 1 of 2 10% Laag 3 of 4 15% Laag 5 of 6 20% Gemiddeld 4, 8 of 9 40% Gemiddeld 10 of 12 50% Hoog 5 of 10 50% Hoog 15 of 16 60% Hoog 20 75% Hoog 25 90% Tabel 6: Risicokans in % op basis van de risicoscore 12
7 Risicomanagement via Planning & Control cyclus Voor een effectieve verankering van het risicomanagement in de organisatie is goede communicatie van belang. De inhoudelijke communicatie over de risico s en het weerstandsvermogen zal plaatsvinden middels de planning & control cyclus. Door de koppeling van het risicomanagement aan onder andere de planning & control cyclus wordt het proces van risicomanagement in de organisatie verankerd. In de programmabegroting en de jaarrekening, in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing, wordt een update weergegeven van de risico s. Daarbij worden de volgende stappen gemaakt: Risico s actualiseren; Risico s analyseren; Benodigde weerstandscapaciteit koppelen aan de aanwezige weerstandscapaciteit. In de tussentijdse rapportages worden alleen die risico s gemeld die ten opzichte van de begroting nieuw zijn of significant afwijken. 8 Taken en bevoegdheden De gemeenteraad stelt de kaders en het college voert het beleid uit binnen de gestelde kaders. De gemeenteraad controleert vervolgens in hoeverre de uitvoering van het beleid door het college binnen de vastgestelde kaders heeft plaatsgevonden en of hierin voldoende rekening is gehouden met de aanwezige risico s. Net als de verantwoordelijkheid voor de gemeentelijke bedrijfsvoering valt ook risicomanagement onder de integrale verantwoordelijkheid van het College. Het College van B&W is uiteindelijk verantwoordelijk voor alle gemeentelijke doelstellingen en de risico s die hiermee gepaard gaan en de bijbehorende acties die worden ondernomen om deze te beheersen. Gemeente De Wolden wordt met deze taken centraal ondersteund door het werkveld Financiën van de eenheid Advies & Control en decentraal door de drie bedrijfsbureaus Realisatie & Beheer, Bedrijfsvoering en Dienstverlening & Beleid. 13