Bijlage 1 Bijlage Vaarwegbeheer en waterschappen in het kader van het Bestuursakkoord Water: ontwikkeling van een waterschapsvisie, 28 maart 2011 1. Aanleiding tot deze notitie In het Bestuursakkoord Water, versie 4.0 van 17 februari 2011, staat over het vaarwegbeheer: In de Invoeringswet Waterwet is bepaald dat de provincies uiterlijk 2012 bezien of de toedeling van het vaarwegbeheer moet veranderen. Vaarwegbeheer wordt nu nog vaak uitgevoerd door provincies en gemeenten. Eind 2012 volgt een besluit over het toedelen van het vaarwegbeheer. Met name de woorden nu nog vallen op. Het is de bedoeling dat provincies minder belast zijn met de uitvoering van waterbeheertaken. Dat is ook af te leiden uit het regeerakkoord van het kabinet Rutte. Deze opdracht aan de provincies vraagt aan de waterschappen een visie te ontwikkelen aangaande het vaarwegbeheer over de regionale wateren in hun beheergebied. Deze notitie geeft de bouwstenen voor een visie die in de Unie-gremia wordt besproken en vastgesteld. Naast deze visie komt ook de wijze van overdracht aan de waterschappen aan de orde, als de provincie besluit tot toedeling van vaarwegbeheer aan het waterschap. 2. Wat is vaarwegbeheer en wat is nautisch beheer in deze notitie a. vaarwegbeheer: Het aanleggen en in stand houden van de infrastructurele voorzieningen die nodig zijn voor het gebruik van regionale wateren door scheepvaart, indien en voor zover de provincie aan die wateren de functie vaarweg heeft toegekend. Het omvat in ieder geval: het op voldoende vaardiepte en -breedte houden van de vaarweg, zorg dragen dat kunstwerken en objecten de doorvaart (bijvoorbeeld onder bij bruggen) niet belemmeren, het beschermen van de oever vanwege golfslag door scheepvaart, behoudens de eigen verantwoordelijkheid van de oevereigenaar, het vrijhouden van de vaarweg voor de doorvaart van schepen, inclusief het ijsvrij houden van de vaarweg, beheer, bediening en instandhouding van scheepvaartsluizen. b. nautisch beheer: Het reguleren van het scheepvaartverkeer op basis van de Scheepvaartverkeerswet. Het omvat in ieder geval: het treffen van verkeersmaatregelen via verkeerstekens of het verlenen van vrijstelling / ontheffing daarvan, het toepassen van het Binnenvaartpolitiereglement, het mede aanwijzen van personen die bevoegd zijn verkeersinformatie en verkeersaanwijzingen te geven, het toepassen van bestuursdwang bij niet-naleving van de verkeersordening, het bijdragen aan de strafrechtelijke handhaving van de verkeersordening door de aanwijzing van bijzondere opsporingsambtenaren.
Pagina 2 van 5 3. Uitgangspunten voor de ontwikkeling van een visie Bij de ontwikkeling van een waterschapsvisie op het vaarwegbeheer door waterschappen gaan we uit van het volgende. a. regionale wateren met de officiële functie vaarweg en die zonder vaarwegfunctie waarop wel gevaren wordt In deze notitie hebben we het allereerst over wateren behorend tot het regionale watersysteem waaraan de provincie in haar regionaal waterplan, dan wel bij provinciale verordening de functie vaarweg heeft toegekend. In die gevallen zal de provincie in ieder geval uiterlijk eind 2012 een uitspraak moeten doen welke decentrale overheid het vaarwegbeheer over dergelijke vaarwegen zal krijgen, dan wel kan behouden, conform de Invoeringswet Waterwet en het Bestuursakkoord Water. Ten tweede hebben we het over de overige (regionale) wateren. In een aantal gevallen kan daarop ook worden gevaren, als de fysieke toestand van het water dat toelaat en het waterschap daar het varen niet bij Keur heeft verboden. Dat zijn wateren waar geen sprake is van officieel vaarwegbeheer. Er is uitsluitend sprake van waterhuishoudkundig beheer door het waterschap. De feitelijke toestand van het water door waterhuishoudkundig beheer is bepalend voor de scheepvaart die daar is en door het waterschap kan worden toegestaan. Het verdient aanbeveling om in die regio s waar de overheid, met name de gemeente, het varen wil faciliteren om het wonen daar aantrekkelijker te maken, met die betrokken gemeente bijvoorbeeld in het gemeentelijk waterplan gezamenlijk daarover afspraken te maken, ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid. Hier kan het waterschap zijn eigen ambitie waarmaken en een bredere kijk hebben. (Wel moet het waterschap het specialiteitbeginsel in acht nemen: bij het nemen van een bestuursbesluit mag het waterschap alleen die belangen meewegen met het oog waarop de betreffende bestuursbevoegdheid is toegekend.) Het zal vooral gaan om locaties in de bebouwde kom en waar aan het water wordt gewoond. Het nautische gezag dat bij waterschappen kan liggen aangaande met name genoemde wateren, kan bepalen of er scheepvaart mag zijn en met welke soort schepen. Er is geen verplichting om het water extra te onderhouden voor mogelijk gebruik door scheepvaart, tenzij waterschap en gemeente samen hierover afspraken hebben gemaakt. Overigens blijft de mogelijkheid bestaan dat de feitelijke gebruiksmogelijkheid voor scheepvaart kan veranderen, al naar gelang het waterhuishoudkundige beheer door het waterschap verandert, vanwege de noodzaak de opgaven gesteld aan het water te halen. Naast actief beheer voert het waterschap ook passief beheer uit: via de mogelijkheid van vergunningverlening kan het waterschap hier reguleren. b. bij de toedeling van het vaarwegbeheer betrekt de provincie ook het nautisch beheer De provincie moet op grond van de Scheepvaartverkeerswet het nautisch beheer (regeling van het verkeer te water) regelen. Degene die in de nieuwe situatie vaarwegbeheerder is / wordt, zal vaak ook nautisch beheerder zijn, maar dat behoeft niet altijd samen te gaan. Bijvoorbeeld bij heel verkeersintensieve vaarwegen is het waterschap, dat wel is aangewezen als vaarwegbeheerder, waarschijnlijk onvoldoende geëquipeerd om ook als nautisch beheerder op te treden. Voor de regionale wateren zonder vaarwegfunctie, maar waar wel wordt gevaren, kunnen gemeente en / of het waterschap de provincie verzoeken het nautisch beheer aan één van hen op te dragen. c. doelmatig Bij de herziening van de toedeling van het vaarwegbeheer door de provincie aan waterschap (of aan gemeente), dient de doelmatigheid van de taakuitvoering van het vaarwegbeheer voorop te staan. De geciteerde alinea in het Bestuursakkoord Water (versie 4.0) komt voort uit de brief van de Unie van Waterschappen van november 2009 in het kader van doelmatig waterbeheer (Actie Storm). Als met een nieuwe toedeling de doel-
Pagina 3 van 5 matigheid niet is gediend, moet het vaarwegbeheer daar blijven, waar het nu ook al is. Artikel 98 Waterschapswet bepaalt: Het waterschap draagt de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. Evenwel worden, voorzover de behartiging van die taken redelijkerwijs moet worden geacht het belang van het gebied van het waterschap te boven te gaan op grond dat deze tevens in belangrijke mate is de behartiging van een nationaal of provinciaal belang, aan het waterschap bijdragen verleend ten laste van de kas van het Rijk onderscheidenlijk die van de betreffende provincie of provincies. De belangen van regionale vaarwegen met de functie vaarweg zijn eigenlijk altijd waterschapsoverstijgend, omdat anders de provincie die functie niet zou toekennen. Er is dus al gauw sprake van artikel 98 Waterschapswet. In dit verband is ook artikel 146 Provincie wet relevant: 1. Provinciale Staten kunnen in hun verordeningen medewerking tot de uitvoering daarvan vorderen van de..., of voor zover het de waterstaat betreft, van de besturen van de waterschappen. 2. De kosten van deze medewerking worden, voor zover zij ten laste van de betrokken of waterschap blijven, door de provincie aan hen vergoed. d. vaarwegbeheer geen kerntaak voor de regionale waterbeheerder Waterschappen zijn belast met: waterveiligheid de kwaliteit van het watersysteem de kwantiteit van het watersysteem en de zuivering van het communale afvalwater in zuiveringstechnische werken. Dat kan betekenen dat als waterschappen vaarwegbeheer uitvoeren, nadat zij daartoe zijn aangewezen, zij in uitzonderlijke gevallen de uitvoering van de hiervoor vermelde waterbeheertaken moeten laten prevaleren. In de Memorie van Toelichting (MvT) op de Waterwet staat dat het vaarwegbeheer bij de algemene democratie behoort, maar begripsmatig wel onderdeel uitmaakt van het waterbeheer, met name het onderdeel bakbeheer. Daaraan wordt in de MvT het volgende toegevoegd: Vanuit de geschetste belangen- en financieringsoptiek is het de bedoeling dat het afzonderlijk onderscheiden actief vaarwegbeheer bij de lopende herziening van de Waterschapswet als taak bij de algemene democratie zal blijven. Dat zal doorwerken in de toedeling van het beheer in het kader van de Waterwet. Het Bestuursakkoord Water correspondeert hier overigens niet met de Waterwet en haar toelichting. 4. Doelen en criteria voor een effectieve en efficiënte uitvoering van het vaarweg- en nautische beheer Wil het vaarwegbeheer en het nautische beheer doelmatig worden uitgevoerd, dan moeten we versnippering van deze beheertaken over te veel verschillende overheden waar mogelijk en nodig opheffen. We moeten ons daarom de volgende doelen stellen bij de heroverweging van deze beheertaken. Doelen: de historisch gegroeide situatie met versnippering van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden wordt heroverwogen, in ieder geval bezien vanuit doelmatigheid, schaalgrootte en kerntaken, een logische verdeling, passend bij de kerntaak en schaal van betrokken partijen, waar mogelijk 1 loket voor gebruikers, in geval van aanvragen om vergunningen, een heldere en uitvoerbare kostenverdeling, waar dat aan de orde is, zeggenschap over vaarwegbelang, afstemming brugbediening en goede afstemming van onderhoud aan beroepvaart- en recreatievaartroutes,
Pagina 4 van 5 een heldere afweging van belangen bij toekenning functie vaarweg met bijbehorend onderhoudsprogramma. Deze doelen kunnen aan de basis liggen de toedeling van het vaarweg- en nautische beheer te heroverwegen. Criteria daarbij zijn: effectiviteit en efficiency, een transparante organisatie van waterbeheer, vaarweg- en nautisch beheer, een betere afstemming, coördinatie en bestuurlijke besluitvorming, aansluiting bij de wettelijke kerntaken (en de helderder beschrijving van kerntaken in het Regeerakkoord van 2010). 5. Uitvoeringskosten van het vaarwegbeheer door het waterschap Op dit moment hebben verschillende waterschappen al vaarwegbeheer over bepaalde regionale wateren met de functie vaarweg. De manier waarop de provincie dat heeft opgedragen aan het waterschap verschilt vaak per provincie. Er zijn ook waterschappen die bij wet ( Brox Nat ) van het Rijk als vaarwegbeheerder zijn aangewezen (bij attributie) over met name genoemde wateren. Zij hebben toentertijd van het Rijk daarvoor een eenmalig bedrag ontvangen. Als het uitvoeren van het vaarwegbeheer door het waterschap over bepaalde wateren aantoonbaar geen meerkosten oplevert, liften de voor vaarwegbeheer te verrichten werkzaamheden mee met het reguliere beheer en onderhoud aan de bak. Als het vaarwegbeheer daarentegen wel aantoonbaar meerkosten meebrengt, dan behoort het waterschap op grond van artikel 98 Waterschapswet of op grond van artikel 146 Provinciewet hiervoor volledig te worden gecompenseerd. De manier waarop de provincies, in sommige gevallen ook het Rijk, deze compensatie met het betreffende waterschap zijn overeengekomen, verschilt vaak ook weer per geval. De Waterschapswet geeft hiervoor geen regeling. Jurisprudentie (AB 1996/132) geeft aan dat een waterschap niet behoeft in te stemmen met de aanwijzing van vaarwegbeheerder door de algemene democratie, als die niet eerst een deugdelijke compensatie voor de kosten van dat beheer aan het waterschap heeft aangeboden, indien en voor zover het waterschap dat beheer niet kan laten meeliften met het reguliere bakbeheer en er dus duidelijk meerkosten zijn. Als de provincies (en voor enkele wateren ook het Rijk) uiterlijk eind 2012 besluiten tot herziening van de aanwijzing van vaarwegbeheerders, zullen zij de financiële compensatie in acht moeten nemen. Mogelijke overdracht van het vaarwegbeheer aan de waterschappen is opgenomen in de voorstellen van de waterschappen over Doelmatig Waterbeheer (november 2009). Op instigatie van het IPO is in 2009 een werkgroep ingesteld met daarin vertegenwoordigers van de 3 koepels om een Handreiking kostenverdeling vaarwegbeheer te concipiëren (voorheen richtlijn genoemd). Deze Handreiking is ambtelijk gereed en is als bijlage bij deze notitie gevoegd ls bijlage CWS 11-43c. 6. Over welke regionale vaarwegen komt vaarwegbeheer door waterschappen in beeld? Vaak zal het vaarwegbeheer over de Basisrecreatietoervaart Nederland (BRTN)-routes (recreatief) en de CEMT-routes en in sommige regio s de Basisnet Beroepsvaart (BB)-routes (beroepsvaart) bij de provincies zijn en blijven. De redenen hiervoor zijn afgeleid van de criteria, vermeld in paragraaf 4: de algemene democratie stelt deze routes vast met beleidsdoelen en bepaalt tevens de daarbij behorende regels en normen, het betreft doorgaande vaarroutes voor (grotere) beroeps of recreatievaart. Daarmee staat het bovenwaterschappelijke belang vast. Dat heeft tot gevolg, dat als het waterschap om doelmatigheidsredenen toch onderhoud moet doen aan de vaarweg, bijvoor-
Pagina 5 van 5 beeld nautisch baggeren,, het waterschap daarvoor dan volledig financieel moet worden gecompenseerd. Het gaat hier over het algemeen om de grotere, belangrijke routes door heel Nederland. Deze krijgen ook ruimtelijke bescherming in de concept-amvb Ruimte. Over alle overige regionale wateren met de functie vaarweg kan het waterschap in principe als vaarwegbeheerder worden aangewezen. 7. Procedure van aanwijzing van vaarwegbeheerder Vooropgesteld wordt, dat het bij aanwijzing van vaarwegbeheerder in deze notitie gaat om het in de Memorie van Toelichting op de Waterwet genoemde afzonderlijk onderscheiden actief vaarwegbeheer. Dus het vaarwegbeheer waarbij per definitie sprake is van een bovenwaterschappelijk belangenkader. Blijkens die Memorie van Toelichting gaat de wetgever er van uit, dat dergelijk vaarbeheer in principe bij de algemene democratie thuishoort en eventueel bij delegatie bij het waterschap neergelegd zou kunnen worden. Daarnaast bestaat natuurlijk altijd nog de mogelijkheid voor de provincie het vaarwegbeheer bij verordening (bijv. het Reglement van bestuur) formeel als taak bij het waterschap neer te leggen. Zoals uit jurisprudentie naar voren komt, kan dat overigens niet zonder dat de algemene democratie een deugdelijke compensatie voor de kosten van dat beheer heeft aangeboden. Aan deze laatste vorm van taaktoewijzing kleven een aantal nadelen. Zo moet op grond van artikel 98 van de Waterschapswet met dat vaarwegbeheer tevens in belangrijke mate een provinciaal belang worden behartigd. Dit levert het risico van uitvoerige discussies. Daarnaast bestaat het risico dat discussie ontstaat over de vraag of er daadwerkelijk sprake is van substantiële meerkosten. Anders dan bij delegatie, is toewijzing van deze taak bij verordening / reglement bovendien een eenzijdige handeling van de provincie. Bij delegatie zal meer sprake zijn van overleg op basis van gelijkwaardigheid over de uitvoering van maatregelen die onderdeel uitmaken van het vaarwegbeheer. Bovendien zal de provincie bij delegatie veel concreter dan bij aanwijzing bij reglement moeten aangeven over welke wateren het vaarwegbeheer wordt gedelegeerd, welke werkzaamheden het waterschap wordt geacht uit te voeren en welke financiële middelen het waterschap daarvoor krijgt. Hiermee wordt een optimale helderheid verkregen over datgene wat wordt gedelegeerd en onder welke voorwaarden. Hierbij gaan we ervan uit dat de wetgever met het noemen van delegatie in de Memorie van Toelichting daadwerkelijk bedoeld heeft dat er sprake is van gelijkwaardigheid tussen delegerende en gedelegeerde partij. Ook al zal delegatie bijvoorbeeld gebeuren in de vorm van een medebewinds-verordening op grond van artikel 146 Provinciewet.