VERSLAG STICHTING DE PELS ONDERZOEK NAAR HET BESTUURLIJK HANDELEN IN HET SCHOOLJAAR 2012/2013 Plaats : Utrecht Bestuursnummer : 37598 Datum gesprek : 11 juli 2013 Conceptverslag verzonden op 17 juli 2013, H4133751 Verslag vastgesteld te Utrecht op 7 oktober 2013, H4183247 HB2784758/5
1. Inleiding De Inspectie van het Onderwijs voerde op donderdag 11 juli 2013 vier gesprekken in het kader van een onderzoek naar het bestuurlijk handelen in relatie tot de kwaliteit van de scholen van de Stichting De Pels. Aanleiding van het onderzoek ligt in de bestuurlijke ontwikkelingen van het afgelopen schooljaar in relatie tot de al meerdere jaren zorgwekkende kwaliteit van het onderwijs en de signalen rondom veiligheid op twee van de vier scholen. De inspectie wil inzicht krijgen in de stappen die genomen zijn om de aansturing door het bestuur te verbeteren. Een stevig bestuur is van belang vanwege de door de inspectie in rapporten van de onderzoeken op De Pels, locatie De Optimist op 9 april 2013 en op het VSO Pelscollege op 11 en 12 april 2013 vastgelegde tekortkomingen op het gebied van veiligheid en kwaliteit van onderwijs. In beide gevallen heeft de inspectie het oordeel zeer zwak uitgegeven. Dit onderzoek maakt deel uit van het geïntensiveerde toezicht op twee scholen van de Stichting De Pels en valt samen met het onderzoek naar de financiën door de directie Rekenschap. Doel van het onderzoek is het in beeld brengen welke kenmerken van bestuurlijk handelen samenhangen met de te geringe en achterblijvende kwaliteit van het onderwijs. Onder kenmerken van bestuurlijk handelen gaat het onder andere om zicht hebben op de kwaliteit, sturen op kwaliteitsverbetering, concreet opbrengstgericht en planmatig te werk gaan en goede afspraken hebben over de manier waarop de kwaliteit geborgd wordt. Het interne toezicht moet hierop toezicht houden. Uitvoering van het onderzoek Gesproken is met: - de afgetreden bestuursleden, de heer P. v.d. Linden (voorzitter) en de heer J. Wismans; - een vertegenwoordiger van de medezeggenschapsraad, de heer J. v.d. Velden; - de huidige directeur (interim), de heer N. Mertens; - de per 1 januari 2013 aangetreden bestuursleden de heer E. van Dorp (voorzitter) en mevrouw T. Meijer. 2. Bevindingen In de loop van het schooljaar 2012/2013 is het bestuur en daarmee het bevoegd gezag van de Stichting De Pels ingrijpend gewijzigd. Het gaat zowel om wijziging in de statuten als om een wijziging in de personele bezetting van het bestuur. Het kantelpunt ligt op de datum van 1 januari 2013. Samenstelling van het bestuur Alle personen die deel uitmaakten van het bestuur van de Stichting De Pels zijn afgetreden en vervangen door een nieuw bestuur. Dit vond gefaseerd plaats, van de vier bestuursleden traden twee personen in de zomer van 2012 af en de resterende twee bestuursleden per 1 januari 2013. De directeur/bestuurder is per 15 november 2012 afgetreden. Per 1 januari 2013 zijn de lege plekken ingevuld door twee onbezoldigd bestuurders die tevens werkzaam zijn als professioneel bestuurder van de SPO Utrecht. Door deze wijziging in te voeren zonder de statuten te veranderen, voldoet de Stichting De Pels vanaf 1 januari 2013 niet meer aan de Wet goed onderwijs, goed bestuur. Wijziging in de statuten Het afgetreden bestuur heeft enige jaren geleden (januari 2011) gekozen voor het statutair vastleggen van een constructie waarbij een directeur/bestuurder het bevoegd gezag van de
stichting vormt en de bestuursleden als raad van beheer fungeren. Een en ander is afgestemd met een vertegenwoordiger van de voormalige Besturenraad en ingericht conform de Wet goed onderwijs, goed bestuur. In de statuten is gewerkt met delegatie van bestuur naar directeur/bestuurder en met mandaat van directeur/bestuurder naar de locatiedirecteuren. Door het aftreden van de raad van beheer en de directeur/bestuurder heeft het aftredende bestuur aan de nieuwe bestuurders een constructie overgedragen die niet meer voldeed aan de Wet goed onderwijs, goed bestuur. De nieuwe bestuurders hebben er niet voor gekozen om per omgaande nieuwe statuten notarieel vast te leggen. Ten tijde van het onderzoek, juli 2013, was er sprake van statuten in oprichting in een fase van notarieel concept. De twee nieuwe bestuurders werken sinds 1 januari 2013 zonder raad van toezicht voor de Stichting De Pels. Financiën De sterke vermogenspositie van de Stichting De Pels is in een aantal jaren tijd fors afgenomen. Het netto resultaat is vanaf het kalenderjaar 2009 negatief. Tussen 2007 en 2011 verslechterde de financiële positie van de Stichting De Pels. Er werd meer geld uitgegeven dan er binnenkwam. Onder het oude bestuur is in april 2011 tijdelijk een tweede directeur/bestuurder aangesteld met als opdracht om de bedrijfsvoering te analyseren en om een advies uit te brengen over de financiële positie van de Stichting De Pels. Uit dit advies kwam naar voren dat reorganisatie noodzakelijk was, onder andere vanwege de grote overhead van de organisatie, te kleine locaties en het met Passend Onderwijs verdwijnen van de ambulante begeleiding. Vervolgens is Stichting De Pels in 2012 gereorganiseerd. Naar aanleiding van een signaal van de nieuwe directeur van De Pels aan de directie JOZ van OCW en een signaal van de contactinspecteur heeft de inspectie in het najaar van 2012 besloten een onderzoek uit te voeren naar de financiële situatie van de Stichting De Pels. Op 19 november 2012 vond een gesprek plaats tussen de inspectie en het bestuur van de Stichting De Pels. Uit analyse van toegezonden documenten en het gesprek is vastgesteld dat de financiële kengetallen liquiditeit en solvabiliteit nog boven de gestelde signaleringswaarde liggen. Bij ongewijzigd beleid komen deze kengetallen onder druk te staan. Naar de mening van de inspectie zijn er voldoende middelen om de noodzakelijke kwaliteitsimpuls financieel te kunnen dragen. Een punt van zorg is het aantal leidinggevenden dat vanuit een extern bureau als interim aan het werk is. Medezeggenschap De Stichting De Pels heeft in ieder geval in 2011 zonder oudergeleding in de medezeggenschapsraad gefunctioneerd. Hiermee voldeed de Stichting De Pels niet aan de wettelijke vereisten. Daadwerkelijk is er een periode van meer dan één jaar zonder medezeggenschap geweest. Pas in de loop van 2012 is de medezeggenschap weer gaan functioneren, inclusief de oudergeleding, maar zonder een leerlinglid. De medezeggenschapsraad heeft de overdracht van het oude aan het nieuwe bestuur vertraagd. Dit had te maken met niet kunnen instemmen met de reorganisatie vanwege het ontbreken van stukken. De raad is nog zoekende naar de eigen positie, er is duidelijkheid over instemmingsrecht en advies, ongevraagd advies (initiatiefrecht) heeft de raad nog niet gegeven. De vertegenwoordiger waarmee de inspectie sprak, is niet goed op de hoogte van de rechten medezeggenschap, taakverdeling van het nieuwe bestuur en de gevolgen van het ontbreken van een raad van toezicht. De raad ziet de beperkingen in haar functioneren en heeft scholing gevraagd en verkregen (realisatie september 2013). De raad ziet dat professionalisering niet alleen voor de raad maar voor andere geledingen nodig is. Er is vertrouwen in de huidige situatie, directeur - locatiedirecteuren - nieuwe bestuurders, wel is er zorg over de continuering van met name de locatieleiding van het VSO Pelscollege. de tijdelijke aanstellingen vanuit externe bureaus en het wel of niet fuseren met het SPO Utrecht.
Van directeur/bestuurder naar directeur De inspectie heeft niet gesproken met de voormalig directeur/bestuurder, zij is met ziekteverlof. Conform het managementstatuut zou de directeur/bestuurder besluiten nemen na overleg met het managementteam. Dit deel van het managementstatuut blijkt onder de voormalig directeur/bestuurder onvoldoende te zijn toegepast. Er was ook sprake van onvoldoende overleg met de medezeggenschapsraad. Na haar terugtreden als directeur/bestuurder op 15 november 2012 heeft zij de functie van locatiedirecteur VSO Pelscollege gekregen, vanaf mei 2013 wordt de functie waargenomen door een extern aangetrokken interim. De onder het oude beheersbestuur als tweede tijdelijk aangestelde directeur/bestuurder heeft na zijn eerste opdracht, die vooral gericht was op bedrijfsvoering, vervolgens de functie van tijdelijk toegevoegd directeur/bestuurder gekregen. Vanaf 15 november 2012 werd hij (interim) directeur van de vier scholen van de Stichting De Pels en is hij gestart met het opzetten van een managementteam en een regelmatig overleg met de medezeggenschapsraad. Naar de mening van de (interim) directeur is De Pels in een periode van transitie naar een nieuwe organisatie beland. Er is een interim-locatiedirecteur voor het VSO Pelscollege aangesteld, een interim-locatiedirecteur voor de locaties SO De Optimist/oza en SO De Pels. Het voornemen is om de locaties van SO De Optimist en het SO De Pels samen te voegen. Verder is er een intentieverklaring voor het bestuurlijk overnemen van de Stichting De Pels en de scholen zijn in het brede perspectief van de samenwerkingsverbanden gepositioneerd. De (interim) directeur geeft aan in april 2011 een verwaarloosde organisatie aangetroffen te hebben. Fuseren of een doorstart onder een nieuw bestuur? Al sinds 2011 is er binnen de stad Utrecht gezocht naar een oplossing voor de geïsoleerde positie van de scholen van de Stichting De Pels. De scholen vallen onder cluster 4 van de Wet op de expertisecentra (WEC) en hebben een populatie die bestaat uit leerlingen met (ernstige) gedragsproblemen. Enige tijd lag aansluiting voor het so-deel bij het primair onderwijs en voor het vso-deel bij het voortgezet onderwijs voor de hand. Uiteindelijk is aansluiting gevonden bij het openbaar primair onderwijs van de stad Utrecht (SPO Utrecht). De aansluiting is echter niet geëffectueerd in een fusie, in feite is er een tussenpositie ontstaan waarin fusie nog steeds mogelijk is en er feitelijk een doorstart gemaakt is met nieuwe bestuursleden zonder directeur/bestuurder. Voor fusie moet voldaan worden aan de fusietoets, de Stichting De Pels is algemeen bijzonder en de SPO Utrecht valt als stichting onder het openbaar onderwijs. De nieuwe bestuurders geven aan goed functionerend (voortgezet) speciaal onderwijs te willen realiseren, vanuit hun functie als professioneel bestuurder van SPO Utrecht is er ervaring aanwezig met (momenteel cluster 3) zml (voortgezet) speciaal onderwijs. Naar de mening van de nieuwe bestuursleden moet er veel verbeteren, de kwaliteit van het VSO Pelscollege is onder de maat (zeer zwak volgens de inspectienormen), de kleine zeer zwakke SO-locatie (De Optimist) moet samengaan met de beter functionerende SO-locatie (De Pels). Overigens blijft hierdoor de samengevoegde school onder geïntensiveerd toezicht van de inspectie staan. Naar de mening van de nieuwe bestuursleden bevindt vooral het VSO Pelscollege zich in een geïsoleerde positie. Er is namelijk bij het personeel geen herkenning van de zwakke kwaliteit van onderwijs en er is veel ziekte en verloop onder het personeel. Bovendien heeft de school, volgens de bestuurders, een slechte naam bij scholen voor het regulier onderwijs in de stad Utrecht. De bestuurders delen de zorg van de inspectie over de veiligheid, het hoge aantal schorsingen, de thuiszitters en mogelijk voor leerplicht onzichtbare ingeschreven leerlingen in met name het vso. Wel geven zij aan dat de situatie sinds mei 2013 verbeterd is.
3. Conclusie Feitelijk functioneert de Stichting De Pels op een niet aanvaardbare wettelijke basis. Er is sprake van een transitiefase waarin de Wet goed onderwijs, goed bestuur niet gevolgd wordt. De nieuwe bestuurders hebben de statuten terzijde geschoven en werken met conceptstatuten. Enerzijds wordt er aangegeven conform de conceptstatuten over te gaan naar een raad van bestuur (onbezoldigd) en een raad van toezichtmodel, anderzijds geeft het nieuwe bestuur aan na te denken over spoedige fusie met SPO Utrecht. De inspectie beoordeelt de kwaliteit van het onderwijs op twee van de vier scholen waaronder het gehele vso als zeer zwak. De veiligheid van leerlingen en personeel op de vso-afdeling is in het geding en er zijn bij de inspectie signalen binnengekomen over onveilige situaties bij de so-locatie De Optimist. De medezeggenschapsraad is wel actief, maar kwalitatief is de raad niet bij machte om het bestuur te volgen. Naar de mening van de inspectie was het bestuur in de eerste vier maanden van 2013 te weinig in control op de locaties van het VSO Pelscollege en SO De Optimist. Door het aanstellen van tijdelijk extern aangetrokken locatiedirecteuren is dit verbeterd. Echter doordat ook de directeur tijdelijk extern aangetrokken is, ziet de inspectie een schoolleiding die vrijwel geheel bestaat uit tijdelijk extern aangetrokken personen. Intern toezicht in de zin van checks and balances door een toezichthoudend orgaan ontbreekt vanwege de omslag vanaf 1 januari 2013 naar een ander bestuursmodel. Vervolg van het toezicht De inspectie gaat over tot geïntensiveerd bestuurlijk toezicht. Dit houdt in dat naast melding van de twee zeer zwakke scholen ook het bestuur van de Stichting De Pels als risicovol gemeld wordt bij de Minister van OCW. De inspectie blijft het bestuur in het schooljaar 2013/2014 intensief volgen en voert dit uit door een geïntegreerde benadering van financieel- en kwaliteitstoezicht. Het bestuur krijgt de opdracht om zo spoedig mogelijk over te gaan tot inrichting conform de Wet goed onderwijs, goed bestuur. Dit kan plaatsvinden door fusie of door het bij de notaris laten passeren van statuten waarin voorzien wordt in een toezichthoudend orgaan en het daadwerkelijk inrichten van dat orgaan. De inspectie wil vóór 1 november 2013 een schriftelijke reactie van het bestuur op deze opdracht.