TOEZICHT OP HET INFORMATIEBEHEER VAN DE GEMEENTE AMSTERDAM ARCHIEFINSPECTIEVERSLAG over de jaren 2012 en 2013 VERSLAG VAN DE GEMEENTEARCHIVARIS AAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN AMSTERDAM OP GROND VAN DE ARTIKELEN 9 en 15 VAN DE ARCHIEFVERORDENING 2008 1
Managementsamenvatting In het kader van taken en werkprocessen wordt door de gemeentelijke organisatieonderdelen informatie ontvangen en geproduceerd. Het college van burgemeester en wethouders heeft de archiefwettelijke zorg voor die informatie ( archiefbescheiden ): de gemeente dient haar informatie, ongeacht de vorm (analoog of digitaal) of de leeftijd (lopende of afgehandelde dossiers/zaken) duurzaam, geordend en toegankelijk te bewaren gedurende de daarvoor geldende bewaartermijn, zodanig dat aan de wettelijke eisen wordt voldaan. Met het informatiebeheer op orde - wordt een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering mogelijk gemaakt, - kent de gemeente haar eigen rechtspositie en die van anderen, - is het mogelijk volledig verantwoording af te leggen voor het gemeentelijk handelen, en - kan de blijvende bewaring van cultuurhistorische informatie worden gegarandeerd. In de laatste archiefinspectieverslagen is melding gemaakt van de problematiek rond het beheren van met name de digitale informatie in de gemeentelijke archieven. Deze problematiek wordt steeds weerbarstiger door diverse oorzaken, waarvan de snelle technologische ontwikkelingen één van de belangrijkste is. Ook in de inspectieverslagperiode 2012-2013 hebben deze ontwikkelingen zich doorgezet. Archieven hebben nog steeds een sterk hybride karakter. De hybride situatie houdt in dat dezelfde informatie dubbel (analoog én digitaal) wordt opgeslagen zonder dat duidelijkheid bestaat over de status, authenticiteit, volledigheid, betrouwbaarheid, kortom de rechtskracht van de informatie; dit levert in de regel een onbeheersbare situatie op. Opslaan van informatie tijdens werkprocessen is voor de meeste medewerkers van de gemeente een vanzelfsprekende en basale handeling. Zo vanzelfsprekend dat niet overal het besef leeft dat een goed informatiebeheer meer inhoudt dan alleen het opslaan van informatie. Om over actuele, volledige, betrouwbare en bruikbare informatie te kunnen beschikken is het nodig dat informatie direct vanaf ontvangst of productie goed gearchiveerd en vervolgens adequaat beheerd wordt. Uit dit verslag, met name de overzichten in bijlage 1 blijkt dat de gemeentelijke organisatieonderdelen daar niet in alle opzichten in slagen. Tijdens de behandeling van het archiefinspectieverslag 2010-2011 is bestuurlijke aandacht gevraagd voor deze problematiek. De burgemeester heeft als portefeuillehouder een plan van aanpak toegezegd dat een aantal maatregelen behelsde die in de vergadering van de commissie AZ van 28 februari 2013 geëvalueerd zijn. Eén van de meest verstrekkende maatregelen is het besluit van het college van B&W van 8 januari 2013 om met ingang van 1 januari 2015 archieven nog uitsluitend digitaal te vormen. Tegelijkertijd is het programma Digitaal Archiveren 2015 ingesteld, dat het concern faciliteert met kennis, kaders, richtlijnen en ondersteuning. In de verslagperiode van dit archiefinspectieverslag is voortvarend gewerkt aan de implementatie van het collegebesluit. Met het collegebesluit en de instelling van het Programma wordt gewerkt de oplossing van de problematiek die volgt uit het beheer van de hybride archieven. Het is verheugend te constateren dat gewerkt wordt aan het verbeteren van tekortkomingen waarover het vorige archiefinspectieverslag rapporteerde: vrijwel alle organisatieonderdelen hebben een beheerplan informatiehuishouding opgesteld, dat inzicht geeft in de stand van zaken en duidelijk maakt waar het informatiebeheer verbeterd dient te worden; de beheerplannen kunnen een waardevol instrument vormen bij de inrichting van het informatiebeheer van de organisatieonderdelen die worden ingesteld in het kader van de concernreorganisatie; 2
In 2013 is de reorganisatie van de gemeentelijke organisatie ingezet. Onderdeel van de plannen is het besluit om het informatie- en documentbeheer, dat voorheen per dienst en stadsdeel georganiseerd was, te centraliseren op clusterniveau en onder te brengen binnen de op te richten informatievoorzienings(iv)-units van de clusters. Daarmee wordt beoogd de verbinding te leggen tussen het informatie- en documentbeheer en de moderne digitale informatievoorziening. In elk geval zal de gefragmenteerde uitvoering van het beheer, één van de oorzaken van de bestaande problematiek, naar verwachting tot het verleden gaan behoren; In het kader van de reorganisatie dienen archieven van diensten en stadsdelen te worden afgesloten en moeten waar nodig worden overgedragen aan het organisatieonderdeel dat hun taken voortzet. Om te voorkomen dat tijdens de reorganisatie informatie verloren gaat is in 2013 begonnen aan een inventarisatie van alle gemeentelijke archieven. Deze inventarisatie wordt medio juni 2014 afgerond en zal inzicht geven in de te ondernemen acties. Naar verwachting zal de inventarisatie een goed beeld opleveren van de nog omvangrijke papieren archieven die in de huidige organisatie aanwezig zijn; informatiebeheerders zijn zich meer dan voorheen bewust van de eisen waaraan een beheeromgeving voor digitale informatie dient te voldoen maar dat betekent niet dat daaraan binnen alle organisatieonderdelen volledig voldaan wordt; van digitale informatie en (beheer)systemen zijn geen volledige overzichten aanwezig, en veelal kunnen organisatieonderdelen niet garanderen dat langdurig te bewaren informatie ook in de toekomst leesbaar en interpreteerbaar blijft; wel beschikt de gemeente over een goedgekeurd e-depot; de mate van samenwerking en uitwisseling tussen de bij informatiebeheer betrokken disciplines mt toe, zij het dat het informatiebeheer vaak nog té veel gezien wordt als een louter uitvoerende, ondergeschikte zaak; onderkend moet worden dat informatiebeheer en informatievoorziening, behalve onlosmakelijk met werkprocessen, vooral ook met elkáár verbonden zijn mensen van juiste en volledige informatie voorzien kan tenslotte alleen wanr die informatie voordien goed beheerd is en blijft. De situatie ten aanzien van de pluspunten uit het vorige archiefinspectieverslag is op hetzelfde niveau gebleven of licht verbeterd: van de analoge afgehandelde dossiers zijn voor een behoorlijk deel beheeroverzichten aanwezig; de organisatie van het analoge informatiebeheer, waaronder de vastlegging van verantwoordelijkheden, procedures en andere interne beheermaatregelen is meestal in orde; dat geldt in grote trekken ook voor het kennisniveau binnen de organisatieonderdelen en de mate waarin medewerkers zich bewust zijn van het belang van informatiebeheer; afgehandelde dossiers die naar de archiefruimte zijn overgeplaatst worden in het merendeel van de gevallen redelijk tot goed beheerd; veel organisaties anticiperen beter dan voorheen op de vernietiging of overbrenging van analoge informatie; de informatie die daarvoor in aanmerking komt is grotendeels naar het Stadsarchief Amsterdam overgebracht; het merendeel van de archiefruimten voldoet in belangrijke mate of geheel aan de wettelijke eisen. De ontwikkelingen rondom de digitalisering van gemeentelijke werkprocessen gaan in hoog tempo verder. Maatschappelijke ontwikkelingen zoals de ontwikkeling van de E-overheid, decentralisaties van rijkstaken, ketensamenwerking en de ontwikkeling van (onder meer) intelligente zoektechnologie geven een nieuwe dimensie aan het informatiebeheer, dat steeds vaker door of in samenwerking met partners binnen en buiten de gemeente. Het Stadsarchief zal in actieve samenwerking met de CIO en de IV-units een instrumentarium ontwikkelen met behulp waarvan alert kan worden gereageerd op de snelle ontwikkelingen en de gevolgen voor het informatiebeheer. 3
Inhoudsopgave Managementsamenvatting 2 Inleiding 5 Toelichting op het verslag en overzichten van de stand van zaken 7 Verslag 14 A: Het beheer van de informatie die niet naar de archiefbewaarplaats is overgebracht 14 1. De interne gemeentelijke regelgeving 14 2. Interne kwaliteitszorg en regeling van het toezicht 16 3. Ordening, authenticiteit, context, toegankelijkheid en duurzaamheid van de archiefbescheiden 17 4. Specifieke eisen gesteld aan digitale archiefbescheiden 20 5. Vernietiging, vervanging en vervreemding van archiefbescheiden 21 6. Overbrenging van de archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats 23 7. Archiefruimten 25 8. Calamiteiten en veiligheid 25 9. Middelen en mensen 26 10. De uitvoering van het interne gemeentelijk ( horizontaal ) toezicht 27 B: Het beheer van de (informatie in de) archiefbewaarplaats 29 1. De interne gemeentelijke regelgeving 29 2. Interne kwaliteitszorg 29 3. Ordening en toegankelijkheid, duurzaamheid, en authenticiteit en context van de informatie 29 4. Digitale informatie in het bijzonder 30 5. Vervanging en vervreemding van informatie 31 6. De overbrenging van blijvend te bewaren informatie naar de archiefbewaarplaats 31 7. De fysieke archiefbewaarplaats en het e-depot 32 8. Ter beschikking stelling van informatie die is overgebracht naar de archiefbewaarplaats 32 9. Maatregelen bij calamiteiten, veiligheid 33 10. Middelen en mensen 33 Bijlagen 35 4
Inleiding, aan het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam De gemeente Amsterdam is conform de Archiefwet 1995 verplicht om de archiefbescheiden (hier verder ook aangeduid met informatie ) die worden gevormd in het kader van de werkprocessen en taken die voortvloeien uit verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de gemeente, in duurzame, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren. Hierdoor wordt de bedrijfsvoering ondersteund en is de rechtspositie van de gemeente en haar relaties helder. Ook kan hiermee verantwoording worden afgelegd over het handelen van de gemeente, en wordt de informatie met cultuurhistorische waarde, die blijvend dient te worden bewaard, veilig gesteld. Bij uw college berust de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het in duurzame, geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren van de gemeentelijke archiefbescheiden. De hoofden van de organisatieonderdelen zijn verantwoordelijk voor de inrichting en uitvoering van het informatiebeheer bij hun organisatieonderdeel. De gemeentearchivaris houdt toezicht op het informatiebeheer en is tevens aangewezen als beheerder van de (informatie in de) archiefbewaarplaats en het e-depot. Hij brengt hierover periodiek verslag uit aan uw college. Uw college dient de raad periodiek te informeren over de wijze waarop u inhoud hebt gegeven aan deze verantwoordelijkheid. Daarnaast dient, conform de Verordening systematische toezichtinformatie Noord-Holland, in het kader van interbestuurlijk toezicht informatie te worden verstrekt aan gedeputeerde staten. En zal, conform afspraken met de Vereniging Nederlandse Gemeenten, informatie worden geleverd ten behoeve van plaatsing op de website Waarstaatjegemeente.nl (www.waarstaatjegemeente.nl), die dient om gemeenten onderling te kunnen vergelijken. Dit verslag kan dienen om gedeputeerde staten van deze informatie te voorzien. Het belang van een gedegen informatiebeheer wordt de laatste jaren steeds breder onderkend. Het is verheugend om dat te constateren, ook al mt dit niet weg dat het informatiebeheer concernbreed, getuige het verslag dat hier voorligt, nog niet op orde is. Directeuren en stadsdeelsecretarissen, andere leidinggevenden en medewerkers uit niet direct bij het inhoudelijke informatiebeheer betrokken disciplines zien steeds meer in dat het informatiebeheer een sleutelrol speelt bij de inrichting van werkprocessen en de uitvoering van de taken. Dat is niet onbelangrijk: tenslotte is informatiebeheer allang een zaak van elke individuele medewerker geworden en niet alleen meer van een vak-afdeling documentaire informatievoorziening (DIV) of een afdeling ICT-systeembeheer. Echter, het informatiebeheer raakt steeds nauwer verbonden met andere informatiedisciplines. Het beheer kan alleen met succes worden ingericht in nauwe samenwerking tussen proceseigenaren, DIV en IV, ICT, informatiemanagement en kwaliteitsmanagers, met een duidelijke rolverdeling. Op dit punt is nog een wereld te winnen. Hoe gebrekkiger het informatiebeheer, des te meer risico s er worden gelopen. De meest in het oog springende risico s liggen in de (on)toegankelijkheid van informatie, het (voortijdig) verloren gaan van informatie of onduidelijkheid over de status van informatie. Met andere woorden: kan de gemeente werken op basis van de juiste, volledige en authentieke informatie? Mogelijke gevolgen van onvolkomenheden in het informatiebeheer zijn een haperende bedrijfsvoering, ondeugdelijke beslissingen, en onvoldoende kennis van de eigen rechtspositie en van die van externe partijen. Ook kan dit tot financiële en/of materiële afbreukrisico s leiden. Een ander risico is het ontstaan van achterstanden, onvoldoende verzorgde archiefbestanden die op een later tijdstip alsnog bewerkt moeten worden, áls dat op dat moment redelijkerwijs nog mogelijk is. Het wegwerken van archiefachterstanden leidt in de regel tot onevenredig hoge kostenposten. Nog afgezien van het ervaringsgegeven dat achterstanden in digitale archiefvorming nauwelijks meer weg te werken zijn. 5
Het informatiebeheer wordt gedomird door ICT. Verreweg de meeste archiefbescheiden zijn origil digitaal en vrijwel alle informatie wordt ook beheerd met digitale middelen. Maar het ICT-vakgebied is turbulent terwijl het informatiebeheer juist stabiliteit nodig heeft en dient te bieden. Daar zijn in de praktijk nog steeds te weinig garanties voor. ICT in technischorganisatorische zin krijgt naar verhouding verreweg de meeste aandacht. Het informatiebeheer wordt meestal beschouwd als ondergeschikt of secundair ( archiveren komt later wel ), terwijl dit een vast onderdeel dient te zijn van het opzetten van informatie(beheer)systemen. De digitale beheeromgeving voldoet vrijwel nergens aan de wettelijke (of, bij gebrek daaraan, in de informatiewereld gangbare) eisen. Dit werpt de vraag op of (langdurig) te bewaren digitale informatie voldoende duurzaam beheerd kan worden. Concernbreed heerst een hybride situatie, die inhoudt dat informatie dubbel (analoog én digitaal) wordt opgeslagen, terwijl dat wellicht niet nodig is, dat er onduidelijkheid bestaat over de status, authenticiteit en rechtskracht van de informatie, dat er onzekerheid is over de volledigheid en betrouwbaarheid van informatie en dat er zeker wat betreft losse digitale documenten die niet systematisch (genoeg) geordend zijn een probleem is ontstaan als het gaat om de beheersbaarheid en de toegankelijkheid. Opvallend is bijvoorbeeld dat bij het toezicht op de vernietiging van informatie gebleken is dat er langs formele weg nauwelijks digitale informatie vernietigd wordt. Dat kan betekenen dat er nog geen informatie is die daarvoor in aanmerking komt. Waarschijnlijker is dat er geen informatie vernietigd wordt, of, hetgeen ernstiger is, dat informatie ongecontroleerd vernietigd wordt. De gemeentelijke archiefinspectie constateert niet alleen tekortkomingen (zie voor een overzicht van wettelijke eisen en in hoeverre daaraan voldaan wordt de overzichten op blz. 7-13). Aan verbeteringen in het informatiebeheer wordt gewerkt. Uw college heeft mede naar aanleiding van conclusies uit mijn vorige verslag, over de jaren 2010 en 2011, het besluit genomen om concernbreed volledig digitaal te gaan archiveren vanaf 2015. Dit beoogt een einde te maken aan de bovenvermelde hybride situatie onder gelijktijdige verbetering van de inrichting van de digitale beheeromgeving. Het Programma digitaal archiveren 2015 bereidt de invoering van digitaal archiveren voor. De concern-reorganisatie van 2014 houdt onder andere meer centralisatie in van de uitvoering van het informatiebeheer door het Informatie en Documentbeheer (IDB) op clusterniveau te leggen en niet meer op dienstniveau. Dit zal de samenwerking en uitwisseling tussen de bij informatiebeheer betrokken medewerkers bevorderen en zorgen voor meer kennisopbouw en deling; naar verwachting zal dit meewerken aan meer centrale regie op het informatiebeheer, meer standaardisatie, en een efficiëntere uitvoering van de beheertaken. Vrijwel alle organisatieonderdelen hebben een beheerplan informatiehuishouding inclusief verbeterplan opgesteld. Die hebben input geleverd voor het Programma digitaal archiveren 2015 en geven een overzicht van de stand van zaken, die van waarde zal zijn bij de komende concern-reorganisatie. In het kader van deze reorganisatie zal een zeer grootschalige actie op gang komen om alle informatie daar te krijgen waar die nodig is voor de taakuitvoering terwijl tegelijkertijd informatie niet ongecontroleerd mag worden weggegooid en speciale aandacht moet worden besteed aan de cultuurhistorisch waardevolle en dus blijvend te bewaren informatie. De programmadirecteur Organisatieontwikkeling heeft binnen de concern-reorganisatie het traject informatiebeheer als risicovol bestempeld. Afgezet tegen de staat van het analoge informatiebeheer zullen de risico s vooral liggen in het digitale informatiebeheer. Het analoge informatiebeheer is de laatste jaren grosso modo redelijk op orde. Dan gaat het om de organisatie (vastlegging van verantwoordelijkheden, het vaststellen van procedures en andere interne beheermaatregelen), de aanwezigheid van beheeroverzichten, het beheer van afgehandelde dossiers die naar de archiefruimte zijn overgeplaatst, de archiefruimten zelf, de gecontroleerde vernietiging, en de overbrenging van cultuurhistorisch waardevolle informatie naar het Stadsarchief als archiefbewaarplaats. 6
Toelichting op het verslag en overzichten van de stand van zaken Het verslag valt uiteen in twee delen. Deel A behandelt het beheer van de informatie vóór overbrenging naar de archiefbewaarplaats, terwijl deel B gaat over het beheer van de (informatie in) de archiefbewaarplaats. De wijze van uitoefening van het toezicht komt in beide delen aan de orde waar dit relevant is, maar vooral in deel A. Bij de behandeling van de onderwerpen wordt de indeling aangehouden van de zogenoemde archief-kpi s (kritische prestatie indicatoren). Dit is een uitgebreide vragenlijst die de Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft opgesteld in samenwerking met archiefspecialisten van gemeenten, onder wie de gemeentelijke archiefinspecteurs van Amsterdam. De antwoorden op de vragen geven aan in hoeverre een gemeente voldoet aan de wet- en regelgeving op het terrein van het informatiebeheer. Enerzijds leveren de archief-kpi s aan de gemeenten een middel om te bezien in hoeverre de informatiehuishouding op orde is. Anderzijds wordt het via een dergelijke standaard-lijst mogelijk om gemeenten onderling te vergelijken, een van de doelen van de website Waarstaatjegemeente.nl. Ook wordt de informatieverstrekking aan gedeputeerde staten als interbestuurlijk toezichthouder vergemakkelijkt en is direct duidelijk waar in de ogen van deze toezichthouder sprake is van taakverwaarlozing. Eerst volgen hier twee overzichten van de KPI s met antwoorden. Deze geven aan in hoeverre aan de archief-kpi s wordt voldaan. De cijfers vóór de rubrieksaanduidingen en in de linkerkolom verwijzen naar de desbetreffende KPI-vraag. De aanduiding TVW (taakverwaarlozing) in de rechterkolom geeft aan in welke gevallen de interbestuurlijk toezichthouder (gedeputeerde staten) van mening is dat taakverwaarlozing aan de orde is wanr hieraan niet of deels is voldaan. In die kolom staat tevens vermeld óf sprake is van taakverwaarlozing. Overzicht 1: het beheer van de informatie die niet is overgebracht naar de archiefbewaarplaats KPI 1. Lokale regelingen 1.1.a 1.1.b 1.2.a 1.2.b Actuele door de gemeenteraad vastgestelde archiefverordening inzake archiefzorg en toezicht op het informatiebeheer, die is meegedeeld aan gedeputeerde staten Ja TVW: 1.3 Actueel, vastgesteld besluit informatiebeheer inzake het beheer Ja van de niet overgebrachte archiefbescheiden 1.4 Treffen van voorzieningen omtrent de archiefbescheiden bij opheffing, samenvoeging, splitsing of overdracht van taken Ja TVW: 1.5.a Treffen van voorzieningen omtrent de zorg voor de Ja archiefbescheiden bij de instelling van gemeenschappelijke regelingen 1.5.b Register van gemeenschappelijke regelingen aanwezig Nee 1.6 Vastgestelde mandaatregeling inzake bevoegdheden archiefzorg Ja 1.7 Dienstverleningsovereenkomsten bij uitbesteden van archiefbeheer(staken) Ja KPI 2. Kwaliteitssysteem archiefbeheer 2.1.a Kwaliteitssysteem archiefbeheer aanwezig Ja TVW: 2.1.c Beheer voldoet aan de eisen van het kwaliteitssysteem Ja TVW: 7
2.2 Gekwalificeerde gemeentearchivaris benoemd Ja TVW: 2.3 Verslag toezicht archiefbeheer aan b en w Ja KPI 3. Ordening, authenticiteit, context, toegankelijkheid en duurzaamheid archiefbescheiden 3.1 Actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht van archiefbescheiden aanwezig Deels TVW: deels 3.2 Vastlegging van metadata op grond van metadataschema Deels TVW: deels 3.2.a 3.2.a.1 de inhoud, structuur en verschijningsvorm Deels TVW: deels 3.2.a.2 wanr, door wie en uit hoofde van welke taak een stuk is opgemaakt Ja TVW: 3.2.a.3 de samenhang met andere archiefbescheiden Ja TVW: 3.2.a.4 de uitgevoerde beheeractiviteiten Deels TVW: deels 3.2.a.5 de besturingsprogrammatuur/toepassingsprogrammatuur Deels TVW: deels 3.3 Archiveringssysteem waarborgt toegankelijkheid voldoende Deels TVW: deels 3.4 Gebruik duurzame materialen en gegevensdragers Deels TVW: deels 3.5 Gebruik duurzame verpakkingsmaterialen bij opslag Ja TVW: 3.6 Systeem voor duurzaamheid (bewaarstrategie) aanwezig Deels KPI 4. Digitale archiefbescheiden in het bijzonder 4.1 Werken op basis van RODIN (Referentiekader Opbouw Digitaal Deels Informatiebeheer). 4.2 Functionele eisen gesteld voor inhoud, structuur, verschijningsvorm en gedrag van digitale archiefbescheiden Deels TVW: deels 4.3 Aanvullende metagegevens Ja 4.4 Opslagformaten die aan open standaarden voldoen Ja TVW: 4.5 Voorzieningen voor compressie en/of encryptie Deels TVW: deels 4.6.a Tijdige migratie/conversie Deels TVW: deels 4.6.b Opmaken van verklaring van conversie/migratie Nee TVW: ja 8
KPI 5. Vernietiging, vervanging en vervreemding van archiefbescheiden 5.1.a 5.1.b Gebruik gemeentelijke selectielijst Ja TVW: 5.1.c Gebruik facultatieve stukkenlijst Deels 5.2.a Tijdige vernietiging van archiefbescheiden waarvan de bewaartermijn is verstreken Deels TVW: deels 5.2.b Opmaken van verklaringen van vernietiging Ja TVW: 5.3.a 5.3.b Vervanging met juiste en volledige weergave van de gegevens in de te vervangen archiefbescheiden Ja TVW: 5.3.c Opmaken van verklaring tot vervanging Ja TVW: 5.4 Vervreemding uitgevoerd volgens de wettelijke regels Ja TVW: KPI 6. Overbrenging van archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats 6.1.a Tijdige overbrenging van archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats na maximaal 20 jaar Ja TVW: 6.2 Opmaken verklaringen van overbrenging Ja TVW: 6.3 Machtiging tot opschorting van overbrenging aangevraagd bij gedeputeerde staten Nee TVW: ja KPI 7. Archiefruimten 7.3.a Archiefruimten voldoen aan de archiefwettelijke eisen Deels TVW: deels 7.3.b Te bewaren archiefbescheiden worden in de archiefruimten bewaard Ja TVW: KPI 9. Rampen, calamiteiten en veiligheid 9.1 Archiefbescheiden onderdeel van rampenplan Nee 9.2.a Calamiteitenplan en ontruimingsplan archiefruimten aanwezig Deels 9.2.b Verzamelplaats aangewezen voor te ontruimen archiefbescheiden Nee KPI 10. Middelen en mensen 10.1 Middelen gereserveerd voor informatiebeheer onbekend 10.2.a Persolsformatie informatiebeheer 181,6 fte 10.2.b Achterstanden in wettelijk verplichte werkzaamheden: Ja 10.2.c Aanmerkingen provinciale toezichthouder t.a.v. situatie Nee zoals aangegeven onder 10.2.a en 10.2.b 10.3.a Kan kwaliteitsniveau persol t.a.v. beheer en Ja 9
dienstverlening aangegeven worden 10.3.b Kunnen alle soorten wettelijk verplichte werkzaamheden Ja naar behoren worden gedaan 10.3.c Aanmerkingen provinciale toezichthouder t.a.v. situatie Nee zoals aangegeven onder 10.3.a en 10.3.b 10.4 Persolsformatie t.a.v. intern toezicht 2,25 fte Overzicht 2: het beheer van de (informatie in de) archiefbewaarplaats KPI 1. Lokale regelingen 1.1.a Actuele door de gemeenteraad vastgestelde archiefverordening Ja TVW: die is meegedeeld aan gedeputeerde staten 1.3.a Actueel Instellingsbesluit Stadsarchief Amsterdam Ja 1.6.a Vastgestelde mandaatregeling Ja 1.7.a Bij uitbesteden van archiefbeheer(staken) is in de desbetreffende overeenkomsten rekening gehouden met de gemeentelijke eindverantwoordelijkheid Ja KPI 2. Interne kwaliteitszorg 2.1.a Kwaliteitssysteem archiefbeheer 2.1.c Beheer voldoet aan de eisen van het kwaliteitssysteem 2.2.a Gekwalificeerde gemeentearchivaris benoemd 2.2.b 2.4.a Verslag beheer archiefbewaarplaats Ja TVW: Ja TVW: Ja TVW: Ja KPI 3. Ordening, authenticiteit, context, toegankelijkheid en duurzaamheid 3.1.a 3.2.a Actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht van archiefbescheiden Vastlegging beschrijving metagegevens in metagegevensschema Ja TWV: Ja TWV: In het overzicht (Scope) worden vastgelegd: 3.2.a.1 de inhoud, structuur en verschijningsvorm Ja TWV: 3.2.a.3 de samenhang met andere archiefbescheiden Ja TWV: 3.2.a.4 de uitgevoerde beheeractiviteiten Ja TWV: 3.2.a.5 de besturingsprogrammatuur/toepassingsprogrammatuur Ja TWV: 3.3.a Beheersysteem waarborgt toegankelijkheid voldoende Ja TWV: 10
3.4.a Gebruik duurzame materialen en gegevensdragers Deels TVW: deels 3.5.a Gebruik duurzame verpakkingsmaterialen bij opslag Deels TVW: deels 3.6.a Systeem voor duurzaamheid (bewaarstrategie papier) Ja Systeem voor duurzaamheid (bewaarstrategie digitaal) Ja KPI 4. Digitale archiefbescheiden in het bijzonder 4.2.a Functionele eisen qua inhoud, structuur, verschijningsvorm en gedrag i.v.m. authenticiteit zijn vastgesteld en geïmplementeerd Ja TVW: 4.3.a Aanvullende metagegevens Ja TVW: 4.4.a Opslagformaten voldoen aan open standaarden tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden verwacht Ja TVW: 4.5.a 4.5.b Voorzieningen getroffen ingeval van compressie en/of encryptie die voldoende beveiligd zijn; encryptiesleutel is verstrekt Ja TVW: 4.5.c 4.6.a Maatregelen getroffen zodat tijdige conversie/migratie plaats vindt Ja TVW: 4.6.b Van conversie/migratie wordt verklaring opgesteld Ja TVW: KPI 5. Vervanging en vervreemding van archiefbescheiden 5.3.a 5.3.b Vervanging toegepast met juiste en volledige weergave van de gegevens in de te vervangen archiefbescheiden Ja TVW: 5.3.c Verklaring van vervanging opgesteld en besluit op juiste wijze bekend gemaakt Deels TVW: deels 5.4.a Zijn er in de afgelopen 5 jaar archiefbescheiden vervreemd Nee, TVW: n.v.t. KPI 6. Overbrenging van archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats 6.2.a Opmaken verklaringen van overbrenging Ja TVW: KPI 7. Archiefbewaarplaatsen en e-depots 7.1.a Aanwijzing als gemeentelijke archiefinstelling Ja 7.1.b Instelling werkt op basis van kwaliteitszorgsysteem Ja 7.1.c Deelname aan landelijke benchmarking Ja 7.2.a Aanwijzing als gemeentelijke archiefbewaarplaats Ja TVW: 7.2.a Gemeentelijke archiefbewaarplaats voldoet aan de eisen Deels TVW: deels 11
7.2.b Daadwerkelijk gebruik als archiefbewaarplaats Ja TVW: 7.2.c Plannen archiefbewaarplaats goedgekeurd door GS Ja TVW: 7.4.a Beschikking over e-depot Ja 7.4.b Daadwerkelijk gebruik als e-depot Ja KPI 8. Terbeschikkingstelling van naar de archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden 8.1.a Archiefbescheiden zijn kosteloos te raadplegen Ja TVW: 8.1.b Mogelijkheid op eigen kosten afbeeldingen te (laten) maken Ja TVW: 8.1.c Regels voor gemaakte kosten Ja TVW: 8.2.a Motiveren toekennen van beperkingen van de openbaarheid Deels TVW: deels 8.2.b Overleg met archiefvormer over het beperken van de openbaarheid 8.2.c Toepassen van AW art. 15a bij toekennen openbaarheidsbeperkingen aan milieu-informatie 8.2.d Openbaarheidsbeperkingen opnemen in verklaring van overbrenging 8.3 Machtiging tot opschorting van openbaarmaking na 75 jaar aangevraagd en ontvangen van GS 8.4.a Opstellen van regels voor afwijzing van raadpleging en gebruik wegens slechte materiële staat Ja TVW: Ja Ja TVW: Ja TVW: Deels 8.4.b Motiveren van afwijzing van verzoek tot raadpleging Ja 8.5.a Uitlening voor bepaalde tijd aan archiefvormer Ja 8.5.b Inhoudelijke en financiële voorwaarden stellen aan uitlening aan externe instelling Ja TVW: 8.6.a Reglement voor bezoek aan studiezaal aanwezig Ja 8.6.b Gebruik van kwaliteitshandvest Ja 8.6.c Deelname aan monitor dienstverlening Ja 8.7 Digitale toegang tot archievenoverzicht en bezoekersreglement Ja KPI 9. Rampen, calamiteiten en veiligheid 9.1.a Regionaal risicoprofiel met aandacht voor veiligstellen cultureel Nee erfgoed 9.2a Calamiteitenplan en ontruimingsplan archiefbewaarplaats Ja 9.2b Aanwijzing verzamelplaats ontruimde archiefbescheiden Deels 9.3a Deelname aan regionaal veiligheidsnetwerk erfgoedinstellingen Nee 9.3b Deelname aan incidentenregistratie Nee 12
KPI 10. Middelen en mensen 10.1.a Begroting Stadsarchief Amsterdam 2014 11.100.000 10.2.a Persolsformatie t.a.v. beheer en dienstverlening 98 fte 10.2.b Achterstanden in wettelijk verplichte werkzaamheden: Ja, qua archiefontsluiting en materiële verzorging 10.2.c Aanmerkingen provinciale toezichthouder t.a.v. situatie Nee zoals aangegeven onder 10.2.a en 10.2.b 10.3.a Kan kwaliteitsniveau persol t.a.v. beheer en Ja dienstverlening aangegeven worden 10.3.b Kunnen alle soorten wettelijk verplichte werkzaamheden Ja naar behoren worden gedaan 10.3.c Aanmerkingen provinciale toezichthouder t.a.v. situatie Nee zoals aangegeven onder 10.3.a en 10.3.b 10.4 Persolsformatie t.a.v. intern toezicht 2,25 fte 13
A: Het beheer van de informatie die niet naar de archiefbewaarplaats is overgebracht 1. De interne gemeentelijke regelgeving De gemeenteraad heeft op 2 april 2008 de Archiefverordening 2008 vastgesteld. Deze regelt de zorg van burgemeester en wethouders voor de archiefbescheiden en het toezicht op het informatiebeheer voor zover de informatie niet is overgebracht naar de archiefbewaarplaats. De verordening is per brief van 24 april 2008 aan gedeputeerde staten meegedeeld. Mogelijk zal de verordening, evenals andere interne regelgeving, geactualiseerd moeten worden als gevolg van de ingrijpende reorganisatie van het gemeentelijke bestuurs- en ambtenarenapparaat, die in de loop van 2014 haar beslag gaat krijgen en vanwege een wijziging in het archieftoezicht als gevolg van de in werking treding van de Wet Revitalisering Generiek Toezicht per 1 oktober 2012. Hierdoor wordt de provinciale toezichthouder meer op afstand gezet, hetgeen in de praktijk betekent dat de gemeentearchivaris met het toezicht op het volledige gemeentelijke informatiebeheer wordt belast, dus ook met het toezicht op het naar de archiefbewaarplaats overgebrachte deel. Op grond van artikel 7 van de Archiefverordening hebben burgemeester en wethouders op 16 februari 2010 het Besluit Informatiebeheer 2010 vastgesteld, inzake het beheer van de archiefbescheiden voor zover niet overgebracht naar de archiefbewaarplaats. Middels dit besluit wordt de eindverantwoordelijkheid voor de informatiehuishouding van een gemeentelijk organisatieonderdeel rgelegd bij het hoofd daarvan (directeur, stadsdeelsecretaris of anderszins). Het regelt verder aspecten als de organisatorische inrichting, het vaststellen van beheervoorschriften, en waarborging van de duurzaamheid, authenticiteit, ordening en toegankelijkheid waaronder aandacht voor de bewaring (archiefruimten, digitale beheeromgeving, bewaartermijnen). En het verplicht tot het opstellen en actueel houden van een beheerplan informatiehuishouding inclusief een verbeterplan en planning. Op 8 januari 2013 hebben burgemeester en wethouders het besluit genomen om vanaf 2015 concernbreed formeel volledig digitaal te archiveren. Dat wil zeggen: alle informatie wordt in de originele digitale vorm gearchiveerd ( opgeslagen ). Wanr de informatie origil analoog is, wordt die alsnog in gedigitaliseerde vorm gearchiveerd waarbij ervoor wordt gezorgd dat de informatie in die vorm de status van origil krijgt. Zodoende ontstaat vanaf 2015 concernbreed een volledig digitaal archief waarvan in verband met de rechtsgeldigheid zeker is dat het de authentieke informatie bevat. Aanleiding voor dit besluit waren onder andere enkele constateringen die de gemeentearchivaris in zijn vorige archiefinspectieverslag heeft gedaan. Daarin heeft hij gewezen op problemen en risico s die voortvloeien uit een gebrekkige digitale beheeromgeving en uit de algemeen verbreide hybride vorm van informatiebeheer. Deze houdt in dat informatie, meestal onnodig, zowel analoog als digitaal wordt opgeslagen, terwijl er onduidelijkheid bestaat over de status, authenticiteit en rechtskracht, volledigheid en betrouwbaarheid van de informatie. Daarbij komt dat wat betreft de ongestructureerde digitale informatie grote beheersbaarheidproblemen zijn ontstaan. Het besluit van 8 januari 2013 houdt mede in dat er een Programma digitaal archiveren 2015 in het leven is geroepen om de invoering van digitaal archiveren vanaf 2015 voor te bereiden. Dit vloeit voort uit de opdracht aan de CIO en de directeur van Stadsarchief om een plan van aanpak op te stellen. De gemeente is voortdurend in beweging. Dat wil zeggen: er worden onderdelen (van onderdelen van) de gemeente opgeheven of samengevoegd, er vinden taakoverdrachten plaats zowel intern als extern. Voorbeelden zijn de verzelfstandigingen van Haven Amsterdam en van het Afval Energie Bedrijf, en de opheffing van de Dienst Milieu en Bouwtoezicht met taakoverdrachten enerzijds intern en anderzijds naar de Omgevingsdienst 14
Noordzeekanaalgebied. Op kleinere schaal is te noemen de afsplitsing van Projectbureau AMSYS van Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer naar Dienst Noord/Zuidlijn, resulterend in Dienst Metro. Elke organisatorische wijziging impliceert doorgaans dat een regeling moet worden getroffen ten aanzien van de informatie(overdracht) die deze met zich meebrengt. De gemeentelijke archiefinspectie heeft hiervoor interne richtlijnen opgesteld en is in de regel bij een dergelijke ontwikkeling betrokken zodat ook voor de toekomst duidelijk blijft waar welke informatie zich bevindt, hoe die beheerd wordt en wat de afspraken zijn. Zo worden van interne informatieoverdrachten verklaringen opgesteld, evenals van tijdelijke terbeschikkingstellingen of uitleningen aan buiten de gemeente geplaatste organisatieonderdelen. Ook de ingrijpende gemeentelijke reorganisatie die in en na 2014 haar beslag krijgt zal door de gemeentelijke archiefinspectie worden gemonitord. De gemeentelijke archiefinspectie houdt overzichten bij van archiefbewegingen in het kader van reorganisaties en taakoverdrachten. Zie bijlage 3. Amsterdam participeert in een aantal gemeenschappelijke regelingen. Niet altijd zijn bij de instelling van een gemeenschappelijke regeling voorzieningen getroffen als het gaat om de zorg voor de archiefbescheiden van de gemeenschappelijke regeling (in dat geval is dan de interne regelgeving van de gemeente Amsterdam van toepassing). Dat is wel gebeurd bij de Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied 2013 en idem Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland 2008, maar bijvoorbeeld niet bij de Gemeenschappelijke Rekenkamer Metropool Amsterdam 2010. Het is onduidelijk of een register van gemeenschappelijke regelingen wordt bijgehouden conform artikel 27 van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Navraag bij de Bestuursdienst Amsterdam heeft geen resultaat opgeleverd. Een dergelijk register vermeldt de deelnemers, de wettelijke voorschriften waardoor de bevoegdheden van het samenwerkingsverband worden beheerst, de bevoegdheden die bij de regeling zijn overgedragen, het adres en de plaats van vestiging, en of een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan is ingesteld. Naast samenwerking in gemeenschappelijke regelingen werkt de gemeente op grote schaal samen met private partijen. Als het specifiek het informatiebeheer betreft moet gedacht worden aan het inhuren van externen voor het uitvoeren van advies- of beheerwerkzaamheden of het uitplaatsen van papieren archiefbestanden bij een extern archiefopslagbedrijf. Maar bij willekeurig welke samenwerking dan ook waarbij externen taken van/voor de gemeente uitvoeren wordt informatie geproduceerd die in ieder geval deels als archiefbescheiden van de gemeente aangemerkt moet worden. Het is dan ook zaak om in overeenkomsten met externen hiermee rekening te houden en afspraken daarover vast te leggen. De gemeentelijke archiefinspectie constateert dat in de meeste gevallen waarin dienstverlening door externen wordt ingehuurd ten behoeve van informatiebeheerwerkzaamheden, hiermee rekening wordt gehouden. Er worden dienstverleningsovereenkomsten opgesteld. Een interessante ontwikkeling is het archiveren of anderszins informatie verwerken (delen, uitwisselen, opslaan) in the cloud. Het is nog onvoldoende bekend in hoeverre organisatieonderdelen gebruik maken van de mogelijkheden die deze ontwikkeling biedt. Bijvoorbeeld wordt in de bouwwereld een digitaal systeem (VISI) ingezet om informatie uit te wisselen bij de verwezenlijking van projecten. Amsterdam maakt hiervan gebruik, op basis van contractafspraken. Stadsarchief Amsterdam doet onderzoek naar duurzame archiveringsaspecten hiervan, in samenwerking met onder andere Stadsarchief Rotterdam, Ingenieursbureau Amsterdam, Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer en het Stadsarchief van Antwerpen. In toenemende mate bieden (commerciële) partijen hun diensten aan om informatieopslag te faciliteren. Bij dit alles dient zich de vraag aan, in hoeverre de gemeente greep blijft houden op de eigen informatie (archiefbescheiden). Het is nog onvoldoende duidelijk wat de risico s zijn voor het informatiebeheer. Duidelijk is wel dat dit nooit mag leiden tot het ongecontroleerd opslaan van informatie in the cloud als archiveringswijze. Dit is een onderwerp waarnaar Stadsarchief Amsterdam in 2014 nader onderzoek heeft gepland. 15
Er is een Algemeen Mandaatbesluit, waardoor de directeuren van de organisatieonderdelen gemandateerd worden om aan burgemeester en wethouders toekomende bevoegdheden uit te oefenen. De bevoegdheden hebben betrekking op de vervanging, de vervreemding, de overdracht (naar een ander organisatieonderdeel), de overbrenging (naar de archiefbewaarplaats) en hieraan gerelateerd het eventueel stellen van openbaarheidsbeperkingen, en de vernietiging van informatie. In een aantal gevallen hebben directeuren een of meer van deze bevoegdheden ondergemandateerd. Het Algemeen Mandaatbesluit voldoet aan de wettelijke voorschriften voor een dergelijke regeling en de gemeente houdt zich hieraan. Het Stadsarchief Amsterdam heeft een Normenset archivering gemeente Amsterdam opgesteld. De normenset is bestemd voor de organisatie en inrichting van een digitale en analoge beheeromgeving voor de archivering van informatie binnen de gemeente Amsterdam. Aanleiding is de sterke wildgroei aan regels, normen, voorschriften en wat dies meer zij, en de schijnbare onoverzichtelijkheid en complexiteit aan regelgeving die hierdoor ontstaan is. De normenset moet begrijpelijk zijn ook voor niet-specialisten en tegelijk inzicht geven in het hoe en vooral waarom van een gedegen informatiebeheer. 2. Interne kwaliteitszorg en regeling van het toezicht Interne kwaliteitszorg De Archiefregeling schrijft voor dat een organisatie een kwaliteitssysteem hanteert waarvoor toetsbare eisen zijn geformuleerd. Het kwaliteitssysteem dient over de gehele informatiehuishouding te gaan. Binnen de gemeente Amsterdam dient als zodanig het beheerplan informatiehuishouding zoals voorgeschreven in het Besluit Informatiebeheer 2010, inclusief een jaarlijkse actualisatie en 'verbetercyclus'. Het kwaliteitssysteem richt zich primair op de blijvend te bewaren informatie (ten aanzien daarvan is dit een wettelijke verplichting) maar om voor de hand liggende redenen is ervoor gekozen om dit systeem te hanteren voor het geheel aan informatie ongeacht de bewaartermijn. In het Besluit informatiebeheer staat duidelijk omschreven waaraan een beheerplan aandacht dient te besteden: 1. De organisatie van de informatiehuishouding 2. Een beschrijving van de (onder)mandatering van bevoegdheden aan functionarissen 3. Het beleggen van verantwoordelijkheden voor de uitvoering van informatiebeheerstaken bij functionarissen 4. Procedures voor het beheer van informatie 5. Een systematisch overzicht van de informatie binnen de organisatie, met een beschrijving van die informatie, de vindplaats, de relatie met de werkprocessen waarop zij betrekking heeft, de onderlinge relatie(s), de status, de bewaartermijn van de informatie en de applicaties waarin de informatie wordt bewaard 6. Een verklaring dat digitale systemen waarin blijvend te bewaren informatie wordt bewaard, voldoen aan de vastgestelde of gangbare eisen voor functionaliteit van informatie- en archiefmanagement in programmatuur 7. De wijze waarop de authenticatie, de duurzaamheid en de beveiliging van de informatie wordt gewaarborgd 8. Een overzicht met knelpunten en een plan van aanpak voor het treffen van verbetermaatregelen Het Stadsarchief Amsterdam heeft een handleiding geschreven voor het opstellen van een beheerplan, die concernbreed is toegepast. Het beheerplan wordt vastgesteld per organisatieonderdeel. De gemeentearchivaris dient van het plan in kennis te worden gesteld. Dat biedt de gelegenheid om vanuit de toezichthoudende functie advies te geven en input voor verbetermaatregelen. Door het cyclische karakter ontstaat idealiter een situatie waarin een organisatieonderdeel zich bewust is van de sterke en zwakke kanten van de eigen 16
informatiehuishouding, weet wat er wel en niet in orde is, in kan spelen op interne en externe ontwikkelingen, en een plan heeft geformuleerd om het informatiebeheer op peil te houden. Eind 2013 hebben vrijwel alle organisatieonderdelen een beheerplan opgesteld. Dat is in de meeste gevallen van voldoende kwaliteit om het doel te dienen waarvoor het is opgesteld, al besteedt een deel van de plannen niet aan alle bovengenoemde aspecten aandacht. Met name ontbreekt in een aantal gevallen een verklaring dat digitale systemen waarin blijvend te bewaren informatie wordt bewaard, voldoen aan de vastgestelde of gangbare eisen voor functionaliteit van informatie- en archiefmanagement in programmatuur. Dit is vooral bedoeld om te attenderen op de algemeen bij overheidsinstellingen voorkomende situatie dat digitale beheeromgevingen niet duurzaam genoeg zijn ingericht waardoor voortijdig informatieverlies dreigt, zeker wanr het om langdurig te bewaren informatie gaat. Uit het geheel aan beheerplannen én de door de gemeentelijke archiefinspectie, zij het steekproefsgewijs, geconstateerde situatie blijkt dat het informatiebeheer deels aan de eisen van het kwaliteitssysteem voldoet. In ieder geval is concernbreed duidelijk waar de knelpunten zitten en welke oplossingsrichting de voorkeur verdient. Zie bijlage 1 voor een overzicht. Regeling van het toezicht Het interne toezicht op het informatiebeheer is geregeld in de Archiefverordening 2008. Hiermee is belast de gemeentearchivaris. Burgemeester en wethouders hebben bepaald dat de directeur van Stadsarchief Amsterdam qualitate qua de functie van gemeentearchivaris zal bekleden. De huidige situatie is hiermee in overeenstemming doordat de directeur van Stadsarchief Amsterdam bij besluit van burgemeester en wethouders van 4 september 2012 benoemd is als gemeentearchivaris. Deze is gekwalificeerd voor de functie doordat hij aan de vereiste opleidingseisen voldoet. De gemeentearchivaris wordt ondersteund door twee gemeentelijk archiefinspecteurs. Volgens de Archiefverordening 2008 brengt de gemeentearchivaris over de wijze van toezicht houden en zijn bevindingen hierbij jaarlijks verslag uit aan burgemeester en wethouders. Vóór 2008 en ook enkele jaren daarna was dit het geval, maar de laatste jaren bleek deze frequentie niet vol te houden. Het onderhavige verslag is het tweede verslag dat niet één, maar twee jaren beslaat. Wel heeft de gemeentearchivaris regelmatig bilateraal overleg met de burgemeester, waarin ook toezicht- en informatiebeheerzaken aan de orde komen. 3. Ordening, authenticiteit, context, toegankelijkheid en duurzaamheid van de archiefbescheiden Overzicht, ordening, toegankelijkheid en relatie met werkprocessen Informatie is onlosmakelijk verbonden met werkprocessen. Tegelijk is het informatiebeheer ook weer een werkproces op zich, maar dan wel een dat steeds meer verweven is geraakt met de (primaire) werkprocessen waarop die informatie betrekking heeft. Elke medewerker is langzamerhand óók informatiebeheerder geworden en zorgt zelf, ondersteund door richtlijnen, voor zulke essentiële beheeractiviteiten als ordening (zinvolle rangschikking van de informatie, dossiervorming) en toegankelijk maken van de informatie. In deze gefragmenteerde beheersituatie is het des te meer van belang dat een overzicht wordt bijgehouden van de beheerde informatie. Het opstellen en actueel houden van een compleet en logisch samenhangend overzicht van de informatie is dan ook een wettelijke verplichting. Een overzicht houdt in dat metadata worden vastgelegd op stuks- of dossierniveau of volgens een ander zinnig criterium. Die metadata ( gegevens over gegevens ) kunnen worden onderscheiden in inhoudelijke en beheermetadata. Voorbeelden 17
van de laatste zijn: bewaartermijn en verblijfplaats. Als voorbeelden van inhoudelijke metadata zijn te noemen: ordeningskenmerk of werkproces, beschrijving en datering. Op grond van de door de gemeentelijke archiefinspectie uitgevoerde inspecties en informatie die uit andere bronnen verzameld is, zoals in het kader van het Programma digitaal archiveren 2015, is de conclusie gerechtvaardigd dat geen van de organisatieonderdelen beschikken over een compleet, actueel en logisch samenhangend overzicht van alle, analoge en digitale, informatie. De doors-situatie is als volgt. Inkomende en uitgaande analoge stukken (en soms ook interne stukken zoals besluiten) worden geregistreerd: de zogenoemde postregistratie. Deze stukken worden onderdeel van de behandeling van een zaak: dossiers. Zolang deze dossiers in behandeling zijn (dynamisch archief) worden ze vaak niet of slechts deels geregistreerd. Afgehandelde dossiers die worden afgevoerd naar de archiefruimte (semi-statisch archief) worden bij die gelegenheid geregistreerd met de kanttekening dat dossiers geregeld nog jaren na afhandeling in de kantooromgeving blijven. Daarnaast worden digitale mappen gevormd op gemeenschappelijke of persoonlijke schijven of in e-mailboxen. In de meeste gevallen hebben organisatieonderdelen wel een of meer overzichten van hun analoge informatie op dossierniveau. Gedetailleerde overzichten van origil digitale informatie, of het nu om ongestructureerde informatie gaat of om (informatie in) bedrijfssystemen, zijn niet overal aanwezig. Daar waar een document management systeem (DMS) in gebruik is levert dit systeem het nodige overzicht. Er zijn overzichten vanuit ICToptiek, voor het technisch beheer en onderhoud van hard- en software. Maar die bevatten geen of nauwelijks metadata van inhoudelijke aard en besteden ook geen aandacht aan beheergegevens zoals bewaartermijn of andere aspecten die van belang zijn voor het beheer op de lange(re) termijn. Evenmin wordt de relatie gelegd met analoge informatie binnen eenzelfde zaak, en vice versa. Het Programma digitaal archiveren 2015 heeft concernbreed een zogenoemde nulmeting gehouden waarbij overzichten van digitale bestanden en systemen zijn opgesteld. Dat betekent een flinke stap voorwaarts en zal zeker van invloed zijn op het verbeteren van de situatie. Dit alles wil niet zeggen dat hieruit direct een risicovolle situatie resulteert. Tenslotte ontstaat de informatie in werkprocessen en weten de medewerkers voor de korte termijn zelf wel waar ze welke informatie hebben opgeslagen. Maar juist die persoons-afhankelijkheid is de zwakste schakel in de informatiebeheerketen. Het is onmogelijk om informatie adequaat te beheren zonder daarvan een compleet, actueel en logisch samenhangend overzicht te hebben. Hybride archivering, authenticiteit en context Het informatiebeheer is momenteel nog hybride ingericht. Dat wil zeggen dat dossiers deels analoog deels digitaal worden gevormd zonder dat de status en de context van documenten altijd duidelijk zijn en met het risico dat documenten dubbel, of juist niet aanwezig zijn. Behalve efficiency-nadelen levert dit ook risico s op ten aanzien van het kunnen aantonen van de authenticiteit (status!) van documenten, en de volledigheid van dossiers. Kortom: onbetrouwbaarheid van informatie. Er is maar één realistische oplossing, en die houdt in dat het concern tot volledig digitaal archiveren overgaat Daartoe hebben burgemeester en wethouders op 8 januari 2013 dan ook een besluit genomen. Het is overigens maar al te begrijpelijk dat deze situatie, die vrijwel regel en nauwelijks uitzondering is, heeft kunnen ontstaan. Enerzijds werken ambtenaren vaak nog (deels) op basis van papieren informatie, anderzijds wordt steeds meer volledig digitaal gewerkt denk aan de Amsterdamse Digitale Werkplek en dan moet óók analoge informatie digitaal beschikbaar zijn. Het gaat dan niet over digitale informatiesystemen zoals databases, die als zodanig zijn gecreëerd en waarvan intrinsiek duidelijk is dat de erin opgenomen informatie de originele informatie is. 18
Van informatie moet duidelijk zijn wat de status is. Is het document, of de informatie die is opgenomen in bijvoorbeeld een mappenstructuur op een gemeenschappelijke schijf, wat het beweert te zijn? Is het de originele informatie zoals vastgesteld, zonder dat daarmee later nog geknoeid is of kan zijn? Behalve dat informatie zelf daarover aanwijzingen bevat (origil briefpapier, handtekening) worden in de praktijk ook kenmerken aan informatie toegevoegd die de authenticiteit moeten helpen aantonen. Dat kan door registratie (metadata toekennen) en door een document zelf van kenmerken te voorzien, zoals een stempel, paraaf, datumaanduiding. Binnen het concern zijn geen eenduidige regels op dit vlak, zodat een grote variatie aan authenticiteits-oplossingen is ontstaan; die zijn niet altijd bewust als zodanig vastgesteld overigens. De door Stadsarchief Amsterdam opgestelde metadatastandaard probeert hierin standaardisatie te brengen. Ook het Programma digitaal archiveren 2015 houdt zich met deze problematiek bezig, onder andere door het formuleren van beleid ten aanzien van het digitaal ondertekenen van documenten. Van uitgaande informatie moet altijd een exemplaar voor de eigen administratie worden achtergehouden, dat van een authenticiteitskenmerk moet worden voorzien en aldus in het archief wordt opgeborgen. Ook van interne stukken moet duidelijk zijn vastgelegd wat de status is. Inkomende stukken zijn meestal uit zichzelf als origil te herkennen, maar als ze in digitale vorm worden ontvangen (denk aan e-mails inclusief bijlagen) is dat al lastiger. De gemeentelijke archiefinspectie constateert dat de meeste concernonderdelen hieraan voldoende aandacht besteden wat betreft de informatie in niet-digitale vorm. Ten aanzien van de digitale informatie is de situatie een stuk vager. Langzamerhand wordt het uitgangspunt verlaten dat het papieren exemplaar van een bepaald document als origil wordt beschouwd ( papier is leidend ). Maar onduidelijk is in dat geval, of digitaal aangemaakte informatie altijd op papier werd uitgedraaid en gearchiveerd. Ook het ongecontroleerd digitaliseren van inkomende stukken waarna het origil wordt weggegooid (overigens niet toegestaan), en van uitgaande stukken als archief-exemplaar, houdt risico s in gelet op het achteraf kunnen aantonen van de authenticiteit. Duurzaamheid Duurzaamheid wil zeggen dat informatie zodanig wordt bewaard en beheerd dat deze gedurende de wettelijke bewaartermijn leesbaar en interpreteerbaar blijft. Uiteraard is, in ruime zin, het totaal aan beheermaatregelen gericht op het bereiken van duurzaamheid. In enge zin wordt hier onder duurzaamheid verstaan dat de materialen waarmee en waarop/-in informatie wordt vastgelegd aan wettelijke eisen van duurzaamheid voldoen. Die gelden voor de informatiedragers (papier, inkten, toners, harde schijven, DVD s, etc.) alsook voor de verpakkingsmaterialen (archiefdozen en mappen). Door afspraken te maken op centraal niveau (afdeling Concern Inkoop van de Bestuursdienst) is de mogelijkheid gecreëerd om papier dat aan de duurzaamheidseisen voldoet aan te schaffen. Een aantal organisatieonderdelen maakt daar gebruik van. Het Stadsarchief Amsterdam kan goedgekeurde archiefdozen en omslagen leveren, alsmede andere benodigde materialen. De afgelegde (inspectie-)bezoeken leveren het beeld op dat de duurzaamheid van nietdigitale informatie grotendeels geborgd is. Voor wat betreft digitale informatie is het beeld niet helder. In geen enkel geval kon een organisatie volmondig bevestigen dat aan de regels voor duurzaamheid van digitale informatie voldaan wordt. Veel informatie op VHS-banden, DVD's en CD-Roms moet nog worden omgezet naar een duurzame (digitale) drager (en opslagformaat). Het Stadsarchief formuleert uitgangspunten en regels voor de duurzame opslag van digitale informatie(dragers). Drie praktijkgevallen Andreas: In 2010 en 2011 heeft de gemeentelijke archiefinspectie een inspectie uitgevoerd over Andreas, het centrale bestuurlijke besluitvormingssysteem van de gemeente Amsterdam. 19