De digitale ruimtelijke ordening

De digitale ruimtelijke ordening Auteur: Ron Bloksma, Informatiearchitect Invoeringsbegeleiding Wro, Ministerie van VROM, ron.bloksma@minvrom.nl, 06 224 227 24 Vanaf 1 juli mag het. Vanaf 1 januari 2010 moet het. Het gehele proces van de ruimtelijke ordening (RO) gaat digitaal. Een unieke gebeurtenis. Een bestaand ketenproces tussen meer dan 450 betrokken overheidsorganisaties en juridische procedures gaat zich baseren op digitale ruimtelijke plannen. Dat vergt een behoorlijke implementatieconsequentie van betrokkenen, maar één die in het kader van DURP met alle betrokken geledingen door en door is verkend. Een overzicht van de digitale verplichtingen van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Ruimtelijke ordening Rijk, provincies en gemeenten leggen in ruimtelijke plannen vast hoe Nederland er nu en in de toekomst uit gaat zien. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) regelt hoe deze plannen gemaakt en gewijzigd worden. Op zich zijn alle processen rondom de ruimtelijke ordening (RO) veelomvattender dan de wettelijke procedures. Zo zal een nieuw bestemmingsplan in eerste concept alleen op de RO-afdeling van een gemeente besproken worden en in een later stadium met andere afdelingen en andere overheden in een informeel overleg. Belangrijk is dat een bestemmingsplan wel in overeenstemming is met de beleidsvisie van hogere overheden, anders levert dat later formele problemen op. Zo heeft de provincie een Ecologische hoofdstructuur gedefinieerd en is woningbouw daar niet mogelijk. En het Rijk geeft aan dat bepaalde gebieden niet meer bedoeld zijn voor concentraties aan glastuinbouw. Het waterschap zal controleren of de waterfunctie van het gebied geen belemmering vormt voor de gewenste ontwikkeling. Kortom, bij het maken van een detailplan wordt veel gebruik gemaakt van globale plannen en andere ruimtelijke informatie. Vanaf het officiële ontwerpstadium gelden de procedures en regels van de Wro. Zo kan door burgers via inspraak of een zienswijze invloed worden uitgeoefend indien zij specifieke ontwikkelingen willen voorkomen. Na vaststelling is het plan bindend en krijgen burgers en bedrijfsleven ermee te maken als ze willen bouwen of verbouwen. In specifieke gevallen kan er dan vervolgens ontheffing worden verleend op het bestemmingsplan. In ingrijpendere gevallen zal er een projectbesluit genomen moeten worden: een soort van mini-bestemmingsplan. Kortom, RO is het zo goed mogelijk aan elkaar aanpassen van individuele en gemeenschappelijke belangen van de samenleving aan de ruimte. En de formele standpunten (visies en juridisch bindend) worden vastgesteld in ruimtelijke plannen. Nieuwe Wro De nieuwe Wet ruimtelijke ordening kent grote veranderingen voor de procedures in de ruimtelijke ordening. Een van de uitgangspunten van de nieuwe Wro is: Decentraal wat kan, centraal wat moet. Zo vervalt de formele provinciale goedkeuringsplicht voor gemeentelijke bestemmingsplannen. Nieuw is ook dat provincies en rijk zelf bestemmingsplannen kunnen maken. Ook worden plannen Geo-Info 2009-9 9

niet langer toegezonden aan de hogere overheden (zendplicht), maar ze worden door de bronhouder beschikbaar gesteld (haalplicht). De officiële procedures moeten sneller worden doorlopen. DURP De voorloper van de verplichte digitale ruimtelijke ordening was het DURPprogramma. DURP stond voor Digitale Uitwisseling Ruimtelijke Processen. In dit stimuleringsprogramma is door veel organisaties van alle betrokken overheidslagen uitgebreid gewerkt met digitale plannen. In diverse projecten zijn de voordelen ervan aan het licht gekomen: 1. Transparantie, omdat digitale plannen het bedrijfsleven en de burger eenvoudiger kunnen laten zien welke RO-regimes van bestemmingsplannen en vrijstellingen er gelden op een locatie; 2. Effectiviteit in het doorwerken van nationaal beleid van het rijk naar provinciale plannen en juridisch bindende bestemmingsplannen; 3. Efficiency, doordat de standaardisering het eenvoudiger opstellen en verwerken van ruimtelijke plannen mogelijk maakt. Digitale plannen zijn gedetailleerde objectgerichte plannen met een verwijzing vanuit objecten in de kaart naar de geldende voorschriften/regels. Om dat voor elkaar te krijgen was afstemming nodig binnen het RO-werkveld over de te hanteren begrippen. Dit heeft geleid tot het Informatiemodel Ruimtelijke Ordening (IMRO) en praktijkrichtlijnen over de toepassing ervan. Hierin zijn afspraken gemaakt over begrippen als centrumdoeleinden en agrarisch met natuurlijke waarden. Deze semantische standaard wordt gebruikt voor de uitwisseling van gegevens in GML. Het IMRO-GML zelf omvat de objectgerichte plankaart. Van groot belang binnen het DURPprogramma was dat alle noodzakelijke partijen betrokken waren. Dat waren niet alleen de ketenpartners zelf (gemeenten, provincies, waterschappen, rijk), maar ook softwareleveranciers en stedenbouwkundige bureaus. Het digitaal coderen van plannen was daardoor mogelijk en de stedenbouwkundige bureaus hadden de expertise in huis om het te kunnen doen. Daarnaast raakten de organisaties in gesprek met elkaar. Immers, het uitwisselen vraagt naast semantiek en techniek ook om het afstemmen van processen en de wil om samen te werken tussen organisaties. De DURP-periode was vrijblijvend. Digitale plannen hebben voordelen, maar het was niet verplicht en ze hadden geen officiële status. Organisaties die digitaal gingen werken hielden er dan ook twee werkstromen op na; één ingericht op de juridisch bindende analoge versies en de eenvoudig toegankelijkere digitale versies. Een onwenselijke situatie: de digitale plannen zouden minstens dezelfde status moeten hebben als analoge plannen. Pas dan zouden de voordelen van digitale plannen werkelijk benut kunnen worden. Binnen het samenwerkingsverband van DURP (VNG, IPO, VROM, UvW, BZK) is dan ook afgesproken om met de komst van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening de resultaten van het DURP-programma te borgen. Formeel is het VROM-programma DURP beëindigd. De activiteiten van VROM op dit vlak zijn voortgezet onder de naam Invoeringsbegeleiding Wro. Maar het begrip DURP zal voorlopig nog wel positief voortleven in diverse organisaties om adviseurs, applicaties en projecten te benoemen. Digitale aspecten van de Wro De Wro en Besluit ruimtelijke ordening (Bro) vormen het wettelijke kader van de ruimtelijke ordening in Nederland. Deze nieuwe wet heeft geleid tot een nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden tussen gemeente, provincie en Rijk en tot een nieuw bijbehorend instrumentarium. De DURP-standaarden - inmiddels omgedoopt tot RO Standaarden 2008 - zijn hierin verankerd. De kernbegrippen in de wet zijn daarbij het op elektronische wijze opstellen van plannen en die beschikbaar stellen, kenbaar maken, kennisgeving en verbeelden: Een plan of besluit wordt gecodeerd conform de RO Standaarden (IMRO2008 en de betreffende praktijkrichtlijn); De digitale informatie van plannen en besluiten worden door het verantwoordelijke bestuursorgaan digitaal beschikbaar gesteld op een openbare weblocatie. Het plan is daarbij gewaarmerkt met een elektronische handtekening; Iedereen moet desgewenst over deze bestanden kunnen beschikken. Het verantwoordelijke bestuursorgaan is verplicht de weblocatie van de digitale ruimtelijke planbestanden te melden bij de nationale index voor ruimtelijke plannen; Naast de algemene kenbaarheid wordt ook specifiek aan belanghebbenden het nieuwe plan bekendgemaakt via een kennisgeving, bijvoorbeeld aan de buurgemeente, provincie, Rijk, het waterschap en de lokale krant; De digitale ruimtelijke informatie zelf (GML) is niet voor een ieder te gebruiken. Het volledige plan moet dan ook toegankelijk en op een begrijpelijke wijze digitaal raadpleegbaar zijn. Er gelden daarbij wettelijke vormvereisten aan de verbeelding van bestemmingsplannen. De bronhouder mag dit overigens overlaten aan RO-Online. Analoge plannen blijven trouwens nog wel bestaan onder de nieuwe wet. Alleen is er niets geregeld over de verspreiding van deze plannen en prevaleert de digitale versie bij verschillen tussen analoog en digitaal. 10 Geo-Info 2009-9

De DURP-standaarden focusten alleen op het coderen van RO-plannen zelf en niet op de infrastructuur om planinformatie daadwerkelijk uit te wisselen. Uit bovenstaande kunt u afleiden dat er sprake is van bestandsgeoriënteerde beschikbaarstelling van digitale plannen en niet voor webservices. Dit is naar aanleiding van een samenwerkingsprofiel dat is opgesteld: Wat is haalbaar qua uitwisseling bij de gegeven ontwikkelingsgraad van de ketensamenwerking en de gegeven korte termijn van invoering van de wet? Webservices op basis van de OGC-standaardenzouden de implementatieconsequentie ( de lat ) voor veel gemeenten te hoog leggen. Gekozen is dan ook voor een eigen variant van het publish find bind paradigma. Door de index voor ruimtelijke plannen is het mogelijk om vanuit één centrale plek alle digitale plannen van de 458 bronhouders te benaderen. Deze wijze van beschikbaarstelling van de plannen is beschreven in de Standaard voor Toegankelijkheid en is technisch eenvoudig te realiseren. Ook de rechtszekerheid (integriteit, authenticiteit en volledigheid) van de plannen is in dit onderdeel van de standaard geregeld. Elk planbestand wordt digitaal gewaarmerkt middels het PKI-certificaat van de betreffende overheidsorganisatie. Een gebruiker van een plan is zo in staat om vast te stellen of de afzender is wie die is en of er (moedwillig) iets aan de bestanden veranderd is. IMRO WMS WFS Het uitwisselingsmodel voor ruimtelijke plannen is gebaseerd op GML. Meer specifiek een GML3.1.1 schema en de basis van alle NEN3610 informatiemodellen in Nederland. Van de OGC-services is WMS (webmapping services) het bekendst en operationeel, maar dan soms met afwijkende implementaties, die onderling niet geheel interoperabel zijn. WMS is slechts een manier om een kaartbeeld -als bitmap- te genereren van gegevens. De informatieobjecten zelf worden niet uitgewisseld. Daarbij is het IMRO een gecompliceerd relationeel model, dat slecht past bij de laagoriëntatie van WMS. Voor de overdracht van de gegevens moet je dan ook gebruik maken van WFS, die daarvoor feitelijk weer gebruik maakt van GML. Maar voor GML versie 3.1.1 moet je echter WFS versie 1.1 gebruiken en die is zo goed als nergens geïmplementeerd. Om deze redenen is afgezien om gebruik te maken van de OGC-webservices. De beschikbaarstelling van digitale plannen is dan ook bestandsgeoriënteerd, de IMRO-GML zelf. RO-Online stelt de plannen vervolgens wel beschikbaar in WMS en WFS 1.0 services. Deze services zijn qua gegevensmodellering aangepast aan de onderkende gebruiksscenario s en sluiten aan bij de werkprocessen van de afnemers. Maar ook in de software van gebruikersorganisaties is daadwerkelijk interoperabiliteit nog niet bereikt. Er zijn afwijkende implementaties van WMS. Geavanceerd gebruik van de WMS kan middels SLD (Styled Layer Descriptor), waardoor slechts een opgegeven selectie zichtbaar is. Voor SLD is echter beperkte ondersteuning. Belangrijk probleem is ook de geringe praktijkervaring met OGCservices bij organisaties. Overigens gelden de digitale verplichtingen van de nieuwe Wro alleen voor nieuwe (en officiële) plannen. De nieuwe Wro verplicht gemeenten hun oude bestemmingsplannen (ouder dan 10 jaar) voor 2014 opnieuw vast te stellen. De verwachting is dan ook dat binnen 4 jaar een groot deel van de juridisch bindende bestemmingsplannen digitaal beschikbaar is in authentieke vorm. Met de verplichting om geen plannen ouder dan 10 jaar te hebben, zal het resterende deel volgen tot eind 2019. Gemeenten en provincies kunnen echter hun oude DURP-plannen (IMRO2006) ook beschikbaar stellen op gelijke wijze. Deze plannen zijn dan niet digitaal authentiek en ook niet gewaarmerkt. Daarnaast is er nog een eenvoudigere methode om alleen het plangebied objectgericht te maken en de planonderdelen te scannen naar PDF. Recentelijk heeft de gemeente Weert al zijn vigerende bestemmingsplannen (een kleine 100) gescand en de contour van het plangebied objectgericht gemaakt. Daarmee is het gehele RO-beleid van de gemeente zichtbaar in RO-Online. RO-Online RO-Online, dat staat voor Ruimtelijke Ordening Online, is een landelijke voorziening van de overheid waarop burgers, bedrijven en overheidsinstellingen ruimtelijke plannen kunnen raadplegen. RO-Online kent een raadpleegomgeving (www.ruimtelijkeplannen.nl) en stelt de plannen tevens beschikbaar als een set van webservices (WMS & WFS). RO-Online is daarmee dé toegangspoort voor ruimtelijke plannen in Nederland. Het maakt gebruik van het feit dat gemeenten, provincies en het rijk wettelijk verplicht zijn ruimtelijke plannen digitaal beschikbaar te stellen. Door elke dag en geautomatiseerd de lokale bronnen te controleren en nieuwe gegevens binnen te halen of te verwijderen, zorgt het systeem van RO-Online ervoor dat de plannen op de landelijke website zichtbaar worden en geheel synchroon blijven met de plannen bij de bronhouders. Overigens is het bestaan van de voorziening zelf ook wettelijk geregeld. Er wordt momenteel gewerkt aan het overhevelen Geo-Info 2009-9 11

van het beheer naar de combinatie van Kadaster en Geonovum. Open source Het systeem van RO-Online is geheel gebaseerd op open source componenten. De database is PostGIS. De services worden geleverd door Deegree componenten. De webviewer maakt gebruik van Flamingo. De Validator, die controleert op correcte geometrieën, maakt gebruik van de Java Topology Suite. Ook voor de ontwikkeling van het systeem zelf wordt gebruik gemaakt van diverse open source tools. Het gebruik van open source tools levert een zeer goede ondersteuning op van de open standaarden. De keuze voor open source is overigens niet bewust. Bij de aanbesteding is gekeken naar een combinatie van factoren. De projectaanpak van Logica en de Total Cost of Ownership waren voor de aangeboden oplossing net iets beter dan andere partijen (aanbieders van gesloten en open source software). Validatie In de tijd van DURP waren het de ontvangende partijen die fouten of omissies in digitale plannen aanpasten. De bronhouder of softwareleverancier bleef veelal onbekend over de incorrecte toepassing van de standaarden. Maar met authentieke en juridisch bindende digitale plannen is dat uit den boze. De bronhouder is verantwoordelijk voor de kwaliteit en de daadwerkelijke interoperabiliteit van zijn plannen. De bronhouders moeten er dan ook op kunnen vertrouwen dat de software de standaarden goed ondersteunt. Het hebben van valide plannen is een harde voorwaarde, waaraan juridische en inhoudelijke consequenties kleven. Validatie biedt extra waarborgen voor een correct en consistent gebruik van de standaarden. Er is een online Validator (validator.ruimtelijkeplannen.nl ) en dit is hét controle-instrument voor de technische juistheid van digitale RO-plannen. Het instrument controleert op verplichte velden en op interoperabele geometrische definities. De beleidsinhoudelijke juistheid van de plannen wordt niet gecontroleerd. Dit instrument is ook van groot belang voor RO-Online, omdat alleen plannen die gevalideerd zijn toegang krijgen tot RO-Online. De Validator zal door Geonovum ook ingezet worden voor de validatie van andere NEN3610-uitwisselingsmodellen. RO-software & certificering Zoals aangegeven is er een goede samenwerking met marktpartijen die de standaarden implementeren in de RO-software-applicaties. Geonovum - als beheerder van de RO-Standaarden - betrekt de softwareleveranciers bij de ontwikkeling van de standaarden en zij worden zo tijdig en zoveel mogelijk geïnformeerd. De nieuwe Wro-software verschilt qua opzet soms van de oude DURP-software. Tijdens DURP was deze veelal beperkt tot de codering van plannen. Sommige leveranciers ondersteunen het integrale RO-proces met een digitale planvoorraad en beheer. Ook heeft de certificering (of conformiteitstoets) zijn intrede gedaan. Bij certificering gaat het om de waarborg dat RO-software voldoet aan de minimale eisen die uitwisseling mogelijk maken. De toetsing vindt plaats op de technisch juiste toepassingen (syntax) van de RO- Standaarden en op de IT-communicatie: wordt dit bestand met de juiste informatie verstuurd en komt het met de juiste informatie ook weer elders aan? Ervaringen Nu het gehele systeem anderhalf jaar draait hebben we veel geleerd. Zo blijkt de rol van de Validator van groot belang. Deze waakt over de daadwerkelijke interoperabiliteit, waardoor plannen niet alleen uitwisselbaar zijn met RO-Online, maar ook met andere GIS- en CAD-systemen. De RO-Standaarden en zeker het gebruik van GML vragen om nadere werkafspraken, zodat de daadwerkelijke interoperabiliteit gewaarborgd blijft. Het verbeelden van meerdere plannen in één webapplicatie is geen sinecure, bijvoorbeeld in de grafische interface en de interactie met de gebruiker, maar ook omdat nieuwe bestemmingsplannen oudere slechts deels overlappen en het oudere beleid dan deels geldig blijft. Vervelend is het dat er alleen voor bestemmingsplannen een verbeeldingsnorm is. Andere plannen zijn wel gestandaardiseerd, maar niet qua verbeelding. Momenteel wordt er gewerkt aan een methode om de verbeelding van provinciale structuurvisies op te pakken. Zoals aangegeven in het kader, staat het werkelijke gebruik van OGC-services in operationele processen nog in de kinderschoenen en is de echte kennis ervan beperkt. Implementatiebegeleiding De begeleiding van het ministerie van VROM duurt nog voort tot medio 2010. Een greep uit de diverse implementatieactiviteiten is als volgt. Recentelijk is de Handreiking Interbestuurlijke uitwisseling van digitale ruimtelijke plannen en besluiten verschenen. Zie het Wro-dossier op de website van VROM (www.vrom.nl/wro). Op de site van Geonovum (www.geonovum.nl/dossiers/ rostandaarden) staat een praktische werkinstructie Valide digitale ruimtelijke plannen & Beschikbaar stellen. Het Modelimplementatieplan kan de basis vormen voor het implementatieplan van gemeenten en bevat ook een praktische checklist voor de te doorlopen stappen. De helpdesk nieuwe Wro wordt actief bevraagd (www.senternovem.nl/helpdeskwro of 070-373 50 40). Professionals in de ruimtelijke ordening kunnen in een online Samenwerkingsruimte ervaringen uitwisselen. Er is een expertiseteam met adviseurs operationeel. Zij richten zich specifiek op de ondersteuning van gemeenten waar het gaat om de digitale aspecten. VROM en Geonovum organiseren in september 2009 vier praktijkdagen digitale ruimtelijke plannen. Deze praktijkdagen liggen in het verlengde 12 Geo-Info 2009-9

van de regionale bijeenkomsten door de VROM-experts. Tijdens de praktijkdagen gaan overheden (gemeenten, provincies, departementen, waterschappen) actief aan de slag en doorlopen het hele proces van het digitaliseren van een ruimtelijk plan. Status In april dit jaar bleek dat slechts 60% van de gemeenten op tijd klaar zou zijn voor de digitale verplichting van de Wro. VROM, IPO en VNG achten bestuurlijke, maatschappelijke en juridische risico s te groot. Die verplichtingen zijn daarop uitgesteld tot 1 januari 2010. De tekenen zijn nu veel gunstiger. In de zomer is er een versnelling geconstateerd in de voortgang van gemeenten op de voorbereidingen van de digitale verplichtingen Wro. Inmiddels zijn er dan ook al diverse IMRO2008 plannen beschikbaar en worden deze ook getoond in RO-Online. Samenvatting De digitale ruimtelijke ordening DURP was de vrijwillige opmaat van de digitale verplichting van de Wro. Middels de wettelijke verankering van de DURP-resultaten zijn de projectresultaten ervan geconsolideerd. Alle aspecten van interoperabiliteit in het ketenproces van RO worden er door afgedekt: de bedrijfsprocessen van de betrokken organisaties, de informatieverwerking en de technische voorzieningen. De implementatieactiviteiten van VROM en Geonovum gaan onverminderd door en de datum van 1 januari 2010 gaat zeker gehaald worden. Snellius en zijn epitaaf Pinchhitter is de wis-, natuuren sterrenkundige Willebrord Snellius (1580-1626), vooral bekend geworden door de naar hem genoemde wet van Snellius. Als weinig anderen in staat de lijnen op het veld uit te zetten. Een van de grootste Leidenaars, maar dat weet haast niemand (en zijn grafmonument in de Pieterskerk verkeert in deplorabele staat). Dat schreef prof.dr. Jos van den Broek, die van alle Leidse wetenschappers een elftal mocht samenstellen voor de eenmalige uitgave Leiden, conventie van ontdekkingen voor alle Lions-leden in Nederland. i.v.m. de Lions Nationale Conventie in Leiden in juni. In nummer 2008-4 van De Hollandse Cirkel (p. 158/159) pleitte ondergetekende ook al voor een sponsor voor een restauratieve verfbeurt voor de epitaaf van de top-geodeet! Adri den Boer Epitaaf volgens: K.J.F.C. Kneppelhout van Sterkenburg, De Gedenkteekenen in de Pieterskerk te Leyden, Leiden 1864 Recente foto van de epitaaf Geo-Info 2009-9 13