Onderzoek Waterovereenkomsten Commissie Rekenkamer Waterschap Rijn en IJssel April 2014
pagina 2 van 24
Inhoudsopgave 1. Inleiding... 5 1.1 Aanleiding... 5 1.2 Doel van het onderzoek... 5 1.3 Aanpak onderzoek... 5 1.4 Leeswijzer... 6 2. Onderzoeksvragen... 7 2.1 Criteria, argumenten en beleidsdoelstellingen... 7 2.2 Besluitvorming en bevoegdheden... 7 2.3 Organisatorische en financiële gevolgen... 7 2.4 Evaluatie en leerpunten... 7 3. Bevindingen... 8 3.1 Achtergronden... 8 3.2 Waterbeheerplan 2010-2015... 8 3.3 Inhoud Waterovereenkomsten... 9 3.4 Beschrijving projecten en criteria...11 3.5 Financiën...12 3.6 Bestuurlijke besluitvorming...13 3.7 Uitvoeringsorganisatie en risico analyse...14 3.8 Gevolgen voor beheer op langere termijn...15 3.9 Evaluatie...15 4. Conclusies en aanbevelingen...17 4.1 Conclusies...17 4.2 Aanbevelingen...18 Bijlagen...19 1. Overzicht besluit- en informatiemomenten...21 2. Verstrekte kredieten WOK Gelderland d.d. 20-03-2014...22 3. Geraadpleegde bronnen...23 4. Geïnterviewde personen...24 pagina 3 van 24
pagina 4 van 24
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Op 30 september 2013 heeft het algemeen bestuur (AB), samen met de commissie Rekenkamer (hierna de commissie), in een verkende vergadering overleg gevoerd over mogelijke onderwerpen voor onderzoek. Daarbij is de commissie verzocht onderzoek te doen naar de waterovereenkomst (WOK), die het waterschap zowel met de provincie Gelderland als de provincie Overijssel heeft gesloten. Het AB heeft in haar vergadering van 5 november 2013, naar aanleiding van het advies van de commissie besloten beide overeenkomsten in het onderzoek te betrekken. Naast de vaste commissie, bestaande uit de externe voorzitter de heer J.T. (Jan) Langelaar, lid de heer A.J. (Tonni) Wormgoor en externe secretaris de heer W.T.G. (Willy) Smits heeft het AB de heren J.W.E.M. (Jos) Roemaat en O. (Oege) Feitsma benoemd als lid van de commissie gedurende de duur van dit onderzoek. 1.2 Doel van het onderzoek Aangezien de realisatie van de projecten, onderdeel uitmakend van beide overeenkomsten, nog niet is afgerond (einddatum 31 december 2014) wordt geen inhoudelijk onderzoek verricht, maar alleen gekeken naar het proces. Het AB heeft besloten dat het onderzoek antwoord moet geven op de volgende vier door haar geformuleerde vragen: Welke criteria heeft het waterschap gehanteerd bij het aanmelden van de projecten voor de WOKS. Welke argumenten zijn de basis geweest voor het aangaan van de overeenkomsten en welke beleidsdoelen wilde het waterschap realiseren met behulp van de WOKS; Op welke wijze heeft de besluitvorming met betrekking tot de WOKS plaatsgevonden; Met welke gevolgen voor de organisatie van het waterschap, zowel voor de jaarlijkse begroting als de formatie is rekening gehouden bij het afsluiten van de WOKS; Wat valt er te leren met betrekking tot samenwerking met andere partijen, zowel bij het afsluiten van de WOKS als bij de realisatie van enkele projecten opgenomen in de WOKS. Door beantwoording van deze vragen krijgt het AB nader inzicht in de totstandkoming en gevolgen van de WOKS. De uitkomsten van het onderzoek kunnen worden betrokken bij eventuele nieuwe overeenkomsten. 1.3 Aanpak onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in eigen beheer en heeft plaatsgevonden aan de hand van dossieronderzoek en interviews. Om antwoord te vinden op de onderzoeksvragen zijn de dossiers van de WOKS bestudeerd. Nagegaan is wat hierin vastligt over de overwegingen, die hebben geleid tot het afsluiten van de overeenkomsten, de gehanteerde criteria om tot een keuze te komen welke projecten worden opgenomen in de WOKS en op welke wijze deze projecten bijdragen aan de beleidsdoelen van het waterschap. Uit de dossiers en/of interviews is ook inzicht verkregen op welke wijze de contacten met de provincies en de besluitvorming is verlopen. Nagegaan is of bij het afsluiten van de WOKS bekend was wat de gevolgen voor de personele formatie zouden zijn, zowel tijdens de uitvoering als, na afronding van de WOKS per 31 december 2013. Ook is onderzocht of bij het afsluiten van de WOKS inzicht bestond in de financiële gevolgen en de grondpositie na realisatie van de projecten. pagina 5 van 24
Uit de dossiers en/of interviews is ook een beeld verkregen op welke wijze de samenwerking met de provincies is verlopen, die hebben geleid tot afspraken en overeenkomsten. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 4 zijn de conclusies van het onderzoek opgenomen, die een snelle indruk geven van de uitkomsten van het onderzoek. Ook zijn in dit hoofdstuk de aanbevelingen opgenomen, die van belang zijn bij het aangaan van meerjarige overeenkomsten. Hoofdstuk 2 bevat de samenvatting van de vier onderzoeksvragen. In hoofdstuk 3 worden de bevindingen van het onderzoek beschreven op basis van feiten en omstandigheden. Tot slot vindt men in de bijlagen de geraadpleegde documenten, een overzicht van de besluitvorming- en informatie momenten, een overzicht van de verstrekte kredieten in het kader van de WOK Gelderland en de namen van de geïnterviewde personen. pagina 6 van 24
2. Onderzoeksvragen 2.1 Criteria, argumenten en beleidsdoelstellingen Bij de eerste vraag gaat het om de argumenten die de basis zijn geweest voor het aangaan van de overeenkomsten. Van belang daarbij is of de te realiseren beleidsdoelen overeen komen met de beleidsdoelen van het waterschap. Vervolgens is van belang inzicht te krijgen in de criteria die het waterschap heeft gehanteerd bij het aanmelden van de projecten voor de WOKS. Bij de argumenten en criteria is van belang dat de provincie, die de ILG-gelden heeft ontvangen, het waterschap heeft benaderd. Had het waterschap op dat moment de prioriteiten scherp bij de onderhandelingen? Is hierbij voldoende kritisch gekeken naar het belang van het waterschap. Het waterschap betaalt ten slotte wel 25% (Gelderland) respectievelijk 50% (Overijssel). Is er bij de onderhandelingen ook stil gestaan bij de positionering van het waterschap? Het waterschap is namelijk trekker van de projecten en voert deze uit namens de provincie. 2.2 Besluitvorming en bevoegdheden De tweede vraag is welk bestuursorgaan bevoegd is tot het aangaan van de overeenkomsten volgens de Waterschapswet, interne verordeningen en delegatiebesluiten. Op welke wijze heeft de besluitvorming met betrekking tot de WOKS plaatsgevonden? Welke rol speelde het AB bij de onderhandelingen en is het AB in de gelegenheid geweest de criteria te beoordelen en op hoofdlijnen kaders mee te geven? D&H is belast met de uitvoering van het door het AB vastgestelde beleid, maar heeft het AB hierbij aangegeven welke ruimte D&H hierbij heeft. Liggen de procesafspraken voor dergelijke overeenkomsten vast, inclusief de momenten waarop besluitvorming in het AB dient plaats te vinden en het AB wordt geïnformeerd. 2.3 Organisatorische en financiële gevolgen Bij de derde vraag is van belang welke gevolgen het afsluiten van de WOKS voor de organisatie van het waterschap (formatie)als de jaarlijkse begroting (exploitatie en beheer) heeft. Was bij het afsluiten van de overeenkomsten bekend wat de gevolgen voor het waterschap op de lange termijn zouden zijn? Was vooraf bekend op welke wijze de organisatie de projecten zou gaan uitvoeren? Specifiek is hierbij aandacht besteed aan de gronden die aan het waterschap worden overgedragen aan het waterschap en voor zover deze in eigendom zijn verkregen of deze passen binnen de doelstellingen van het waterschap. 2.4 Evaluatie en leerpunten De laatste vraag heeft betrekking op de wijze waarop deze samenwerking is of wordt geëvalueerd. Wat valt er te leren met betrekking tot deze vorm van samenwerking met andere partijen, zowel bij het afsluiten van de WOKS als bij de realisatie van enkele andere projecten opgenomen in de WOKS. pagina 7 van 24
3. Bevindingen 3.1 Achtergronden In 2007 zijn diverse rijks- en provinciale bijdrageregelingen voor opgaven in het landelijk gebied gebundeld in het Investeringsfonds Landelijk Gebied (ILG). Hiermee wilde het Rijk een slagvaardiger aansturing van het landelijk gebied mogelijk maken. Samen met het Rijk, gemeenten, waterschappen en andere betrokken gebieds-partners hebben de provincies de taak invulling te geven aan het Investeringsbudget Landelijk Gebied. De opgave voor water maakt daarvan deel uit, voor zover deze samenhangt met natuur of landschap. De provincies maken afspraken over uitvoeringsprestaties met o.a. de waterschappen en verlenen op grond daarvan ILG-subsidies. De provincie Gelderland heeft met de verschillende waterschappen en andere belanghebbenden zoals het Gelders Landschap, Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer afspraken gemaakt over de bijdragen uit het ILG-fonds. Voor zover het gaat om diverse waterprojecten, uit te voeren door het waterschap, is deze bijdrage bestemd voor herinrichting van wateren met een HEN- en SED-functie, de natte ecologische verbindingszones (EVZ) en bovenwettelijke maatregelen op het terrein van rioolwaterzuivering langs EVZ. De provincie Gelderland heeft hieraan invulling gegeven door op 9 september 2009 een WOK met het waterschap Rijn en IJssel WRIJ) te sluiten. Hierin is overeen gekomen dat de realisatie van prestaties middels de uitvoering van een (uitvoerings)programma zal plaatsvinden door het waterschap. Daartoe is door WRIJ een uitvoeringsprogramma 2009-2013 opgesteld dat bestaat uit 20 projecten met een totaal investeringsvolume van 35.437.600 waarvan bijna 75% wordt bijgedragen door Rijk (ILG) en de provincie. In de overeenkomst is een subsidie toegekend van 26.178.200. De resterende 25% komt voor rekening van het waterschap. De overeenkomst met de provincie is op 11 oktober 2012 aangepast in verband met het ontbinden van de bestuursovereenkomst tussen het Rijk en de provincie waardoor de eerder aangegane financiële verplichtingen niet konden worden nagekomen. Nader werd overeengekomen dat de projecten 1 zoveel mogelijk binnen de eerder beschikbaar gestelde financiële middelen zouden worden uitgevoerd, waarbij de te leveren prestaties worden verminderd in: 124 ha herinrichting grond, 23 stuks vispassages, 70 ha anti-verdroging, 63 km beekherstel en 2 bovenwettelijke maatregelen. De looptijd van de overeenkomst werd bovendien verlengd met één jaar tot 31 december 2014. Vanaf 2009 heeft het AB verschillende besluiten genomen en de daarbij behorende kredieten beschikbaar gesteld om uitvoering te geven aan deze projecten. 3.2 Waterbeheerplan 2010-2015 Alle waterbeheerders in Nederland zijn op grond van de Waterwet verplicht waterbeheerplannen op te stellen. De provincie heeft geen beleidsvormende rol (meer) op watergebied (Bestuursakkoord Water, april 2011). Wel zijn in provinciale verordeningen eisen gesteld aan de voorbereiding, opzet en vaststelling van de waterbeheerplannen zoals die door de waterschappen worden opgesteld. 1 In de beschikking wordt gesproken over uitvoeringsprogramma en niet over projecten. pagina 8 van 24
Het AB van WRIJ heeft op 9 juli 2009 het Waterbeheerplan 2010-2015 vastgesteld. Het plan bestaat uit drie thema s: veiligheid, waterbeheer en de afvalwaterketen. In het kader van dit onderzoek is vooral het thema waterbeheer van belang. De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) houdt in dat water een goede ecologische en chemische kwaliteit moet hebben. Om dat te bereiken zijn maatregelen nodig. De doelstelling van het waterschap Rijn en IJssel voor de waterkwaliteit conform de KRW is: de waterlichamen en overige watergangen voldoen in 2015 aan de gewenste chemische toestand en aan de gewenste ecologische kwaliteit door het uitvoeren van maatregelen; uitstel is mogelijk tot 2021 of 2027. 3.3 Inhoud Waterovereenkomsten Provincie Overijssel De provincie Overijssel heeft om haar budget te kunnen verdelen vier waterprestaties met daaraan verbonden normbedragen vastgesteld, te weten: - km beek herstel ( 120.000 per km); - vispassages ( 100.000 per passage); - m³ waterberging ( 4,00 per m³) (subsidie 40%, zijnde 1,60/m³); - ha waternood (niet van belang voor WRIJ). Over deze normbedragen viel niet te onderhandelen. Er is eerst een overeenkomst gesloten alleen voor 2007, een soort proefjaar. De provincie wilde hoe dan ook in februari 2007 met waterschappen en gemeenten convenanten over uitvoering en financiering afsluiten. Het hiertoe gevoerde overleg, waarbij het waterschap WRIJ in de reconstructiegebieden Salland en ZW Twente bestuurlijk deels werd vertegenwoordigd door het waterschap Regge en Dinkel, resulteerde in 460.000 subsidie zijnde 50% van de normkosten voor de aanleg van 2 vispassages in en 6 km beekherstel langs de Schipbeek. Op 6 maart 2008 is een convenant gesloten voor de prestaties periode 2008-2013. In totaal was 28 mln. beschikbaar, waarvan 1 mln. voor WRIJ. De hiervoor te leveren prestaties op basis van de normkosten sluiten aan bij ambities en uitvoeringsmogelijkheden van WRIJ langs de Buursebeek en de Schipbeek, waar 137.500 m 3 waterberging en 13 km beekherstel kan worden gerealiseerd. Daarnaast is op 24 april 2008 in het kader van Synergie-gelden Rijn-Oost nog een aanvullende subsidie verstrekt van 1.050.000 voor de Buursebeek, waarvan 780.000 betrekking heeft op het Overijsselse deel van de Buursebeek. Bij de provincie Overijssel zijn de synergiegelden afzonderlijk toegekend, omdat er al een overeenkomst was. Bij de provincie Gelderland zijn de synergiegelden opgenomen in de WOK. Aangezien de WOK met de provincie Overijssel voor WRIJ een relatief gering belang betreft is deze waterovereenkomst niet verder in het onderzoek betrokken. pagina 9 van 24
Provincie Gelderland Op 9 september 2009 heeft WRIJ een overeenkomst een WOK gesloten met de provincie Gelderland. Deze overeenkomst is separaat uitgewerkt in een subsidiebeschikking (dd. 10 september 2009) die de provincie in het kader van de Subsidieregeling Meerjarenprogramma s Gelderland heeft afgegeven. In juridisch opzicht een bijzondere constructie waarbij een privaatrechtelijke overeenkomst en een publiekrechtelijke beschikking aan elkaar zijn gekoppeld. Door het aangaan van deze overeenkomst is er tot 2014 zekerheid over de cofinanciering van het uitvoeringsprogramma. De praktijk was tot dan toe dat per afzonderlijk project een subsidieaanvraag en -toezegging gedaan werd. Wel wordt opgemerkt doordat er in de overeenkomst geen afspraken zijn gemaakt over indexering, de kosten als gevolg van inflatie, gedurende de looptijd van de overeenkomst volledig voor rekening van WRIJ komen. Wel biedt de overeenkomst de mogelijkheid om te schuiven met deelbudgetten en uitvoeringstempo van deelprojecten binnen de eindtermijn. Hierdoor werd een maximale flexibiliteit ingebouwd. De essentialia van deze overeenkomst waren: - de provincie verleent een subsidie van 26.178.200 als bijdrage in de financiering van projecten die zijn opgenomen in het Uitvoeringsprogramma Waterschap Rijn en IJssel voor de periode 2009-2013; - het eigen aandeel van het waterschap bedraagt 9.259.400; - de provincie is verantwoordelijk voor de verwerving van de benodigde grond; - de overeenkomst heeft een looptijd tot en met 31 december 2013 en dit impliceert dat de projecten uiterlijk op 31 december 2013 moeten zijn gerealiseerd. In de subsidiebeschikking zijn 20 projecten opgenomen die als volgt zijn onder te verdelen: Baakse Beek (proceskosten en no-regret maatregelen) 4.300.000 Ecologische Verbindingszones en beekherstel 10.362.600 Synergie EVZ-projecten 15.075.000 GGOR-projecten 700.000 Rioolwaterzuiveringsinstallaties (4 e trap) 7.500.000 Totaal 35.437.600 In de totale kosten zijn voor 6.120.000 aan grondkosten begrepen, zodat voor de uitvoeringskosten 29.317.600 resteert. Door de provincie is 26.178.200 subsidie toegezegd in de totale kosten, zijnde 75% met uitzondering van het project EVZ Wehmerbeek. Voor dit project is 25% subsidie toegezegd, omdat dit project binnen de bebouwde kom van Winterswijk ligt en daarom niet uit ILG-fondsen kan worden gefinancierd. Bij de besteding van de middelen mag tussen de projecten worden geschoven met uitzondering van de synergieprojecten en middelen voor verdrogingsbestrijding (TOP Grote Veld). Met betrekking tot de grondkosten wordt opgemerkt dat in de subsidiebeschikking is vermeld, dat de provincie zorg draagt voor de verwerving van de benodigde grond en deze grond om niet doorlevert aan WRIJ. pagina 10 van 24
Uit de overeenkomst behorende bij de subsidie-beschikking en het feit dat de volledige grondkosten ad 6.120.000 in mindering zijn gebracht op het door WRIJ te ontvangen subsidie ad 26.178.200 blijkt dat WRIJ 1.530.000, zijnde 25% van de grondkosten, betaald. Na verrekening van het 25% aandeel wordt de grond zonder verdere kosten aan WRIJ geleverd. De subsidie moet dus worden gezien als bijdrage (lump-sum) in de financiering van projecten die zijn opgenomen in het Waterbeheerplan 2010-2015. Hoewel geen onderdeel uitmakend van dit onderzoek heeft de provincie naast de WOK in 2013 enkele subsidies toegekend voor de realisatie van natuurontwikkelingsprojecten in de Achterhoek en tot enkele intenties besloten. Het gaat hierbij om projecten die bijdragen aan de realisatie van Natura 2000, de KRW, aanpak stikstofproblematiek (PAS) en de herijkte EHS. Totale project- Subsidie Bijdrage kosten provincie waterschap Baakse Beek 2.038.000 1.528.500 509.500 Winterswijk-Oost 6.469.500 3.118.975 3.350.525 Stelkampsveld 2.600.000 1.950.000 650.000 GGOR Slinge 180.000 12.500 25.000 11.287.500 6.609.975 4.535.025 Voor de Baakse Beek zijn in de herziene WOK alleen de grondkosten opgenomen. Voor de inrichtingskosten is dus een aparte -los van de WOK- subsidie verstrekt tot een bedrag van 75%. Voor het gebied Winterswijk-oost is een integraal inrichtingsplan gemaakt waarbij een verdeling van de kosten heeft plaatsgevonden in relatie tot de beoogde doelstellingen (natuur versus water). Voor het gebied Beekvliet-Stelkampsveld is door WRIJ een GGOR opgesteld. Dit gebied maakte geen onderdeel uit van de waterovereenkomst. 3.4 Beschrijving projecten en criteria De totstandkoming van de WOK heeft een langdurig moeizaam proces gekend. Nadat in november 2007 de kaders voor het opstellen van de WOK waren vastgesteld duurde het tot april 2009 voordat overeenstemming was bereikt tot het aangaan van de WOK met de provincie Gelderland. Het waterschap verplichte zich tot het realiseren van de volgende prestaties: - (her)inrichting van 168 ha. grond; - aanleg van 23 vispassages; - 70 ha. anti-verdroging; - 71 km. beekherstel (HEN, SED en EVZ)] - aanpassing twee rioolwaterzuiveringsinstallaties (4 e trap). Deze maatregelen zijn uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma 2009-2013 dat de basis vormde voor de WOK. pagina 11 van 24
Inmiddels was ook het Waterbeheerplan in ontwerp gereed. Hierin was een supplement toegevoegd waarin is toegelicht waarom en voor welke watergangen met de functie van ecologische verbindingszone (EVZ) het waterschap de herinrichting om financiële redenen vooralsnog niet kan uitvoeren. Achtergrond hiervan was dat de provincie Gelderland voor 2008 de kosten voor herinrichting van beken met een EVZ-functie subsidieerde tussen de 50 en 75 % van de kosten. Omdat de provincie minder geld van het rijk ontving voor deze taak lag het voor de hand dat deze percentages niet langer uitgangspunt zouden zijn. Het waterschap was alleen bereid watergangen met een EVZ-functie uit te voeren wanneer de provincie daarvoor aanvullende bijdragen ter beschikking zou stellen. Hieraan is uiteindelijk door de provincie gevolg gegeven via de subsidiebeschikking d.d. 10 september 2009. Vervolgens zijn deze maatregelen in het Waterbeheerplan 2010-2015 opgenomen. De overeenkomst met de provincie is op 11 oktober 2012 aangepast in verband met het ontbinden van de bestuursovereenkomst tussen het Rijk en de provincie waardoor de eerder aangegane financiële verplichtingen niet konden worden nagekomen. Nader werd overeengekomen dat de projecten zoveel mogelijk binnen de eerder beschikbaar gestelde financiële middelen zouden worden uitgevoerd, waarbij de te leveren prestaties worden verminderd. De looptijd van de overeenkomst werd bovendien verlengd met één jaar tot 31 december 2014. 3.5 Financiën In het waterbeheerplan 2010-2015 vastgesteld door het AB in haar vergadering van 9 juli 2009 zijn de kosten voor de uitvoering in hoofdlijnen opgenomen. Een deel van deze kosten worden gefinancierd uit de door de provincies Gelderland en Overijssel beschikbaar gestelde ILG-subsidies. Voor de verschillende projecten zijn door het AB kredieten beschikbaar gesteld. Dit op grond van het wettelijk verankerde budgetrecht dat aan dit bestuursorgaan is toegekend. Uit het onderzoek is gebleken dat in de verschillende voorstellen van D&H aan het AB niet altijd duidelijk is hoe het beschikbaar te stellen krediet zich verhoudt tot het bij het Waterbeheersplan behorende uitvoeringsprogramma 2010-2013 en de beschikbare middelen uit de WOK. Ook is gebleken dat via de reguliere P&C cyclus het AB wordt geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van de WOKS in een afzonderlijke paragraaf. Daarbij besluit het AB tevens eerder beschikbaar gestelde kredieten aan te passen (verhoging of verlaging) conform de reguliere werkwijze. Op inhoud wordt tot op het projectniveau gecommuniceerd. Een totaaloverzicht over de besteding van de provinciale subsidie van 26.178.200 ontbreekt veelal in de Bestuursrapportages. De stand van zaken na de laatste Bestuursrapportage (2013-3) is als bijlage bij dit rapport gevoegd. Hieruit blijkt dat de verstrekte kredieten ter uitvoering van de WOK 1,8 mln. hoger zijn dan de hiervoor in de WOK opgenomen bedragen. Dit is gebaseerd op prognoses en nog niet op de daadwerkelijke realisatie. In de interviews is aangegeven dat dit om een aantal redenen te rechtvaardigen is. Zo laat de Verordening beleids- en verantwoordingsfunctie Waterschap Rijn en IJssel toe om een beschikbaar gesteld krediet met 10 % met een maximum van 100.000 te overschrijden. Dit moet dan wel (achteraf) worden gerapporteerd aan het AB via de periodieke Bestuursrapportages. pagina 12 van 24
Ook is aangegeven dat sprake is geweest van reserveprojecten om het maximaal aan prestaties te kunnen realiseren binnen het uitvoeringsprogramma. Tenslotte is bij de toekenning van de subsidie geen clausule opgenomen die het mogelijk maakte de subsidie te indexeren voor loon- en prijsstijgingen. De looptijd van de waterovereenkomst (tot eind 2014) heeft bij sommige projecten geleid tot overschrijdingen. Het gaat om prognoses die in 2009 zijn afgegeven. Er zijn vele factoren van invloed die maken of een project duurder of goedkoper is. De belangrijkste is dat samengewerkt wordt met partners in gebiedsprocessen waardoor de uitkomst/ prestaties van een proces worden beïnvloed en daarmee de financiën kunnen mee- of tegenvallen. In de beschikking komt dit tot uitdrukking onder aanvullende voorwaarden, onder punt, 2: de bedragen genoemd in de beschikking per programmaonderdeel zijn indicatief, tussen de programmaonderdelen mag bij de besteding van middelen geschoven worden. In de herziene beschikking is dit verwoord onder aanvullende voorwaarden, onder punt 3: Voormelde flexibiliteit houdt in dat bij de vaststelling van de subsidiebeschikking het realiseren van de prestaties wordt beoordeeld op de totalen van het uitvoeringsprogramma en niet op projectniveau. Ook heeft u de vrijheid om middelen naar eigen inzicht te besteden, mits de middelen maar besteed worden aan onderdelen van het overeengekomen uitvoeringsprogramma. 3.6 Bestuurlijke besluitvorming In tegenstelling tot de Provincie- en Gemeentewet kent de Waterschapswet geen wettelijk vastgelegde bevoegdheidsverdeling tussen het AB en het dagelijks bestuur. Dit omdat het waterschapsbestuur geen duale verhoudingen kent. Het AB is het hoogste bestuursorgaan van het waterschap. Het heeft naast een beleidsbepalende, een kader stellende en vertegenwoordigende rol. Tevens heeft het AB een controlerende en verantwoordende taak. Het is dus het AB dat op hoofdlijnen de taakuitvoering van het waterschap stuurt en de effecten en doelen vaststelt. De vertaling van deze hoofdlijnen naar de dagelijkse uitvoering is een verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur. Deze rolverdeling maakt het gewenst dat (uitvoerende) bevoegdheden uit de Waterschapswet en de Waterwet bij het dagelijks bestuur worden neergelegd. Zo worden bevoegdheden uitgeoefend op het niveau dat in overeenstemming is met de aard en de inhoud van die bevoegdheden. Dit ter bevordering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering. Het AB heeft op grond van artikel 83 van de Waterschapswet de mogelijkheid zijn bevoegdheden of onderdelen daarvan te delegeren aan het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur verkrijgt op die wijze de vrijheid en de opdracht om binnen de door het AB gestelde kaders zorg te dragen voor uitwerking tot concrete plannen en uitvoering van werkzaamheden. De overgedragen bevoegdheden worden door het dagelijks bestuur onder eigen verantwoordelijkheid uitgeoefend. De Waterschapswet (artikel 83) bepaalt dat een aantal bevoegdheden niet voor overdracht door het AB in aanmerking komen. Genoemd worden hierbij als voorbeelden: het vaststellen van de begroting en jaarrekening, het heffen van belastingen, het vaststellen van peilbesluiten en plannen krachtens bijzonder wetten zoals het waterbeheerplan. pagina 13 van 24
Daarnaast zijn de bevoegdheden rondom het financieel beleid en beheer evenals de inrichting van de financiële organisatie vastgelegd in verordeningen als bedoeld in artikel 108 van de Waterschapswet. De voorbereiding van de WOK kent een lange voorgeschiedenis. De voorbereiding heeft voornamelijk plaatsgevonden door D&H. Zo is bij besluit van 8 november 2007 de kaders, procesafspraken en het tijdschema vastgesteld door D&H. Het AB is in het tweede halfjaar van 2008 geïnformeerd dat het proces moeizaam verliep o.a. als gevolg van de onzekerheid over de financiering van de EVZ s (zie ook onder 3.4). In bijlage 1 Is een chronologisch overzicht opgenomen van de belangrijkste besluitvormingsen informatie momenten van zowel D&H als het AB. Op 9 april 2009 stemde D&H in met de waterovereenkomst. Besloten werd de inhoud te verwerken in het Waterbeheerplan 2010-2015 en de financiële consequenties te verwerken in de Perspectievennota 2010-2013. De ondertekening van de overeenkomst tussen de provincie en het waterschap heeft plaatsgevonden door de gedeputeerde de heer H. Keereweer en de dijkgraaf de heer mr. H. van Brink. Opmerkelijk is dat de ondertekening door de gedeputeerde heeft plaatsgevonden ter uitvoering van het besluit van Gedeputeerde Staten dd. 2 juli 2009 maar dat in de overeenkomst niet is aangegeven op basis van welk besluit van D&H en/of het AB de ondertekening door de dijkgraaf heeft plaatsgevonden. Volstaan wordt wel met een verwijzing naar artikel 95 van de Waterschapswet waarin is bepaald dat de dijkgraaf het waterschap in en buiten rechte vertegenwoordigt. Uit de geraadpleegde documenten en interviews is gebleken dat de tekst van de waterovereenkomst voorafgaand aan de ondertekening in een vergadering van D&H (9 april 2009) is geaccordeerd. Impliciet is besloten de dijkgraaf te machtigen tot ondertekening van de overeenkomst over te gaan. Onderdeel van het onderzoek is de vraag of dagelijks bestuur (D&H) tot het aangaan van de waterovereenkomst bevoegd was. Van belang hierbij is artikel 56 van de Waterwet dat bepaalt dat Het waterschapsbestuur is bevoegd tot regeling en bestuur ter behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. Op grond van dit wetsartikel is het aangaan van de waterovereenkomst een bevoegdheid van het AB. Niet is gebleken dat deze bevoegdheid op grond van artikel 83 van de Waterschapswet is gedelegeerd aan het college van D&H. 3.7 Uitvoeringsorganisatie en risico analyse Voor de uitvoering van de prestatieafspraken met de provincie, die voor 2014 gerealiseerd moesten zijn, is in begin 2010 een Programmabureau ingericht. Dit bureau werd aangestuurd door een externe programmamanager. Daarnaast bestond het Programmabureau uit eigen en ingehuurd tijdelijk personeel. Het bureau had tot taak de prestatieafspraken met de provincie Gelderland, te realiseren. Het gaat hier o.a. om de inhuur van een programmamanager en de inzet van eigen en tijdelijk personeel in de volgende rollen; drie gebiedsmanagers, een communicatie medewerker en een medewerker financiële projectondersteuning. pagina 14 van 24
In de eerste jaren van de uitvoering was dit Programmabureau buiten de lijn geplaatst om te wennen aan deze nieuwe manier van werken. Vanaf medio 2011 maakt het Programmabureau weer onderdeel uit van de lijnorganisatie. Uit de interviews is gebleken dat deze werkwijze goed functioneert. De proceskosten worden voor 75% gesubsidieerd door de provincie. Het AB heeft hiervoor in haar vergadering van 7 november 2011 het hiervoor benodigde krediet beschikbaar gesteld. Daarnaast komen ten laste van de projecten de kosten van de projectteams, die geschat worden op ca. 1 mln. per jaar en eveneens voor 75% gesubsidieerd worden. Gebruikelijk is dat bij de uitvoering van majeure projecten een risicoanalyse wordt gemaakt. Uit de interviews is gebleken dat hieraan ook uitvoering is gegeven met gebruikmaking van de zgn. Risman-methode. Een beoordeling van de feitelijke uitvoering van het risicomanagement heeft in het kader van dit onderzoek niet plaatsgevonden. 3.8 Gevolgen voor beheer op langere termijn Uitvoering van de beleidsambities van WRIJ zoals KRW betekende dat het grondareaal van het waterschap met 136 ha. toeneemt. Voor wat betreft het doorleveren van grond. Als gronden niet als enige functie water hebben dan is het WRIJ bij voorkeur geen eigenaar (huidig grondbeleid) en is de intentie deze weer door te leveren aan derden. Indicatief geldt dat voor ca. 20-40 ha. Doorleveren is nog een zoektocht i.v.m. het door het Rijk ingezette beleid m.b.t. gelijkberechtiging en concurrentie in het natuurbeheer. Zowel het doorleveren van gronden aan derden als de hogere beheers- en onderhoudskosten zijn een gevolg van de eigen bestuurlijke ambitie van WRIJ. Per project zijn de consequenties in beeld gebracht. Bij de begroting wordt in beeld gebracht wat de consequenties zijn voor beheer en onderhoud en of dit nog past binnen het financieel kader of dat bijsturing gewenst is. Wel wordt opgemerkt dat aanvankelijk er vanuit werd gegaan dat de EVZ s onderhoudsarm zouden zijn. Later bleek dat dit niet het geval was. De totale omvang van de jaarlijkse exploitatiekosten als gevolg van de WOKS waren op het moment van het onderzoek niet bekend. 3.9 Evaluatie Gebruik is nadat alle werkzaamheden zijn uitgevoerd een evaluatie uit te voeren naar de ervaringen van de uitvoering zowel in de voorbereidings-, besluitvormings- als uitvoeringsfase. Eind 2013 zijn de leer- en verbeterpunten in een ambtelijk/bestuurlijke workshop geïnventariseerd en besproken. Daarbij is gebleken dat WRIJ tevreden is over de behaalde resultaten. Of dit ook geldt voor de provincie wordt binnenkort geëvalueerd. Het vertrouwen in de personen (persoonlijke sensitiviteit) is positief beoordeeld. Op organisatieniveau (organisatiesensitiviteit) spelen soms krachten een rol waardoor de samenwerking niet altijd goed verloopt. Positief is ook ervaren dat de prestaties niet op projectniveau vastliggen maar in z n totaliteit (onder de streep). De vorm van de samenwerking via een waterovereenkomst biedt langjarige zekerheid waarbij ook de mogelijkheid wordt geboden werk met werk te maken. Er is sprake van een win-win situatie. pagina 15 van 24
Doordat provinciale- en waterschapsdoelen een overlap hebben ontstaat er synergie. Dit leidt tot maximaal maatschappelijk rendement waar de burger als belastingbetaler bij gebaat is. De beschikbaarheid van de grond is een cruciale voorwaarde om succesvol te kunnen zijn bij de uitvoering. pagina 16 van 24
4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusies Welke criteria heeft het waterschap gehanteerd bij het aanmelden van de projecten voor de WOKS. Welke argumenten zijn de basis geweest voor het aangaan van de overeenkomsten en welke beleidsdoelen wilde het waterschap realiseren met behulp van de WOKS. De criteria op basis waarvan de keuze van de projecten is bepaald zijn de inhoudelijke opgave en in de meeste gevallen ging het om met name genoemde projecten, zoals deze waren opgenomen in het ontwerp Waterbeheerplan 2010-2015. De stadia van voorbereiding waarin de verschillende projecten verkeerden en of de grond voor realisatie beschikbaar was of op korte termijn beschikbaar kwam waren daarbij van belang. Tijdige uitvoerbaarheid was heel belangrijk, omdat een eis van de provincies was dat de projecten op 31 december 2013 gerealiseerd moesten zijn. Ten behoeve van de WOK met Gelderland zijn deze projecten samengevat in het overzicht Uitvoeringsprogramma 2009 2013 Waterovereenkomst. Ter realisatie van de doelstellingen gekoppeld aan het Investeringsfonds Landelijk Gebied (ILG) hebben de provincies middelen van het Rijk ontvangen. Samen met de gemeenten, de waterschappen en andere betrokken gebiedspartners hebben de provincies de taak er voor te zorgen dat deze middelen besteed worden voor herinrichting van wateren met een HEN- en SED-functie, de natte ecologische verbindingszones en maatregelen op rioolwaterzuiveringsinstallaties. Door met de provincies een WOK af te sluiten kreeg het waterschap de toezegging voor de cofinanciering van projecten, die om te kunnen voldoen aan de KRW-richtlijn het waterschap in het geval van geen waterovereenkomst (lees geen subsidie) ook had moeten uitvoeren. Daar bovenop was in de WOK met Gelderland opgenomen dat de provincie zorg draagt voor de verwerving van de gronden. Op welke wijze heeft de besluitvorming met betrekking tot de WOKS plaatsgevonden. Omdat er geen delegatie geregeld was, was het AB het bevoegd gezag voor het afsluiten van de WOKS. Besluiten met betrekking tot de WOKS zijn echter uitsluitend genomen door het college van D&H. Het AB is wel regelmatig geïnformeerd, maar niet betrokken bij de besluitvorming. In het AB kwamen de WOKS onder andere aan de orde op een informatiebijeenkomst, het (ontwerp) Waterbeheerplan 2010-2015 en bij verschillende investeringsvoorstellen. Wel wordt opgemerkt dat het AB de mogelijkheden om enige invloed uit te oefenen op de inhoud van de WOKS en welke projecten erin opgenomen zouden worden niet heeft benut. Met welke gevolgen voor de organisatie van het waterschap, zowel voor de jaarlijkse begroting als de formatie is rekening gehouden bij het afsluiten van de WOKS. De voor de uitvoering van de WOKS benodigde extra tijdelijke menskracht maakt onderdeel uit van de formatie, zoals die in de jaarlijkse begrotingen wordt vastgesteld. De verwachting is dat in de begroting 2015 geen extra tijdelijk personeel voor de uitvoering van de WOKS behoeft te worden opgenomen. De uitvoering van de WOKS is programmatisch georganiseerd in de vorm van een Programmabureau onder leiding van een programmamanager. In de eerste jaren van de uitvoering was dit Programmabureau buiten de lijn geplaatst om te wennen aan deze nieuwe manier van werken. Vanaf medio 2011 maakt het Programmabureau weer onderdeel uit van de lijnorganisatie. pagina 17 van 24
Per project is er op de aspecten tijd en geld een risicoanalyse gemaakt. Andere dimensies zijn hierbij niet betrokken. Met betrekking tot de mogelijkheid van doorleveren grond aan derden en over de jaarlijks terugkerende beheers- en onderhoudskosten was niets opgenomen in de WOKS. Aanvankelijk werd er van uitgegaan dat de EVZ s onderhoudsarm zouden zijn. Later bleek dat dit niet het geval was. In de omvang van deze kosten bestaat thans nog onvoldoende inzicht. Wat valt er te leren met betrekking tot samenwerking met andere partijen, zowel bij het afsluiten van de WOKS als bij de realisatie van enkele projecten opgenomen in de WOKS. In de WOKS waren concreet te leveren prestaties opgenomen, die uiterlijk 4 jaar na afsluiting dienden te zijn gerealiseerd. Er waren, behoudens voor tijdige levering van de grond geen andere vrijwaringsclausules opgenomen. Dit betekent dat het waterschap ook verantwoordelijk is voor de gevolgen van gebeurtenissen, waarop het waterschap geen invloed heeft, zoals bijvoorbeeld inflatie, de financiële crisis en tussentijdse wijzigen van rijksbeleid, zowel inhoudelijk als procedureel. De voor de uitvoering van de projecten benodigde samenwerking met andere partijen is beperkt geweest en is over het algemeen soepel verlopen. Het vergde vooral veel inspanning met betrekking tot de informatieverstrekking en veel minder voor wat betreft onderhandelen. 4.2 Aanbevelingen 1. Het AB is het bevoegd gezag om soortgelijke overeenkomsten als de WOKS af te sluiten. Maak procesafspraken waarin vastligt welke ruimte D&H heeft bij de onderhandelingen en op welke momenten het AB wordt geïnformeerd en op welke momenten besluitvorming in het AB dient plaats te vinden. Indien nodig zorg voor tijdige delegatie aan het college van D&H. 2. Informeer niet alleen het AB, maar betrek het AB ook in besluitvormende zin bij het vaststellen van de kaders voor het afsluiten van meerjarige contracten. Rapporteer over de voortgang van de overeenkomsten en doe tijdig bijsturingsvoorstellen indien nodig. 3. Neem in meerjarige overeenkomsten bepalingen op, die het waterschap vrijwaren van de gevolgen waarop het waterschap geen invloed heeft, zoals bijvoorbeeld inflatie, een financiële crisis en tussentijdse wijzigen van rijksbeleid, zowel inhoudelijk als procedureel. Besteed ook aandacht aan jaarlijks terugkerende beheers- en onderhoudskosten en onderzoek vooraf de mogelijkheden met betrekking tot het doorleveren van gronden aan derden. 4. Om het AB in de gelegenheid te stellen invulling te geven aan haar controlerende taak moeten de resultaten van de verschillende projecten, de kosten die hiermee gemoeid zijn ten opzichte van de gemaakte afspraken aan het eind van meerjarige overeenkomsten in het AB geëvalueerd worden. pagina 18 van 24
Bijlagen pagina 19 van 24
pagina 20 van 24
1. Overzicht besluit- en informatiemomenten WOK Gelderland Omschrijving D&H AB Kaders, procesafspraken en tijdschema besluit 8-11-2007 Proces verloopt moeizaam Perikelen realisatie EVZ; Onzeker of plannen door kunnen gaan Vertraging in de voortgang voorbereiding Bijzondere procedure WBP; Prov. wil gelijk met WRIJ, WRIJ niet Geen overeenstemming EVZ's Instemmen WOK; inhoud verwerken in WBP 2010-2015 en organisatorische consequenties in perspectievennota 2010-2013 besluit 9-4-2009 mededeling DG mededeling DG mededeling DG mededeling DG 17-7-2008 25-9-2008 20-11-2008 18-12-2008 Informatie avond Ecologische Verbindingszones voorlichting 20-4-2009 Uitvoering WOK; programmabureau; 7 FTE uitbreiding formatie bij begroting 2010 besluit 14-1-2010 Uitvoering WOK; programmabureau; 7 FTE mededeling 25-3-2010 uitbreiding formatie bij begroting 2010 Nieuwe WOK, onder voorwaarde ambities onveranderd; Geen verhoging proceskosten; omissie grond Baakse Beek ad 2 mln. gerepareerd in nieuwe WOK besluit 14-2-2012 Stand van zaken WOK; Prov. wil nieuwe WOK; onderhandelingen met prov.; nieuw contract voor zomer 2012 WRIJ wil meewerken nieuwe WOK, mits 2 mln. besluit 5-6-2012 Baakse Beek en zelfde geld voor minder prestaties Instemmen met nieuwe WOK; eisen WRIJ besluit 17-7-2012 ingewilligd Formele afronding aanpassing WOK; GS akkoord besluit 6-11-2012 Prov. wil WOK openbreken; WRIJ wil projecten handhaven Prov. Akkoord en vindt WRIJ betrouwbare partner WOK Overijssel mededeling 13-3-2012 mededeling DG 18-12-2012 Reactie pmjp; bijdrage middelen en uitvoeringscapaciteit besluit 19-1-2006 afhankelijk mate waarin ambities WRIJ meegenomen Afsluiten overeenkomst ILG - WRIJ 2007 besluit 1-2-2007 Afsluiten overeenkomst ILG - WRIJ 2007 mededeling 1-3-2007 Bestuursconvenant waterprestaties 2008-2013 besluit 6-3-2008 Aanvraag cofinanciering proj. Synergiegelden RBO besluit 17-4-2008 pagina 21 van 24
2. Verstrekte kredieten WOK Gelderland d.d. 20-03-2014 pagina 22 van 24
3. Geraadpleegde bronnen Datum D&H besluit 4-12-2008 Ontwerp-waterbeheerplan 2010-2015 28-1-2014 Balansdag III WOK Gelderland 25-2-2014 Voorbereiding bestuurlijk overleg provincie Gelderland 3 maart 2014 AB besluit 9-7-2009 Vaststellen Waterbeheerplan 2010-2015 9-7-2009 Vaststellen Perspectievennota 2010-2013 7-11-2011 Toerekenen kosten Programmabureau aan WOK Gelderland 12-3-2013 Burap 2012-3 2009-2013 Diverse investeringsvoorstellen Overeenkomst Gelderland 9-9-2009 Overeenkomst behorende bij subsidiebeschikking in het kader van de subsidieregeling meerjarenprogramma's Gelderland 10-9-2009 Herziene beschikking prov. Gelderland; Uitvoeringsprogramma waterschap Rijn en IJssel 2009-2013 12-10-2012 Herziene beschikking prov. Gelderland; Uitvoeringsprogramma waterschap Rijn en IJssel 2009-2013 i.v.m. deelakkoord natuur Overeenkomst Overijssel 4-9-2007 Bijgestelde beschikking tot subsidieverlening n.a.v. convenant pmpj 2007 4-6-2008 Beschikking subsidie n.a.v. convenant pmpj 2008-2013 24-11-2008 Vaststelling subsidie pmpj 2007 en wijziging subsidie pmpj 2008 3-11-2009 Beschikking subsidie KRW/Synergiegelden project Buurserbeek 4-3-2013 Actualisatie pmpj 2013 en verlenging synergieproject Verslagen 2006-2009 Diverse verslagen Bestuurlijk Overleg Gelderse Waterschappen 26-5-2008 Overleg GS en dijkgraven van de Gelderse waterschappen 12-9-2008 Idem 22-10-2008 Idem 24-9-2008 Directeuren Overleg Gelderse Waterschappen Documenten Water en Waterschapswet Delegatiebesluit 1997 waterschap Rijn en IJssel Verordening Beleids- en Verantwoordingsfuncties Waterschap Rijn en IJssel Perspectievennota 2010-2013 Waterbeheerplan 2010-2015 Begroting 2010 pagina 23 van 24
4. Geïnterviewde personen Naam De heer C. Roos Mevrouw M. Klieverik De heer A. te Pas De heer J. Jongeneel Functie Secretaris-directeur Manager Waterbeheer Manager Waterbeleid Adviseur Subsidies pagina 24 van 24