Conceptnota ontwikkeling reservegebieden DC 2015_ Dit document is bestemd voor DC van 17 juni 2015 Betreft reactie op de conceptnota opgemaakt door de Vlaamse regering die zich uitspreekt over de denkrichting over de ontwikkeling van reservegebieden voor wonen Gewenste beslissing van het directiecomité akkoord met het ontwerp standpunt zoals verwoord in de kaders Verantwoordelijke stafleden Xavier Buijs Andere relevante documenten - Bijkomende achtergrond - Inhoud 1 Aanleiding... 1 2 Nog een behoorlijke voorraad: terughoudend zijn in het aansnijden van woonreservegebieden... 1 3 Gemeenten moeten kunnen bepalen of een gebied ontwikkeld wordt op basis van aangetoonde noodzaak... 2 4 Twee lijsten geven toekomstmogelijkheden reservegebieden aan... 3 5 Inhoudelijke voorwaarden voor ontwikkeling na opname op positieve lijst goede zaak, mits gemeentelijke nuanceringen mogelijk zijn... 5 6 Ook een neutrale lijst?... 5 7 Opmaak van Conceptnota instrumenten voor woonreservegebieden gelijk laten lopen en nadenken over integraal grondbeleid... 6 1 Aanleiding De Vlaamse regering keurde begin mei een de conceptnota reservegebieden voor wonen goed. Die nota geeft in grote lijnen weer hoe de Vlaamse regering wil voorzien in voldoende ruimte om bijkomende woningen te kunnen realiseren. Naar schatting zijn immers de komende vijf jaar 93.000 bijkomende woongelegenheden nodig. De nota wordt de komende maanden verder uitgewerkt en kan leiden tot een decretaal initiatief. 2 Nog een behoorlijke voorraad: terughoudend zijn in het aansnijden van woonreservegebieden Om een stuk grond te mogen bebouwen moet het gelegen zijn in woongebied. Die werden in de jaren zeventig behoorlijk kwistig ingekleurd, zodat vandaag nog heel wat gronden die als rood op een bestemmingsplan staan, onbebouwd zijn. Daarnaast zijn er reservegebieden. Dan gaat het meestal om de zg. woonuitbreidingsgebieden. De gronden die zich in die 13 juni 2017-1/6
gebieden situeren zijn géén bouwgrond. Ze kunnen het wél worden, maar daarvoor zijn wel bijkomende beslissingen nodig van de overheid. Het gaat bijna om 14.000 ha reservegebieden, theoretisch goed voor minstens 200.000 woongelegenheden. Uit de gegevens blijkt dat er nog voldoende bouwmogelijkheden zijn in nog niet bebouwde bouwgronden in woongebied en dat er ook nog talrijke mogelijkheden zijn tot verdichting in de bebouwde omgeving (reconversie van verouderde bedrijfspanden, realiseren van meerdere bouwlagen, stimuleren van nieuwe woonvormen, ). Bovendien bevinden de woonreservegebieden zich vooral in de landelijke gemeenten. Door dààr mogelijkerwijs in extra aanbod te voorzien door het vrijgeven van reservegebieden voor wonen wordt het aanbodbeleid in de stedelijke gebieden ondergraven, wat een negatief effect kan hebben op de aantrekkingskracht van steden. De gemeenten vinden dat daarom als algemeen principe mag gelden dat zeer terughoudend wordt omgesprongen met het vrijgeven van onbebouwde woonreservegebieden voor woningbouw. Dit algemene principe neemt niet weg dat er op lokaal niveau zich knelpunten kunnen voordoen, waardoor het ontwikkelen van bijkomende woonreservegebieden of ruil tussen slechte bouwgronden met woonreservegebieden of niet-bebouwbare gronden die gunstig zijn gelegen, te verantwoorden is. De noodzaak tot het aansnijden van zo n gebied moet dan wel worden aangetoond. 3 Gemeenten moeten kunnen bepalen of een gebied ontwikkeld wordt op basis van aangetoonde noodzaak Het wél of niet ontwikkelen van reservegebieden voor woningbouw is een thema dat leeft in veel gemeenten. De meeste eigenaars willen hun eigendom natuurlijk graag bouwgrond zien worden en vragen aan de gemeenten of dat kan. Anderen wijzen dan weer op de slechte ligging van sommige van deze gebieden en willen juist niet dat ze bebouwd worden. Ze liggen bijvoorbeeld erg achteraf of het gaat het om gronden die waterziek zijn. Er wordt ook gewezen op de omvang van de resterende bouwgronden of de mogelijkheden tot verdichting in de kern. Tot slot hebben de sociale huisvestingsmaatschappijen de afgelopen decennia heel regelmatig gronden in woonuitbreidingsgebied gekocht, omdat zij, omwille van de specifieke stedenbouwkundige voorschriften, gemakkelijker tot de ontwikkeling van een woonuitbreidingsgebied konden overgaan. In de Conceptnota maakt de Vlaamse regering duidelijk hoe ze denkt over de ontwikkeling van deze reservegebieden. Daarbij geeft ze aan dat een belangrijke rol is weggelegd voor gemeenten. Voor gemeenten is essentieel dat zij eindzeggenschap over welke gronden bijkomend voor woningbouw kunnen worden herbestemd en welke woonreservegebieden (definitief) niet. De keuze welke gebieden bijkomend voor wonen kunnen worden bestemd (als de noodzaak 13 juni 2017-2/6
daartoe is aangetoond) is immers bij uitstek een lokale beleidskeuze. Gemeenten hebben bovendien via hun structuurplannen het afgelopen decennium al veel energie gestoken in het nagaan of een reservegebied al dan niet ontwikkeld kan worden. Die energie mag niet voor niets zijn geweest. 4 Twee lijsten geven toekomstmogelijkheden reservegebieden aan Uiteindelijk zullen er, kondigt de Conceptnota aan, door Vlaanderen twee lijsten worden opgesteld. Eén negatieve lijst, waarop reservegronden staan die niet te ontwikkelen zijn. De Conceptnota is nu tegenstrijdig: enerzijds wordt gezegd dat als gevolg van opname op een negatieve lijst een eventuele herbestemming gebeurt (p. 5 Conceptnota) terwijl elders staat dat opname op de negatieve lijst moet worden gevolgd door een herbestemming. Het is de gemeenten niet duidelijk hoe uiteindelijk tot de negatieve lijst wordt gekomen. Doet Vlaanderen niet meer dan het verzamelen van 308 lokale negatieve lijsten, maakt ze binnen die lijsten nog eigen beleidskeuzes, kunnen door Vlaanderen nog andere gronden dan die de gemeente aanbracht op de lijst worden gezet of stelt Vlaanderen volledig zelf een nieuwe lijst op? De gemeenten kiezen voor de optie dat enkel gemeenten gronden op de lijsten kunnen zetten, op basis van lokale beleidsbeslissingen. De gemeenten geven aan dat als een herbestemming naar (definitief) niet bebouwbare grond zich opdringt en gemeenten worden geacht voor deze bestemmingswijziging een ruimtelijk plan op te maken, dit impliceert dat gemeenten naast zuiver ruimtelijke argumenten ook financiële argumenten laat meespelen om een stuk grond op de negatieve lijst te zetten. Als opname op die lijst impliceert dat er een gemeentelijk planningsinitiatief moet worden genomen, zal een gemeente immers de kosten van de opmaak van het plan en de planningscapaciteit die ermee gemoeid is meewegen in haar afweging. Het kan ook betekenen dat andere, soms dringender planningsprocessen moeten wachten. Dit terwijl de herbestemming op terrein niet altijd veel verandert. Reservegronden in Habitatrichtlijn zijn omwille van die Habitatrichtlijn al niet te bebouwen, bijvoorbeeld. De gemeenten pleiten er dan ook voor dat een negatieve lijst niet per se betekent dat een gemeentelijk planinitiatief moet volgen, of dat de Vlaamse overheid deze wijzigingen voor haar rekening neemt. Het is bovendien niet aangewezen dat gemeenten verplicht worden zich (opnieuw) uit te spreken om reservegebieden op de negatieve lijst te doen krijgen. De Vlaamse overheid mag ervan uitgaan dat bestaande beleidsbeslissingen nog actueel zijn en dat gemeenten uit eigen beweging initiatieven zullen nemen als die beslissing achterhaald is. Dit moet niet decretaal worden opgelegd. De gemeenten pleiten er ook voor om niet in de regelgeving te schrijven dat projectontwikkelaars het recht krijgen om een uitspraak uit te lokken of een reservegebied 13 juni 2017-3/6
ontwikkeld mag worden. Informeel kan een ontwikkelaar of eigenaar die vraag natuurlijk wel stellen aan het overheidsniveau dat ervoor bevoegd is. Daarnaast komt er een positieve lijst. Hierin staan de reservegebieden die op korte termijn (zeg 2020) te ontwikkelen zijn. Een duidelijke beleidsbeslissing moet ten grondslag liggen aan het vrijgeven van deze gebieden, zoals een uitspraak in een gemeentelijk structuurplan. Voor de VVSG moet de beslissing om een stuk grond te beschouwen als inbreidingsgericht of kernversterkend afhangen van de gemeente. Dit is nu niet duidelijk in de Conceptnota. Bovendien moet zoals eerder al aan bod kwam- de behoefte aan de omzetting kunnen worden aangetoond. Het is de gemeenten niet duidelijk hoe uiteindelijk tot de positieve lijst wordt gekomen. Doet Vlaanderen niet meer dan het verzamelen van 308 lokale positieve lijsten, maakt ze binnen die lijsten nog eigen beleidskeuzes of kunnen door Vlaanderen nog andere gronden dan die de gemeente aanbracht op de lijst worden gezet? De gemeenten kiezen voor de optie dat enkel gemeenten gronden op de lijsten kunnen zetten, op basis van lokale beleidsbeslissingen. Maar wat is dan het verschil met de Atlas van Woonuitbreidingsgebieden, deze Atlas geeft op dit moment een overzicht geeft van de ontwikkelbaarheid van de woonuitbreidingsgebieden in Vlaanderen. De Atlas doet zelf geen uitspraken maar zet enkel de beleidsbeslissingen over woonuitbreidingsgebieden in andere gebieden samen in één document. In de Conceptnota wordt de klemtoon gelegd op het feit dat objectieve criteria zullen duidelijk maken of een stuk grond op een positieve of negatieve lijst belandt, maar de VVSG vindt dat evengoed beleidskeuzes moeten of mogen meespelen; vooral bij gelijkwaardige ruimtelijke geschiktheid. Anders verwordt, eenmaal de behoefte is aangetoond, de keuze tussen welk woonuitbreidingsgebied mag of moet worden aangesneden tot een zuiver mathematische oefening. De opname van een reservegebied op een positieve lijst heeft geen juridische waarde. Daarvoor moet er een ruimtelijk uitvoeringsplan worden opgemaakt. De Vlaamse regering gaat daarom na hoe de regelgeving vereenvoudigd kan worden zodat als eenmaal beslist is dat een woonuitbreidingsgebied op korte termijn bebouwd kan worden, dit ook sneller kan gebeuren. De opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan is nu immers tijdrovend en kostbaar. Dat vertraagt niet alleen de ontwikkeling van reservegebieden, maar ook van andere gebieden die om een bestemmingswijziging vragen. De VVSG wijst erop dat Vlaanderen op dit moment werkt aan een nieuwe procedure voor de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan, waarbij het onderzoek of een MER nodig is en zo ja het MER zelf wordt geïntegreerd in één periode. Daar stellen we vast dat de formele procedure in tijd (wat) toeneemt, maar dat die verlenging wél tot doel heeft om het planningsproces te versnellen. In deze nieuwe procedure worden immers meer momenten voor inspraak en communicatie voorzien, waardoor de kans op draagvlak groter en fundamentele problemen aan het eind van het planningsproces kleiner. 13 juni 2017-4/6
Dat is een goede zaak om dat de huidige lange doorlooptijd met name in het informele voortraject zitten. De gemeenten stellen niettemin vast de opmaak van eenvoudige ruimtelijke uitvoeringsplannen ook een lange tijd nemen. De gemeenten geven er de voorkeur aan dat er voor alle ruimtelijke uitvoeringsplannen een gelijke procedure is, ongeacht de complexiteit. Het is immers niet altijd vooraf vast te stellen of een voorgenomen bestemmingswijziging als complex te beschouwen is. Bovendien kunnen er juridische problemen opduiken als de te volgen procedure afhankelijk is van de complexiteit van het dossier of de inschatting daarvan van het bestuur. De gemeenten menen wel dat het mogelijk moet zijn om de Vlaamse regelgeving zo uit te werken dat aan de invulling van de verschillende procedurestappen meer of minder uitgewerkt invulling wordt gegeven. Nu is bijvoorbeeld het aanvoelen dat bij de opmaak van een MER heel wat zaken moeten worden onderzocht waarvan de uitkomst evident is. 5 Inhoudelijke voorwaarden voor ontwikkeling na opname op positieve lijst goede zaak, mits gemeentelijke nuanceringen mogelijk zijn De Vlaamse regering kondigt ook aan dat als reservegebieden op de positieve lijst komen er ook bepaalde voorwaarden zullen worden opgelegd. Die hebben bijvoorbeeld betrekking op dichtheid, minimum percentage groen, minimumpercentage sociale woningen en aanwezigheid van mobiliteitsvoorzieningen. De gemeenten vinden de mogelijkheid om randvoorwaarden op te leggen aan de ontwikkeling van een woonreservegebied een goede zaak, voor zover gemeenten via hun gemeentelijk plannings- en vergunningsbeleid deze voorwaarden kunnen aanvullen of ervan af kunnen wijken. 6 Ook een neutrale lijst? Voor alle duidelijkheid: uit de Conceptnota blijkt dat het niet de bedoeling is dat alle reservegebieden uitputtend worden opgenomen op één van de twee lijsten. Voor de meeste gebieden geldt wellicht dat ze noch uitmuntend goed of slecht zijn gelegen, zodat een herbestemming op korte termijn zich niet opdringt, maar wellicht ooit wel. Die gebieden kunnen gewoon blijven liggen en hun huidige status als reservegebied behouden. De VVSG vraagt dan ook voor de opmaak van een neutrale lijst te overwegen: een lijst met woonreservegebieden die niet kunnen worden ontwikkeld of worden herbestemd. Het lijkt ons dat deze lijst het meest omvangrijk zal zijn. Het is immers niet zo dat reservegronden waarvan het theoretisch gezien best ok is dat ze bebouwd worden, ook op korte of middellange termijn 13 juni 2017-5/6
daadwerkelijk worden gerealiseerd. Zoals eerder aangehaald zal de behoefte om een woonreservegebied te ontwikkelen ook daadwerkelijk moeten worden aangetoond. Voor de VVSG is het ook belangrijk dat er binnen de reservegebieden een onderscheid kan worden gemaakt. Sommige reservegebieden zijn immers behoorlijk groot en kennen binnen hetzelfde gebied andere karakteristieken. Het moet dan mogelijk zijn delen van een gebied op de positieve lijst onder te brengen; en andere delen op de negatieve of neutrale lijst. 7 Opmaak van Conceptnota instrumenten voor woonreservegebieden gelijk laten lopen en nadenken over integraal grondbeleid De Vlaamse regering kondigt in de Conceptnota woonreservegebieden aan dat er binnenkort een Conceptnota instrumenten voor woonreservegebieden zal verschijnen. Daarbij komen onder andere de volgende instrumenten aan bod: planologische ruil, herverkaveling uit kracht van wet (decreet landinrichting), verhandelbare bouwrechten, financiële compensaties, planschade (zullen in bepaalde gevallen door Vlaanderen worden gedragen) en instrumenten om de lokale besturen meer instrumenten in handen geven om woonontwikkelingen te stimuleren : o.a. mogelijkheid om te onteigenen voor woonontwikkelingen. De gemeenten vragen om de uitwerking van deze Conceptnota s in de toekomst zo maximaal mogelijk samen te laten lopen. De gemeenten wijzen erop dat de instrumenten die worden opgesomd om woonreservegebieden (niet) te ontwikkelen, evengoed moeten kunnen ingezet voor andere beleidsdoeleinden, zoals de ontwikkeling van bedrijventerreinen of natuur. In die zin hebben we vragen om specifiek voor het wonen instrumenten uit te werken en vragen we om een meer integrale benadering wat betreft het grond- en pandenbeleid. 13 juni 2017-6/6