Financiële consequenties akkoorden: duidelijkheid voor bekostiging 2014/2015 Nu OCW een aangepaste regeling bekostiging personeel 2014-2015 heeft gepubliceerd, kan bepaald worden wat de financiële consequenties zijn van het nationaal onderwijsakkoord (NOA), het Herfstakkoord/ onderwijsbegroting 2014 en de Onderwijsbegroting 2015 (vanaf nu: akkoorden) voor een individueel schoolbestuur voor het schooljaar 2014/2015. Onderstaand een overzicht hoe de akkoorden zijn verwerkt in de bekostiging. Terugblik: Meer geld, maar ook veel onduidelijkheid hierover in 2014 Het jaar 2013 werd door het primair onderwijs afgesloten met een positief resultaat van 310 miljoen euro. Dit was geen verrassing gezien de forse éénmalige uitkering in december 2013 vanuit het NOA en het Herfstakkoord van 381 miljoen euro 1. Eind 2013 was eveneens duidelijk, dat ook de structurele bekostiging door de akkoorden zou toenemen. Nog niet duidelijk was echter, hoeveel en onder welke voorwaarden deze extra middelen zouden worden toegekend omdat dit nog onderwerp was van (politieke) besluitvorming. Door de onzekerheid over de structurele bekostiging adviseerde de PO- Raad schoolbesturen indertijd zorgvuldig te zijn met een structurele besteding van het geld dat in december was uitgekeerd 2. Tegelijkertijd drong de PO-Raad aan op spoedige duidelijkheid 3. Met name ook vanwege de mogelijke invloed van de extra middelen voor het bestuursformatieplan 2014/2015, dat voor 1 mei 2014 moet worden vastgesteld 4. Meer duidelijkheid kwam er echter pas met Prinsjesdag 2014. Toen werd enigszins duidelijk hoeveel geld er beschikbaar zou komen vanuit de akkoorden voor het primair onderwijs, maar niet duidelijk werd hoeveel een individueel schoolbestuur zou ontvangen. Dit zou pas duidelijk nadat de onderwijsbegroting 2015 in de Tweede Kamer was behandeld. Om schoolbesturen toch enig zicht te geven op de verwachte financiële consequenties van de akkoorden, heeft de PO-Raad op 16 september 2014 een overzicht gepubliceerd waarbij ook een indicatie werd gegeven hoe deze zouden kunnen uitpakken voor een individueel schoolbestuur 5 : per kalenderjaar 2015 zou een bedrag van circa 210 per leerling 6 extra worden uitgekeerd (zie schema 1). Schema 1 Inzet totale budget (in mln.) 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 1 Lumpsum 17 374 385 413 424 413 413 2 Prestatiebox 128 151 223 263 263 263 3 Overgangsregeling overheverling taken buitenonderhoud 24 24 4 Lerarenbeurs en implementatie 33 35 39 39 39 39 totaal 17 559 595 675 726 715 715 "Nieuw geld" rechtstreeks naar schoolbesturen 339 361 461 512 501 501 Indicatief: bedrag per lln (in ) 210 220 280 320 310 310 1 http://www.poraad.nl/content/financi%c3%abn-primair-onderwijs-beeld 2 http://www.poraad.nl/content/wat-betekenen-alle-akkoorden-voor-de-financi%c3%abn-van-uw-bestuur 3 http://www.poraad.nl/content/schoolbesturen-primair-onderwijs-willen-duidelijkheid-over-middelenherfstakkoord 4 http://www.poraad.nl/content/alle-akkoorden-op-een-rijtje-een-tussenstand 5 http://www.poraad.nl/sites/www.poraad.nl/files/overzicht_financiele_consequenties_akkoorden_def.pdf 6 Dit is de uitkomst van de optelsom van het bedrag dat per 2015 zou worden uitgekeerd via lumpsum en prestatiebox: ( 374 mln + 128 mln) minus het bedrag dat al wordt uitgekeerd via de prestatiebox ( 158 mln) en het bedrag dat in 2015 wordt uitgekeerd aan samenwerkingsverbanden ( 5 mln). Om tot een (afgerond) bedrag per leerling te komen, is de uitkomst van deze som gedeeld door 1,6 miljoen leerlingen.
Verwerking akkoorden in de bekostiging Definitieve duidelijkheid over hoe de akkoorden financieel uitpakken voor een individueel schoolbestuur is er nu pas, nu alle afspraken zijn verwerkt in de: - materiële bekostiging: begin oktober zijn de programma s van eisen voor de materiële bekostiging 2015 gepubliceerd 7, met daarin verwerkt de bekostiging die samenhangt met de overheveling taken buitenonderhoud. - personele bekostiging: met de nieuwe regeling bekostiging personeel 2014-2015 is nu ook duidelijkheid gekomen over hoe alle akkoorden financieel uitpakken voor de personele bekostiging 2014-2015 van een individueel schoolbestuur. In de toelichting van de nieuwe regeling personele bekostiging 2014-2015 wordt aangegeven dat in het kader van de akkoorden, per kalenderjaar 2015 een bedrag van 248 miljoen euro wordt toegevoegd aan de lumpsum (zie ook bijlage 1). De personele bekostiging is echter gebaseerd op schooljaar, waardoor deze 248 miljoen euro voor 7/12 wordt toegevoegd aan de personele lumpsum 2014/2015: oftewel 145 miljoen euro. Deze extra middelen maken het onder andere mogelijk om afspraken uit de cao te financieren, zoals het coachen van jonge leerkrachten en de middelen voor professionele ontwikkeling van leraren van op brinniveau gemiddeld 500 per FTE. In het totaalbedrag van 145 miljoen euro zitten ook de middelen verwerkt, die naar aanleiding van de motie Haersma Buma vanuit het gemeente gemeentefonds zouden worden toegevoegd aan de lumpsum van schoolbesturen 8. Eén en ander leidt voor het schooljaar 2014-2015 tot een extra uitkering van circa 90 per leerling (zie schema 2b). Omdat de extra middelen niet alleen op basis van een bedrag per leerling worden verdeeld (maar ook als een vast bedrag per basisschool en verdisconteerd in de GPL) kan de uitkomst per schoolbestuur verschillen. In onderstaand schema wordt een overzicht gegeven van de bedragen die, onder voorbehoud van politieke besluitvorming, de komende jaren beschikbaar komen via de personele bekostiging (schema 2a). Deze bedragen komen vrij per kalenderjaar, maar worden verwerkt in de personele bekostiging die gebaseerd is op schooljaar. Vandaar dat ook de geschatte bedragen in schooljaar zijn weergegeven, ten opzichte van de regeling bekostiging personeel van 23 maart 2014 (schema 2b). Schema 2a (kalenderjaarbasis) Indicatie oploop van middelen (kalenderjaar) bedragen op sectorniveau (in mln.) 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Lumpsum 248 247 251 263 251 251 Prestatiebox 128 151 223 263 263 263 totaal 376 398 474 526 514 514 waarvan nieuw geld 218 240 316 368 356 356 bedragen per leerling (in ) 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Lumpsum 156 156 158 166 158 158 Prestatiebox 81 95 141 166 166 166 totaal 237 251 299 332 324 324 waarvan nieuw geld 137 151 199 232 224 224 7 http://www.poraad.nl/content/bedragen-materi%c3%able-bekostiging-2015-bekend. Dit is ook als zodanig meegenomen in de meerjarenbegrotingen van de PO-Raad 8 Dit budget staat los van de middelen die samenhangen met de doordecentralisatie van het buitenonderhoud. Op dit bedrag is de taakstelling in het kader van het Lenteakkoord 2012 in mindering gebracht.
Schema 2b (schooljaarbasis) schooljaarbasis (in per lln.) 2014/2015 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19 2019/2020 Lumpsum 91 156 157 163 161 158 prestatiebox 78 122 155 166 166 totaal 91 234 279 318 327 324 incl. bijzondere bekostiging (2014-12) 103 waarvan nieuw geld 134 179 218 228 224 Enkele opmerkingen bij schema 2a en 2b: De extra middelen die met de akkoorden beschikbaar komen worden onder andere gefinancierd vanuit de (oude) prestatieboxmiddelen die gelieerd waren aan het bestuursakkoord 2012-2015 9. Als een schoolbestuur in de (meerjaren)begroting de prestatieboxbekostiging van 2014-2015 heeft doorgezet voor de jaren daarna, dan kan voor het bepalen van de toekomstige oploop van middelen worden uitgegaan van het totaalbedrag waarbij deze de (oude) prestatieboxmiddelen in mindering zijn gebracht (zie regel: waarvan nieuw geld). In schema 2b is bij 2014/2015 geen bedrag gepresenteerd bij de prestatiebox, aangezien deze al was verwerkt in de regeling bekostiging 2014-2015 en in de nieuwe regeling bekostiging 2014-2015 van januari 2015 ook niet is aangepast. Het budget voor 2015 ( 128 mln.) is lager dan het bedrag dat in 2014/2015 is beschikt ( 158 mln.). Om binnen de budgettaire kaders te blijven, zijn in het overzicht de prestatieboxmiddelen voor het schooljaar 2015/2016 hierop aangepast. Toekomstige personele bekostiging en verantwoording In het kader van het formatieplan 2015/2016 is het van belang om te beseffen dat de personele bekostiging de komende schooljaren toeneemt 10. Deze oploop van middelen effect heeft effect op de ontslagruimte in het kader van de instroomtoets van het Participatiefonds. Wat in bovenstaand overzicht niet is verwerkt, is de compensatie voor gestegen arbeidskosten (lonen en werkgeverslasten) voor 2015, omdat dit niet zozeer te maken heeft met de akkoorden. De compensatie voor de ontwikkeling in loonkosten en werkgeverslasten wordt (net als bij andere onderwijs- en overheidssectoren) vastgesteld aan de hand de ontwikkeling van deze arbeidskosten in de marktsector; de zogenoemde referentiesystematiek 11. De marktsector is dus het referentiepunt: stijgen/dalen de lonen en werkgeverslasten in de marktsector, dan stijgt/daalt de compensatie voor de ontwikkeling van deze arbeidskosten. Door de nullijn werd de afgelopen jaren alleen de compensatie voor gestegen werkgeverslasten uitgekeerd 12. In het NOA is afgesproken dat in 2015 ook de compensatie voor de ontwikkeling van de loonkosten wordt uitgekeerd. Hiermee zouden schoolbesturen de 1,2% loonsverhoging kunnen financieren. De hoogte van de compensatie op grond van de referentiesystematiek wordt in mei/ juni 2015 gepubliceerd, nadat het kabinet hierover in het voorjaarsoverleg een besluit heeft genomen. Duidelijk is dat deze compensatie een behoorlijk effect kan hebben op de personele bekostiging 2014/2015: een aanpassing van 1% komt overeen met een aanpassing van circa 30 per leerling voor het schooljaar 2014-2015. De compensatie voor de ontwikkeling van lonen en werkgeverslasten, zal vermoedelijk in september 2015 worden 9 Dit bestuursakkoord is met de ondertekening van het nieuwe bestuursakkoord, per 1 januari 2015 komen te vervallen. Met het bestuursakkoord 2014-2015 was een bedrag van 158 miljoen euro gemoeid. 10 De regeling bekostiging 2015-2016 wordt in april 2015 gepubliceerd. 11 Voor meer informatie over de referentiesystematiek, zie: http://www.poraad.nl/vragen/bekostiging/hoewordt-de-compensatie-voor-gestegen-arbeidskosten-berekend 12 http://www.poraad.nl/content/personele-bekostiging-stijgt-licht
verwerkt in de personele bekostiging 2014-2015. Dus als het schooljaar al is afgesloten. Hier wringt het dus dat de personele bekostiging is gebaseerd op schooljaarbasis, maar de compensatie voor deze bekostiging gebaseerd is op kalenderjaar. In het onderzoek naar de modernisering van de bekostiging zal daarom ook naar dit aspect gekeken worden 13. De aanpassing van de regeling bekostiging personeel 2014/2015 heeft ook consequenties voor de jaarcijfers 2014. Omdat de extra middelen worden toegevoegd aan de personele lumpsum van 2014-2015, moeten deze in het kader van de financiële verantwoording voor 5/12 worden toegerekend aan 2014 en voor 7/12 aan 2015. De PO-Raad heeft dit al besproken met accountantskantoren, maar het verdient de aanbeveling dit punt toch af te stemmen met de controlerende accountant. Tot slot De hoeveelheid aanpassingen in de bekostiging als gevolg van de verschillende akkoorden, de aanzienlijke omvang hiervan en de late informatievoorziening over hoe één en ander uitpakt voor een individueel schoolbestuur, leidden tot grote complexiteit bij het opstellen van het formatieplan 2014-2015 en de (meerjaren)begroting 2015. Het formatieplan voor het schooljaar 2014-2015 moest voor mei 2014 zijn afgerond, terwijl de bekostiging voor dit schooljaar pas in februari 2015 duidelijk is. Schoolbesturen moesten daarom uitgaan van aannames, op basis van geschatte sectorgegevens. Het kan dus voorkomen dat een schoolbestuur op basis van de toen beschikbare informatie, per 1 augustus 2014 afscheid heeft genomen van personeel, terwijl nu geconcludeerd zou kunnen worden dat dat achteraf gezien niet noodzakelijk was geweest. Wij hopen dat bovenstaande informatie u houvast biedt bij het toetsen van die aannames (wellicht ook bij het aanpassen van de meerjarenbegroting) en het informeren van de verschillende betrokkenen binnen de schoolorganisatie. In dit kader is in de toolbox van de PO-Raad een instrument opgenomen, waarmee de personele bekostiging 2014-2015 conform de beschikking van 23 maart 2014 vergeleken kan worden met de onlangs gepubliceerde regeling personele bekostiging voor 2014-2015. Ook zijn de meerjarenbegrotingsmodellen aangepast met de nieuwe bekostigingsgegevens. Mocht u naar aanleiding van dit artikel nog vragen hebben, dan kunt u terecht bij de helpdesk van de PO-Raad (helpdesk@poraad.nl). 13 Een onderzoeken naar het moderniseren van de bekostiging is onderdeel van het bestuursakkoord 2014
Bijlage 1. Uitgaande van de bedragen die vanuit de akkoorden aan schoolbesturen worden uitgekeerd (lumpsum en prestatiebox), wordt in onderstaand overzicht aangegeven wat de aanpassingen zijn ten opzichte van september 2014 (zie schema 1.) en welke bedragen nog per 1 januari 2015 in de lumpsumbekostiging moeten worden verwerkt. Inzet totale budget (in mln.) 2015 2016 2017 2018 2019 2020 1 Lumpsum (zie schema 1) 374 385 413 424 413 413 1.1 minus: naar samenwerkingsverband 5 17 17 17 17 17 1.2 plus: kasschuif december 2014 17 386 368 396 407 396 396 aanpasssingen t.o.v 16 september 2014 1.3 minus: buitenkant onderhoud 135 135 159 159 159 159 1.4 minus: kasschuif december 2014 18 1.5 plus: niet in overzicht 16-09-2014 15 15 15 15 15 15 nog in de lumpsum (per 1-1-2015) 248 248 252 263 252 252 2 prestatiebox (zie schema 1) 128 151 223 263 263 263 uitgekeerd 376 399 475 526 515 515 waarvan nieuw geld 218 241 317 368 357 357 Enkele opmerkingen bij bovenstaand: 1.1 Dit zijn de middelen die via de lumpsum aan samenwerkingsverbanden worden uitgekeerd en dus niet naar schoolbesturen gaan. 1.2 In schema 1 stond dit bedrag bij 2014. Deze wordt voor het overzicht bij 2014 geplaatst. Dit bedrag is in december als bijzondere bekostiging toegevoegd aan de personele bekostiging 2014-2015 (zie ook 1.4) 14. 1.3 Dit is het bedrag dat in het kader van de overheveling van de taken in het kader van het buitenonderhoud wordt overgeheveld naar schoolbesturen. Eén en ander is eind september al aangepast in de bekostiging voor 2015. 1.4 Deze kasschuif heeft in december 2014 geleid tot een extra toevoeging aan de personele lumpsum van 11,35 per leerling. Deze kasschuif was bedoelt ter gemoetkoming aan schoolbesturen, om de loonsverhoging voor de periode 1 september 31 december 2014 te kunnen financieren. De kasschuif was 1 miljoen euro hoger dan waar eerder vanuit werd gegaan. 1.5 Een deel van de bezuiniging in het kader van het Lenteakkoord was in 2014 al geëffectueerd. Dit wordt teruggedraaid. In het overzicht van 16 september 2014 was dit niet meegenomen. De extra middelen die met de akkoorden beschikbaar komen worden onder andere gefinancierd met de (oude) prestatieboxmiddelen die gelieerd waren aan het bestuursakkoord 2012-2015. Vandaar dat het totaalbedrag wordt weergegeven waarbij deze middelen in mindering zijn gebracht (zie: waarvan nieuw geld). Al met al kan geconcludeerd worden dat er voor 2015 een bedrag aan de lumpsum wordt toegevoegd van 248 miljoen euro 15. 14 http://www.poraad.nl/content/financiering-loonsverhoging-december-uitgekeerd 15 Zie ook toelichting op de regeling bekostiging 2014-2015 van d.d. januari 2015