1. Inleiding In dit hoofdstuk komt allereerst de adviesaanvraag aan de orde (1.1), gevolgd door een schets van de hoofdlijnen van de nota Koers BVE (1.2). Daarna wordt ingegaan op de aspecten die voor de plaatsbepaling en reikwijdte van de adviesaanvraag van belang zijn (1.3). Het hoofdstuk sluit af met een leeswijzer voor het advies (1.4). 1.1 Adviesaanvraag Op 20 september 2000 heeft de minister van OCenW de raad gevraagd advies uit te brengen over de inhoud van de nota Koers BVE, Perspectief voor het middelbaar beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie 1 (zie bijlage 1). In die nota schetst de minister de ontwikkelingsrichting voor de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (de bve-sector) 2 op de middellange termijn in een samenhangend beleidskader. De acties in Koers BVE zijn gericht op het versterken van het beroepsonderwijs. In Koers BVE wordt niet specifiek ingegaan op het perspectief voor het middelbaar landbouwonderwijs. Hierover brengt de minister van LNV binnenkort een beleidsbrief uit. De SER is gevraagd te adviseren over de inhoud van de nota Koers BVE. De adviesaanvraag bevat daarnaast het verzoek specifieke aandacht te besteden aan de volgende onderwerpen: het versterken van de regionale dynamiek; de vormgeving van een meervoudig publieke verantwoording; de afstemming van het aanbod op de (regionale) vraag; de mogelijkheden ter versterking van de positie van deelnemers door een ander financieringsarrangement voor de onderwijsvraag. 1 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Koers BVE, Perspectief voor het middelbaar beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, Den Haag, september 2000. Een lijst met afkortingen is opgenomen in bijlage 4. 2 De bve-sector bestaat uit het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), ook wel secundair beroepsonderwijs genoemd, en de volwasseneneducatie, ook wel kortweg educatie genoemd. Binnen het mbo worden de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) en de beroepsopleidende leerweg (bol) onderscheiden. In navolging van de nota Koers BVE zal in dit advies worden gesproken over mbo als gedoeld wordt op de bbl en de bol, terwijl de term bve-sector wordt gebruikt voor het mbo en de volwasseneneducatie. 5
Koers BVE is op 19 september 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden. De minister is voornemens om in december 2000 de Tweede Kamer te informeren over de resultaten van de adviezen en de formele overleggen die in de tussenliggende periode over Koers BVE zijn gevoerd. Uit de nota blijkt dat de minister begin 2001 Koers BVE en daarmee zijn beleidsprogramma wil vaststellen. Dit in verband met het overleg met de Tweede Kamer begin februari. De SER is daarom verzocht rond 1 december 2000 advies uit te brengen aan de minister van OCenW. Deze termijn is verruimd tot medio januari 2001. Het advies is voorbereid door de commissie Arbeidsmarktvraagstukken (AMV). De samenstelling van de commissie is in bijlage 2 opgenomen. Het advies is door de raad vastgesteld in de raadsvergadering van 19 januari 2001. 1.2 Beknopte inhoud Koers BVE Totstandkoming In september 1999 heeft de minister de hoofdlijnen vastgelegd van zijn visie op de toekomst van de bve-sector in de Agenda BVE 3. Voor de ontwikkeling van een gezamenlijk gedragen ontwikkelingsperspectief is overleg gevoerd met alle partijen die betrokken en belanghebbend zijn bij de sector. Deze fase van agendavorming is afgesloten met de procesbrief Op koers: Van Agenda BVE naar Koers BVE. Vervolgens heeft de minister mede naar aanleiding van een dialoog met de betrokken partijen in Koers BVE zijn visie neergelegd op de ontwikkelingsrichting voor de bve-sector op de middellange termijn in een samenhangend beleidskader 4. De betrokken partijen, alsmede de SER en de Onderwijsraad, zijn uitgenodigd voor december 2000 een formeel standpunt in te nemen over Koers BVE. Na overleg met de Tweede Kamer wil de minister begin 2001 Koers BVE als beleidsprogramma vaststellen. Doelstelling De nota Koers BVE heeft als doel de maatschappelijke betekenis van de sector scherp uit te lijnen en een beschrijving te geven van de werking en prestaties van het stelsel (p. 3 Koers BVE). Meer concreet streeft de minister met de nota de volgende doelen na: het neerleggen van beleidsconclusies, -visies en -richtingen voor de bvesector voor de middellange termijn; 3 Tweede Kamer der Staten-Generaal, 26 719, vergaderjaar 1998-1999, Agenda BVE, Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, nr. 1. 4 De minister is in dialoog gegaan met de betrokken partijen door middel van conferenties, rondetafelgesprekken en debatten. 6
INLEIDING het beleid in samenhang te presenteren rond de thema s: kwaliteit, toegankelijkheid, zelfsturing en verantwoording en tot slot regionale samenwerking; de sector de aandacht geven die deze verdient, gezien het belang van dit onderwijs voor de arbeidsmarkt. Kern van het beleid blijft volgens de minister de hoofddoelstelling van de WEB: het realiseren van een breed, gevarieerd aanbod aan opleidingen, van een goede kwaliteit en toegankelijk voor een zeer heterogene populatie. In de vier jaar dat de WEB nu van kracht is, heeft de sector ingrijpende bestuurlijke en organisatorische veranderingen doorgemaakt die onder meer hebben geleid tot de totstandkoming van regionale opleidingscentra (roc s). Op dit moment vindt een evaluatie van de WEB plaats, die naar verwachting in oktober 2001 tot een afronding komt. Naar de mening van de minister is de sector thans voldoende op orde om alle taken uit te voeren, zich zelfbewust naar buiten te presenteren en daarmee een grotere uitstraling en een nog beter imago op te bouwen (zie p. 18 Koers BVE). Dit is temeer van belang omdat de inhoudelijke doelstellingen van de WEB nog niet tot volle wasdom zijn gekomen 5. Mede daarom presenteert de minister in Koers BVE zijn visie op een viertal thema s: kwaliteit, toegankelijkheid, zelfsturing en verantwoording en regionale samenwerking. Beleid in samenhang rond vier thema s Aandacht voor kwaliteit betekent in Koers BVE minder sturing door regelgeving vooraf en meer aandacht voor verantwoording van kwaliteit achteraf. Daarbij staan deelnemers en docenten centraal. Aan de orde komen de kwalificatiestructuur, de examinering, de beroepspraktijkvorming en de kwaliteitszorg. Tot slot vormt ook internationalisering een belangrijk aandachtsgebied binnen dit thema. Toegankelijkheid komt in verschillende betekenissen aan de orde. In de eerste betekenis gaat het om de aanwezigheid van een adequaat aanbod voor een verscheidenheid aan groepen deelnemers. Hierbij doet zich de spanning voor tussen open toelaten en kwalificeren. In de tweede betekenis gaat het over het belang van open communicatielijnen met actoren in de regio die een beroep willen doen op het roc. Daarbij is de herkenbaarheid van opleidingen en instellingen van betekenis. Onder de noemer evenwicht in zelfsturing en verantwoording wordt ingegaan op de mogelijkheden en versterking van de dynamiek in het stelsel. Nieuwe 5 Voorbeelden hiervan zijn: de doorstroom van educatie naar beroepsonderwijs, de examinering, de versterking van de kwalificatiestructuur en de positie van de deelnemer (p. 20 Koers BVE). Deze onderwerpen worden elders in de nota verder uitgewerkt. 7
bestuurlijke uitdagingen dienen zich aan doordat het stelsel steeds opener wordt en ten dele op een markt gaat lijken. In dit verband zijn ook de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van de overheid een aandachtspunt. Het vierde en laatste thema regionale samenwerking wordt in de nota een van de bestuurlijke uitdagingen van de komende tijd genoemd. Sterke roc s zijn nodig om goed in te kunnen spelen op de regionale markt van beroepsonderwijs, educatie, scholing en opleiding. Daarnaast gaat de aandacht uit naar versterking van de regierol van de gemeenten en de relatie tussen het beroepsonderwijs en het regionale bedrijfsleven. Lijnen naar de toekomst De nota Koers BVE gaat niet alleen in op de huidige koers, maar beoogt ook op wezenlijke punten de lijnen naar de toekomst uit te zetten. In dat verband zijn de volgende acties met name genoemd 6 : 1000-uren norm: roc s dienen eind 2002/begin 2003 de programmering rond te hebben over de 1000-urennorm verantwoorde onderwijstijd; wetgeving volgt zo spoedig mogelijk; examens: kwaliteitsverbetering 7 moet zijn bereikt in het schooljaar 2001/ 2002, naar aanleiding van te ontwikkelen voorstellen voor een nieuwe, werkbare examenstructuur door Colo en Bve Raad 8 ; kwalificatiestructuur: doorlichting op flexibiliteit, transparantie, doublures, gaten en samenhang, waarbij denken in kerncompetenties centraal staat; deelnemer: versterking van de positie van de deelnemers, door formaliseren deelnemersraad (naar WOR-model), door deelnemersarrangementen te integreren in een deelnemersstatuut en door het verbeteren van de informatievoorziening; aansluiting vmbo-mbo: voor 1 januari 2001 wordt een brede doorstroomregeling gepubliceerd, waarbij geen nadere vooropleidingseisen worden gesteld aan de doorstroom van vmbo naar mbo voor bepaalde sectoren en waarbij voor enkele andere sectoren één sectorvak verplicht wordt gesteld; verantwoording: in overleg met de Bve Raad worden voorstellen ontwikkeld over de wijze waarop de meervoudige publieke verantwoording kan worden georganiseerd; 6 In par. 4.2 wordt een aantal van de genoemde begrippen gedefinieerd. 7 In dit verband bedoelt de minister dat de sinds de invoering van de WEB veranderde inrichting van de examens er niet toe heeft geleid dat de examens voldoen aan de vastgelegde eisen. Daaraan verbindt de minister de conclusie dat de verdeling van bevoegdheden rond de examens niet werkt en dat het zo niet langer kan. Dit onderwerp wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 4. 8 De Colo is de vereniging Centraal orgaan landelijke organen beroepsonderwijs; de Bve Raad is de branchevereniging voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. 8
INLEIDING macrodoelmatigheid: afschaffing van de landelijke macrodoelmatigheidstoets en invoering van een systematiek van regionale verantwoording langs de lijn van de vier M s. Instellingen binnen de regio dienen dan zelf een inschatting te maken over de macrodoelmatigheid van het aanbieden van een bepaalde kwalificatie: heb ik de mensen, de middelen, de methodieken en de markt; doordecentralisatie arbeidsvoorwaarden: voor maart 2002 (einde CAO-periode) bereiken van overeenstemming over de condities waaronder doordecentralisatie van de arbeidsvoorwaarden kan plaatsvinden in de bve-sector; Centra voor Vakopleiding: uitvoering scenariostudie door SZW en CBA; roc s mogen zelf keuzes maken over de mate waarin samenwerking met Centra voor Vakopleiding wordt gerealiseerd. Beleid in uitvoering Tot slot bevat Koers BVE een overzicht van beleid in uitvoering, waarin bovenstaande punten ten dele terugkeren maar waarin ook nog een aantal andere onderwerpen aan de orde komt. De meest relevante voor dit advies worden hierna toegelicht. Naar aanleiding van de in de voorjaarsnota ter beschikking gestelde extra middelen ter versterking van de beroepskolom (de Impuls Beroepsonderwijs) staat het beroepsonderwijs volgens de minister hoog op de agenda. In dat verband verwijst hij tevens naar de voorstellen van de Stichting van de Arbeid voor versterking van het beroepsonderwijs 9. In overleg met het veld wil de minister de extra middelen over een drietal doelen verdelen. Genoemd worden verbetering van de doorstroom door betere aansluiting van vmbo, mbo en hbo, versterking van het primaire proces en verbetering van de toegankelijkheid door het ontwikkelen van trajecten voor de erkenning van Elders Verworven Competenties (EVC) en aansprekende initiatieven gericht op nieuwe doelgroepen. Verder gaat de minister nader in op het onderwerp Erkenning van elders verworven competenties (EVC s). Daarbij verwijst hij naar de beleidsnota s In goede banen: een aanpak van de knelpunten voor de arbeidsmarkt 10 en De fles is halfvol 11. Het is de bedoeling dat EVC aansluiting krijgt op het door de overheid erkende onderwijssysteem. Door middel van pilots wordt daar op dit mo- 9 Stichting van de Arbeid, Brief met kenmerk S.A.00.088.22/EB aan de voorzitter en leden van de Ministerraad, 28 april 2000; notitie Meer prioriteit voor het beroepsonderwijs, Nadere uitwerking van de brief van de Stichting van de Arbeid aan het kabinet d.d. 28 april 2000, Den Haag, juni 2000. 10 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 060 nr. 1, In goede banen, een aanpak van de knelpunten op de arbeidsmarkt. In vervolg op deze nota is in juni 2000 het Actieplan In goede banen verschenen. 11 Ministerie van Economische Zaken, De fles is half vol! Een brede visie op de benutting van EVC. Rapport van de werkgroep EVC, Den Haag, augustus 2000. 9
ment uitwerking aan gegeven. Daarnaast is een EVC-kenniscentrum in oprichting om het gebruik van EVC-systematiek te stimuleren. Ook komt in het kort de problematiek van voortijdig schoolverlaten aan de orde, waarbij de minister de stand van zaken aangeeft, de maatregelen die zijn genomen of aangekondigd en de bijbehorende taakverdeling. Van belang is met name de kabinetsreactie op het MDW-rapport Alle wegen leiden uiteindelijk tot een startkwalificatie, waarin de minister de Tweede Kamer vraagt de behandeling van dat rapport en het bijbehorende implementatieplan samen te laten vallen met de behandeling van Koers BVE 12. De vernieuwingen en verbeteringen in de bve-sector worden met financiële impulsen gestimuleerd. Doordat een deel daarvan is opgenomen in de rijksbijdrage kunnen instellingen zelf hun prioriteiten stellen bij de inzet van de apparatuurimpuls, bij de middelen voor versterking van het beroepsonderwijs en bij het ict-beleid. De impulsen voor de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten (ten dele afkomstig van het grotestedenbeleid) en de technocentra zijn primair gericht op de taakuitvoering door de gemeenten en technocentra. Daarnaast zijn er nog specifieke regelingen voor een beleidsmatige impuls van kennisnet en specifieke bekostiging van het mbo. Een overzicht van de beleidsmatige impulsen voor de jaren 1999 tot en met 2002 is opgenomen op pagina 87 van Koers BVE. Andere onderwerpen die tot slot aan de orde komen onder de noemer beleid in uitvoering en die nog niet zijn genoemd zijn: informatielast, week van het beroepsonderwijs, week van het leren, onderwijstijd, de Task Force Inburgering, de noodzaak van ict en kennisnet, informatie en tot slot het integraal instellingstoezicht (IIT) op de korte termijn en op langere termijn. 1.3 Kader adviesvoorbereiding Maatschappelijke en sociaal-economische invalshoek De raad erkent het belang van de bve-sector. De sector heeft een belangrijke betekenis voor de arbeidsmarkt en voor de maatschappelijke positie en verdere ontplooiing van de deelnemers. Daarnaast heeft de sector een zeer belangrijke economische functie: het opleiden van mensen op een kwalificatieniveau waaraan in de economie een grote (absolute) behoefte bestaat. Gegeven dit belang plaatst de raad het advies in een breed maatschappelijk kader. Zo kan hij komen tot een betere doordenking van de vele facetten die 12 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 24 036 nr. 164, Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit, Brief van de minister van OCenW aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten- Generaal, 22 juni 2000. Rapport MDW werkgroep Voortijdig schoolverlaten, Alle wegen leiden uiteindelijk naar een startkwalificatie, Den Haag, mei 2000. 10
INLEIDING in de visie van de minister aan de orde zijn. Dit betekent overigens ook dat de door de minister in de adviesaanvraag genoemde aandachtspunten bij de advisering worden betrokken. Evaluatie van de WEB De raad is van mening dat de uitkomsten van de WEB-evaluatie 13 wel degelijk een nieuw licht kunnen werpen op onderwerpen die nu in het kader van Koers BVE worden behandeld. Daarom behoudt de raad zich het recht voor om naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van de WEB opnieuw in te gaan op de aspecten die in dit advies aan de orde komen. Recente adviezen van de SER en de Stichting van de Arbeid In het recente verleden heeft de SER zijn visie uitgesproken over het beroepsonderwijs in het algemeen, over het mbo in het bijzonder en ook over de rol van onderwijs en scholing voor specifieke groepen zoals vrouwen, allochtonen en ouderen, in: Sociaal-economisch beleid 2000-2004, Flexibiliteit in leerwegen, Meerjarennota emancipatiebeleid, Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, Kansen geven, kansen nemen, Bevordering arbeidsdeelname ouderen en Versterking secundair beroepsonderwijs 14. Rode draad in de adviezen van de raad is het benadrukken van het belang van scholing en onderwijs voor het verkrijgen en behouden van een plaats op de arbeidsmarkt, voor persoonlijke ontplooiing en voor het maatschappelijk functioneren. Aandachtspunt in alle adviezen is de zorg voor kwalitatief hoogstaand beroepsonderwijs dat aansluit op de kwantitatieve en kwalitatieve behoeften op de arbeidsmarkt. In genoemde adviezen is ingegaan op de economische en maatschappelijke betekenis van het beroepsonderwijs in het licht van de kenniseconomie, op het vergroten van de flexibiliteit in leerwegen om aan bestaande knelpunten op de arbeidsmarkt tegemoet te komen en op de betekenis van de educatie en het beroepsonderwijs voor een aantal specifieke groepen, waaronder vrouwen, ouderen en allochtonen. Daarnaast heeft de Stichting van de Arbeid recent de al eerder genoemde notitie Meer prioriteit voor het beroepsonderwijs uitgebracht met een aantal concrete voorstellen ter versterking van het beroepsonderwijs. In zijn advies Sociaaleconomisch beleid 2000-2004 stelt de raad dat de voorstellen om gericht midde- 13 De uitkomsten van de evaluatie van de WEB komen in juli 2001 beschikbaar. De kabinetsreactie op de uitkomsten zal naar verwachting in september of oktober 2001 verschijnen. 14 Genoemde adviezen zijn respectievelijk verschenen onder de volgende publicatienrs. 00/08, 99/08, 00/09, 99/04, 00/03, 99/18 en 97/34. 11
len vrij te maken voor verbetering van het beroepsonderwijs bijdragen aan een beter toegeruste beroepsbevolking. De raad ziet het onderhavige advies als een aanvulling op reeds ingenomen standpunten in genoemde adviezen. In het vervolg van dit advies zullen waar nodig eerdere standpunten van de raad worden aangehaald. Verwevenheid met andere beleidsthema s Om Koers BVE in een goed perspectief te kunnen plaatsen is ook van belang te signaleren dat er raakvlakken zijn met beleidsonderwerpen die de bve-sector overstijgen. Voorbeelden hiervan zijn employability en een leven lang leren voor uiteenlopende doelgroepen, de rol van scholing binnen de sluitende aanpak, het traject Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) over de doelmatigheid van de scholingsmarkt en het actieplan voor een aanpak van de knelpunten op de arbeidsmarkt dat voortvloeit uit de al eerder genoemde beleidsnota In goede banen. Ook de beleidsinspanningen gericht op het terugdringen van het voortijdig schoolverlaten en het ontwikkelen van het EVC-beleid kunnen als voorbeeld worden genoemd. Veel van het in het kader van de hierboven genoemde onderwerpen ontwikkelde beleid valt onder (eerste verantwoordelijkheid van) de ministeries van EZ of SZW. Ook verdient vermelding de recent door OCenW uitgebrachte beleidsbrief Onderwijs in stelling: kracht en creativiteit voor de kennissamenleving 15, waarin de richting wordt verkend van noodzakelijke veranderingen in het onderwijs. Daarnaast zijn er beleidsonderwerpen die betrekking hebben op specifieke facetten binnen de bve-sector (zie ook paragraaf 2.1). Voorbeelden hiervan zijn het ict-beleid voor de sector, de problematiek rond vroegtijdig schoolverlaten, de verdere ontwikkeling van de mogelijkheden tot erkenning van elders verworven competenties, de ontwikkeling van technocentra en het kennisnet. Verwachte adviesaanvraag leven lang leren werkenden In verband met de reikwijdte van het uit te brengen advies is tot slot van belang dat de SER in 2001 een adviesaanvraag verwacht over een leven lang leren voor werkenden 16. Deze adviesaanvraag spitst zich toe op een verdieping van de te verwachten ontwikkelingen rond de verdeling van verantwoordelijkheden tussen sociale partners en overheid op het terrein van employability en scholing van werkenden in een middellange-termijnperspectief. Deze adviesaanvraag zal gezamenlijk door de ministers van EZ, OCenW en SZW aan de raad worden voorgelegd. 15 Ministerie OCenW, Onderwijs in stelling, kracht en creativiteit voor de kennissamenleving, beleidsbrief van het ministerie van OCenW, Zoetermeer, oktober 2000. 16 Kabinetsvoornemens adviesaanvragen aan de Sociaal-Economische Raad, september 2000. 12
INLEIDING Het onderwerp leven lang leren voor werkenden is ook voor de bve-sector van grote betekenis. Niet in de laatste plaats omdat roc s zich dienen te ontwikkelen tot centra voor leren in brede zin. De raad merkt hierbij op dat de thematiek van leven lang leren ook voor niet-werkenden in beeld zou moeten zijn, zowel vanuit het perspectief van de krapte op de arbeidsmarkt als vanuit het belang van het maatschappelijk functioneren van categorieën die in een achterstandssituatie zitten of in de toekomst zouden kunnen geraken. De raad denkt daarbij in het bijzonder aan herintreders, carrièreonderbrekers, arbeidsgehandicapten, ouderen, bijstandsgerechtigden en werklozen. De raad realiseert zich dat het onderhavige advies, dat zich op de bve-sector richt, niet de plaats is om in den brede in te gaan op een leven lang leren voor deze brede doelgroep. Hij neemt zich voor naar aanleiding van de adviesaanvraag Leven lang leren werkenden wel op de brede doelgroep van de bvesector in te gaan. 1.4 Leeswijzer Dit advies is opgebouwd vanuit de gedachte dat de in Koers BVE neergelegde integrale visie op de toekomst van de bve-sector op de middellange termijn het best kan worden becommentarieerd door vanuit een breed kader een aantal essentiële onderwerpen tegen het licht te houden. Daartoe heeft de raad gekozen voor de volgende indeling. Hoofdstuk 2 presenteert het kader van waaruit de raad de adviesaanvraag heeft beschouwd. Op basis van een schets van de sector in zijn maatschappelijke context wordt een aantal uitdagingen geformuleerd. Tevens zal de raad aangeven welke onderwerpen van belang zijn voor de middellange-termijnbeleidsagenda. In de daarop volgende hoofdstukken wordt de visie van de raad op deze onderwerpen verder uitgewerkt, waarbij onderscheid is gemaakt in een aantal hoofdthema s. Zo komen in hoofdstuk 3 de sturing en verantwoordelijkheid aan de orde, alsmede de regionale samenwerking. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het onderwerp kwaliteit. Daarna gaat de raad in hoofdstuk 5 in op de toegankelijkheid van de bve-sector. In hoofdstuk 6 wordt ten slotte stil gestaan bij de thema s doelmatigheid en rendement. In de hoofdstukken 3, 4, 5 en 6 waarin de hoofdthema s worden uitgewerkt zal de raad telkens in een afzonderlijke paragraaf zijn opvatting over het desbetreffende thema geven. In het afsluitende hoofdstuk 7 is een aantal meer algemene (themaoverschrijdende) opvattingen opgenomen. Tevens bevat dat hoofdstuk een samenvatting van de belangrijkste opvattingen en aanbevelingen van de raad die in de voorliggende hoofdstukken zijn gemaakt. Hoofdstuk 7 kan worden beschouwd als een goede samenvatting van het advies. 13