1 Inleiding. 1.1 Adviesaanvraag

Transcriptie

1 1 Inleiding In dit advies behandelt de Sociaal-Economische Raad (hierna: de raad) enkele kabinetsvoorstellen met betrekking tot de Werkloosheidswet (WW), in reactie op de adviesaanvraag van 19 november 2003 van het kabinet. In dit inleidende hoofdstuk gaat hij in op deze aanvraag (paragraaf 1.1) en de context ervan (paragraaf 1.2). Daarna komen de reikwijdte (paragraaf 1.3) en de voorbereiding en opbouw van het advies aan de orde (paragraaf 1.4). 1.1 Adviesaanvraag Met zijn brief van 19 november 2003 vraagt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) namens het kabinet de raad voor 1 maart 2004 te adviseren over voorstellen tot aanpassing van de voorwaarden om beroep te doen op een WW-uitkering 1. De adviesaanvraag is beknopt en zeer gericht. Zij bevat uiteenlopende elementen zoals de achtergrond van de aanvraag, de ter advisering voorgelegde maatregelen, enkele mogelijke gevolgen daarvan en een aantal vragen. Het kabinet wil de toetredingsvoorwaarden voor de WW 2 veranderen door: de afschaffing van de kortdurende uitkering; de aanpassing van de wekeneis (39 weken uit 52 weken in plaats van 26 uit 39), als een van de ontstaansvoorwaarden voor het recht op uitkering; de harmonisatie van de toetredingsvoorwaarden door intrekking van het Besluit verlaagde wekeneis WW. Achtergrond van deze maatregelen is de opvatting dat thans een relatief zwakke band met het arbeidsproces volstaat om aanspraak te kunnen maken op een WW-uitkering. Daarom acht het kabinet een aanscherping van de toetredingsvoorwaarden gewenst. Het wil deze voorstellen invoeren per 1 januari Over de drie genoemde maatregelen vraagt het kabinet advies. Het verzoekt de raad daarbij aandacht te besteden aan de gevolgen voor de functie van de WW in het stelsel van sociale zekerheid en voor de WW als arbeidsmarktinstrument. Wat de gevolgen van de maatregelen betreft wijst het kabinet erop dat deze ertoe zullen leiden dat een sterkere band met het arbeidsproces vereist is om aanspraak te kunnen maken op een WW-uitkering. Alleen werknemers die voldoen aan de nieuwe wekeneis én aan de arbeidsverledeneis komen als ze ook voldoen aan andere voorwaarden in aan- 1 De adviesaanvraag is opgenomen in bijlage 1. 2 Een beschrijving van de huidige regelingen is opgenomen in bijlage 3. 11

2 merking voor een WW-uitkering. Doordat een uitkering alleen wordt toegekend aan personen die al enige tijd (volgens de voorstellen vier jaar) als werknemer werkzaam zijn, is er sprake van een versterking van het opbouwkarakter van de WW, aldus de adviesaanvraag. Verder verwijst het kabinet naar het UWV-rapport Afschaffing kortdurende WW-uitkering en aanscherping wekeneis, dat als bijlage bij de adviesaanvraag is gevoegd. Daaruit blijkt dat de maatregelen ertoe leiden dat bepaalde categorieën van werknemers minder vaak in aanmerking komen voor een WW-uitkering: jongeren en personen die starten op de arbeidsmarkt (voorzover zij nu niet voldoen aan de arbeidsverledeneis), werknemers met een kortlopend tijdelijk contract en werknemers voor wie het recente arbeidspatroon onregelmatig is. 1.2 Context Het kabinet plaatst de adviesaanvraag uitdrukkelijk in het verlengde van zijn overleg met de Stichting van de Arbeid (Najaarsoverleg van 14 oktober 2003). In dat kader heeft het besloten geen nieuwe wetsvoorstellen in te dienen ten aanzien van de referte-eis en de kortdurende WW-uitkering, alvorens de SER in de gelegenheid te stellen hierover voor 1 maart 2004 een zwaarwegend advies uit te brengen. Van belang in dit verband is dat het regeerakkoord de afspraak bevat tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering, volledige afschaffing van de WW-vervolguitkering en aanscherping van de WW-wekeneis (39 uit 52 weken, in plaats van 26 uit 39) 3. Deze voorstellen zijn ook opgenomen in de op prinsjesdag 2003 aan de Tweede Kamer aangeboden begroting van het Ministerie van SZW. In zijn brief van 17 oktober jl. aan de Tweede Kamer gaat de minister van SZW nader in op de consequenties van het Najaarsoverleg 4. Daarin deelt hij mee dat de regering afziet van indiening van het wetsvoorstel Anticumulatie ontslagvergoedingen WW zoals aangekondigd in het Strategisch akkoord (kabinet-balkenende I) en het Hoofdlijnenakkoord (kabinet-balkenende II). Ook wordt medegedeeld dat het kabinet vasthoudt aan spoedeisende behandeling van de wetsvoorstellen Werkgeversbijdrage werkloosheidslasten oudere werknemers, Wijziging WW in verband met de afschaffing van de vervolguitkering en Wijziging WW in verband met de vervanging van fictief arbeidsverleden door feitelijk arbeidsverleden en beperking van het verzorgingsforfait 5. In zijn brief aan de Tweede Kamer verwijst de minister van SZW ook naar de (concept)- kabinetsverklaring d.d. 14 oktober 2003 in het verlengde van het Najaarsoverleg 6. Deze 3 Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66, 16 mei 2003, bijlage, p. 3 (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19). 4 Tweede Kamer, vergaderjaar , XV, nr. 7, p De stand van zaken met betrekking tot deze wetsvoorstellen is opgenomen in bijlage 4. 6 De kabinetsverklaring is op 18 november 2003 vastgesteld. 12

3 verklaring bevat verschillende onderdelen die eveneens van belang zijn voor de context van de adviesaanvraag over de WW-maatregelen. Behalve de aankondiging van deze adviesaanvraag bevat zij ook de aankondiging van een SER-adviesaanvraag over onderdelen van het beoogde stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen 7 en de mededeling dat het kabinet met de Stichting van de Arbeid nader zal overleggen over het gehele stelsel van fiscale faciliëring ten behoeve van VUT, prepensioen en levensloop; in dit verband formuleert het kabinet ook een budgettair kader. Ten slotte bevestigt de minister van SZW in de thans voorliggende adviesaanvraag dat het kabinet begin 2004 de raad om advies zal vragen over de toekomstbestendigheid van de WW. Met zijn brief van 3 februari 2004 heeft de minister dat ook gedaan. Daarin vraagt hij het oordeel van de raad over de vraag in hoeverre de WW toekomstbestendig is alsmede over enkele in discussie zijnde modaliteiten (zie kader). De minister vraagt de raad hem uiterlijk in juni 2004 te adviseren. Adviesaanvraag toekomstbestendigheid WW De adviesaanvraag bevat een tweeledige vraagstelling. De eerste adviesvraag heeft betrekking op de vraag of de huidige WW voldoende is toegesneden op actuele trends en toekomstige langetermijnontwikkelingen. De raad wordt gevraagd te adviseren over de toekomstbestendigheid van de WW in het licht van: arbeidsmarktontwikkelingen; ontwikkelingen op het terrein van de VUT, de WAO en de bijstand; een internationale vergelijking; financierbaarheid en financieringswijze; het streven naar vereenvoudiging van regelgeving en administratieve lastenverlichting; de relatie tot levensloopregelingen. In de adviesaanvraag worden twee aspecten bij de operationalisering van het begrip toekomstbestendigheid van de WW onderscheiden: De financierbaarheid van de WW. Dit aspect heeft betrekking op de bestendigheid van de WW tegen financiële risico s die voortvloeien uit ontwikkelingen als vergrijzing, internationalisering en de afsluiting van andere routes voor onnodige uittreding uit het arbeidsproces (VUT, prepensioen en WAO). Ook gaat het bij dit aspect om de vraag of bij voortzetting van de bestaande uitkerings- en financieringssystematiek in de toekomst problemen te verwachten zijn in de werkloosheidsfondsen. 7 Deze adviesaanvraag is eveneens op 19 november 2003 aan de SER voorgelegd. Het desbetreffende advies Verdere uitwerking WAO-beleid - reactie op enkele kabinetsvoornemens heeft de raad ook op 20 februari 2004 vastgesteld. 13

4 De legitimiteit van de WW. Het gaat bij dit aspect om de aansluiting van de WW op maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de behoefte aan meer keuzevrijheid en het meer naar eigen inzicht vormgeven van de levensloop. Verder heeft dit aspect betrekking op de mate waarin de WW erin slaagt om oneigenlijk gebruik van de WW tegen te gaan en moral hazard te beperken. In dit verband is van belang dat in de vormgeving van de WW voldoende rekening wordt gehouden met de beïnvloedbaarheid van het werkloosheidsrisico. Ten slotte heeft legitimiteit van de WW ook te maken met de mate waarin werknemers en werkgevers als belanghebbenden en financiers van de WW zich in de werkloosheidsverzekering herkennen. De tweede adviesvraag betreft het oordeel van de raad over enkele in discussie zijnde modaliteiten of aangrijpingspunten voor beleid om de toekomstbestendigheid van de WW te verbeteren. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen: aanpassingen in de polisvoorwaarden van de bestaande WW ( parametrische aanpassingen, zoals met betrekking tot de hoogte en/of duur van de uitkering en ten aanzien van de referte-eisen); aanpassingen in de financiering(sstructuur), in het bijzonder premiedifferentiatie; fundamentele aanpassingen (spaar-ww en levensloopsparen); meer randvoorwaardelijke aanpassingen, welke betrekking hebben op instrumenten als: monitoring (of controle) en sancties; reïntegratie en scholing; arbeidsmarktregulering (i.c. het ontslagrecht). 1.3 Reikwijdte advies Dit advies bevat vooral een analyse van de kabinetsvoorstellen tot aanpassing van de toetredingsvoorwaarden voor de WW. Dit betekent dat niet ten fundamente wordt ingegaan op de gevolgen van deze voorstellen voor de functie van de WW in het stelsel van sociale zekerheid en voor de WW als arbeidsmarktinstrument, zoals door het kabinet is verzocht (zie paragraaf 1.1). Dit verzoek heeft betrekking op een brede thematiek en heeft raakvlakken met uiteenlopende aspecten. Zo is er een relatie met de verhouding tussen inkomensbescherming en activering in het stelsel van sociale zekerheid 8. Ook heeft de brede vraagstelling te maken met de functie van de werkloosheidsverzekering als instrument om de dynamiek en de flexibiliteit op de arbeidsmarkt te bevorderen. 8 In zijn advies Werken aan zekerheid stelde de raad dat activering en bevordering van mobiliteit als doelstelling van sociale zekerheid een gelijkwaardig belang hebben gekregen naast die van inkomensbescherming. Zie: SER-advies Werken aan zekerheid, publicatienr. 97/05 I, Den Haag 1997, pp

5 Al met al zijn aan de brede vraagstelling over de functie van de WW in het stelsel van sociale zekerheid en als arbeidsmarktinstrument, veel aspecten verbonden, die een fundamenteel karakter hebben. Een zorgvuldige en afgewogen beantwoording van deze vraagstelling is beter mogelijk in een breder verband en vraagt ook de nodige tijd, die nu gegeven de krappe adviestermijn niet beschikbaar is. De behandeling van de op 3 februari 2004 ontvangen adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW biedt de raad daartoe wel de gepaste gelegenheid. Dit neemt niet weg dat de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt ook van belang zijn voor een analyse van de huidige voorstellen. Daarom bevat bijlage 5 achtergrondinformatie met onder meer een beschouwing over de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en over enkele hoofdlijnen van het arbeidsmarktbeleid. 1.4 Voorbereiding en opbouw advies Voorbereiding advies Het Dagelijks Bestuur van de raad heeft de voorbereiding van een ontwerpadvies opgedragen aan de commissie Sociale Zekerheid 9. De raad heeft het advies vastgesteld in zijn vergadering van 20 februari Het verslag van de vergadering is op te vragen bij het secretariaat van de raad. Na vaststelling is het ook via de website van de raad te raadplegen ( Opbouw advies Na dit inleidende hoofdstuk bestaat het advies uit twee hoofdstukken. Hoofdstuk 2 begint met een weergave van de opvattingen van het kabinet over de WW-voorstellen. Vervolgens worden deze opvattingen geanalyseerd en de effecten van de voorgenomen maatregelen in beeld gebracht. De analyse van dit hoofdstuk steunt op actuele en kwantitatieve informatie over de sociale zekerheid en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Een deel van deze informatie is opgenomen in verschillende bijlagen. In hoofdstuk 3 geeft de raad zijn reactie op de adviesaanvraag in de vorm van enkele afwegingen en conclusies. 9 De samenstelling van de commissie is opgenomen in bijlage 2. In bijlage 6 worden de belangrijkste gebruikte afkortingen uitgelegd. 15