advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet

Transcriptie

1

2 advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet Uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publicatienummer 5, 15 april 2005 Sociaal- Economische Raad

3 Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. 2005, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK Den Haag Telefoon: Telefax: ser.info@ser.nl Internet: ISBN / CIP 2

4 Inhoudsopgave Samenvatting 7 1 Inleiding 17 2 Reikwijdte Toekomstbestendige WW Alternatieven voor (concept)wetsvoorstellen WW 22 3 Wenselijkheid en beleidsrichting hervorming WW-stelsel Kern problematiek Doelstellingen en uitgangspunten Doelstellingen Toekomstbestendige WW Beperking WW-volume conform kabinetsvoorstellen Afrondende opmerkingen Beleidsrichting 42 4 Preventie werkloosheid Algemeen Aanpassingen arbeidsvolume Verhoging inzetbaarheid werknemers Beschikbare middelen 54 5 Uitkeringsstelsel bij werkloosheid Inleiding WW Uitgangspunten Toegangsvoorwaarden Uitkeringshoogte en -duur Financiering Reïntegratie Handhaving Inkomensvoorzieningen na afloop van WW-uitkering Inkomensvoorziening Oudere Werklozen (IOW) IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 60-jarige leeftijd of ouder IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 50-jarige leeftijd of ouder

5 5.4 Volume-effecten Algemeen CPB-analyse effecten Conclusies Ontslagpraktijk en WW Inleiding Samenhang ontslagrecht en ontslagpraktijk met de WW Verrekening ontslagvergoeding met WW-uitkering Voorstel kabinet Standpunt raad Beperking verwijtbaarheidstoets Voorstel kabinet Standpunt raad Afrondende beschouwing Afrondende opmerkingen 137 Bijlagen 7.1 Wenselijkheid invoering raadsvoorstellen Randvoorwaarden invoering raadsvoorstellen Toekomst sociale zekerheid Adviesaanvraag van 3 februari 2004 over de toekomstbestendigheid van de WW Brief van 11 november 2004 van de minister van SZW over toekomstbestendigheid WW Adviesaanvraag van 2 december 2004 over voorstellen deregulering WW Brief van 21 december 2004 van de minister van SZW over premiegroepen wachtgeldfondsen en adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW Brief van 13 januari 2005 van de minister van SZW en toelichting van 20 december 2004 van het Ministerie van SZW in verband met de WW-volumereductie Brief van 8 april 2005 van de commissie Sociale Zekerheid aan de minister van SZW over Deregulering Werkloosheidswet Toekomstbestendigheid WW: probleemschets Aanbeveling van 15 april 2005 van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers Schema met vergelijking huidige regelingen, kabinetsvoorstellen en raadsvoorstellen CPB-analyse SER-voorstel hervorming WW RWI-Quick scan sollicitatieplicht ouderen Samenstelling van de commissie SZ en van de werkgroep VOW Lijst met afkortingen

6 SAMENVATTING 5

7 SAMENVATTING 6

8 SAMENVATTING Samenvatting De raad formuleert in dit advies een integraal pakket van voorstellen om de Werkloosheidswet (WW) te hervormen. De belangrijkste doelstelling daarvan is de WW meer toekomstbestendig te maken in het perspectief van huidige en toekomstige sociaal-economische ontwikkelingen. Zo kan de WW beter worden toegesneden op een transitionele en flexibele arbeidsmarkt en op de veroudering van de beroepsbevolking. In samenhang met zijn voorstellen voor hervorming van de WW doet de raad voorstellen gericht op preventie van dreigende werkloosheid en op reïntegratie van werkloze uitkeringsgerechtigden. Preventie Volgens de raad moet onnodig beroep op de WW allereerst worden voorkomen door een adequaat preventiebeleid. Werkgevers en werknemers op ondernemingsniveau en sociale partners op het niveau van de sector (CAO-niveau) zijn hiervoor primair verantwoordelijk. De raad neemt dan ook met instemming kennis van de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april De raad doet concrete voorstellen met het oog op preventie van werkloosheid. Deze zijn vooral gericht tot werkgevers en werknemers op het decentrale niveau. Daarbij gaat het onder andere om mogelijkheden tot aanpassing van het arbeidsvolume, waarbij overtollig personeel in een andere onderneming wordt herplaatst of elders ingezet. Aan de orde komt ook verhoging van de inzetbaarheid van werknemers. In dit verband is het behalen van een startkwalificatie (onder verantwoordelijkheid van de overheid) van groot belang. Voor de financiering van preventie bepleit de raad een ruimere inzet van publieke middelen. Het uitkeringssysteem bij werkloosheid dat de raad voorstaat, bestaat uit de WW en een wettelijke inkomensvoorziening voor oudere werklozen (IOW). De voorstellen zouden volgens de raad in de plaats moeten komen van het wetsvoorstel tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en tot aanscherping van de referte-eis en het kabinetsvoornemen tot gedeeltelijke verrekening van de ontslagvergoeding met een WW-uitkering. Werkloosheidswet Voor de inrichting van de WW stelt de raad de volgende basiselementen voor. Toegangsvoorwaarden De raad stelt voor dat als voorwaarde voor het recht op een WW-uitkering zal gelden dat een werkloze werknemer in 26 weken (met tenminste 5 arbeidsuren per week) arbeid moet hebben verricht tijdens de periode van 36 weken die aan zijn werkloosheid onmiddellijk vooraf is gegaan. De voorgestelde referte-eis zou moeten gelden voor alle sectoren. Vooruitlopend op een structurele oplossing van beroepsproblemen van 7

9 SAMENVATTING musici en artiesten, stelt de raad voor de huidige voor hen geldende wekeneis (16 uit 39 weken) te handhaven. Volgens de raad zouden werknemers op basis van een relatief soepele toetredingstoets in aanmerking moeten kunnen komen voor een WW-uitkering. De huidige toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid moet daarom worden beperkt tot gevallen waarin de werknemer zelf ontslag neemt en gevallen waarin de werknemer vanwege een dringende reden op staande voet is ontslagen dan wel de arbeidsovereenkomst wegens een dringende reden is ontbonden. Dit impliceert volgens de raad een belangrijke versoepeling van de ontslagpraktijk 1. Hoogte en duur van de WW-uitkering De raad stelt voor dat de WW voorziet in een loongerelateerde uitkering die maximaal 3 jaar en 2 maanden (38 maanden) duurt. In de eerste 2 maanden bedraagt de uitkering 75 procent en daarna 70 procent van het laatstverdiende loon tot het maximumdagloon. Een eventuele ontslagvergoeding mag niet in mindering worden gebracht op de uitkering. Werknemers die alleen voldoen aan de referte-eis (26 uit 36 weken) hebben gedurende maximaal 3 maanden recht op een WW-uitkering. Voor het recht op een uitkering langer dan 3 maanden geldt tevens de zogeheten jareneis: in de 5 jaar voorafgaand aan de werkloosheid moet in ten minste 4 jaar zijn gewerkt. Na de derde uitkeringsmaand neemt de uitkeringsduur toe met het arbeidsverleden, dat wil zeggen met 1 maand per gewerkt jaar. Volgens deze systematiek heeft een werkloze werknemer met een arbeidsverleden van 4 jaar gedurende maximaal 4 maanden recht op een WW-uitkering. Voor een werkloze werknemer met een arbeidsverleden van 38 jaar of meer bedraagt de maximale uitkeringsduur 38 maanden. De voorstellen betekenen een wezenlijke verandering ten opzichte van het huidige WW-regime. In de kern komen deze voorstellen uit op een relatief hoge uitkering bij het begin van de werkloosheid, een volledig loongerelateerde uitkering, en een met het arbeidsverleden klimmende uitkeringsduur die korter is dan de huidige maximale duur van de uitkering. De voorstellen impliceren een integratie van de huidige kortdurende uitkering in de loongerelateerde uitkering. Hiermee beoogt de raad dat werknemers met een kort arbeidsverleden (starters en herintreders) of met een flexibel arbeidspatroon recht blijven houden op een WW-uitkering. Zij kunnen dan hun inspanningen zoveel moge- 1 Zie het SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet dat de raad gelijktijdig met het voorliggende advies uitbrengt. 8

10 SAMENVATTING lijk richten op het vinden van werk. Ten opzichte van de huidige kortdurende WWuitkering (maximaal 6 maanden, 70 procent minimumloon) voorziet het voorstel van de raad in een hogere maar korter durende uitkering. Financiering De raad stelt een verandering voor van de financiering van de WW-lasten, ten aanzien van zowel de lasten tijdens de eerste zes maanden van de WW-uitkeringen als de lasten van de WW-uitkeringen na zes maanden. Bij de premievaststelling wordt rekening gehouden met de volgende uiteenlopende lasten: uitkeringsgelden, uitvoeringskosten en reïntegratiegelden (scholing, werkervaringsplaatsen) die uitdrukkelijk tot uiting moeten komen in de periodieke financiële nota s van het UWV met betrekking tot de wachtgeldfondsen. De lasten van WW-uitkeringen tijdens de eerste zes maanden blijven bekostigd uit sectorale premies. De raad stelt voor dat de werkgever en de werknemer elk de helft van de sectorale premie gaan betalen. Hij voert daartoe aan dat het voortbestaan van werkloosheid in met name de eerste zes maanden van de werkloosheid vooral te beïnvloeden is door werkgevers en werknemers in de sector. Daarom moeten zij een financieel belang hebben bij een beperking van de uitkeringslasten gedurende de eerste zes maanden. In het verlengde daarvan ligt het in de rede de (wachtgeld)premie gelijkmatig over werkgever en werknemer te verdelen. Daarnaast bepleit de raad dat sectoren de beleidsvrijheid krijgen om verdergaande premiedifferentiatie door te voeren. Daarmee kunnen de sectoren een beleid voeren gericht op een vermindering van de lasten tijdens de eerste maanden met een WW-uitkering; dit leidt tot een lagere sectorale WW-premie. De voorgestelde beleidsvrijheid noopt tot een aanpassing van de huidige SUWI-structuur; in dit verband merkt de raad op dat een eventuele wijziging van de uitvoeringsorganisatie van de WW aan de orde kan zijn bij een fundamentele herinrichting van de sociale zekerheid. Naar het oordeel van de raad is het voortbestaan van werkloosheid na de eerste zes maanden in veel mindere mate te beïnvloeden door de actoren in de sector. De werkloosheid is dan in toenemende mate een collectief maatschappelijk risico. Het ligt in de rede dat de lasten van de WW-uitkeringen dan worden betaald uit landelijke premies en algemene middelen. De werkgever, de werknemer en de overheid moeten elk een derde van deze lasten dragen. Verder is de raad voorstander van een geleidelijke afschaffing van de Awf-franchise (premievrije voet). Dit leidt tot vereenvoudiging en tot versterking van de equivalentie. Ten slotte bepleit de raad een geleidelijke overgang naar het voorgestelde financieringsregime zodat reparatie en compensatie van negatieve effecten mogelijk zijn. 9

11 SAMENVATTING Reïntegratie WW-gerechtigden In de eerste periode van werkloosheid staat in beginsel sectorale (her)oriëntatie op werk voorop. Mede door de sectorale financiering van de WW-uitkeringen in deze periode hebben de actoren in de sector financieel belang bij het ontplooien van reïntegratieactiviteiten. Daarbij moet ook de inzet van publieke middelen mogelijk zijn. Na het einde van de derde uitkeringsmaand moet een zogeheten poortwachterstoets plaatsvinden. Daarbij onderzoekt het UWV of de werkloze zich voldoende heeft gehouden aan de formele reïntegratieverplichtingen. Het gaat er vooral om of de werkloze naar omstandigheden op adequate wijze gebruik heeft gemaakt van de aangeboden mogelijkheden. Valt de toets negatief uit, dan volgt een sanctie. Een mogelijke sanctie is dat de werkloze werknemer niet langer in aanmerking komt voor een WW-uitkering. WW-uitkeringsgerechtigden moeten beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt en moeten zich ongeacht hun leeftijd voldoende inspannen om passende arbeid te verkrijgen. De raad stelt voor dat het UWV de beleidsvrijheid krijgt om bij de toepassing van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen van de WW-gerechtigde (maatwerk) en om de inhoud van de sollicitatieplicht aan te passen. Hij gaat ervan uit dat het UWV terughoudend omgaat met de genoemde beleidsvrijheid en dat de Inspectie Werk en Inkomen hierop adequaat toezicht houdt. Volgens de raad moeten zijn voorstellen voor het WW-uitkeringsregime samengaan met veranderingen in het reïntegratiebeleid en het reïntegratie-instrumentarium. De raad acht het noodzakelijk dat het reïntegratiebeleid verbetert en dat het reïntegratie-instrumentarium meer effectief wordt benut. Maatwerk moet centraal staan in de uitvoering van het reïntegratiebeleid. Om een grotere effectiviteit te bereiken, bepleit de raad om in een zo vroeg mogelijk stadium de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen. Daarmee is het mogelijk bemiddeling en reïntegratie toe te spitsen op de te verwachten behoefte van de werkzoekende en kunnen CWI en UWV bepalen op welk moment de bemiddeling en reïntegratie het meeste effect hebben. De raad is verder voorstander van persoonsgebonden budgetten. Daarbij kan het gaan om de individuele reïntegratieovereenkomst waarbij het UWV de middelen beheert. Een andere mogelijkheid is de optie van een persoonsgebonden budget waarbij de WW-uitkeringsgerechtigde zelf de beschikking krijgt over de in te zetten middelen. Inkomensvoorzieningen na afloop WW-uitkering Na het beëindigen van een WW-uitkering kunnen werkloze werknemers een beroep doen op een uitkering op grond van de Wet Werk en Bijstand (WWB) of onder bepaalde voorwaarden op een inkomensvoorziening voor oudere werklozen (IOW). In beide gevallen betreft het regelingen met uitvoering door de gemeenten en financiering uit de algemene middelen. De raad bepleit voor werkloze werknemers die werkloos worden wanneer zij 50 jaar of ouder zijn en die langer dan 6 maanden recht op een WW-uitkering hebben gehad, een 10

12 SAMENVATTING afzonderlijke inkomensvoorziening waarop zij na afloop van hun WW-uitkering een beroep kunnen doen. Deze inkomensvoorziening voor oudere werknemers is een aparte vangnetregeling voor ouderen met een (zeer) zwakke arbeidsmarktpositie. Voor de inrichting van de voorziening gaat de raad uit van de vroegere WW-vervolguitkering en in het bijzonder van de huidige IOAW (Wet Inkomensvoorziening Oudere en Gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werknemers). Met de voorziening moet worden voorkomen dat betrokkenen in armoede vervallen of te maken krijgen met negatieve effecten van vermogenstoetsen. De raad stelt voor binnen de IOW onderscheid te maken tussen werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 50 jaar of ouder zijn en werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 60 jaar of ouder zijn. Voor de toegang tot het regime voor werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 60 jaar of ouder zijn, geldt dat sprake moet zijn van een arbeidsverleden van ten minste 25 jaar. De uitkering ligt op het niveau van het individueel sociaal minimum (70 procent minimumloon) en daarvoor gelden geen vermogenstoets en geen toets op het partnerinkomen. De uitkering loopt maximaal tot aan de AOW-leeftijd. Verder gaat de raad ervan uit dat betrokkenen beschikbaar zijn op de arbeidsmarkt (sollicitatieplicht). Wel kunnen de gemeenten in individuele gevallen besluiten tot vrijstelling van de sollicitatieplicht en hen in plaats daarvan stimuleren tot maatschappelijke participatie. Voor de toegang tot het regime voor werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 50 jaar of ouder zijn, gelden de huidige toegangsvoorwaarden voor de IOAW. De uitkering bestaat uit een aanvulling van het gezinsinkomen tot het relevante sociale minimum, waarbij er geen vermogenstoets plaatsvindt. De uitkering loopt maximaal tot aan de AOW-leeftijd. De uitkeringsgerechtigden hebben de verplichting tot beschikbaarheid voor algemeen geaccepteerde arbeid. Volgens de raad moeten de gemeenten de beleidsvrijheid hebben om bij de toepassing van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen van de IOW-gerechtigde (maatwerk) en om de inhoud van de sollicitatieplicht aan te passen. Hij gaat ervan uit dat de gemeenten daarmee terughoudend omgaan en dat zij daartoe worden gestimuleerd op basis van de budgetfinanciering op grond van het Fonds Werk en Inkomen. De raad dringt erop aan de voorgestelde regelingen in verband met de sollicitatieplicht voor IOW-uitkeringsgerechtigden omstreeks 2010 te evalueren. Dit kan leiden tot een heroverweging van deze regelingen, alsook van de voorgestelde IOW. In die zin kan de IOW vooralsnog als een tijdelijk arrangement worden gezien. Volume-effecten Het CPB heeft de volume-effecten van de voorstellen (zoals neergelegd in een concept van het advies) geraamd. Het geheel van voorstellen ten aanzien van de WW zelf leidt volgens de CPB-analyse tot een structurele initiële volumereductie binnen de WW met circa 11

13 SAMENVATTING uitkeringsjaren; indien rekening wordt gehouden met de volumestijging als gevolg van een gedragseffect en met een additioneel initieel volume-effect van maatregelen buiten de WW, is volgens het CPB sprake van een totale daling van het uitkeringsvolume met uitkeringsjaren. De raad plaatst bij deze raming enkele kanttekeningen. In de eerste plaats is hij van oordeel dat van de raadsvoorstellen buiten de WW, met name het voorstel tot invoering van een IOW, geen structurele volume-effecten uitgaan, aangezien deze regeling vooralsnog als een tijdelijk arrangement kan worden gezien. Bij de toetsing van de volumetaakstelling op grond van het Sociaal Akkoord moet derhalve geen rekening worden gehouden met de initiële additionele effecten van de IOW. In de tweede plaats is in de CPB-analyse geen rekening gehouden met, dan wel geen volume-effect toegekend aan een veelheid van raadsvoorstellen die ook een (initieel) volume-effect hebben. Daarbij gaat het in het bijzonder om de voorstellen met betrekking tot invoering van een poortwachterstoets, preventie van werkloosheid en reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden. Volgens de raad zullen deze leiden tot een verminderd beroep op de WW, en moet derhalve bij de toetsing van de raadsvoorstellen aan de WW-volumetaakstelling rekening worden gehouden met een grotere structurele beperking van het beroep op de WW dan door het CPB is geraamd. De raad concludeert dat een genuanceerde waardering nodig is van de raming dat de raadsvoorstellen per saldo leiden tot een daling van het totale uitkeringsvolume met uitkeringsjaren; dit geldt ook voor de door het CPB geraamde budgettaire effecten. Volgens hem is het redelijkerwijs aannemelijk dat zijn voorstellen ertoe leiden dat materieel wordt voldaan aan de WW-volumetaakstelling zoals verwoord in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. Ook als rekening zou worden gehouden met de hier relevante additionele volume-effecten buiten de WW (en dus met het effect op het totale uitkeringsvolume) kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de raadsvoorstellen leiden tot een structurele volumereductie van om en nabij uitkeringsjaren. Tot slot De adviesaanvraag bevat enkele beleidsmodaliteiten die strekken tot een fundamentele aanpassing van de WW, zoals een spaar-ww en een levensloop-ww. Deze modaliteiten impliceren een fundamenteel andere inrichting van de sociale zekerheid door een herijking van individuele en collectieve verantwoordelijkheden. De raad kondigt aan deze modaliteiten te betrekken bij de voorbereiding van zijn reactie op de adviesaanvraag aan de raad van 15 februari 2005 over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn. Hij neemt zich voor om bij zijn reactie op deze vragen, naast een analyse van de beleidsmodaliteiten die strekken tot een fundamentele aanpassing van de WW, ook te zullen ingaan op de volgende aspecten met betrekking tot de WW in relatie tot (de toekomst van) het stelsel van sociale zekerheid: De consequenties van zijn voorstellen tot hervorming van de WW voor de vaststelling van de WW-premies, dit mede in relatie tot zijn pleidooi voor het vaststellen van lastendekkende premies voor de werknemersverzekeringen. 12

14 SAMENVATTING De consequenties van een hervorming van de WW in samenhang met een eventuele fundamentele verandering van de sociale zekerheid voor de uitvoering van de sociale zekerheid. Denkbare opties zijn een verruiming van de mogelijkheden om een sectorale invulling te geven aan de eerste periode van een WW-uitkering en uitvoering van de WW gedurende de eerste zes maanden van de WW-uitkering, door private organen die aan sectoren zijn verbonden. De relatie tussen de recente levensloopregeling en de WW, waarbij ook de modaliteiten voor een fundamentele aanpassing van de WW moeten worden betrokken. De kring van verzekerden op grond van de werknemersverzekeringen. De noodzaak van een beleid dat met het oog op preventie van werkloosheid erop is gericht dat werknemers over een goede startkwalificatie beschikken. Ten slotte neemt de raad zich voor het ontslagrecht nader te analyseren en te betrekken bij de beantwoording van de adviesaanvraag over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, gelet op de samenhang met het WW-stelsel zoals aangegeven in dit advies en in het advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet. Daarbij gaat het onder meer om ontslagprocedures en om de ontslagvergoedingssystematiek. 13

15 SAMENVATTING 14

16 ADVIES 15

17 16

18 1 Inleiding Dit advies bevat voorstellen voor een hervorming van de Werkloosheidswet (WW) en voor wijzigingen van enkele regelingen die samenhangen met de WW. Aanleidingen advies Voor dit advies zijn er verschillende aanleidingen. In de eerste plaats heeft de raad een adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW ontvangen van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) 1. In de tweede plaats heeft de minister van SZW verzocht om bij het advies over de toekomstbestendigheid ook enkele specifieke kabinetsvoorstellen voor de WW te betrekken. De raad is in de gelegenheid gesteld om daarvoor zo mogelijk alternatieven te schetsen die voorzien in een zelfde beperking van het aantal WW-uitkeringsgerechtigden 2. De minister vraagt de raad vóór 1 april 2005 advies uit te brengen. In de derde plaats heeft de minister van SZW advies gevraagd over voorstellen om de WW te dereguleren en te vereenvoudigen 3. Deze aanleidingen komen nader aan de orde in hoofdstuk 2 van dit advies. Voorbereiding advies Het dagelijks bestuur van de raad heeft de voorbereiding van een ontwerpadvies over de toekomstbestendigheid van de WW opgedragen aan de commissie Sociale Zekerheid. Deze commissie heeft de werkgroep Verrekening Ontslagvergoeding met WW-uitkering (VOW) ingesteld om een ontwerpadvies voor te bereiden over enkele onderwerpen met betrekking tot de ontslagpraktijk en de WW 4. Dit heeft geleid tot het afzonderlijke advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet 5. De raad heeft het advies vastgesteld in zijn vergadering van 15 april Het verslag van de raadsvergadering is te raadplegen op de website van de SER ( en is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad... 1 De adviesaanvraag van 3 februari 2004 is opgenomen in bijlage 1. 2 De brief van 11 november 2004 van de minister van SZW is opgenomen in bijlage 2. Bij de brief zijn ook gevoegd de (concept)kabinetsverklaring van 5 november 2004 en een (concept)verklaring van de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en van werknemers. Met zijn brief van 20 december 2004 aan de Tweede Kamer heeft de minister van SZW kenbaar gemaakt dat de kabinetsverklaring een definitieve status heeft gekregen (Tweede Kamer, vergaderjaar , XV, nr. 58). De werkgevers- en de werknemersorganisaties hebben de Verklaring van de Stichting van de Arbeid op 17 december 2004 ondertekend. 3 De adviesaanvraag van 2 december 2004 is opgenomen in bijlage 3. 4 De samenstelling van de commissie en van de werkgroep zijn opgenomen in bijlage SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet, publicatienr. 05/06, Den Haag Dat advies is gewijd aan: het conceptwetsvoorstel tot gedeeltelijke anticumulatie van WW-uitkeringen en ontslagvergoedingen; het kabinetsvoornemen tot beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid, als een werkloze werknemer beroep wil doen op een WW-uitkering. 6 Het ontwerpadvies is op 1 april 2005 openbaar gemaakt. 17

19 INLEIDING Opbouw advies Na dit inleidende hoofdstuk bevat het advies zes hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan de reikwijdte van het advies; daarin komen ook de aanleidingen voor het advies aan de orde, waaronder de hiervoor genoemde adviesaanvragen. In hoofdstuk 3 schetst de raad de achtergronden en redenen voor zijn voorstellen. Hoofdstuk 4 bevat voorstellen gericht op preventie van werkloosheid. In hoofdstuk 5 formuleert de raad voorstellen voor het uitkeringsstelsel in geval van werkloosheid. Hoofdstuk 6 is gewijd aan enkele onderwerpen met betrekking tot het ontslagrecht en de ontslagpraktijk in relatie tot de WW. In hoofdstuk 7 maakt de raad enkele afrondende opmerkingen. 18

20 2 Reikwijdte In de kern komen uit de aanleidingen voor dit advies twee vraagstukken naar voren. Het eerste vraagstuk betreft de wenselijkheid van en de mogelijkheden voor een toekomstbestendige en eenvoudig uit te voeren WW. Het tweede vraagstuk betreft de mogelijke alternatieven voor enkele kabinetsvoorstellen met betrekking tot de WW, die in (concept)wetsvoorstellen zijn neergelegd. Hieronder volgt een nadere toelichting op beide thema s. 2.1 Toekomstbestendige WW Het vraagstuk van de wenselijkheid van en de mogelijkheden voor een toekomstbestendige en eenvoudig uit te voeren WW komt aan de orde in twee adviesaanvragen van de minister van SZW. In de adviesaanvraag toekomstbestendigheid WW vraagt hij de raad om zich uit te spreken over de toekomstbestendigheid van de WW en om desgewenst voorstellen te formuleren voor een toekomstbestendige WW. Daarnaast heeft hij in de adviesaanvraag deregulering WW het oordeel van de raad gevraagd over enkele kabinetsvoornemens voor deregulering en vereenvoudiging van de WW. Beide adviesaanvragen komen hierna meer in detail aan de orde. Daarnaast betrekt de raad ook andere onderwerpen en regelingen bij zijn voorstellen voor een toekomstbestendige en eenvoudig uit te voeren WW. Adviesaanvraag toekomstbestendigheid WW Met de adviesaanvraag van 3 februari 2004 over de toekomstbestendigheid van de WW legt de minister van SZW twee vragen voor. De eerste vraag is in hoeverre de WW toekomstbestendig is in termen van financierbaarheid en legitimiteit en, in het verlengde daarvan, de vraag of de huidige WW voldoende is toegesneden op actuele trends en toekomstige langetermijnontwikkelingen. De tweede vraag betreft het oordeel van de raad over enkele beleidsmodaliteiten (zie kader). Adviesaanvraag toekomstbestendigheid WW De minister van SZW vraagt de raad te adviseren over de toekomstbestendigheid van de WW in het licht van: arbeidsmarktontwikkelingen; ontwikkelingen op het terrein van VUT en prepensioen, de WAO en de bijstand; een internationale vergelijking; financierbaarheid en financieringswijze;.. 19

21 REIKWIJDTE het streven naar vereenvoudiging van regelgeving en administratieve lastenverlichting; de relatie tot levensloopregelingen. Bij de operationalisering van het begrip toekomstbestendigheid van de WW worden twee aspecten onderscheiden: De financierbaarheid van de WW. Dit heeft betrekking op de bestendigheid van de WW tegen financiële risico s die voortvloeien uit ontwikkelingen als vergrijzing, internationalisering en de afsluiting van andere routes voor onnodige uittreding uit het arbeidsproces (VUT, prepensioen en WAO). Ook gaat het bij dit aspect om de vraag of bij voortzetting van de bestaande uitkeringsen financieringssystematiek in de toekomst problemen te verwachten zijn in de werkloosheidsfondsen. Deze vraag ligt in het verlengde van de vergrijzingsproblematiek. De legitimiteit van de WW. Het gaat hierbij om de aansluiting van de WW op maatschappelijke ontwikkelingen als de behoefte aan meer keuzevrijheid en het meer naar eigen inzicht vormgeven van de levensloop. Verder heeft dit aspect betrekking op de mate waarin de WW erin slaagt om oneigenlijk gebruik van de WW tegen te gaan en moral hazard te beperken. In dit verband is van belang dat in de vormgeving van de WW voldoende rekening wordt gehouden met de beïnvloedbaarheid van het werkloosheidsrisico. Ten slotte heeft legitimiteit van de WW ook te maken met de mate waarin werknemers en werkgevers als belanghebbenden en financiers van de WW zich in de werkloosheidsverzekering herkennen. De minister vraagt onder verwijzing naar de notitie Toekomstverkenning WW het oordeel van de raad over de volgende in discussie zijnde modaliteiten : aanpassingen in de polisvoorwaarden van de bestaande WW. Het gaat hierbij om parametrische aanpassingen, zoals wijzigingen van de hoogte en/of duur van de uitkering en van de referte-eisen; aanpassingen in de financiering(sstructuur), in het bijzonder premiedifferentiatie; fundamentele aanpassingen (spaar-ww en levensloopsparen); meer randvoorwaardelijke aanpassingen, die betrekking hebben op instrumenten zoals: monitoring (of controle) en sancties; reïntegratie en scholing; arbeidsmarktregulering (i.c. het ontslagrecht). De notitie Toekomstverkenning WW bevat een weergave van de belangrijkste uitgangspunten van de beleidsmodaliteiten, inclusief de belangrijkste voor- en nadelen. Gesteld wordt dat op basis van deze weergave geen harde conclusies zijn te trekken. De minister vraagt de raad om uiterlijk in juni 2004 te adviseren. 20

22 REIKWIJDTE In dit advies gaat de raad nader in op de toekomstbestendigheid van de WW en op de aansluiting van de WW op actuele trends en toekomstige langetermijnontwikkelingen. Tevens vormen zijn voorstellen voor een hervorming van de WW een reactie op de beleidsmodaliteiten in de adviesaanvraag 1. Adviesaanvraag deregulering WW Met de adviesaanvraag van 2 december 2004 over deregulering van de WW vraagt de minister van SZW het oordeel van de raad over voorstellen gericht op vereenvoudiging van de uitvoering van de WW (zie kader). Adviesaanvraag deregulering WW De minister van SZW vraagt advies over vier voorstellen: het doorlopen van een WW-uitkering bij ziekte van de WW-gerechtigde gedurende de eerste 13 weken van de ziekte; het toepassen van de systematiek tot verrekening met de WW-uitkering van het aantal uren, ook in geval van een geringe werkhervatting; het beperken van de (door het UWV uitgevoerde) toets op verwijtbare werkloosheid tot de situaties waarbij de werknemer zelf ontslag neemt zonder een dwingende reden of waarbij de werknemer ontslag krijgt als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag jegens de werkgever; het aanpassen van de regeling tot overname door het UWV van de uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen, bij onmacht van de werkgever om te betalen. De minister vraagt de raad om vóór 1 april 2005 te adviseren. In dit advies geeft de raad zijn oordeel over het kabinetsvoorstel tot het beperken van de toets op verwijtbare werkloosheid (zie paragraaf 6.4). Dat oordeel is ontleend aan zijn advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet. Een reactie op de andere voorstellen uit de adviesaanvraag over deregulering van de WW heeft de commissie Sociale Zekerheid namens de raad gegeven in haar brief Deregulering Werkloosheidswet van 8 april Met WW samenhangende regelingen Bij zijn voorstellen voor een hervorming van de WW betrekt de raad ook onderwerpen en regelingen buiten het strikte kader van de WW. 1 Zie hiervoor ook paragraaf Brief van 8 april 2005 aan de minister van SZW over Deregulering Werkloosheidswet (kenmerk /TR/js). De brief is opgenomen als bijlage 6. 21

23 REIKWIJDTE Onderdeel van dit bredere kader zijn in de eerste plaats de preventie van werkloosheid (en daarmee van het beroep op de WW), en de reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden en andere werkloze werknemers. Een hervorming van de WW dient naar het oordeel van de raad - met het oog op de toekomstbestendigheid van de WW - gepaard te gaan met voorstellen voor een bevordering van preventie van werkloosheid en voor een verbetering van het reïntegratiebeleid en -instrumentarium. In dit verband verwijst de raad naar de Aanbeveling van 15 april 2005 van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers 3. In de tweede plaats heeft dit bredere kader ook betrekking op uitkeringsregelingen voor werkloze werknemers van wie het recht op een WW-uitkering is afgelopen. Volgens de raad moet een hervorming van de WW consequenties hebben voor de aansluitende uitkeringsregelingen. In de derde plaats gaat het in dit bredere kader ook om onderwerpen in de sfeer van het ontslagrecht en de ontslagpraktijk. In dit verband zijn de raad vragen voorgelegd over de kabinetsvoornemens tot gedeeltelijke anticumulatie van WW-uitkeringen en ontslagvergoedingen, en tot een beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid. De minister van SZW heeft medio januari 2005 aangekondigd dat het kabinet na ontvangst van het advies van de raad een samenhangend standpunt zal bepalen over een aantal aspecten van het ontslagrecht mede in relatie tot de WW 4. Premiegroepen wachtgeldfondsen Ten slotte heeft de raad bij de voorbereiding van dit advies ook kennisgenomen van de voorgenomen invoering van een model van premiegroepen in de wachtgeldfondsen. Met zijn brief van 21 december 2004 heeft de minister van SZW de raad gevraagd dit voornemen te betrekken bij het adviestraject toekomstbestendigheid WW 5. Mede gezien de uitvoeringstechnische aspecten van de voorgenomen invoering van een model van premiegroepen zal de (commissie Sociale Zekerheid van de) raad in de eerste helft van mei a.s. een afzonderlijk advies over dit voornemen uitbrengen. 2.2 Alternatieven voor (concept)wetsvoorstellen WW De raad is verzocht om ook enkele (concept)wetsvoorstellen met betrekking tot de WW te betrekken bij het advies over de toekomstbestendigheid van de WW. Hij is in de gelegenheid gesteld om alternatieve voorstellen te formuleren die tot een zelfde reductie van het WW-volume leiden. 3 Deze aanbeveling is opgenomen als bijlage 8. 4 Beantwoording Kamervragen 18 januari 2005, Handelingen Tweede Kamer, 18 januari 2005, De brief van 21 december 2004 is opgenomen in bijlage 4. De minister stelt voor om een model van premiegroepen in te voeren waarin de hoogte van de premie afhankelijk is van het contract dat de werkgever aan zijn werknemer aanbiedt. Dit model zal leiden tot een beperking van de cyclische werkloosheid en de seizoenswerkloosheid, aldus de minister. 22

24 REIKWIJDTE Het verzoek is opgenomen in de brief van 11 november 2004 waarmee de minister van SZW de raad vraagt om vóór 1 april 2005 te adviseren over de toekomstbestendigheid van de WW. In de brief verwijst de minister naar enkele elementen uit de (concept)kabinetsverklaring 6 naar aanleiding van het overleg van 5 november 2004 tussen het kabinet en de Stichting van de Arbeid (zogeheten Sociaal Akkoord). In die verklaring heeft het kabinet aangegeven de sociale partners in hun wensen op een aantal terreinen tegemoet te willen komen 7 (zie kader). WW-onderdelen kabinetsverklaring naar aanleiding van Sociaal Akkoord Het kabinet heeft besloten de behandeling van de wetsvoorstellen met betrekking tot de anticumulatie van ontslagvergoedingen op de WW en het afschaffen van de kortdurende WW-uitkering aan te houden tot 1 april 2005, zodat de SER deze voorstellen kan betrekken bij het advies over de toekomstbestendigheid van de WW. Een SER-advies dat (volgens CPB-ramingen) vorm geeft aan eenzelfde volumereductie als de kabinetsvoorstellen, zal voor het kabinet zeer zwaarwegend zijn. De in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en van werknemers hebben in het overleg van 5 november 2004 toegezegd dat het SER-advies dient te passen in de toekomstagenda, zoals verwoord in de preambule van het Sociaal Akkoord 8. Ten slotte wordt de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de WW-referte-eisen voortgezet, maar zal een definitief besluit over de invoering hiervan worden genomen mede in het licht van het SER-advies. Het staat de SER vrij om op dezelfde wijze als ten aanzien van de wetsvoorstellen tot de anticumulatie van ontslagvergoedingen op de WW en het afschaffen van de kortdurende WW-uitkering, vóór 1 april 2005 alternatieven aan te dragen. Het verzoek van de minister van SZW in zijn brief van 11 november 2004 is een aanvulling op de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW. Het verzoek heeft consequenties voor de reikwijdte van dit advies. 8 In de eerste plaats is het conceptwetsvoorstel tot gedeeltelijke verrekening van ontslagvergoedingen met de WW-uitkering betrokken bij dit advies 9. In de tweede plaats zijn de kabinetsvoorstellen tot aanpassing van de toetredingsvoorwaarden voor de WW betrokken bij dit advies. Het betreft het (aangehouden) wetsvoorstel tot 6 De minister heeft met zijn brief van 8 november 2004 de Tweede Kamer geïnformeerd (Tweede Kamer, vergaderjaar , XV, nr. 18). 7 Aldus de minister van SZW in zijn brief van 20 december 2004 aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar , XV, nr. 58). 8 Zie hoofdstuk 3. 9 Het betreft het Voorstel van wet houdende wijziging van de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet in verband met het in mindering brengen op de werkloosheidsuitkering van inkomsten waarop recht bestaat in verband met de eindiging van de dienstbetrekking. 23

25 REIKWIJDTE afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en het wetsvoorstel tot wijziging (aanscherping en harmonisatie) van de WW-referte-eisen 10. Hoewel de raad over deze voornemens in 2004 advies heeft uitgebracht (zie kader) biedt het onderhavige advies de mogelijkheid voor nieuwe beleidsmatige afwegingen. In de derde plaats is de raad in de gelegenheid gesteld om ten opzichte van de genoemde wetsvoorstellen alternatieve voorstellen te doen die leiden tot een (volgens CPB-berekeningen) zelfde reductie van het WW-volume. Het kabinet heeft in zijn verklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord kenbaar gemaakt dat een advies met dergelijke voorstellen zeer zwaarwegend zal zijn. In hoofdstuk 3 gaat de raad nader in op deze zogeheten volumetaakstelling. Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW: SER-adviezen en wetsvoorstellen De raad heeft in 2004 naar aanleiding van een adviesaanvraag van 19 november 2003 drie kabinetsvoornemens tot aanpassing van de toetredingsvoorwaarden tot de WW geanalyseerd en beoordeeld. Het betreft: de afschaffing van de kortdurende WW-uitkering; de aanscherping van de wekeneis tot 39 uit 52 weken (in plaats van 26 uit 39); de harmonisatie van de wekeneis en de intrekking van het Besluit verlaagde wekeneis. De analyse van de raad is opgenomen in het advies Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW (publicatienr. 04/01; februari 2004). Het raadsadvies Beoordeling kabinetsvoornemens Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW (publicatienr. 04/11; juni 2004) bevat verdeelde standpunten over deze kabinetsvoornemens. Het kabinet heeft op 7 september 2004 het wetsvoorstel tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en wijziging van de WW-referte-eisen bij de Tweede Kamer ingediend 11. Het kabinet ziet in het SER-advies (van juni 2004) geen aanleiding om zijn voornemens aan te passen, aldus de Memorie van Toelichting. Met zijn brief van 11 november 2004 aan de Tweede Kamer heeft de minister van SZW kenbaar gemaakt de behandeling van het onderdeel van het wetsvoorstel dat betrekking heeft op de afschaffing van de kortdurende WW-uitkering aan te houden en het onderdeel dat betrekking heeft op de aanscherping van de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs Tevens is er een Ontwerp-Besluit voorgelegd om een verlaagde wekeneis (26 uit 39 weken) in te stellen voor in een onregelmatig arbeidspatroon werkzame musici, artiesten, filmmedewerkers en hun technische begeleiders, voor zover zij uitsluitend of vrijwel uitsluitend deze werkzaamheden hebben verricht. Onder de term vrijwel uitsluitend wordt begrepen ten minste 90 procent van het totaal aantal uren dat betrokkene als werknemer arbeid heeft verricht in de 39 weken van de referteperiode. 24

26 REIKWIJDTE wekeneis voor te zetten 12. Op 7 december 2004 heeft het kabinet een Nota van Wijziging bij de Tweede Kamer ingediend die inhoudt dat alle bepalingen die betrekking hebben op het afschaffen van de kortdurende uitkering uit het wetsvoorstel worden gehaald 13. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel in een eerste termijn behandeld. De tweede termijn is voorlopig aangehouden Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

27 REIKWIJDTE 26

28 3 Wenselijkheid en beleidsrichting hervorming WW-stelsel In dit hoofdstuk motiveert de raad de wenselijkheid van een weloverwogen hervorming van het WW-stelsel. Na een beknopte weergave van de kern van de WW-problematiek (paragraaf 3.1), schetst hij een beoordelingskader (paragraaf 3.2) en een beleidsrichting voor de aanpak van de problemen (paragraaf 3.3). 3.1 Kern problematiek In deze paragraaf geeft de raad de kern van de beleidsrelevante vraagstukken in verband met de WW weer. Voor een meer uitgebreide analyse verwijst hij naar de probleemschets, opgenomen in bijlage 7. Langdurige WW-uitkeringsafhankelijkheid Uit de samenstelling van het bestand van WW-uitkeringsgerechtigden blijkt een aantal specifieke problemen. Hoewel er enkele groepen zijn met een relatief hoge kans om bij herhaling werkloos te worden, vormt de instroom in de WW geen groot probleem: het zogeheten WW-bestand kent namelijk een redelijke mate van dynamiek. Voor het merendeel van de WW-gerechtigden eindigt de WW-uitkering relatief snel, in het bijzonder door het vinden van een nieuwe baan. Zo doen twee op de drie WW-gerechtigden gedurende minder dan zes maanden beroep op een WW-uitkering. De belangrijkste problemen hebben te maken met de relatief langdurige WW-uitkeringsafhankelijkheid van bepaalde categorieën. Het gaat in het bijzonder om ouderen (55-plussers) en laagopgeleiden. De relatief lange WW-uitkeringsduur van ouderen heeft uiteenlopende achtergronden 1. Te noemen zijn hun arbeidsmarktpositie en hun relatief beperkte mogelijkheden om in geval van werkloosheid een nieuwe baan te vinden, onder meer als gevolg van het selectiegedrag van werkgevers 2. Naast hun relatief kleine kans op werkhervatting spelen ook de maximale duur van de WW-uitkering bij een relatief lang arbeidsverleden en de vrijstelling van de arbeidsverplichtingen een rol. In de (nabije) toekomst kan sprake zijn van een extra beroep van ouderen op de WW als gevolg van de (komende) wijzigingen van de.. 1 De gemiddelde WW-uitkeringsduur van ouderen is aanmerkelijk langer dan de gemiddelde uitkeringsduur van jongere leeftijdscategorieën. In 2001 hadden WW-uitkeringsgerechtigden jonger dan 55 jaar gedurende gemiddeld 7,5 maanden een WW-uitkering. Voor de WW-gerechtigden van 55 jaar en ouder bedroeg deze duur 25 maanden. Ook is de WW-uitstroom wegens werkhervatting (uitstroom naar werk) van ouderen veel lager dan van andere leeftijdsgroepen. 2 Zie: SER-advies Van alle leeftijden: Een toekomstgericht ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg, publicatienr. 05/02, Den Haag 2005, p

29 WENSELIJKHEID EN BELEIDSRICHTING HERVORMING WW-STELSEL regelingen die een functie hebben vervuld of vervullen bij het beëindigen van het verrichten van betaalde arbeid (VUT, prepensioen en arbeidsongeschiktheidsregelingen) 3. Ook de relatief lange WW-uitkeringsafhankelijkheid van laagopgeleiden heeft uiteenlopende achtergronden. Van belang zijn hun positie op de arbeidsmarkt en hun opleidingsniveau 4 ; daardoor doen naar verhouding veel niet-westerse allochtonen langdurig beroep op een WW-uitkering. Verder speelt onder meer de armoedeval een rol; doordat laagopgeleiden zijn aangewezen op werk aan de onderkant van de arbeidsmarkt ervaren zij weinig stimulansen om een laag betaalde baan te accepteren 5. In de (nabije) toekomst kan sprake zijn van een extra instroom van laagopgeleiden in de WW omdat een zeer groot deel (ongeveer 70 procent) van de schoolverlaters die tot 2008 zonder startkwalificatie de arbeidsmarkt instromen een slecht perspectief heeft op deelname aan het arbeidsproces 6 ; het betreft vooral laagopgeleiden van allochtone afkomst. Personen die tot deze groepen behoren hebben bovendien een relatief grote kans om bij herhaling werkloos te worden 7. Daarnaast zouden technologische ontwikkelingen ertoe kunnen leiden dat het aandeel van lager opgeleiden in de werklozenpopulatie zal toenemen 8. Die toename zou echter vooral toe te schrijven zijn aan de daling van de werkloosheid onder hoger geschoolden. Ten slotte spelen bij de langdurige WW-uitkeringsafhankelijkheid meerdere factoren een rol. Dat blijkt onder meer uit het feit dat de kans op reïntegratie (en daarmee de WW-blijfkans en de werkhervattingskans 9 ) nauw samenhangt met actief zoekgedrag. Dat laatste element wordt bepaald door uiteenlopende elementen zoals een relatief korte WW-uitke- 3 In dit verband verdient vermelding dat in de afgelopen tien jaar de arbeidsdeelname van mannen tussen 50 en 64 jaar sterk is gestegen, te weten van minder dan 60 procent in het begin van de jaren negentig tot circa 70 procent in Mogelijke verklaringen hiervoor zijn de hervormingen van de WAO en de omzetting van VUT-regelingen in actuarieel faire prepensioenregelingen (CPB, Centraal Economisch Plan 2005, Den Haag 2005, pp ). 4 Zie ook: RWI, Arbeidsmarktanalyse 2005, Den Haag 2005, pp Het betreft in het bijzonder de personen die in hun vorige baan een relatief hoog inkomen hebben genoten, aldus de notitie Toekomstverkenning WW (bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004). 6 Volgens de RWI zijn er (in het najaar 2004) naar schatting ongeveer jongeren problematisch werkloos. Het betreft vooral jongeren zonder diploma op minimaal startkwalificatieniveau (RWI, Duizenden werkloze jongeren buiten bereik arbeidsmarktbeleid, Den Haag, oktober 2004, p. 8). Zie ook: SER-advies Opleiden is net-werken: Advies over de koers van het middelbaar beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, publicatienr. 04/13, Den Haag In dat advies heeft de raad de schooluitval op lagere niveaus en het niet bezitten van een startkwalificatie als buitengewoon zorgelijk benoemd. Een knelpunt in dit verband is dat de stijging van het gemiddelde opleidingsniveau van de beroepsbevolking in de tweede helft van de jaren negentig sterk is teruggelopen (A. de Grip, Het rendement van een leven lang leren, CINOP, 19 januari 2005). 7 Daarnaast zijn er sectoren met een meer dan gemiddelde WW-instroom, die vooral wordt veroorzaakt door cyclische en/of seizoensmatige arbeid, zoals in de landbouwsector, het bouw- en schildersbedrijf. 8 Zie: R. de Mooy, P. Tang, Four futures of Europe, Den Haag, CPB, 2003, p. 127 e.v. 9 De uitstroomkansen zijn afhankelijk van leeftijd, etniciteit, sector, fase-indeling, dienstverband, aard werkloosheid. Zie: A.O.J. Heyma, J. van Seters en W.S. Zwinkels, Doelgroepindeling aanbesteding reïntegratie, Den Haag 2003, p. 9 e.v. 28

30 WENSELIJKHEID EN BELEIDSRICHTING HERVORMING WW-STELSEL ringsduur, de sollicitatieplicht op grond van de WW, een redelijk goede gezondheid en een jongere leeftijd. Uitvoering WW en reïntegratie WW-uitkeringsgerechtigden In de uitvoering van de WW doen zich thans veel problemen voor. Het betreft knelpunten inzake de uitvoering in enge zin als gevolg van de vormgeving van de WW zoals administratieve complicaties en lasten en een gebrek aan doorzichtigheid. Ook bij de handhaving van de WW zijn er problemen. Deze hebben te maken met de controle op en de opsporing van oneigenlijk gebruik, misbruik en fraude van werkgevers en van werknemers. Het gebrek aan afstemming en samenwerking tussen de verschillende betrokken instanties (zogeheten ketenpartners) speelt hierbij een belangrijke rol 10. Verder zijn er problemen in verband met en als gevolg van een tekortschietend reïntegratiebeleid 11 en een niet-effectief gebruik van het reïntegratie-instrumentarium. Bovendien ontbreekt het aan inzicht in de reïntegratie-activiteiten en -resultaten van de betrokken instanties en partijen 12. Een en ander leidt ertoe dat de normen voor de sluitende aanpak niet worden gehaald 13 en dat een snelle start van reïntegratietrajecten niet wordt gerealiseerd 14. Institutionele factoren zijn hierbij van belang 15. In het bijzonder de huidige verdeling van belangen en incentives stimuleert de partijen in de reïntegratieketen (CWI, UWV, 10 In het geheel van reïntegratieactiviteiten zijn de volgende functies en uitvoerenden betrokken: uitkeringsfunctie, inclusief toepassing sancties (UWV; gemeente); bemiddelingsfunctie (CWI); intake, selectie en doorverwijzing (CWI, UWV, gemeente, reïntegratiebedrijf); aanbestedingsfunctie (UWV, gemeente); reïntegratiefunctie (reïntegratiebedrijf, CWI); scholingsfunctie (onderwijsinstellingen); transparantiefunctie vacaturemarkt (CWI). Op basis van: J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet, L. van den Boom, Effectiviteit reïntegratie: De stand van zaken, Literatuuronderzoek, Rotterdam, SEOR, 2005, p Onder reïntegratiebeleid wordt in het algemeen verstaan het beleid dat is gericht op herintreding van werklozen door informatieverstrekking, monitoring en incentives voor werkzoekenden (waaronder sancties op inactief zoekgedrag), bemiddeling, scholing, instroomsubsidies voor werkgevers en gesubsidieerde arbeid (J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet, L. van den Boom, Effectiviteit reïntegratie. De stand van zaken: Literatuuronderzoek, op.cit., p. 1 en p. 5). 12 IWI, Uitvoering en effectiviteit reïntegratievoorzieningen en -instrumenten, Den Haag Zo blijkt uit de beschikbare gegevens dat 59 procent van de WW-uitkeringsgerechtigden na een jaar werkloosheid nog niet door het UWV is aangemeld voor een reïntegratietraject (SCP, Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid, Den Haag 2005, p. 19). 14 Algemene Rekenkamer, Bemiddeling en reïntegratie van werklozen (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2); H. van der Heul, c.s., Op weg naar werk: Een evaluatie van de sluitende aanpak, Amsterdam De effectiviteit van het reïntegratiebeleid en -instrumentarium wordt naast institutionele factoren ook bepaald door de kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkeling van vraag en aanbod, het functioneren van de arbeidsmarkt, de financiële prikkels en waarden en normen (sociale prikkels). Zie: SCP, De uitkering van de baan, Den Haag