Jaarverslag over de mensenrechten 2001
2
INHOUD Voorwoord. 7 1. INLEIDING.....9 Algemeen doel van het verslag.. 9 Beginselen, rechtsgrondslagen, voornaamste actoren...10 Democratische controle, in het bijzonder door het Europees Parlement..14 Transparantie en dialoog met de civiele samenleving..14 2. MENSENRECHTEN BINNEN DE EUROPESE UNIE.....15 2.1 Handvest van de grondrechten.... 15 2.2 Racisme en vreemdelingenhaat...19 2.3 Asiel en migratie.....23 2.4 Mensenhandel..28 2.5 Verslag van het Europees Parlement over de situatie met betrekking tot de grondrechten in de Europese Unie (2000)... 30 2.6 Mensenrechten en economische activiteit...31 3
3. ACTIVITEITEN INZAKE MENSENRECHTEN IN INTERNATIONALE AANGELEGENHEDEN 34 3.1. Instrumenten en initiatieven van de EU in haar betrekkingen met derde landen...34 3.1.1. Gemeenschappelijke strategieën, gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten.. 35 3.1.2. Demarches en verklaringen..39 3.1.3. Politieke dialoog, met inbegrip van de specifieke mensenrechtendialoog, met de geassocieerde landen, de VS, Canada en China...40 3.1.4. Mededeling van de Commissie over de rol van de Europese Unie bij de bevordering van de mensenrechten en de democratisering in derde landen, en desbetreffende conclusies van de Raad van 25 juni 2001.45 3.1.5. Jaarverslag van het Europees Parlement over de mensenrechten.48 3.1.6. Mensenrechtenfora... 49 3.2. Activiteiten gefinancierd in het kader van het Europees Initiatief voor de democratie en de mensenrechten (EIDHR)..51 3.3. EU-activiteiten in internationale for a..54 3.3.1. Verenigde Naties..55 3.3.1.1. 55e zitting van de Algemene Vergadering: werkzaamheden van de derde Commissie..56 3.3.1.2. 57e zitting van de Mensenrechtencommissie (CDH)... 58 3.3.1.3. Wereldconferentie tegen racisme.61 3.3.1.4. Speciale zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over kinderen 62 3.3.2. Raad van Europa...62 3.3.3. Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).65 3.3.4. Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa (Werkgroep I: democratisering en mensenrechten).67 3.4. Thema's die voor de EU van speciaal belang zijn....69 3.4.1. Burgerrechten en politieke rechten..69 a) Afschaffing van de doodstraf....72 b) Foltering en andere onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing.76 4
c) Bijstand en waarneming bij verkiezingen.80 3.4.2. Economische, sociale en culturele rechten...87 3.4.3. Recht op ontwikkeling..89 3.4.4. Rechten van het kind 90 3.4.5. Mensenrechten van vrouwen 94 3.4.6. Racisme, vreemdelingenhaat, non-discriminatie en eerbiediging van verscheidenheid 99 3.4.7. Minderheidsgroepen... 104 3.4.8. Vluchtelingen en ontheemden 106 3.4.9. Verdedigers van de mensenrechten 107 3.5. Situatie van de mensenrechten in de wereld.110 EU-landeninitiatieven, EU-verklaringen in de Algemene Vergadering en in de Commissie voor de rechten van de mens 4. SLOTOPMERKINGEN. 125 5. BIJLAGEN. 127 1. Verdrag betreffende de Europese Unie (+ wijzigingen van Nice) (selectie van artikelen)..127 2. Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (+ wijzigingen van Nice) (selectie van artikelen)..133 3. Selectie van artikelen uit de Overeenkomst van Cotonou... 137 4. Discours de S.E. M. Hubert Vedrine, Ministre des Affaires étrangères de la République française, Président du Conseil de l'union européenne 55ème session de l'assemblée Générale des Nations Unies (New York, 12 septembre 2000)...147 5. Discours de l'union Européenne à l'assemblée générale des Nations Unies (Troisième Commission) sur la situation des droits de l'homme dans le monde (New York, 26 octobre 2000)....159 6. Déclaration de l'union européenne lors de la 5ème session spéciale de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies (Genève, le 18 octobre 2000)....169 7. Statement by Ms. Anna Lindh, Minister for Foreign Affairs of Sweden, on behalf of the European Union at the 57 th session of the Commission on human rights (Geneva, 20 March 2001).173 8. Country statement by Ambassador Johan Molander, Head of the Delegation of Sweden, on the behalf of the European Union, at the 57 th session of the Commission on Human Rights (Geneva, 29 March 2001)... 179 5
9. Richtsnoeren inzake de doodstraf.195 10. Richtsnoeren voor een EU-beleid ten aanzien van derde landen inzake foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing..201 11. Conclusies van de Raad inzake de rol van de Europese Unie bij de bevordering van de mensenrechten en de democratisering in derde landen 211 12. Conclusies van de Raad inzake verkiezingsondersteuning..217 13. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 11 juni 2001 betreffende het Internationaal Strafhof.. 223 14. Instrumenten betreffende de mensenrechten....227 15. Door de EU-lidstaten ondertekende mensenrechteninstrumenten 231 16. Reports submitted by Member States to human rights treaty bodies 233 17. Financial contributions by Member States to the UN human rights mechanisms 239 18. Visits to Member States by representatives of human rights mechanisms 245 19. Overzicht van de initiatieven die in 2000 zijn gefinancierd uit titel B7-7.247 20. List of internet addresses where to find EU documents concerning human rights issues, including the reports from EU Human Rights Forum 249 21. Lijst van afkortingen 253 TREFWOORDENREGISTER 255 6
Voorwoord van de heer LOUIS MICHEL, vice-premier en minister van buitenlandse zaken van België, fungerend voorzitter van de Raad van de Europese Unie De Europese Unie is nog maar iets meer dan veertig jaar oud. Zij heeft nog een lange toekomst voor zich. De toekomst van Europa zal voornamelijk bepaald worden door zijn vermogen om de menselijke waarden te beschermen en te verspreiden. Meer dan ooit stoelt het Europese model immers op universele waarden: vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten, de fundamentele vrijheden en de rechtsstaat. De meeste van die idealen zijn voor het grootste gedeelte verwezenlijkt. Toch moet er, ook in onze oude democratieën, nog strijd worden geleverd om hen in hun volle omvang te realiseren. Die waarden moeten absoluut verdedigd worden, binnen de Unie, maar ook in de rest van de wereld, zoals de Europese Unie met succes gedaan heeft tijdens de Wereldconferentie tegen racisme, vreemdelingenhaat en onverdraagzaamheid die van 31 augustus tot en met 8 september 2001 in Durban plaatsvond. Dit verslag is het resultaat van teamwork. Deskundigen op het gebied van mensenrechten van de vijftien lidstaten hebben eraan bijgedragen, met de steun van de Commissie en het secretariaatgeneraal van de Raad. Dit document bevat een algemeen overzicht van het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie. Er wordt vooral ingegaan op de externe betrekkingen van de Unie en op haar rol op het internationale toneel, maar er is ook een gedeelte gewijd aan de mensenrechten binnen de EU, en er wordt aandacht besteed aan de acties die de vijftien lidstaten samen ondernomen hebben op een aantal prioritaire gebieden, zoals racisme, asiel en immigratie, mensenhandel, alsmede mensenrechten en economische activiteit. Het jaarverslag van de Europese Unie vormt een belangrijke basistekst die als uitgangspunt kan dienen voor een diepgaander debat over de vraag hoe het mensenrechtenbeleid van de Unie coherenter en efficiënter gemaakt kan worden. De EU is verheugd dat zij hierover kan discussiëren tijdens het komende forum over de mensenrechten, waaraan de Europese instellingen en vertegenwoordigers van de academische wereld en van niet-gouvernementele organisaties zullen deelnemen. Met het jaarverslag over de mensenrechten en door te blijven wijzen op de waarden waarop het Europese model stoelt, hoopt de Unie meer belangstelling op te wekken bij de burgers van Europa. In een context van toenemende mondialisering is het zaak de fundamenten van onze identiteit te beschermen, omdat zij een belangrijk deel van het antwoord vormen op de onzekerheden van onze hedendaagse wereld. Louis MICHEL 7
8
1. INLEIDING Algemeen doel van het verslag Dit is het derde verslag van de EU over de mensenrechten. Het is het resultaat van een aantal maatregelen ter versterking van de middelen voor het optreden van de Europese Unie op het gebied van de mensenrechten waartoe in 1998 is besloten door de Europese ministers van Buitenlandse Zaken in vergadering bijeen te Wenen ter gelegenheid van de viering van het 50-jarig bestaan van de Universele Verklaring van de rechten van de mens. Dit verslag gaat over de periode van 1 juli 2000 tot en met 30 juni 2001. Het wil duidelijk maken hoe de inzet van de Europese Unie voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden gestalte wordt gegeven. De externe betrekkingen en de rol van de EU op het internationale toneel staan centraal. Het beeld zou evenwel niet volledig zijn zonder een hoofdstuk over recente ontwikkelingen en de voornaamste uitdagingen op het gebied van de mensenrechten binnen de Europese Unie. Hoewel het niet de bedoeling is de situatie in iedere lidstaat onder de loep te nemen, wordt met betrekking tot enkele specifieke onderwerpen, zoals racisme en vreemdelingenhaat, asiel en migratie, mensenhandel, mensenrechten en economische activiteit aan introspectie gedaan. De Unie is er zich namelijk van bewust dat mensenrechtenbeleid voor de eigen deur begint. De afkondiging van het Handvest van de grondrechten op 8 december 2000 geeft weer dat de mensenrechten in alle beleidsmaatregelen en activiteiten van de Europese Unie van doorslaggevend belang zijn. De Wereldconferentie van de Verenigde Naties over de mensenrechten in Wenen in 1993 heeft opnieuw bevestigd dat de bevordering en de bescherming van de mensenrechten een legitieme zorg van de internationale gemeenschap is. De EU bevordert de mensenrechten in haar betrekkingen met derde landen en reageert op schendingen ervan, waar die ook mogen plaatsvinden. De mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de rol van de Europese Unie bij de bevordering van de mensenrechten en de democratisering in derde landen 1 van 8 mei 2001 en de desbetreffende Raadsconclusies van 25 juni 2001 (zie bijlage 11) vormen een waardevolle bijdrage voor een meer coherent en rechtlijnig beleid van de EU op het gebied van mensenrechten en democratisering. 1 COM(2001) 252 def. 9
In dit verslag wordt de schijnwerper gericht op de standpunten en activiteiten van de Unie in internationale en regionale fora, zoals de Verenigde Naties, de Raad van Europa, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en het Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa. Het bestrijkt ook de voorbereiding van de Wereldconferentie tegen racisme, rassendiscriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante onverdraagzaamheid en van de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (SAVVN) over kinderen. Tenslotte bevat het verslag een thematisch overzicht van de onderwerpen die van bijzonder belang zijn voor de EU. Dit verslag is tot stand gebracht door mensenrechtendeskundigen van de 15 lidstaten, met steun van de Commissiediensten en het secretariaat-generaal van de Raad. Beginselen, rechtsgrondslagen, voornaamste actoren Beginselen De Europese Unie is een gemeenschap van gedeelde waarden, die is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie en eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden van de rechtsstaat. De EU streeft ernaar recht te doen aan het universele, onderling afhankelijke en ondeelbare karakter van het geheel van de mensenrechten - zowel burgerlijke als politieke en economische, sociale en culturele rechten - zoals dat door de Wereldconferentie over de mensenrechten in Wenen in 1993 opnieuw is bevestigd. De Unie legt zich erop toe de integratie van mensenrechten en democratiseringsdoelstellingen in alle aspecten van het externe en interne beleid van de EU te intensiveren. Zij blijft dan ook de toenemende internationale tendens steunen om de bevordering van de mensenrechten, de democratie en de rechtsstaat te integreren in het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, de handelspolitiek en de bevordering van vrede en veiligheid. De eerbiediging van de mensenrechten en de democratie, gebaseerd op internationale normen en instrumenten, in het bijzonder die van de Verenigde Naties, wordt bevorderd door middel van dialoog, partnerschap en samenwerking, zonder dat de noodzaak van een duidelijke uitspraak tegen schendingen van de mensenrechten uit de weg wordt gegaan. Zo mogelijk streeft de Europese Unie ernaar een positieve en ondersteunende benadering toe te passen. De Verenigde Naties en regionale organisaties zoals de Raad van Europa zullen een belangrijke rol blijven spelen als een forum voor dialoog en voor verdere verbetering van de 10
internationale normen, als een forum ook waarin de prestaties van de lidstaten op het gebied van de mensenrechten nauwkeurig worden onderzocht en waar landen hulp wordt geboden om hun mensenrechtenverplichtingen na te leven. Rechtsgrondslagen Luidens artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is een van de doelstellingen van de Unie, de "versterking van de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten van de Unie" en de "handhaving en ontwikkeling van de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid". In artikel 6, lid 1, is voorts bepaald dat de Europese Unie "is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben". Krachtens artikel 6, lid 2, is de EU gehouden tot eerbiediging van "de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het (...) Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [van de Raad van Europa] en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht". De toepassing van artikel 6, lid 2, van het VEU valt onder het toezicht dat het Hof van Justitie op de handelingen van de instellingen uitoefent. Het Verdrag voorziet ook in een procedure voor toezicht op de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden door de lidstaten. Artikel 7 van het VEU, zoals in december 2000 gewijzigd bij het Verdrag van Nice, bepaalt dat de Raad, na geconstateerd te hebben dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 6, lid 1, genoemde beginselen door een lidstaat, die lidstaat passende aanbevelingen kan doen. 1 Tenslotte is in artikel 11 van het VEU bepaald dat "ontwikkeling en versterking van de democratie en de rechtsstaat, alsmede eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden" behoren tot de doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU. Volgens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) kan de Gemeenschap "passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden" (artikel 13). Met betrekking tot de ontwikkelingssamenwerking bepaalt het VEG het volgende: "Het beleid van de Gemeenschap (...) draagt bij tot de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede tot de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden" (artikel 177). 1 Zie bijlage 1. 11
Aangezien de eerbiediging van de mensenrechten een van de fundamentele beginselen van de EU en een conditio sine qua non voor haar legitimiteit is, hebben de staatshoofden en regeringsleiders in de Europese Raad in Keulen (juni 1999) gemeend dat er in het huidige stadium van de ontwikkeling van de Europese Unie, om het uitzonderlijke belang van deze rechten te verankeren en de zichtbaarheid ervan in de Unie te verbeteren, een Handvest van de grondrechten moet worden opgesteld. Ingevolge het besluit van Keulen is een proces op gang gebracht dat geleid heeft tot de afkondiging, op 8 december 2000, van het Handvest van de grondrechten. In hoofdstuk 2.1 wordt nader op het Handvest ingegaan. Voornaamste actoren Op het niveau van de Unie zijn verscheidene instanties of instellingen bij de mensenrechten betrokken. De Commissie, de Europese Raad en de Raad spelen de voornaamste rol in de beleidsbepaling, de besluitvorming en de uitvoering, maar de rol van respectievelijk het Europees Parlement, het Europese Hof van Justitie en de ombudsman verdient ook te worden benadrukt. Desondanks zijn het in de eerste plaats de lidstaten van de Unie die, in het kader van hun eigen rechtsorde, de mensenrechten moeten beschermen en bevorderen. De regeringen van de lidstaten werken op dit gebied samen met een aantal internationale toezichthoudende instanties, met name in het kader van de Raad van Europa, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Verenigde Naties, waaraan zij verantwoording afleggen voor hun optreden op de gebieden die onder hun bevoegdheid vallen 1. Europees Parlement In de loop der jaren is het Europees Parlement een steeds grotere rol gaan spelen wanneer het er om ging de mensenrechten tot een van de centrale aandachtspunten van de EU te maken. De bevoegdheden van het Europees Parlement zijn geleidelijk toegenomen, vooral na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam. Het EP is een belangrijk forum geworden voor besprekingen over de mensenrechten en het onderhoudt regelmatige contacten met mensenrechtenorganisaties en verdedigers van de mensenrechten. Het EP heeft enige inspraak bij de opstelling van overeenkomsten met derde landen. Het EP stuurt ook mensenrechtenmissies naar landen buiten de EU en brengt verslagen uit over specifieke situaties en onderwerpen betreffende mensenrechten. 1 Zie de bijlagen 16 en 18 bij dit verslag, die een gedetailleerde lijst bevatten van de recentste verslagen die op grond van internationale instrumenten door de lidstaten zijn uitgebracht en van de bezoeken van vertegenwoordigers van mensenrechtenmechanismen die de lidstaten hebben ontvangen. 12
In juli 2001 heeft het Europees Parlement zijn jaarverslag over de mensenrechten aangenomen (rapporteur: Matti Wuori). In punt 3.1.6 wordt dat verslag van het EP besproken. Het Europees Parlement neemt voorts resoluties aan en legt verklaringen af betreffende mensenrechtenaangelegenheden en stelt vragen aan de Raad en aan de Commissie. De Raad van Ministers en de Europese Commissie werken nauw samen met het EP inzake mensenrechten. Het EP wordt geregeld geïnformeerd over het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie. Elk jaar verleent het EP aan een persoon of een organisatie de Sacharovprijs voor vrijheid van meningsuiting. In 2000 is die prijs verleend aan " Basta ya!", een initiatief van burgers die zich inzetten voor fundamentele mensenrechten, democratie en verdraagzaamheid in Spaans Baskenland. Hof van Justitie Het Europese Hof van Justitie te Luxemburg verzekert de eerbiediging van het recht bij de toepassing van de Verdragen. Lidstaten, EU-instellingen en individuele personen kunnen aangelegenheden met betrekking tot het Gemeenschapsrecht bij het Hof aanhangig maken. De uitspraken van het Hof zijn bindend. Sedert 1989 is aan het Hof van Justitie een Gerecht van eerste aanleg toegevoegd, dat bevoegd is kennis te nemen van rechtstreekse vorderingen, met inbegrip van zaken die door individuele personen aanhangig gemaakt zijn, die ook betrekking kunnen hebben op de rechten van de mens. Hoewel het EEG-Verdrag oorspronkelijk geen specifieke bepalingen betreffende de rechten van de mens bevatte, heeft het Hof van Justitie consequent erkend dat de grondrechten een integrerend onderdeel vormen van de communautaire rechtsorde, zodat bij de rechtsbedeling met de rechten van de mens ten volle rekening gehouden wordt. De jurisprudentie van het Hof is sedert 1969 geleidelijk opgebouwd, onder verwijzing naar de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en naar internationale verdragen betreffende de bescherming van de mensenrechten waaraan door de lidstaten is meegewerkt of die zij hebben ondertekend. In dat verband heeft het Hof aan het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een bijzondere betekenis toegekend. De zeer belangrijke jurisprudentie van het Hof vindt nu zijn afspiegeling in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De jurisprudentie van het Hof heeft bevestigd dat de verplichting om de fundamentele rechten te eerbiedigen, zowel geldt voor de EU-instellingen als voor de lidstaten wanneer het gaat om het Gemeenschapsrecht. 13
De Europese ombudsman De Europese ombudsman heeft als voornaamste taak een onderzoek in te stellen naar vermeende gevallen van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen of organen, met uitzondering van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg bij de uitoefening van hun gerechtelijke taak. Die gevallen worden doorgaans te zijner kennis gebracht door klachten van Europese burgers. Hij is bovendien bevoegd op eigen initiatief onderzoeken in te stellen. Een aantal van deze klachten en onderzoeken houden verband met mensenrechtenaangelegenheden, in het bijzonder vrijheid van meningsuiting en non-discriminatie. Democratische controle, in het bijzonder door het Europees Parlement Dit verslag heeft niet de pretentie een antwoord op alle vragen te bieden. Het is slechts één manier om verantwoording af te leggen en het is bedoeld als een bijdrage om democratische controle, in het bijzonder door het Europees Parlement, mogelijk te maken. De Raad is van oordeel dat de dialoog met het Europees Parlement over mensenrechten actief moet worden voortgezet. Hij weet de aanzienlijke kennis en het engagement in de jaarverslagen van het Europees Parlement over mensenrechten naar waarde te schatten. Het Europees Parlement speelt, samen met de Raad en de Europese Commissie, een belangrijke rol bij de vaststelling en implementatie van het mensenrechtenbeleid van de EU. In de loop der jaren heeft het EP zich een leidende rol aangemeten om de mensenrechten hoog op de EU-agenda te plaatsen. Dit is grotendeels het gevolg van de specifieke rol van het EP en het grote belang dat het EP en een groot aantal van zijn individuele leden vanouds aan mensenrechtenkwesties hechten. De bevoegdheden van het Parlement zijn geleidelijk toegenomen, inzonderheid door de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam. Transparantie en dialoog met de civiele samenleving Met dit verslag wordt beoogd de transparantie van het mensenrechtenbeleid van de Unie te vergroten, zowel ten aanzien van het Europees Parlement als van de civiele samenleving in ruime zin. Het is een stap in de richting van een open dialoog met een geïnteresseerd publiek en met de overheid binnen en buiten de Unie. Tevens is er steeds meer informatie over de activiteiten van de 14
EU op het gebied van de mensenrechten beschikbaar via haar website en andere elektronische bronnen. 1 De Raad zal ernaar blijven streven om aan zijn activiteiten op het gebied van de mensenrechten meer openheid te geven. Dienaangaande verbindt de Raad zich ertoe om samen met de Commissie na te gaan op welke wijze de EU-discussie-fora over de mensenrechten, waarin vertegenwoordigers van niet-gouvernementele organisaties (ngo's), Europese instellingen, regeringen en de academische wereld elkaar ontmoeten, doeltreffender kunnen worden gemaakt. In punt 3.1.5 wordt verder ingegaan op die fora over de mensenrechten. De Unie zet zich ook in voor een versterking van de positie van de ngo's in internationale organisaties, waar zij het recht tot toetreding van gevestigde ngo's verdedigt, en in derde landen, waar zij zich inzet voor een grotere inbreng van de civiele samenleving en de ngo's als actoren, pleitbezorgers en begunstigden van het democratiserings- en ontwikkelingsproces. De Unie is ervan overtuigd dat het overheidsoptreden ten zeerste gebaat is bij een dialoog en samenwerking met de civiele samenleving. Zij zal dan ook haar eigen waardevolle dialogen met de ngo's voortzetten en de ngo's en de versterking van de civiele samenleving in diverse delen van de wereld uitgebreide steun blijven verlenen. 2. MENSENRECHTEN BINNEN DE EUROPESE UNIE Het is niet de bedoeling in dit hoofdstuk de situatie in de afzonderlijke lidstaten te behandelen. Het biedt een overzicht van het beleid en de activiteiten van de EU op het gebied van een aantal mensenrechtenvraagstukken binnen de EU, en informatie over recente ontwikkelingen en over de voornaamste uitdagingen. 2.1. Handvest van de grondrechten De afkondiging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie tijdens de top van Nice van 7 en 8 december 2000 was voor de Vijftien een belangrijke stap voorwaarts om hun gemeenschappelijke waarden een welomlijnde basis te geven. 1 http ://ue.eu.int. Zie bijlage 20 voor de relevante websites. 15
Die afkondiging is het eerste resultaat van het besluit dat de Europese Raad heeft genomen tijdens zijn bijeenkomst van 3 en 4 juni 1999 in Keulen, waar de staatshoofden en regeringsleiders het erover eens raakten over de noodzaak een Handvest van de grondrechten van de Unie op te stellen om het uitzonderlijk belang en de draagwijdte van die rechten voor de burgers van de Unie op zichtbare wijze te verankeren. Het ontwerp-handvest is opgesteld door een ad hoc instantie, die zichzelf "Conventie" noemde, voorgezeten werd door de heer Roman HERZOG, voormalig president van de Bondsrepubliek Duitsland, en 62 leden telde: - 15 vertegenwoordigers van de staatshoofden of regeringsleiders van de lidstaten, - 1 vertegenwoordiger van de Europese Commissie, - 16 leden van het Europees Parlement, - 30 leden van de nationale parlementen. Er werden ook twee vertegenwoordigers van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en twee leden van de Raad van Europa, waaronder een vertegenwoordiger van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, uitgenodigd om als waarnemer de werkzaamheden bij te wonen. Het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese ombudsman werd om hun standpunt verzocht. De kandidaat-lidstaten werden door de Conventie gehoord. Het beginsel van de openbaarheid van de debatten en de doorzichtigheid van de werkzaamheden vond onder meer zijn toepassing door het openen van een internetsite en maakte het mogelijk vertegenwoordigers van de civiele samenleving nauw te betrekken bij het opstellen van het Handvest (indiening van schriftelijke opmerkingen, deelneming aan hoorzittingen in de Conventie). De werkzaamheden gingen in december 1999 van start en werden op 2 oktober 2000 afgerond. De tekst is tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad van 7 en 8 december 2000 in Nice plechtig en gezamenlijk afgekondigd door het Europees Parlement, de Commissie en de Raad. Hij is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 1. De Europese Raad heeft de wens uitgesproken dat het Handvest op zo breed mogelijke schaal onder de burgers van de Unie wordt verspreid. 1 PBEG C 364 van 18 december 2000. 16
Het Handvest vermeldt de rechten en beginselen die de Europese Unie en de lidstaten bij de toepassing van het Gemeenschapsrecht in acht moeten nemen. De Conventie heeft de artikelen kort gehouden en heeft gestreefd naar een formulering die gemakkelijk te begrijpen is door de burger. De toepassing van de in het Handvest vermelde beginselen heeft als raamwerk de nationale wetgeving en praktijk en het Gemeenschapsrecht. Het Handvest vangt aan met een preambule. De 54 artikelen zijn ondergebracht in zeven "hoofdstukken" waarvan de titels verwijzen naar de fundamentele waarden waar de Unie voor staat: waardigheid (artikelen 1 tot en met 5), vrijheden (artikelen 6 tot en met 19), gelijkheid (artikelen 20 tot en met 26), solidariteit (artikelen 27 tot en met 38), burgerschap (artikelen 39 tot en met 46) en rechtspleging (artikelen 47 tot en met 50). Zij worden aangevuld met een technisch hoofdstuk met algemene bepalingen waarin de verhouding van het Handvest tot het bestaande recht, met name tot het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM) wordt gepreciseerd. De in het Handvest vervatte rechten kunnen in vier categorieën worden verdeeld: * rechten en vrijheden en procedurele waarborgen, zoals die voortvloeien uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten. De betreffende rechten zijn de burgerlijke en politieke rechten, zoals de procedurele waarborgen, het gelijkheidsbeginsel, de eerbiediging van het privéleven, alsook de rechten die voortvloeien uit de voornaamste openbare vrijheden, zoals persvrijheid, vrijheid van geweten, vrijheid van vergadering en van vereniging. Luidens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) zijn die rechten en vrijheden thans algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en maken zij er als zodanig deel van uit. Zij gelden dus nu al voor de lidstaten en de communautaire instellingen. * rechten die alleen gelden voor burgers van de Unie. Deze rechten staan met name in het tweede deel van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) met als titel "het burgerschap van de Unie". Het zijn de specifiek voor de Unie geldende bepalingen inzake het kiesrecht (gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement), de gemeenschappelijke diplomatieke bescherming, het recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten en het recht zich tot de ombudsman te richten. 17
* economische en sociale rechten, die overeenstemmen met de bepalingen van het arbeidsrecht, zoals de vrijheid van vakvereniging, het stakingsrecht, het recht op een minimuminkomen, het recht op een beroepsopleiding, het recht van personen met een handicap op beroepsintegratie en voorts van het sociale recht, zoals de sociale bescherming of het recht op verzorging. * "moderne" rechten, die, zoals de bescherming van persoonsgegevens of de rechten in verband met de bio-ethiek, niet echt nieuw zijn, maar die een antwoord beogen te vormen op de uitdagingen van de huidige en toekomstige ontwikkelingen van de informatietechnologie of de technologie met betrekking tot genetische manipulatie. In een ander register komt het Handvest ook tegemoet aan de eisen inzake doorzichtigheid en onpartijdigheid die aan de werking van het communautaire bestuur worden gesteld, door het recht tot inzage van administratieve documenten van de Gemeenschapsinstellingen en het recht op behoorlijk bestuur, die erin zijn opgenomen. Het Handvest is een document dat de bestaande rechtssituatie onverlet laat en dat de Gemeenschap en de Unie geen nieuwe bevoegdheden verleent of nieuwe taken opdraagt en dat de in de verdragen vastgestelde bevoegdheden en opdrachten onverlet laat, de beroepsmiddelen en de gerechtelijke structuur waarin de verdragen voorzien, onverlet laat. de lidstaten geen nieuwe verplichtingen oplegt, aangezien de vermelde rechten in feite een herhaling vormen van bestaande verbintenissen uit hoofde van internationale verdragen of van gemeenschappelijke constitutionele tradities. Overeenkomstig de conclusies van Keulen zal later op het vraagstuk van de reikwijdte van het Handvest worden ingegaan 1. De aan het Verdrag van Nice gehechte verklaring over de toekomst van de Unie noemt de status van het Handvest 2 als een van de punten waarover ter voorbereiding van de voor 2004 geplande intergouvernementele Conferentie een brede publieke discussie moet plaatsvinden. 1 2 Europese Raad in Nice, conclusies van het voorzitterschap, punt I.2. PBEG C 364 van 18 december 2000. 18
Het Handvest van de grondvesten is voor de burgers van de Unie en van de kandidaatlidstaten een referentiedocument waarin zij kennis kunnen nemen van hun rechten en van de waarden waarop de Unie wordt gebouwd. 2.2. Racisme en vreemdelingenhaat Inleiding Het recht op gelijkheid voor de wet en de bescherming van eenieder tegen discriminatie zijn essentieel voor de goede werking van een democratische samenleving. Daarom vormt de strijd tegen racisme, rassendiscriminatie en vreemdelingenhaat een van de kernpunten van het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie. Vooral nadat 1997 was uitgeroepen tot Europees Jaar tegen racisme is op Europees niveau een aantal maatregelen aangenomen om het publiek bewuster te maken van het bestaan van deze gesel en individuele personen beter te beschermen tegen uitingen van racisme, rassendiscriminatie en vreemdelingenhaat. 19
Recente ontwikkelingen in het algemene juridische kader van de EU met betrekking tot de strijd tegen racisme Het op 1 mei 1999 in werking getreden Verdrag van Amsterdam betekende een belangrijke stap voorwaarts in het streven om op Europees niveau de mensenrechten te bevorderen en te beschermen doordat het een nieuw kader bood voor de aanneming van maatregelen op dit gebied door de Europese instellingen, parallel aan de initiatieven van de lidstaten zelf. De mogelijkheid die artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie de EU biedt om sancties (waaronder schorsing van stemrechten) te nemen tegen staten die de mensenrechten en de fundamentele vrijheden op ernstige en voortdurende wijze schenden, is nog versterkt door het in februari 2001 gesloten Verdrag van Nice. Het Verdrag van Nice voorziet in de aanneming van maatregelen wanneer er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de grondrechten en fundamentele vrijheden waarop de EU is gegrondvest. De aanneming van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is een belangrijke stap voorwaarts in het streven om het systeem van bescherming van de mensenrechten op Europees niveau nog beter te schragen. De in het Handvest afgekondigde rechten worden, met uitzondering van de rechten die rechtstreeks verbonden zijn aan het burgerschap van de Unie, in het algemeen erkend ten aanzien van iedere individuele persoon, ongeacht diens nationaliteit of verblijfplaats. Een heel hoofdstuk (hoofdstuk III) is gewijd aan het gelijkheidsbeginsel: in artikel 20 is bepaald dat eenieder gelijk is voor de wet en artikel 21 houdt een verbod in op elke discriminatie op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuigingen, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Europese wetgeving Het Verdrag van Amsterdam heeft een nieuw artikel 13 in het EG-Verdrag ingevoerd, waarbij de Commissie voor het eerst de bevoegdheid heeft gekregen om wetgevende maatregelen voor te stellen ter bestrijding van rassendiscriminatie. 20
In november 1999 heeft de Commissie een pakket maatregelen tot toepassing van artikel 13 voorgesteld, dat twee richtlijnen en een actieprogramma omvatte. De eerste richtlijn betreft de gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming en stelt een bindend kader vast voor het verbod op directe of indirecte rassendiscriminatie in de EU (met name op het gebied van werkgelegenheid, sociale bescherming en sociale zekerheid, sociale uitkeringen, onderwijs en het aanbod van goederen en diensten). Voorts staat in de richtlijn dat de Unie een overtuigd verdediger van de rechten van de vrouw is, en wordt erkend dat discriminatie op grond van etnische afstamming mannen en vrouwen op verschillende wijze kan treffen en dat vrouwen vaak het slachtoffer zijn van meervoudige discriminatie. Deze richtlijn moet vóór 19 juli 2003 door de lidstaten in nationale wetgeving zijn omgezet. In 2005 en vervolgens om de vijf jaar stelt de Commissie een verslag op over de toepassing van deze richtlijn, waarin ook de gevolgen van de maatregelen ten aanzien van mannen en vrouwen worden geëvalueerd. Op 27 november 2000 is een andere richtlijn aangenomen die een algemeen kader instelt voor de bestrijding van discriminatie in arbeid en beroep op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid (Richtlijn van de Raad 2000/78/EG). Op 27 november 2000 is het communautair actieprogramma ter bestrijding van discriminatie (2001-2006) vastgesteld, dat moet dienen om het door de Gemeenschap en de lidstaten geleverde werk in verband met maatregelen ter bestrijding van directe of indirecte discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of levensovertuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te ondersteunen en aan te vullen. Het programma beschikt over een begroting van circa 100 miljoen euro en is toegesneden op de volgende drie gebieden: de analyse van discriminatie en van de factoren die daartoe leiden, onder andere door studies en de ontwikkeling van indicatoren en benchmarks en door beoordeling van de aangenomen maatregelen; de capaciteitsopbouw met betrekking tot de bestrijding van discriminatie, door het aanmoedigen van organisaties in verschillende landen om informatie en beste praktijken uit te wisselen en door het steunen van Europese ngo-netwerken die betrokken zijn bij de strijd tegen discriminatie; en tenslotte de bewustmaking in de strijd tegen discriminatie. 21
Integratie van de strijd tegen racisme en meervoudige discriminatie Naast de toepassing van artikel 13, heeft de EG de integratie van antiracisme in alle beleidsmaatregelen prioritair gemaakt. Dit is tot nu toe bijzonder doeltreffend gebleken in de externe betrekkingen van de EU met andere staten en, op intern gebied, wat de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken betreft en de initiatieven op het gebied van onderwijs, opleiding en jongerenbeleid. Een werkgroep waarin verscheidene Commissiediensten zijn vertegenwoordigd evalueert de beleidsmaatregelen en programma's van de EU, en bestudeert hoe het effect van deze beleidsmaatregelen in de strijd tegen racisme kan worden versterkt. Dit is reeds in een aantal beleidsmaatregelen en programma's van de Gemeenschap met succes toegepast. De Verenigde Naties hebben herhaaldelijk erkend dat discriminatie op grond van geslacht en rassendiscriminatie elkaar vaak kruisen en het vrouwen moeilijk maakt hun mensenrechten en fundamentele vrijheden uit te oefenen. Hiermede is rekening gehouden bij de initiatieven ter bestrijding van racisme op Europees niveau. Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat Het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat is in 1997 opgericht met als doel de EU en haar lidstaten objectieve, vergelijkbare en betrouwbare gegevens inzake racisme en vreemdelingenhaat op Europees niveau te verschaffen. Dit centrum heeft recentelijk een Europees informatienetwerk inzake racisme en vreemdelingenhaat (RAXEN) opgezet, bestaande uit onderzoekcentra, non-gouvernementele organisaties en gespecialiseerde centra. De Commissie bestudeert thans de mogelijkheid om een informele samenwerking met kandidaat-lidstaten in te stellen, inzake uitwisseling van ervaring, vaardigheden en goede praktijken. 22
2.3. Asiel en migratie De Commissie heeft een mededeling aan de Raad en het Europees Parlement uitgegeven (het "Scorebord") met daarin een gedetailleerd wetgevingsprogramma voor de totstandbrenging van een ruimte van "vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid", zoals bijgewerkt op 23 mei 2001 1. In deze mededeling staat ook een hoofdstuk over asiel en immigratie. Overeenkomstig de criteria van artikel 63 van het VEG en de conclusies die de Europese Raad in oktober 1999 in Tampere heeft aangenomen, heeft de Commissie deze onderwerpen behandeld onder vier hoofdingen: partnerschap met landen van herkomst een gemeenschappelijk Europees asielstelsel eerlijke behandeling van derdelanders beheer van migratiestromen. De Commissie heeft op die vier gebieden, die onderling talrijke raakpunten vertonen, aanzienlijk werk geleverd. Zij heeft daarbij bijzondere aandacht besteed aan de humanitaire aspecten en de volledige eerbiediging van de beginselen inzake mensenrechten die vervat zijn in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en in andere internationale normatieve teksten. Zoals in Tampere is aangegeven, is de Europese integratie stevig verankerd met de rechten van de mens, de democratische instellingen en de rechtsstaat. 1 COM(2001) 278 def. 23
A. Partnerschap met landen van herkomst Een Groep op hoog niveau asiel- en migratievraagstukken voert actieplannen met betrekking tot de volgende landen of regio's uit: Marokko, Afghanistan, Pakistan, Sri Lanka, Somalië, Albanië en de Westelijke Balkan. Deze actieplannen beogen het aangaan van een dialoog met deze landen, naast samenwerking en partnerschap, zonder daarbij uit het oog te verliezen dat bijzondere omstandigheden en bijgevolg mensenrechtenvraagstukken die het gevolg zijn van de politieke, geografische en sociaal-economische situatie in ieder land, implicaties hebben voor de aanpak terzake van asielaanvragen en migratievraagstukken. De Commissie vervult thans de nodige administratieve formaliteiten met het oog op de uitvoering van een begrotingslijn van 10 miljoen euro ter ondersteuning van de actieplannen. In die plannen is ook rekening gehouden met doorvoerlanden en -streken. Bovendien voert de Commissie, na de tragische gebeurtenissen van vorig jaar in Dover, waar 58 clandestiene Chinese immigranten de dood vonden, thans uitgebreide besprekingen met de Chinese autoriteiten op alle niveaus om de mensenhandel met migranten uit China tegen te gaan. Een en ander gebeurt tegen de achtergrond van de algemene dialoog over mensenrechten met China. B. Een gemeenschappelijk Europees asielbeleid In november 2000 heeft de Commissie een mededeling gepresenteerd onder de titel "Naar een gemeenschappelijke asielprocedure en een in de gehele Unie geldige uniforme status voor personen aan wie asiel wordt verleend". Doel van die mededeling is een debat in de Gemeenschap te lanceren over de vooruitzichten op lange termijn van een gemeenschappelijke procedure en een uniforme status. 24
De Commissie werkt voorts aan de volgende voorstellen op dit gebied: een richtlijn inzake minimumnormen voor asielprocedures (in behandeling bij de Raad) 1 ; een richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers (in behandeling bij de Raad) 2 ; een verordening inzake de criteria en mechanismen om te bepalen welke lidstaat de asielaanvraag moet behandelen. Beoogd wordt duidelijke en objectieve regels vast te stellen (nog goed te keuren door de Commissie). Voorts wordt er wetgeving voorbereid met betrekking tot: Minimumnormen voor het aanmerken van onderdanen van derde landen als vluchteling (rechtsgrondslag: artikel 63, lid 1, onder c), VEG). Minimumnormen voor personen die anderszins internationale bescherming behoeven (rechtsgrondslag: artikel 63, lid 2, onder a), VEG). Op asielgebied is er bijzondere aandacht besteed aan kinderen. De Commissie heeft in al haar voorstellen uit hoofde van het Verdrag van Amsterdam specifieke bepalingen in verband met nietbegeleide minderjarigen opgenomen. 1 2 COM(2000) 578 van 20.9.2000. COM(2001) 181 van 3.4.2001. 25
Tenslotte dient erop gewezen te worden dat de Raad de volgende teksten reeds goedgekeurd heeft: een richtlijn betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen 1. Dit is een belangrijk humanitair initiatief, dat hulp biedt aan mensen die zich in een bedreigde situatie bevinden; een verordening betreffende de instelling van "Eurodac" voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van de Overeenkomst van Dublin betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Unie wordt ingediend 2. De verordening beoogt enkel de toepassing van de overeenkomst te vergemakkelijken. De bescherming van persoonsgegevens zal aan de hoogste normen beantwoorden; een beschikking tot instelling van een Europees vluchtelingenfonds ter financiering van de opvang, de integratie of de vrijwillige terugkeer van vluchtelingen. Voor de periode 2000-2004 is daarvoor 216 miljoen euro beschikbaar gesteld 3. C. Eerlijke behandeling van derdelanders Het doel van de Commissie op dit gebied is om te voorzien in eerlijke en objectieve regels voor derdelanders die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven en ervoor te zorgen dat deze overeenkomstig de communautaire en de nationale wetgeving rechten hebben die vergelijkbaar zijn met die van de EU-burgers, zowel wat betreft het verblijf en de rechten die daaruit voortvloeien, als wat de rechtsbescherming betreft. De Commissie heeft een voorstel voor een richtlijn ingediend betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen 4 en zij werkt aan een richtlijn betreffende de voorwaarden voor en het verblijf van derdelanders in het kader van de arbeid in loondienst of van anders dan in loondienst verrichte beroepswerkzaamheden. 1 2 3 4 PB L 212 van 7.8.2001. PB L 316 van 15.12.2000. PB L 252 van 6.10.2000. PB C 240 van 28.8.2001. 26
Een richtlijn inzake het recht op gezinshereniging, ook voor erkende vluchtelingen, ligt thans bij de Raad ter tafel 1. Het richtlijnvoorstel gaat ervan uit dat voor alles rekening moet worden gehouden met de belangen van het kind, en met het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind. Het voorstel richt zich voorts naar het Handvest van de grondrechten dat bepaalt dat "ieder kind er recht op heeft regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, tenzij dit tegen zijn belangen indruist". Later zal een derde instrument het verblijf met het oog op studie, beroepsopleiding of onbezoldigde activiteit regelen. D. Beheer van migratiestromen De Commissie heeft op 22 november 2000 een mededeling bekendgemaakt over een communautair immigratiebeleid 2. Daarin wordt benadrukt dat alle aspecten van een toekomstig immigratiebeleid onder ogen moeten worden genomen. De bovengenoemde richtlijnen zijn de eerste elementen van een dergelijk beleid. De Commissie is ook begaan met de mensenrechten in verband met mensenhandel en -smokkel en zij is voornemens vóór eind 2001 een mededeling uit te brengen over de gemeenschappelijke inzet ter voorkoming en bestrijding van illegale immigratie. Zij heeft in december 2000 een mededeling aangenomen inzake bestrijding van mensenhandel en bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie. Daaraan gehecht was een voorstel voor een kaderbesluit van de Raad inzake de bestrijding van mensenhandel 3. De Commissie zal er zoals voorheen op toezien dat in toekomstige rechtsinstrumenten bepalingen worden opgenomen die rekening houden met de situatie van vrouwen en kinderen. Waar nodig zal zij ook middelen uit hoofde van het Odysseus-programma en het Europees vluchtelingenfonds ter beschikking stellen ten behoeve van vrouwelijke en minderjarige vluchtelingen, die bijzonder kwetsbaar zijn. 1 2 3 COM(2000) 624 van 10.10.2000. COM(2000) 757 van 22.11.2000. COM(2000) 854 def. 27
De Raad heeft tenslotte een richtlijn aangenomen tot vaststelling van gedetailleerde voorschriften betreffende de toepassing van artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst inzake "de aansprakelijkheid van vervoerders" (nog niet bekendgemaakt, maar door de Raad aangenomen op 27 juni 2001). Een tweede initiatief betreffende bestrijding van de hulp bij illegale binnenkomst, illegaal verkeer en illegaal verblijf op het grondgebied van de Unie wordt thans intensief besproken in de Raad. E. Bijzondere behoeften van vrouwen en kinderen (zie ook hierboven, onder punt C - Gezinshereniging) Op het gebied van migratie is bijzondere aandacht besteed aan kinderen. De Commissie heeft in al haar voorstellen uit hoofde van het Verdrag van Amsterdam specifieke bepalingen opgenomen met betrekking tot niet-begeleide minderjarigen. Wat de bescherming van de vrouw betreft, besteedt de Commissie in de ontwerp-richtlijn inzake het recht op gezinshereniging bijzondere aandacht aan de situatie van vrouwen die het slachtoffer zijn van geweld binnen het gezin. Vrouwen die in het kader van gezinshereniging tot het grondgebied worden toegelaten mogen geen uitzetting uit het gastland vrezen indien zij de echtelijke woning verlaten om zich te onttrekken aan geweld. Een specifieke bepaling zorgt ervoor dat zij een vergunning krijgen om in het gastland te blijven. Dezelfde bepaling biedt ook bescherming aan vrouwen die weduwe, gescheiden of verstoten zijn, en die bij hun terugkeer naar hun land van herkomst voor moeilijke situaties kunnen komen te staan. 2.4. Mensenhandel Bij mensenhandel gaat het over praktijken die onmiskenbaar schendingen van de mensenrechten en de menselijke waardigheid zijn. Mensenhandel impliceert niet alleen seksuele uitbuiting maar ook de uitbuiting van arbeid onder voorwaarden die aan slavernij grenzen. De betrokkenen zijn het slachtoffer van geweld, verkrachting, aanranding en extreme wreedheid en staan ook bloot aan andere vormen van druk of dwang. De fundamentele oorzaken van mensenhandel blijken armoede, werkloosheid, gebrekkig onderwijs en het ontbreken van gendergelijkheid te zijn. Met name vrouwen en kinderen zijn bijzonder kwetsbaar voor mensenhandel. 28
De artikelen 5, 24 en 32, van het EU-handvest van de grondrechten zijn van bijzonder belang wat betreft mensenhandel. Artikel 5 bepaalt dat niemand in slavernij mag worden gehouden of gedwongen mag worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten. Het bepaalt ook dat mensenhandel verboden is. Artikel 24 van het Handvest bepaalt dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Luidens artikel 32 is kinderarbeid verboden. Op 13 december hebben alle lidstaten van de Europese Unie en de Commissie namens de Europese Gemeenschap het VN-Verdrag ondertekend tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad en de twee daarbij gevoegde protocollen inzake de voorkoming, de bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht. Het verdrag en de protocollen treden in werking op de negentigste dag na de veertigste bekrachtiging door een ondertekenende staat. Het protocol inzake mensenhandel is er niet alleen op gericht mensenhandel te bestrijden, maar ook om de slachtoffers van die handel te beschermen. Op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken heeft de Commissie op 21 december 2000 een kaderbesluit inzake de bestrijding van mensenhandel aangenomen. Het voorstel beoogt gemeenschappelijke definities en gemeenschappelijke strafrechtelijke sancties in te stellen voor dit uiterst ernstige strafbare feit. Dankzij gemeenschappelijke definities en sancties zullen de wetshandhaving en de justitiële samenwerking kunnen worden geïntensiveerd. In afwachting dat specifieke details tijdens verdere besprekingen worden geregeld en dat het Europees Parlement advies uitbrengt, is de Raad op 28 mei 2001 reeds tot een principieel akkoord gekomen. De definitieve aanneming moet evenwel nog plaatsvinden. 29