Lokale financiën De financiële situatie van de politiezones 2013 De financiële situatie van de politiezones Kencijfers en trends die de politiezones optekenen in de begrotingen 2013 en de rekeningen 2011: Een politiezone omvat gemiddeld drie gemeenten, telt 56 921 inwoners en beschikt over een politiekorps van 170 personen. Die gemiddelde cijfers verschillen soms echter sterk van gewest tot gewest en vooral volgens de typologie gebaseerd op de verstedelijking. De totale gewone uitgaven stijgen matig (+3,5 %) in 2013 tegen bijna 5 % in 2012. De stijging van die uitgaven is in Brussel echter groter (+6,5 %) dan in de rest van het land (+3,5 % in Wallonië en slechts +2,4 % in Vlaanderen). De personeelsuitgaven nemen het leeuwendeel voor hun rekening (85,8 %) en ondervinden de eerste gevolgen van de hervorming van de pensioenen van het statutair personeel (hogere bijdragepercentages). De begrotingen van de politiezone kennen twee belangrijke financieringsbronnen: enerzijds toelagen van de federale overheid (federale toelage en aanvullende toelagen) en anderzijds van de gemeenten (gemeentetoelage). De gemeentetoelage bedraagt gemiddeld 148 EUR per inwoner en vertegenwoordigt meer dan 60 % van de gewone ontvangsten. Het saldo eigen dienstjaar laat een verbetering optekenen in 2013 (28 miljoen EUR), wat in schril contrast staat met de verdere verslechtering van het saldo algemeen totaal (8,4 miljoen EUR). Die situatie vloeit voort uit het feit dat de lonen van de maand december telkens bij de uitgaven van de vorige dienstjaren van het volgende jaar worden geboekt en het saldo algemeen totaal op die manier een toenemend tekort vertoont. De financiële schuld bedraagt gemiddeld 50 EUR per inwoner, maar wordt voornamelijk aangegaan voor de financiering van de investeringen (commissariaat, uitrusting, voertuigen enz.). De schuldenlasten (interest en aflossingen) vertegenwoordigen slechts 2,5 % van de totale gewone uitgaven. Op basis van de begrotingen zijn de investeringsprojecten van de politiezones structureel verminderd sinds 2009. Zij komen uit op slechts 12,5 EUR per inwoner in 2013 tegen bijna 20 EUR per inwoner in 2009. 47
Tabel 1 1. Lokale politie De lokale politie in de nieuwe geïntegreerde politiestructuur Vóór de politiehervorming vertoonde de politiestructuur een vrij hybride karakter, met de gemeentepolitie, de rijkswacht, de gerechtelijke politie en de bijzondere politie. De wet van 7 december 1998 heeft op lokaal vlak geleid tot de uitbouw van een geïntegreerde politie op twee niveaus, de federale politie en de lokale politie. Vanaf 2002 kreeg de reorganisatie concreet vorm op lokaal vlak. De federale politie oefent op het hele Belgische grondgebied gespecialiseerde en bovenlokale opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie uit. Ze vervult ook een ondersteunende rol voor de lokale diensten en de politieoverheden 1. De lokale politie is operationeel via 195 politiezones na de fusie van twee Vlaamse politiezones. 48 zones vallen samen met het grondgebied van één enkele gemeente (ééngemeentezones) en 147 met het grondgebied van verscheidene gemeenten (meergemeentenzones). Vlaanderen telt 117 zones, Wallonië 72 en Brussel 6, wat 1 Bron: Artikel 3 van de wet van 7 december 1998 m.b.t. de organisatie van een geïntegreerde politie, die op twee niveaus is gestructureerd. Algemene kenmerken van de politiezones per regio ongeveer in verhouding staat tot het bevolkingsaantal van elk van die gewesten, met dien verstande dat Brussel een hogere bevolkingsdichtheid heeft (tabel 1). De politiezones zijn gebiedsgebonden of territoriale entiteiten die over een eigen autonomie beschikken, maar waarvan de werking door federale normen wordt bepaald. Alle zones hebben een specifieke begroting en rekening, maar enkel de meergemeentenzones bezitten rechtspersoonlijkheid. Beide niveaus, zowel federaal als lokaal, zijn autonoom en hangen af van afzonderlijke overheden, maar toch zijn zij complementair omdat zij door een aantal samenwerkingsbanden een zogenaamde geïntegreerde politie vormen. Het gaat dan vooral om onderlinge steun, structurele detacheringen en gemeenschappelijke mobiliteits-, rekruterings- en opleidingsprocedures. Bovendien maakt in elke zone een zonale veiligheidsraad overleg mogelijk tussen de bestuurlijke en de gerechtelijke overheid (burgemeester en procureur des Konings) en tussen de lokale politiediensten (zonale korpschef) en de federale politie (administratief directeur-coördinator). De voornaamste opdracht van die raad bestaat in het voorbereiden en evalueren van de uitvoering van het vierjaarlijkse zonale veiligheidsplan, dat op lokaal vlak moet stroken met de prioritaire doelstellingen die in het nationale veiligheidsplan zijn vastgelegd. Aantal politiezones Gemiddeld aantal gemeenten Gemiddelde bevolking Gemiddelde oppervlakte Gemiddeld politiepersoneelsbestand per zone Vlaanderen 117 2,6 54 546 114,6 140 Wallonië 72 3,6 49 487 233,9 150 Brussel-Hoofdstad 6 3,2 192 439 26,9 990 Totaal 195 3,0 56 921 155,7 170 Tabel 2 Typologie Cluster 1 (sterk verstedelijkt) Algemene kenmerken van de politiezones op basis van de typologie bepaald door de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken Aantal politiezones Gemiddeld aantal gemeenten Gemiddelde bevolking Gemiddelde oppervlakte Gemiddeld politiepersoneelsbestand per zone 5 1,2 281 840 114,2 1 716 Cluster 2 22 2,5 109 164 110,4 371 Cluster 3 51 2,1 44 936 79,4 114 Cluster 4 62 3,2 45 955 160,4 95 Cluster 5 (uitgesproken landelijk) 55 4,0 39 051 242,1 85 Totaal 195 3,0 56 921 155,7 170 Politiezones sociaaleconomische kenmerken Tussen de politiezones bestaan er onderling grote verschillen qua bevolking, het grondgebied dat ze bestrijken en het aantal politiebeambten. Over het hele land gezien telt een politiezone gemiddeld drie gemeenten (tabel 1). Wallonië heeft het grootste aantal gemeenten per politiezone (3,6). Dat is te verklaren doordat de Waalse gemeenten kleiner in omvang zijn, zodat meer gemeenten deel uitmaken van eenzelfde zone. Dat geldt ook voor het aantal inwoners per politiezone, dat lager ligt voor Wallonië (49 487) dan voor de twee andere gewesten. Het gemiddelde in Vlaanderen (54 546) is kleiner dan het gemiddeld aantal inwoners per politiezone voor het hele land (56 921). Dat laatste cijfer wordt opwaarts beïnvloed door het Brusselse Gewest, dat met 192 439 inwoners per politiezone de hoogste score haalt. Bij de oprichting van de lokale politie in 2002 bestond het personeelsbestand uit 27 322 plaatselijke politiebeambten, waarvan 7 539 voormalige rijkswachters uit 48
de territoriale brigades en 19 783 gemeentelijke politiebeambten. Eind 2011 bestond op basis van de statistieken van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken 2 het operationele kader van de lokale politie uit 27 930 personen (VTE), plus 5 216 leden (VTE) van het administratief en logistiek kader (CALOG). Dit effectieve personeelsbestand van de lokale politie vertegenwoordigt 90 % van het personeelskader dat voorzien is voor alle politiezones samen. Een plaatselijk politiekorps van een politiezone bestaat dus gemiddeld uit 170 personen. Dat gemiddelde personeelsbestand per zone, administratief en logistiek kader inbegrepen, bedraagt 140 personen voor Vlaanderen, 150 voor Wallonië en 990 voor het Brusselse Gewest. Er bestaat een verband tussen de verstedelijkingsgraad en het aantal politiebeambten in de betrokken politiezone. Tabel 2 toont duidelijk dit verband aan de hand van de clusters die door de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken zijn vastgelegd 3. 2 Bron: Federale Politie CGL Morfologische gegevens van de lokale politie Algemeen overzicht van de gegevens op 31-12-2011. 3 De Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken verdeelt de 195 politiezones van het land in vijf groepen of clusters volgens afnemende graad van verstedelijking. Cluster 1 komt overeen met de zones van de vijf grote steden van het land, terwijl cluster 5 bestaat uit gemeenten met een overwegend landelijk karakter. De gemiddelde bevolking per politiezone ligt lager naarmate het landelijke karakter van de cluster toeneemt, terwijl het gemiddeld aantal gemeenten per zone en de oppervlakte van de zone in stijgende lijn gaan. Schematisch gezien behoren de sterk verstedelijkte zones tot het ééngemeentetype (met uitzondering van de Brusselse zones). Laatstgenoemde zones tellen het grootste aantal inwoners en de hoogste bevolkingsdichtheid. De landelijke zones daarentegen, zijn van het meergemeententype. Ze bestaan gewoonlijk uit een groter aantal gemeenten die een aanzienlijk grondgebied met een lagere bevolkingsdichtheid moeten beheren. In de grote steden (cluster 1) zijn er gemiddeld 1 716 politiebeambten, maar dat aantal neemt geleidelijk af naarmate het landelijke karakter toeneemt. Clusters 4 en 5 bestaan uit gemeenten met een meer uitgesproken landelijk karakter. Zij hebben verhoudingsgewijs een kleiner personeels bestand, met respectievelijk 95 en 85 politiebeambten per politiezone, d.i. bijna tweemaal minder dan het algemene gemiddelde van alle politiezones van het hele land. Het stedelijke of landelijke karakter van een cluster heeft een aanzienlijke impact op de financiële structuur ervan. Voor de analyse is het dus interessant om de gegevens van de politiekorpsen te bestuderen op basis van die typologie. Kaart 1 De politiezones in kaart gebracht op basis van de typologie (Ministerie van Binnenlandse Zaken) Brussels Gewest Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 49
Steekproef 2. Gewone ontvangsten De begroting 2013 vertegenwoordigt voor alle politiezones samen een bedrag van 2 707 miljoen EUR aan gewone ontvangsten, d.w.z. 244 EUR per inwoner (tabel 3). Het bedrag per inwoner verschilt aanzienlijk naargelang van het gewest. De Brusselse politiezones noteren de hoogste ontvangsten (435 EUR per inwoner), wat bijna tweemaal zoveel is als het gemiddelde bedrag van wat de politiezones uit de rest van het land ontvangen. De Vlaamse politiezones ontvangen het kleinste bedrag per inwoner (215 EUR), terwijl de Waalse politiezones iets hoger scoren (234 EUR per inwoner). Die verschillen in ontvangsten zijn uiteraard te verklaren door het niveau van de uitgaven, die op hun beurt bepaald worden door de verschillen in de kosten voor veiligheid. Deze financiële analyse van de politiezones gebeurt op basis van ingezamelde gegevens over de begroting 2013. Met 175 politiezones op 195 vertegenwoordigt de steekproef 91,7 % van de totale bevolking. Bekeken volgens de typologie van de zones blijkt dat de representativiteit 100 % bedraagt in de meest verstedelijkte zones (clusters 1 en 2) en dat ze schommelt tussen 88 % en 86 % in de meer landelijke zones (clusters 3, 4 en 5). Per gewest bekeken bedraagt de representativiteit van de zones gemeten naar het bevolkingsaantal 100 % voor het Brussels Gewest, 93,1 % voor Vlaanderen en 86,3 % voor Wallonië. De ontbrekende gegevens voor de begroting 2013 werden geëxtrapoleerd om een financiële situatie voor alle zones samen te kunnen weergeven. De sterke representativiteit zowel per cluster als per gewest geeft een vrij realistisch beeld van de financiële situatie van de politiezones. Tabel 3 Economische indeling van de gewone ontvangsten - Begroting 2013 In duizenden EUR Begroting 2013 In EUR/inw. In % van de totale ontvangsten Evolutie 2012-2013 in % Prestaties 22 955 2 0,8 % 10,8 % Overdrachten 2 674 251 241 98,8 % 3,9 % Federale toelagen e.a. 1 030 016 93 38,0 % 4,3 % Gemeentetoelagen 1 644 235 148 60,7 % 3,7 % Schuld 9 970 1 0,4 % 1,6 % Totale ontvangsten 2 707 176 244 100,0 % 4,0 % Vlaanderen 1 372 369 215 3,1 % Wallonië 832 620 234 3,7 % Brussel 502 187 435 6,9 % De ontvangsten stijgen in 2013 gemiddeld 4,0 % ten opzichte van het vorige dienstjaar, wat iets minder is dan de toename in 2012 (+4,7 %). De ontvangsten van de politiezones stijgen in Brussel (+6,9 %) aanzienlijk meer dan het nationale gemiddelde, terwijl de toename beperkt blijft tot 3,7 % in Wallonië en 3,1 % in Vlaanderen. De economische indeling van de gewone ontvangsten van de politiezones omvat drie grote groepen, met een sterk uiteenlopend gewicht: ontvangsten uit prestaties, uit overdrachten en schulden. De ontvangsten uit overdrachten wegen sterk door en bevatten twee belangrijke rubrieken, de federale toelagen en de gemeentetoelagen. De ontvangsten uit prestaties van de politiezones bedragen 23,0 miljoen EUR en 2 EUR per inwoner op de begroting voor 2013. In verhouding tot de totale ontvangsten dragen ze slechts voor 0,8 % bij in de financiering van de politiezones. Ze bestaan vooral uit vergoedingen voor diensten die de politiezones leveren en de eventuele exploitatie van de onroerende goederen die aan de politiezone toebehoren (huur enz.). De ontvangsten uit prestaties van de zones stijgen echter met 10,8 % ten opzichte van het voorgaande dienstjaar. De ontvangsten uit overdrachten zijn veruit de belangrijkste financieringsbron van de politiezones, met 2 674,3 miljoen EUR in de begroting 2013, d.i. 241 EUR per inwoner. Ze vertegenwoordigen maar liefst 98,8 % van de totale gewone ontvangsten van de politiezones en beïnvloeden op een structurele manier de tendensen die de totale ontvangsten vertonen. Ten opzichte van het vorige dienstjaar nemen ze in de begroting 2013 gemiddeld met 3,9 % toe. Uit een analyse van de gegevens per gewest blijkt dat Brussel de sterkste groei laat zien (+6,5 %), tegen 3,7 % voor Wallonië en 3,1 % voor Vlaanderen. De begroting van de politiezone wordt gestijfd door twee belangrijke financieringsbronnen: enerzijds de federale overheid (federale toelage en aanvullende toelagen) en anderzijds de gemeente (gemeentetoelage). De federale financiering Op de federale begroting wordt elk jaar voor de politiezones een federale toelage uitgetrokken die uit verscheidene dotaties bestaat. Voor alle politiezones van het land samen werd in de aanvankelijke begroting 2013 een bedrag van 1 030,0 miljoen EUR aan federale dotaties ingeschreven. Dat komt neer op gemiddeld 93 EUR per inwoner, met even- 50
wel grote verschillen tussen de gewesten. In Vlaanderen geven de politiezones gemiddeld het laagste bedrag per inwoner te zien (77 EUR), terwijl Brussel het hoogste bedrag voor zijn rekening neemt (146 EUR) en Wallonië tussen beide waarden in ligt (105 EUR). Die dotaties stijgen globaal met 4,3 % in de begroting 2013 ten opzichte van het jaar ervoor. In Brussel is die stijging het sterkst (+8,7 %), terwijl de politiezones in Wallonië en Vlaanderen een meer gematigde stijging van 3,5 % laten optekenen. De federale financiering zorgt gemiddeld voor 38,0 % van de ontvangsten van de politiezones, met evenwel grote verschillen per gewest (en per zone). In Wallonië vertegenwoordigen de diverse federale uitkeringen het grootste aandeel in de gewone ontvangsten (44,8 %), terwijl Brussel hierin het kleinste aandeel opeist (33,5 %). Voor Vlaanderen bedragen de federale dotaties 35,6 % van de totale gewone ontvangsten van de politiezones. de federale toelage voor de uitrusting voor de handhaving van de openbare orde, bedraagt 0,4 miljoen EUR in de begroting 2013; de federale sociale toelage 1 die in de begroting 2013 werd ingeschreven voor een bedrag van 115 miljoen EUR neemt sterk toe in 2013 (+11,5 %). Verklaring hiervoor is het hogere percentage van de basisbijdrage voor de pensioenlasten; de federale sociale toelage 2 bedraagt in de begrotingen 2013 van de politiezones meer dan 46,5 miljoen EUR en heeft betrekking op de meerkosten voor de werkgeversbijdragen in de sociale zekerheid die als gevolg van het nieuwe statuut van het politiepersoneel verschuldigd zijn voor uitkeringen, premies en vergoedingen; de ontvangsten uit het Verkeersveiligheidsfonds komen in 2012 op bijna 93,9 miljoen EUR uit. Grafiek 1 Aandeel van de gemeentelijke en de federale financiering volgens de graad van verstedelijking (clusters) (in EUR/inw.) - Begroting 2013 De analyse per clusterzone toont aan dat het aandeel van de federale toelage in % van de totale ontvangsten omgekeerd evenredig is met de verstedelijkingsgraad van de politiezones (grafiek 1). Zo vertegenwoordigt het meer dan de helft van de financieringsbronnen (51,5 %) in de overwegend landelijke zones (cluster 5) en valt het terug tot minder dan 30 % van de gewone begroting in de sterk verstedelijkte zones (cluster 1). Voor de overige clusters (2, 3 en 4) ligt het aandeel van de federale dotatie tussen die beide waarden in. 500 400 300 200 100 0 342 144 Cluster 1 (sterk verstedelijkt) 183 124 91 82 98 78 78 90 93 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 (sterk landelijk) 148 Totaal De federale financiering van de politiezones bestaat onder meer uit de volgende uitkeringen (grafiek 2): het belangrijkste gedeelte van de federale financiering is de federale basistoelage, waarvan de verdeelsleutel grotendeels op de KUL-norm berust. In de begroting 2013 van de politiezones werd een voorlopig bedrag van 660 miljoen EUR ingeschreven (+3,2 %), wat op zich twee derde van de federale financiering vertegenwoordigt; de ( algemene ) aanvullende federale toelage is een bedrag dat de federale overheid vrijmaakt om de meerkosten te betalen die de evaluatiecommissie als aanvaardbaar beschouwt (Koninklijk Besluit van 15 januari 2003). De aanvullende toelage blijft gehandhaafd op 47,0 miljoen EUR in de begroting 2013; een tweede aanvullende toelage ( politiecontract ) voor 2013 ten belope van 4,7 miljoen EUR is bestemd voor bepaalde gemeenten die over een veiligheidscontract beschikken; Grafiek 2 Federale toelage Gemeentetoelage Belangrijkste componenten van de federale financiering voor de politiezones Diverse toelagen 6,7 % Toelage van het verkeersveiligheidsfonds 8,1 % Sociale toelage 2 4,6 % Sociale toelage 1 11,1 % 4,8 % Aanvullende federale toelage - algemeen Federale basistoelage 64,7 % 51
Ten slotte wordt het financieringspakket aangevuld met meer specifieke dotaties, zoals de federale toelage voor federale huurovereenkomsten die naar bepaalde politiezones werden overgeheveld. Voor Brussel-Stad en de andere Brusselse gemeenten worden extra federale middelen vrijgemaakt om de hoofdstad haar internationale functie te laten vervullen. Concreet gaat het om financiële steun voor infrastructuur en veiligheidsmaterieel in het kader van de organisatie van Europese topontmoetingen en andere internationale bijeenkomsten. De gemeentedotatie De financiële inspanning van de gemeenten voor de politiezones krijgt concreet vorm via de gemeentedotatie. In het kader van haar opdracht van openbare dienstverlening geeft elke gemeente per dienstjaar een dotatie aan de politiezone waarvan ze deel uitmaakt. Voor de politiezone is de gemeentedotatie de belangrijkste financieringsbron. In de begroting 2013 gaat het om een totaal bedrag van 1 644,2 miljoen EUR, d.i. 148 EUR per inwoner, met evenwel sterke verschillen per gewest (en per zone). In Brussel gaat het om een bedrag van 286 EUR per inwoner, wat meer dan het dubbele is van Vlaanderen (136 EUR per inwoner) en Wallonië (126 EUR per inwoner). De gemeentedotatie stijgt in de begroting 2013 gemiddeld met 3,7 % ten opzichte van het vorige jaar. Bekeken per gewest is de stijging van de gemeentetoelage het sterkst voor Brussel (+5,4 %), tegen 3,9 % voor Wallonië en 2,9 % voor Vlaanderen. De gemeentedotatie vertegenwoordigt 60,7 % van de gewone middelen van de politiezones in de begroting 2013, met uitgesproken verschillen per gewest. De politiezones van Brussel krijgen proportioneel de hoogste gemeentedotatie, die goed is voor 65,6 % van de totale gewone ontvangsten. Het aandeel van de gemeentetoelage voor de politiezones van Wallonië ligt duidelijk Tabel 4 Gemeentetoelage volgens de verstedelijkingsgraad (clusters) - Begroting 2013 Typologie In duizenden EUR In EUR/inw. In % van de totale ontvangsten Cluster 1 (sterk verstedelijkt) 481 613 342 69,3 % Cluster 2 439 781 183 64,3 % Cluster 3 285 228 124 61,0 % Cluster 4 260 489 91 53,7 % Cluster 5 (sterk landelijk) 177 124 82 47,3 % Totaal 1 644 235 148 60,7 % lager (53,9 %), terwijl de Vlaamse politiezones met 63,1 % slechts iets minder goed scoren dan de Brusselse politiezones. Wanneer de politiezone uit één gemeente bestaat, is het de toelage van alleen de gemeente zelf die de politiezone moet toelaten om een begrotingsevenwicht te bereiken voor het eigen dienstjaar, iets waartoe de zone wettelijk verplicht is (artikel 252 van de nieuwe gemeentewet). De gemeentedotatie vormt zodoende het sluitstuk van de politiebegroting, wat trouwens ook haar rol is. In de meergemeentenpolitiezones moet worden bepaald in welke mate elke gemeente in de financiering van de zone bijdraagt. Een Koninklijk Besluit biedt de gemeenten van een meergemeentenzone in de eerste plaats de mogelijkheid om in onderling overleg te beslissen over het aandeel van elke gemeente in de globale toelage. Slagen de gemeenten er niet in tot een dergelijk akkoord te komen, dan wordt een verdeelsleutel (60/20/20) toegepast, rekening houdend met vastgestelde factoren (KUL-norm en het fiscaal vermogen van de gemeenten). Dit besluit, dat herhaaldelijk werd gewijzigd als gevolg van vernietigingen door de Raad van State, vormt soms een bron van spanningen tussen gemeenten van eenzelfde zone en lag vaak aan de basis van sterke stijgingen van de toelagen in bepaalde zones. Om de inbreng van elke gemeente te bepalen, wordt de volgende verdeelsleutel gebruikt: de KUL-norm (60 %); het belastbaar inkomen (20 %); het kadastraal inkomen (20 %). Uit een analyse van de politiezones ingedeeld volgens de nomenclatuur van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken blijkt dat het gewicht van de gemeentedotatie in de totale ontvangsten van de politiezones rechtstreeks afhangt van de verstedelijkingsgraad van de betrokken gemeenten. Er zijn grote verschillen. Voor cluster 1, die sterk verstedelijkt is, gaat het om een bedrag van 342 EUR per inwoner, dat is ruim viermaal meer dan de dotatie voor de zeer landelijke cluster 5, die het moet stellen met een bedrag van 82 EUR per inwoner (tabel 4). Voor cluster 1 bedraagt het aandeel van de dotatie ongeveer 70 % van de totale gewone ontvangsten, tegen iets minder dan 50 % voor cluster 5. De overige clusters bevinden zich tussen die twee waarden in. 52
Grafiek 1 vestigt voor de verschillende clusters de aandacht op het relatieve gewicht van de twee belangrijkste financieringsbronnen van de politiezones, de federale toelage en de gemeentedotatie. Naargelang de cluster is er een groot verschil tussen het gewicht van beide financieringsbronnen. Vooral de gemeentedotatie, die van gemeente tot gemeente verschilt, beïnvloedt door haar gewicht het aandeel van de overige dotaties. In cluster 1 is het aandeel van de gemeentedotatie meer dan tweemaal groter dan de federale toelage, in tegenstelling tot cluster 5, waar het aandeel van de federale toelage iets groter is dan dat van de gemeentedotatie. De meer verstedelijkte gemeenten hebben historisch gezien geopteerd voor een sterke gemeentepolitie, omdat ze ook in het verleden met een aantal specifieke fenomenen worden geconfronteerd (aanwezigheid van instellingen, betogingen, criminaliteit...) die ze op een efficiënte manier wensen aan te pakken. Verhoudingsgewijs hebben ze dan ook belangrijke bedragen geïnvesteerd in de politiediensten. De schuldontvangsten belopen in de begroting 2013 van de politiezones 10,0 miljoen EUR, wat overeenkomt met 1 EUR per inwoner. Hoewel die ontvangsten fors toenemen (1,6 %), zijn ze met een aandeel van 0,4 % in de totale gewone ontvangsten van de politiezones nagenoeg te verwaarlozen. Ze bestaan vooral uit opbrengsten uit thesauriebeleggingen. 3. Gewone uitgaven In de begroting 2013 van de politiezones bedragen de gewone uitgaven 2 679,1 miljoen EUR of gemiddeld 241 EUR per inwoner (tabel 5). De Brusselse politiezones geven per inwoner bijna tweemaal zoveel (435 EUR) uit als die in Vlaanderen (213 EUR) en Wallonië (229 EUR). Een analyse per cluster wijst op grote verschillen in de structuur van de totale uitgaven in EUR per inwoner. In de grote steden (cluster 1) liggen de uitgaven het hoogst. De uitgaven belopen er 487 EUR per inwoner en vertegenwoordigen iets minder dan het drievoud van de uitgaven voor cluster 5. Het stedelijk en specifiek internationaal karakter van Brussel betekent dat er extra behoeften zijn, waardoor de uitgaven hoger liggen voor clusters 1 en 2 dan voor de overige clusters (grafiek 3). De vergelijkbare uitgaven die de landelijke clusters 4 en 5 noteren (ongeveer 170 EUR per inwoner) zijn onder meer het resultaat van reglementaire bepalingen die elke politiezone een minimale dienstverlening opleggen. Dit fenomeen komt in de uitgavenbegrotingen tot uiting in minieme bedragen die niet meer reduceerbaar zijn, ook al wordt de zone kleiner. De politiezones van cluster 2, die vooral bestaat uit regionale steden en vijf zones van het Brusselse Gewest, hebben voor 283 EUR per inwoner aan uitgaven in hun begroting ingeschreven, terwijl de zones van cluster 3 een bedrag van 201 EUR aan gewone uitgaven uittrekken. Deze laatste cluster houdt het midden tussen de sterk verstedelijkte en de meest landelijke zones. Vergeleken met de begroting 2012 van de politiezones nemen de uitgaven in 2013 gemiddeld toe met 3,5 %. De stijging van die uitgaven is echter groter in Brussel (+6,5 %) dan in de rest van het land (+3,5 % in Wallonië en slechts +2,4 % in Vlaanderen). Tabel 5 Economische indeling van de gewone uitgaven - Begroting 2013 In duizenden EUR In EUR/inw. In % van de totale ontvangsten Evolutie 2012-2013 Personeel 2 297 593 207 85,8 % 4,0 % Werking 297 516 27 11,1 % 2,7 % Overdrachten 17 429 2 0,7 % -28,6 % Schuld 66 594 6 2,5 % 2,9 % Totale uitgaven 2 679 132 241 100,0 % 3,5 % Vlaanderen 1 361 148 213 2,4 % Wallonië 816 022 229 3,5 % Brussel 501 963 435 6,5 % Grafiek 3 500 400 300 200 100 0 Gewone uitgaven op basis van de verstedelijkingsgraad (clusters) (in EUR/inw.) - Begroting 2013 52 422 7 5 29 243 9 1 25 170 5 4 5 1 1 1 19 19 145 146 Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 Schuld Overdrachten Werking Personeel 53
De boekhouding van de politiezones is sterk geïnspireerd op het gemeentelijk boekhoudreglement, zodat de uitgaven van de politiezones kunnen worden uitgesplitst volgens de gebruikelijke economische indeling, nl. de personeels- en werkingsuitgaven, de overdrachten en de schulden. De personeelsuitgaven komen uit op 2 297,6 miljoen EUR of 207 EUR per inwoner. Gelet op het belang van deze rubriek zijn de regionale contrasten die voor de totale uitgaven worden vastgesteld ook hier waarneembaar. De personeelsuitgaven voor het eigen dienstjaar in de begroting 2013 nemen toe met 4,0 %. De stijging van de personeelsuitgaven is evenwel sterker in Brussel (+7,4 %) dan in Wallonië (+3,6 %) en in Vlaanderen (+2,9 %). De personeelsuitgaven vormen de belangrijkste uitgavenpost van de politiezones, aangezien ze 85,8 % van de totale uitgaven voor hun rekening nemen. Deze verhouding varieert lichtjes van gewest tot gewest, maar blijft wel ruimschoots de sterkst doorwegende begrotingspost. Personeelskosten bestaan vooral uit lonen (70,1 %), werkgeversbijdragen (23,7 %) en diverse so ciale uitkeringen en bijdragen (6,2 %) (grafiek 4). De werkgeversbijdragen laten een vrij stevige stijging met 8,3 % optekenen als gevolg van de implementatie van de hervorming van de pensioenen van het statutair personeel 4 (hogere basisbijdrage). 4 Financiële uitdagingen voor de gemeentelijke bestuursperiode 2013-2018 fiche 9 De pensioenen van de lokale ambtenaren, op de website van Belfius Bank www.belfius.be (rubriek Public&Social/Onze Expertise/Onze studies/lokale financiën). Grafiek 4 Componenten van de personeelsuitgaven - Begroting 2013 6,2 % Diverse toelagen en bijdragen 23,7 % Werkgeversbijdragen Krachtens de wet op de geïntegreerde politie op twee niveaus moet elke politiezone een minimale operationele, administratieve en logistieke personeelssterkte hebben, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de zone. Naast de uitgaven met betrekking tot het operationele kader (wedden, sociale bijdragen, uitkeringen, vergoedingen en diverse premies) en het administratieve en logistieke kader, omvatten de personeelsuitgaven eveneens de mandaattoelagen voor de korpschef, de bijzonder rekenplichtige en eventueel de toelagen die aan de secretaris van de zone worden uitgekeerd. De politiezones kregen de instructie om in hun begroting 5 de loonuitgaven van de eerste elf maanden van het jaar N op het eigen dienstjaar te boeken en die van december van het dienstjaar N-1 bij de uitgaven van de vorige dienstjaren onder te brengen. Die boekhoudkundige verwerking verschilt van de manier waarop de gemeenten met loonregistratie omgaan en wordt blijkbaar door enkele politiezones niet nageleefd, wat afwijkingen kan geven in de analyse van de evolutie van de uitgaven voor het eigen dienstjaar. Deze bijzondere boekhoudpraktijk heeft de nodige gevolgen voor de interpretatie van de begrotingssaldi (cf. infra). De werkingsuitgaven bevatten alle kosten in verband met de werking van de politiezones, zoals de brandstof voor de voertuigen, de kantoorbenodigdheden, de verwarming en eventueel de huur van de federale gebouwen. In de begroting 2013 van alle politiezones van het land samen belopen ze 297,5 miljoen EUR, wat neerkomt op 27 EUR per inwoner. Deze werkingsuitgaven vertegenwoordigen gemiddeld 11,1 % van de totale gewone uitgaven van de politiezones, met lichte verschillen tussen de gewesten. Vlaanderen neemt het grootste deel van die uitgaven voor zijn rekening (12,4 %), terwijl ze in Brussel en Wallonië respectievelijk 9,4 % en 9,9 % van de totale gewone uitgaven vertegenwoordigen. De werkingsuitgaven stijgen in de begroting 2013 gemiddeld 2,7 % ten opzichte van 2012, met grote verschillen tussen de gewesten. Vlaanderen vertoont de sterkste groei (+3,2 %), terwijl in Brussel de toestand nagenoeg stabiel blijft (+0,8 %). In Wallonië stijgen de werkingsuitgaven van de politiezones met 2,7 % ten opzichte van het vorige dienstjaar, een groei die overeenkomt met het landelijk gemiddelde. Lonen 70,1 % De overdrachtuitgaven vertegenwoordigen 17,4 miljoen EUR in de begroting 2013, d.i. 2 EUR per inwoner of slechts 0,7 % van de gewone uitgaven. Ze bestaan uit diverse dotaties en de bijdrage in de werkingskos- 5 Zie met name rondzendbrief PLP 49 van 27 november 2012 betreffende de onderrichtingen voor het opstellen van de politiebegroting voor 2013 ten behoeve van de politiezones. 54
ten van de gewestelijke ontvanger die door de zonale veiligheidsraad wordt aangewezen. Deze categorie van uitgaven onderging de laatste jaren sterke schommelingen (+145 % in 2010, -60 % in 2011, -3,2 % in 2012 en -28,6 % in 2013), vooral door technische ingrepen die te maken hebben met de boeking van de terugvordering van overschotten tussen bepaalde steden en hun politiezone (voornamelijk in Vlaanderen). De schulduitgaven belopen 66,6 miljoen EUR in de begroting 2013, d.i. gemiddeld 6 EUR per inwoner, en vertegenwoordigen slechts 2,5 % van de totale gewone uitgaven. Deze rubriek omvat zowel de terugbetalingen van kapitaal en interestlasten van leningen die de politiezones hebben afgesloten als de financiële leninglasten die verband houden met onroerende goederen die door de gemeenten naar de politiezone werden overgeheveld. Relatief gezien scoren de Brusselse politiezones duidelijk beter dan de overige gewesten, met een gemiddeld bedrag van 9 EUR per inwoner, tegen 7 EUR per inwoner in Wallonië en slechts 5 EUR per inwoner in Vlaanderen. De financiële lasten zijn echter fors gedaald in Brussel (-10,7 %), terwijl ze in Wallonië stijgen met 6,7 % en in Vlaanderen met 2,4 %. 4. Schulden en investeringen Om de uitrusting of de infrastructuur te moderniseren of in stand houden die noodzakelijk is voor de administratieve organisatie en voor de uitoefening van de veiligheidstaken (commissariaat, interventievoertuigen, kantoorbenodigdheden enz.), moeten de politiezones eveneens elk jaar een bepaald volume investeren. joen EUR in 2010, wat een daling is van meer dan 25 %. De terugval van de investeringen lijkt zich door te zetten in 2012 en in 2013 op basis van de begrotingsvooruitzichten (grafiek 6). Volgens de begrotingen zijn de investeringsprojecten van de politiezones immers structureel afgenomen en vertegenwoordigen zij in 2013 nog maar 68 % van het in 2009 gebudgetteerde volume. De realisatiegraad van de investeringen (d.i. het aandeel van de in de rekeningen effectief vastgelegde investeringsuitgaven in vergelijking met de aanvankelijke begrotingskredieten) bedraagt voor de periode 2009-2011 bijna 80 % gemiddeld, wat heel wat meer is dan wat doorgaans wordt vastgesteld voor de gemeentelijke investeringen (slechts 55 %). Grafiek 5 Structuur van de materiële vaste activa - Balans 2011 6 % Kunstpatrimonium en diversen 11 % Vaste activa in aanbouw 0 % Waterlopen en waterbekkens Meubilair, uitrusting, materieel 21 % 0 % Wegen 4 % Gronden en niet-bebouwde terreinen Gebouwen en hun gronden 58 % De balans aan het eind van elk jaar geeft een overzicht van de vermogenssituatie en van de schuldpositie van de politiezones. Het balanstotaal van de politiezones (indicatief 6 ) kwam eind 2011 uit op bijna 1,6 miljard EUR (d.w.z. bijna 145 EUR per inwoner). De materiële vaste activa vertegenwoordigen gemiddeld 54 % van de totale activa, dat is heel wat minder dan voor de gemeenten (die bijna 85 % noteren). Het roerend en het onroerend vermogen van de politiezones bestaat in hoofdzaak uit gebouwen en hun omliggende terreinen (58 %) alsook uit uitrustingsgoederen en meubilair (21 %) (grafiek 5). De vaste activa in aanbouw vertegenwoordigen 11 % van de materiële vaste activa. Grafiek 6 20 15 10 5 0 Evolutie van de investeringsuitgaven op basis van rekening en begroting (in EUR/inw.) 19,6 17,6 16,3 14,6 13,6 12,6 12,7 11,5 2009 2010 2011 2012 2013 Op basis van de rekeningen (vastgelegde uitgaven eigen dienstjaar) komen de investeringsuitgaven van de politiezones uit op 146 miljoen EUR in 2011, tegen 201 mil- Begroting Rekening 6 Statistieken op basis van een steekproef van 151 balansen 2011 van politiezones. 55
Grafiek 7 Structuur van de uitstaande schulden (in EUR/inw.) Balans 50 5,5 40 4,5 44,3 4,9 38,5 30 34,6 20 10 0 2009 2010 2011 Investeringsschulden Schulden op ten hoogste één jaar Evolutie en structuur van de schuld De uitstaande financiële schulden van de Brusselse politiezones op de balansen voor 2011 bedragen 545 miljoen EUR, d.w.z. 50 EUR per inwoner. Sinds 2009 zijn die uitstaande schulden gestegen met 28 %. Deze toename is in hoofdzaak toe te schrijven aan de evolutie van de langetermijnschuld (grafiek 7) die de politiezones rechtstreeks hebben aangegaan voor het financieren van hun investeringen. De schuld op ten hoogste één jaar (inclusief de langetermijnschuld die binnen een jaar vervalt) vertegenwoordigt slechts 11 % van de totale uitstaande schuld van de politiezones, tegen 89 % voor de langetermijnschuld. Grafiek 8 Evolutie van de verschillende componenten van het begrotingssaldo (in duizenden EUR) 2011-2013 30 000 28 043 20 000 16 735 15 263 10 000 13 545 9 620 8 416 0-3 190-5 642-19 627-10 000 5. Financiële toestand De begroting 2013 ziet voor het eigen dienstjaar de gewone ontvangsten iets sterker stijgen (+4,0 %) dan de gewone uitgaven (+3,5 %). Het saldo eigen dienstjaar van de begroting 2013 vertoont daarom een lichte verbetering. In 2013 boeken de politiezones een overschot voor het eigen dienstjaar van 28,0 miljoen EUR, tegen 15,3 miljoen EUR in 2012, wat neerkomt op een vrij sterke toename met 12,8 miljoen EUR (tabel 6). -20 000-30 000 Saldo eigen dienstjaar 2011 Saldo vorige dienstjaren en overboekingen 2012 2013 Saldo algemeen totaal Het saldo algemeen totaal bestaat uit het saldo eigen dienstjaar plus de overboekingen en het saldo van de vorige dienstjaren. Het komt in 2013 uit op 8,4 miljoen EUR, tegen 9,6 miljoen EUR, d.i. een daling met 1,2 miljoen EUR. Doordat het saldo eigen dienstjaar stabiel is, is de verslechtering uiteraard te wijten aan de evolutie van het saldo van de vorige dienstjaren. Tabel 6 Financiële situatie - Begroting 2012 en 2013 Begroting 2012 Begroting 2013 Evolutie 2012-2013 In duizenden EUR In EUR/inw. In duizenden EUR In EUR/inw. In duizenden EUR In EUR/inw. In % Ontvangsten eigen dienstjaar 2 603 962 236,0 2 707 176 243,9 103 214 7,9 4,0 % Uitgaven eigen dienstjaar 2 588 699 234,6 2 679 132 241,4 90 433 6,8 3,5 % Saldo eigen dienstjaar 15 263 1,4 28 044 2,5 12 781-1,2 83,7 % Ontvangsten algemeen totaal 2 722 562 246,7 2 822 869 255,8 100 307 9,1 3,7 % Uitgaven algemeen totaal 2 712 942 245,8 2 814 460 255,0 101 518 9,2 3,7 % Saldo algemeen totaal 9 620 0,9 8 409 0,8-1 211-0,1-12,6 % 56
Het saldo eigen dienstjaar wordt immers gunstig beïnvloed door het feit dat het merendeel van de zones, conform de begrotingscirculaires van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken, de lonen van december (van het jaar N-1) bij de uitgaven van de vorige dienstjaren boeken. Dat resulteert in een forse stijging van de kredieten voor de uitgaven van de vorige dienst jaren. Die kredieten komen in de begrotingen 2013 uit op 106,9 miljoen EUR, tegen 99,0 miljoen EUR in 2012, 91,1 miljoen EUR in 2011, 75,2 miljoen EUR in 2010, 19,7 miljoen EUR in 2009 en 5 miljoen EUR in 2008. Deze evolutie veroorzaakt een verslechtering van het saldo voor de vorige dienstjaren, dat structureel een tekort vertoont en het saldo algemeen totaal negatief beïnvloedt (grafiek 8). Dit boekhoudkundig bijzonder kenmerk resulteert voor de politiezones in een situatie die vrij ongewoon is voor lokale besturen, namelijk dat het saldo algemeen totaal systematisch kleiner is dan het saldo eigen dienstjaar. Bijna 5 % van de politiezones heeft zelfs een tekort voor het algemeen totaal, terwijl die politiezones voor het eigen dienstjaar een overschot laten optekenen. Opmerkelijk is ook dat de meerderheid van de politiezones (57 %) een saldo algemeen totaal te zien geeft dat gelijk is aan nul en dus niet meer over reserves beschikt. Slechts 38 % van de politiezones boekt in de begroting 2013 nog een overschot op het saldo algemeen totaal. 57