Rapportage van de Rekenkamercommissie Woensdrecht Onderzoek Wet Voorzieningen Gehandicapten augustus 2007
Voorwoord De rekenkamercommissie brengt hierbij haar derde rapport uit. Dit rapport is voor de rekenkamercommissie feitelijk het tweede rapport dat zij geheel zelfstandig heeft verzorgd. Het betreft een beperkt onderzoek, dit mede vanwege de overgang van de Wet Voorzieningen Gehandicapten in de Wet Maatschappelijke Voorzieningen. Uitgangspunt voor de commissie is een zo objectief mogelijk e beoordeling van de aspecten doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid en daarbij aanbevelingen te doen die zowel voor de raad, voor het college als voor de ambtelijke organisatie een lerend effect kunnen hebben. De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 9 mei 2006 het onderhavige project genoemd voor opname op de groslijst van onderzoeksprojecten van de rekenkamercommissie. De rekenkamercommissie heeft op basis van de criteria doelmatigheid en rechtmatigheid het onderwerp Wet Voorzieningen Gehandicapten aangemerkt voor het verrichten van een onderzoek. Doel van het onderzoek was mede een beeld te vormen van de uitvoering van de Wet Voorzieningen Gehandicapten. De rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat van ambtelijke zijde alle gevraagde medewerking is verleend om de commissie inzage te geven in de dossiers. In de interviews is men de commissie met een open vizier tegemoet getreden. Wij hopen dat de aanbevelingen in het onderhavige rapport een bijdrage zullen leveren aan een adequate invulling van de beheersbaarheid en van de planning - en controlcyclus met betrekking tot de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. de rekenkamercommissie, voorzitter D. van Dop, 2
Inhoud 3 1. Aanleiding onderzoek 4 2. Wijze van onderzoek 4 3. Wettelijke kader W et Voorzieningen Gehandicapten 5 4. Kwaliteitsborging 6 5. Gevolgen Wet Maatschappelijke Ondersteuning 7 6. Invoering Wet Maatschappelijke Ondersteuning 8 7. Controlerende rol van de raad 9 8. Conclusies 11 9. Aanbevelingen 12 Bijlagen: bijlage 1 bijlage 2 bijlage 3 Taakstelling en Onderwerpskeuze Reactie van het college Nawoord van de rekenkamercommissie 3
1. Aanleiding onderzoek De rekenkamercommissie Woensdrecht is een onafhankelijk orgaan dat bij verordening op 16 juni 2005 door de gemeenteraad van Woensdrecht is ingesteld. In bijlage A is de taakstelling en de methode van onderwerpskeuze aangegeven. De groslijst voor 2006/2007 is initieel opgesteld door de commissie en aangevuld met onderwerpen die door de raad zijn aangedragen. In de vergadering van 9 mei 2006 zijn deze door de raad vastgesteld. De rekenkamercommissie heeft op basis van de criteria doelmatigheid en rechtmatigheid het onderwerp Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) aangemerkt voor het verrichten van een onderzoek. Dit onderwerp was ook door de raad aangedragen. Tijdens het vooronderzoek bleek echter dat de WVG per 1 januari 2007 vervangen zou worden door de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) en daarom heeft de commissie gemeend het onderzoek niet alleen te richten op de uitvoering van de WVG in het verleden, maar om ook een doorkijk te maken naar de invoering van de WMO. Gelet op al deze ontwikkelingen is het onderzoek uitgevoerd als een beperkt onderwerp en wijkt het in die zin af van de eerdere onderzoeken. 2. Wijze van onderzoek Onderzoeksvragen In het onderzoek zullen de volgende onderzoeksvragen worden beantwoord. Wat was het wettelijke kader van de WVG, het beleid van de Gemeente Woensdrecht en welke verordeningen waren van toepassing? Biedt het totale wettelijke kader voldoende kwaliteitsborging? Wat zijn de wijzigingen als gevolg van de invoering van de WMO? Heeft de invoering van de WMO op een adequate wijze plaatsgevonden? Heeft de raad voldoende mogelijkheden om dit proces te kunnen bewaken en, indien noodzakelijk, bij te sturen? 4
Onderzoeksaanpak Het onderzoek is uitgevoerd door leden van de rekenkamercommissie. Ten eerste is een documentenstudie uitgevoerd naar o.a. de wettelijke kaders en de vertaling daarvan binnen de Gemeente Woensdrecht. Het tweede aspect van de documentenstudie betreft de beoordeling van de jaarbegroting en de jaarrekening. Hiervoor zijn de jaren 2004 tot en met 2006 als uitgangspunt gehanteerd, waarbij in verband met de invoering van de WMO ook een doorkijk is gemaakt naar de begroting van 2007. Na de documentenstudie zijn interviews gehouden teneinde enerzijds de resultaten van de documentstudie te toetsen aan de praktijk. Anderzijds is op die manier antwoord verkregen op de vragen die resteerden na de documentenstudie. 3. Wettelijk kader Wet Voorzieningen Gehandicapten Sinds 1 april 1994 was de gemeente Woensdrecht belast met de uitvoering van de WVG. In de WVG was een aantal voorzieningen voor gehandicapten naar de gemeente gedecentraliseerd. Het doel van de WVG was het verhogen van de zelfredzaamheid van gehandicapten. In de WVG was daartoe geregeld dat gemeenten zorgdroegen voor voorzieningen op het terrein van wonen, vervoer en rolstoelen voor mensen met een handicap. De gemeente had voor deze voorzieningen een zorgplicht. Deze zorgplicht hield in dat gemeenten toereikende voorzieningen moesten bieden in verband met de beperking van gehandicapten. De WVG was een zogenaamde raamwet; dit betekende dat de minimale eisen en voorwaarden erin waren opgenomen. Binnen deze wettelijke kaders moesten gemeenten hun eigen beleid ontwikkelen. Een tweede kenmerk van de WVG was dat het een open-einde regeling was. Dit hield in dat er geen plafond in het WVG-budget was. Elke toegewezen aanvraag moest worden gehonoreerd, ook als het begrote budget werd overschreden. Binnen de gemeente Woensdrecht was het eigen beleid vastgelegd in diverse beleidsstukken. De belangrijkste was de verordening Voorzieningen gehandicapten gemeente Woensdrecht (nummer 1998.12.28-1). Deze was door de raad in de vergadering van 17 december 1998 vastgesteld. In deze verordening was vastgelegd hoe binnen de Gemeente Woensdrecht invulling werd gegeven aan de verplichtingen die op de Gemeente rustten vanuit de WVG. In een achttal hoofdstukken werden verschillende aspecten belicht. 5
4. Kwaliteitsborging Voor de cliënten van de Gemeente Woensdrecht was in het kader van de WVG een goede kwaliteitsborging binnen dit proces van groot belang. Hiermee werd bedoeld dat eenzelfde aanvraag op eenzelfde manier werd afgehandeld. Het in hoofdstuk drie geschetste lokale beleid bood hiervoor volgens de onderzoekers een goede basis. Binnen de Afdeling Sociale Zaken waren daarnaast aanvullende maatregelen getroffen. Een interne behandeling binnen de Afdeling Sociale Zaken werd door een andere ambtenaar gecontroleerd (collegiale toetsing). Hiervoor stond een maximumbedrag; daarboven vond toetsing plaats door het cluster Beleid en Juridische zaken van de Afdeling Sociale Zaken. Dat gold ook voor alle afwijzingen. Ieder kwartaal werd daarnaast door het cluster Beleid en Juridische zaken een kwaliteitscontrole uitgevoerd die was opgezet in samenwerking met de accountant. Van deze kwartaalcontrole vond schriftelijke vastlegging plaats. Uit het verslag van de laatste kwartaalcontrole (intern memo d.d. 30 maart 2007) blijkt dat in zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de verordening WVG goed werd nageleefd. Naar aanleiding van de rechtmatigheidtoetsing werden twee opmerkingen gemaakt: In een aantal gevallen is sprake geweest van termijnoverschrijdingen. Dat blijkt in 7 van de 13 gecontroleerde gevallen te zijn geconstateerd. Dit probleem is binnen de afdeling Sociale Zaken bekend en is te wijten aan de afhandeling door adviserende instanties. Gesprekken vanuit de Gemeente hebben tot op heden niet tot een structurele oplossing geleid. De duur waarvoor een voorziening wordt toegekend is niet altijd even duidelijk in de beschikking vermeld. Naast de reeds genoemde aanvullende maatregelen wordt binnen de afdeling Sociale zaken op dit moment een beslisboom en een verstrekkingenboek ontwikkeld. De commissie beschouwt beide als nuttige instrumenten waarmee de kwaliteitsborging verder kan worden ingevuld. 6
5. Gevolgen invoering Wet Maatschappelijke Ondersteuning Sinds 1 januari 2007 is de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) van kracht. Ten opzichte van de WVG kent deze de volgende wijzigingen in de uitgangspunten: Zorgplicht wordt vervangen door compensatiebeginsel. Dit betekent dat niet zo zeer wordt toegezien op de verstrekking van het middel, maar op het resultaat dat ermee wordt beoogd, namelijk zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Invoering algemene voorzieningen. Voordat een individuele verstrekking plaatsvindt wordt eerst getoetst of met een algemene voorziening het doel bereikt kan worden Keuzevrijheid: verstrekking in natura, een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget (PGB). Vanuit de WVG werden voornamelijk voorzieningen in natura aangeboden, vanuit de WMO is er veel meer keuzevrijheid. Meer mogelijkheden voor eigen bijdragen Deze waren in de WVG beperkt en de WMO biedt meer mogelijkheden om een eigen bijdrage te vragen. Als gevolg van de invoering van de WMO is per 1 januari 2007 de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning in werking getreden. Deze verordening is gebaseerd op de modelverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en komt in de plaats van de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Woensdrecht. De voornaamste verschillen tussen de beide verordeningen zijn: Er bestaat in de nieuwe verordening keuzevrijheid tussen een verstrekking in natura, een financiële tegemoetkoming en een persoonsgebonden budget. Het College stelt daarvoor extra regels vast in het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning. Hierin worden tevens regels vastgelegd inzake de eigen bijdrage of het eigen aandeel. De voorziening in de vorm van huishoudelijke verzorging is toegevoegd. Bij de woonvoorzieningen is de mogelijkheid van een uitraasruimte toegevoegd. De termijn waarover een meerwaarde n.a.v. een woningaanpassing moet worden terugbetaald, is opgehoogd van 5 naar 10 jaar. Er worden voor de vervoersvoorzieningen nadere regels gesteld inzake de omvang in gebied en in kilometers. 7
De regels inzake de verstrekking van een sportrolstoel zijn niet meer aan een termijn van drie jaar gebonden. Het gevoerde beleid zal jaarlijks worden geëvalueerd. Hiervan zendt het college een verslag naar de Gemeenteraad. Voor de uitvoering van de verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning is door het college op 16 december 2006 het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning vastgesteld. In dit besluit is de verordening verder uitgewerkt met benoeming van percentages, bedragen, etc. 6. Invoering Wet Maatschappelijke Ondersteuning Voor de invoering van de WMO is door de raad allereerst de kadernota WMO vastgesteld. Hierin zijn de gemeentelijke visie en de uitgangspunten voor beleid vastgesteld. Voor de daadwerkelijke invoering is daarnaast een tweetal Notities individuele voorzieningen (deel I en II) opgesteld. Deze fungeren als het plan van aanpak voor de invoering van de WMO. Een belangrijk kenmerk van de WMO is het feit dat het een participatiewet betreft. Dat betekent dat de burgers nadrukkelijk moeten worden betrokken bij de invoering ervan. Dit kenmerk sluit naadloos aan op het coalitieprogramma 2006-2010 Een nieuwe koers en de burger doet mee. De beoordeling van de invoering van de WMO heeft zich hier dan ook op geconcentreerd. Voor de invulling van de burgerparticipatie zijn een klantenpanel en een klankbordgroep WMO opgericht. Uit het interview met twee van de vier participatieleden van de klankbordgroep kwam naar voren dat zij de participatie als onvoldoende hebben ervaren. Zo heeft men geen terugkoppeling ontvangen op ingebrachte punten en werden stukken niet of zeer laat toegestuurd. De betreffende leden voelen zich miskend. Naast dat daarmee onvoldoende invulling is gegeven aan de wettelijke verplichting strookt dit ook niet met het thema van het coalitieprogramma 2006-2010: Een nieuwe koers en de burger doet mee. 8
7. Controlerende rol van de raad Voor de invulling van zijn taakstellende en controlerende rol heeft de raad diverse instrumenten tot zijn beschikking. In het kader van dit onderzoek zijn twee daarvan nader onderzocht: de programmabegroting (taakstellende rol) en de jaarrekening (controlerende rol). Programmabegroting In de programmabegrotingen van 2004 t/m 2007 is in het programma voor welzijn en gezondheid voor wat betreft de wet voorzieningen gehandicapten ieder jaar exact de volgende doelstelling opgenomen (wat willen we bereiken): Gehandicapte inwoners zijn in staat om zo zelfstandig mogelijk aan de samenleving deel te nemen. In de meetbare effecten is deze doelstelling niet verder uitgewerkt. Als prestaties zijn ieder jaar de volgende twee zaken opgenomen: Verkorten van de termijn waarbinnen voorzieningen op basis van de wet voorzieningen gehandicapten, met name bij huurwoningen, verstrekt worden. Uitvoering project Volwaardig burgerschap Opvallend hierbij is dat in de programmabegroting voor 2007 ook nog de WVG wordt genoemd, terwijl deze per 1 januari 2007 is vervangen door de WMO. In de programmabegroting voor 2007 is vanwege de invoering van de WMO per 1 januari 2007 ook nog de volgende doelstelling opgenomen: Het resultaat van een brede insteek van de WMO is om in de toekomst kostenbesparend te kunnen werken voor individuele voorzieningen. Door middel van benchmarking zal een verplichte vergelijking ontstaan tussen Nederlandse Gemeenten In de meetbare effecten is ook deze doelstelling niet verder uitgewerkt. 9
Als prestaties zijn de volgende opgenomen: Herijking van het maatschappelijke gebeuren, waarbij de negen prestatievelden in samenhang worden doorlopen. Door middel van burgerparticipatie. Vertegenwoordigers van representatieve instellingen (o.a. gehandicaptenraad, seniorenadviesraad, buurtplatforms, cliëntenraad etc.) vormen een klantenpanel dat op hun beurt op een creatieve wijze (individuele) burgers zal benaderen. Op (sub-)regionaal niveau de samenwerking zo veel mogelijk zoeken en initiëren. Het onderzoek naar de loketfunctie in het kader van de WMO. Er is in geen van de programmabegrotingen specifiek opgenomen wat de verschillende prestaties mogen kosten. Er wordt wel een opsomming gegeven van de totale kosten, maar een verband met de individuele prestaties ontbreekt. Jaarverslagen In zowel het jaarverslag van 2004 als van 2005 wordt voor wat betreft het realiseren van de doelstelling gesteld dat coöperatief wordt meegewerkt aan het ontwikkelen van voorzieningen om gehandicapten zo lang mogelijk aan de maatschappij te laten deelnemen. Als voorbeeld wordt daarbij het meewerken aan het Woonzorgcomplex genoemd. Voor wat betreft de prestaties wordt alleen gesteld dat is deelgenomen aan het project volwaardig burgerschap. Over het verkorten van de termijn waarbinnen voorzieningen worden verstrekt, wordt geen verantwoording afgelegd. Dat is echter wel de prestatie die belanghebbenden direct raakt. Jaarplan afdeling Sociale Zaken In aanvulling op de beoordeling van de jaarverslagen is ook het jaarplan van de afdeling Sociale Zaken voor het jaar 2006 beoordeeld. Dit jaarplan geeft een zeer gespecificeerd inzicht in de taken, doelstellingen en middelen van de afdeling. Hoewel dit buiten de scope van dit onderzoek valt, wil de commissie toch opmerken dat de specificatie zelfs zo ver gaat dat vraagtekens worden gesteld bij de toegevoegde waarde en de beheersbaarheid ervan. 10
In het plan mag een duidelijke verdere uitwerking van het gestelde in de programmabegroting worden verwacht, maar dat ontbreekt echter. De doelstellingen en de te bereiken effecten worden niet geoperationaliseerd. Dat verklaart wellicht ook het ontbreken van een duidelijke verantwoording in de jaarverslagen over het bereiken van de doelstellingen en het behalen van de effecten. Uit het interview met het waarnemend Hoofd van de afdeling Sociale Zaken is wel naar voren gebracht dat vanaf het eerste kwartaal van 2007 een managementrapportage (MARAP) zal worden opgesteld. Deze kon nog niet worden getoond zodat hierover geen oordeel kan worden gegeven. De ontwikkeling van het instrument op zich is in ieder geval positief. 8. Conclusies Uit het onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken: 1) Er worden reeds diverse instrumenten gebruikt ten behoeve van de kwaliteitsborging binnen het proces WVG/WMO. 2) Bij de invoering van de WMO is onvoldoende invulling gegeven aan de burgerparticipatie. 3) De doelstelling en de prestaties uit de programmabegroting zijn niet SMART 1. Hierdoor is het bijna niet mogelijk de realisatie tussentijds te volgen of er achteraf verantwoording over af te leggen. 4) De doelstellingen en de te bereiken effecten zijn van 2004 t/m 2007 ongewijzigd. Hierdoor kunnen vraagtekens worden gesteld bij de wijze waarop ze worden gebruikt binnen de Planning & Control-cyclus. 5) Er wordt geen duidelijke verantwoording afgelegd over het al dan niet realiseren van de doelstellingen en het behalen van de effecten. 6) Er is geen duidelijke aansluiting tussen de programmabegroting en het jaarplan van de afdeling Sociale Zaken. 1 SMART: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden 11
9. Aanbevelingen De conclusies zijn aanleiding voor de volgende aanbevelingen: 1) Zorg voor een spoedige realisatie van de beslisboom en het verstrekkingenboek. 2) Spreek vanuit het juiste niveau de adviserende instanties aan op het niet nakomen van de contractuele verplichtingen. 3) Zorg voor een adequate invulling van de burgerparticipatie. Belangrijk punt daarbij zou moeten zijn hoe de participatie door de betrokken burgers wordt ervaren. 4) Geef een adequate invulling aan de Planning & Control cyclus. Door hier vanuit de raad nadrukkelijker invulling aan te geven (kaderstelling) en op te sturen (controlerende rol) gaat het instrument leven. Daarbij moet ernaar worden gestreefd niet te verzanden in teveel details. Uiteraard heeft ook het college hier een belangrijke rol in. 12
Bijlage 1 Taakstelling De rekenkamercommissie streeft in het kader van haar wettelijke taken de volgende doelen na: het toetsen van de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het handelen van de gemeente en van door haar gesubsidieerde instellingen; het leveren van een bijdrage aan een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige uitvoering van beleid door middel van gerichte adviezen; het versterken van de controlefunctie van de raad; het leveren van een bijdrage aan het vertrouwen van de burger in het gemeentebestuur. Voor de commissie staat het bevorderen van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid in Woensdrecht voorop. Het onderzoeken en toetsen van het bestuurlijk handelen in het verleden is niet gericht op het aanwijzen van zwarte pieten, maar op het ondersteunen van de controlefunctie van de raad en het vinden van aanknopingspunten voor verbetering. De hierboven beschreven doelen hebben gevolgen voor de inhoud, de vorm en de presentatie van het werk van de commissie. Bij de keuze voor onderzoeksthema s spelen zowel objectieve risicoanalyses een rol als ook het oog hebben voor wat er in de gemeente speelt en bij de politiek leeft. Transparantie, betrouwbaarheid en bruikbaarheid ziet de commissie als belangrijke kenmerken van haar onderzoeksrapporten en andere producten. Onafhankelijkheid en zorgvuldigheid zijn belangrijke kenmerken van haar werkwijze. Onderwerpskeuze Bij de keuze van de onderzoeksonderwerpen maakt de commissie aan de hand van de volgende criteria een selectie uit de verzamelde groslijst van mogelijke onderzoekonderwerpen: maatschappelijk belang: mate waarin een onderwerp het functioneren van de samenleving als geheel sterk raakt of belangen van bepaalde doelgroepen; doeltreffendheid: mate waarin rond het onderwerp twijfels bestaan of de resultaten/effecten worden bereikt die de raad ervan verwacht; 13
doelmatigheid: mate waarin rond het onderwerp twijfels bestaan of de middelen op een goede wijze worden ingezet in relatie tot de gewenste resultaten/effecten; rechtmatigheid: mate waarin rond het onderwerp twijfels bestaan of in overeenstemming met de vastgelegde regels wordt gewerkt; financiële belangen of risico s: mate waarin rondom een potentieel onderzoeksonderwerp grote financiële belangen spelen dan wel grote financiële risico s gelopen worden; toegevoegde waarde en potentieel leereffect: mate waarin het onderzoek naar het onderwerp informatie oplevert waar de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol wat aan heeft en waarin niet al op andere wijze wordt voorzien dan wel eerder is voorzien en dat een potentieel hoog leereffect heeft. 14