Van placebo naar nieuwe wonderpil? Toetsing van vergunningaanvragen aan het zonebeheerplan Mr. C.A.H. van de Sanden* Inleiding Sinds enkele jaren zijn veel gemeenten en in mindere mate provincies op zoek naar oplossingen om efficiënter gebruik te maken van de beschikbare geluidsruimte op gezoneerde industrieterreinen als bedoeld in artikel 40 Wet geluidhinder (WGH). Het zogeheten op slot zitten van deze industrieterreinen belemmerde de verdere ontwikkeling daarvan doordat uitbreiding van bestaande of de vestiging van nieuwe activiteiten wegens gebrek aan geluidsruimte niet meer mogelijk was. 1 Met de inwerkingtreding van de nieuwe WGH is met ingang van 1 januari 2007 het zogeheten zonebeheerplan geïntroduceerd. Een dergelijk plan kan worden opgesteld ter uitvoering van het zonebeheer dat ingevolge artikel 163 WGH is gericht op het vergaren van informatie betreffende de geluidsruimte binnen de zone. 2 Veel gemeenten gebruiken het zonebeheerplan echter niet alleen als middel om geluidsruimte te registreren, maar gaan daarbij enkele stappen verder. Zo is het zonebeheerplan door * Mr. C.A.H. (Cees) van de Sanden is bestuursrechtadvocaat bij AKD te Rotterdam. Hij is gespecialiseerd in handhavings- en omgevingsrecht, in het bijzonder in het akoestische omgevingsrecht. De auteur bedankt mr. J.A.M. van der Velden en dr. mr. G.A. van der Veen, beiden advocaat bij AKD, voor hun opmerkingen bij een eerdere versie van deze bijdrage. 1. <www.peutz.nl/info/publicaties/definitief/peutz_publicatie_jg_congres GeluidTrillingenenLuchtkwaliteit_9en10-11-2005.pdf>. Zie ook van recentere datum <www.arcadis.nl/pers/publicaties/pages/industrieter reinenakoestischovervol!.aspx>. 2. De volledige tekst van dit artikel luidt als volgt: Ter vervulling van de in artikel 163 genoemde taak kan een zonebeheerplan worden opgesteld. diverse gemeenten, zoals Dordrecht, gehanteerd als toetsingsinstrument bij aanvragen om een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm). 3 Dit gebruik werd (mede) bevorderd door de ministeriële handreiking die deze toepassing aanmoedigde. 4 Desondanks zijn er al in 2008 vraagtekens geplaatst bij een dergelijk gebruik van het zonebeheerplan. 5 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft zich hierover inmiddels uitgesproken en een dergelijk gebruik in heldere bewoordingen afgewezen. De vraag is wat er daarmee nog resteert van het zonebeheerplan, alsmede welke alternatieven er voorhanden zijn om op lokaal niveau de beschikbare geluidsruimte efficiënter te kunnen reguleren. In deze bijdrage zal worden ingegaan op de betekenis en de gevolgen van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2011, waarbij tevens enkele mogelijke alternatieven worden besproken. Het zonebeheerplan Met de inwerkingtreding van artikel 164 WGH met ingang van 1 januari 2007 heeft de wetgever een nieuw instrument, het zonebeheerplan, geïntroduceerd. Het lokale bevoegde gezag had volgens de wetgever niet alleen (te) weinig aandacht voor adequaat beheer van de geluidszone, maar het beschikte daarnaast ook niet over 3. Zie hierover C.A.H. van de Sanden, Wonderpil of placebo? Het zonebeheerplan in de nieuwe Wet geluidhinder, TO 2008, p. 3. 4. Handreiking Zonebeheerplan, Ministerie van VROM, december 2006, p. 6. 5. Van de Sanden 2008. 45
46 een passend instrumentarium om dit te doen. De wetgever beoogde door middel van de introductie van het zonebeheerplan aan de geluidsproblematiek rond industrieterreinen tegemoet te komen. Blijkens de formulering van artikel 163 WGH ging het bij het zonebeheerplan om het beschikbaar hebben van voldoende informatie over de geluidsruimte binnen de zone. De memorie van toelichting bij dit artikel stelde echter: Het zonebeheer is in eerste instantie bedoeld als instrument om nieuwe bedrijfsactiviteiten op een gezoneerd industrieterrein goed te kunnen toetsen aan de geldende grenswaarden. 6 Hierin ligt de oorsprong van de onduidelijkheid die nadien is ontstaan ten aanzien van doel en strekking van het zonebeheerplan. Deze werd versterkt door het (toenmalige) ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), dat in de Handreiking Zonebeheerplan nog een paar stappen verder ging door te stellen: Het zonebeheerplan dient mede als toetsingsinstrument voor het bevoegd gezag bij het nemen van beslissingen op het gebied van gronduitgifte, bouwen sloopvergunningen, milieuvergunningen, vestiging en uitbreiding van inrichtingen en woningbouwplannen. 7 Het zonebeheerplan wordt hierin veel meer voorgesteld als toetsingsinstrument dan als registratiemiddel. Het was dan ook te verwachten dat een instrument met een dergelijke januskop in de rechtspraktijk tot juridisch ongemak zou gaan leiden, temeer daar lokale besturen grote behoefte hadden aan een nieuw middel om gezoneerde industrieterreinen van het slot te halen en te houden. Toetsing aan het zonebeheerplan volgens de Afdeling De kwestie in hoeverre een aanvraag voor een milieuvergunning thans omgevingsvergunning (mede) kan worden getoetst aan het zonebeheerplan en de daarin opgenomen (kavel)grenswaarden is beantwoord in de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2011. 8 Gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: GS) hadden een vergunning krachtens de Wm verleend ten behoeve van de oprichting en het in werking hebben van een puinrecyclingbedrijf op een gezoneerd industrieterrein als bedoeld in artikel 40 e.v. WGH. Voor dit gezoneerde industrieterrein had het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (hierna: B&W) een zonebe- heerplan vastgesteld als bedoeld in artikel 164 WGH. 9 Daarin had B&W het industrieterrein onderverdeeld in kavels en vervolgens aan de afzonderlijke kavels (kavel)grenswaarden toegekend. Naarmate een kavel meer centraal op het industrieterrein lag, mocht door de daarin gevestigde bedrijven meer geluid worden geëmitteerd, en vice versa. 10 Aldus beoogde B&W te bewerkstelligen dat de vanwege dat gehele industrieterrein beschikbare geluidsruimte optimaal zou worden benut. Het zonebeheerplan werd zo gebruikt als sturingsmiddel om te voorkomen dat het terrein akoestisch op slot zou komen te zitten, waardoor er zich geen nieuwe bedrijven meer zouden kunnen vestigen of bestaande bedrijven niet meer zouden kunnen uitbreiden. Appellanten, B&W en de Vereniging Stedelijk Leefmilieu stelden zich naar aanleiding van de door GS verleende vergunning op het standpunt dat GS bij de beoordeling van de vergunningaanvraag ten onrechte niet hadden getoetst aan het vigerende zonebeheerplan en de daarin opgenomen (kavel)grenswaarden. Alvorens nader in te gaan op de overwegingen van de Afdeling is het van belang om te bezien welk doel B&W met dit zonebeheerplan voor ogen heeft gehad. Uit het betreffende zonebeheerplan blijkt dat dit meervoudig is. Op de eerste plaats, en geheel in lijn met de oorspronkelijke doelstelling van de wetgever, beoogt B&W met dit plan duidelijkheid te verkrijgen omtrent de akoestische situatie binnen de zone. Vervolgens gaan zij een stap verder, omdat het tevens moet fungeren als informatiebron bij het uitvoeren van taken in het kader van vergunningverlening krachtens de Wabo, voorheen op grond van artikel 8.8 Wm. In de woorden van B&W: Het zonebeheerplan geeft aan op welke wijze de geluidruimte binnen een geluidgezoneerd industrieterrein wordt beheerd en verdeeld. 11 Anders en meer concreet: het zonebeheerplan bevat op kavelniveau geluidsnormen waar volgens B&W bij het verlenen van dergelijke vergunningen aan dient te worden getoetst. Het zonebeheerplan voorziet in (1) de regeling van de verdeling van beschikbare geluidsruimte, (2) een taakverdeling tussen overheden en (3) procedureafspraken voor zonebeheer. 12 B&W wilde zodoende niet enkel en alleen registreren en informeren, maar (vooral) ook sturen. Uit het betreffende zonebeheerplan blijkt niet of B&W en GS over de vaststelling van dit zonebeheerplan overleg hebben gehad. Wel staat vast dat GS zich bij de verlening van de vergunning hier niets aan gelegen laten liggen. Zij hebben de aanvraag uitsluitend getoetst aan de zonegrenswaarden krachtens de WGH en níét aan het zonebeheerplan en de daarin opgenomen kavelgrenswaarden. Op grond van de geldende wettelijke zonegrenswaarden hebben GS de vergunning verleend. B&W en de Vereniging Stedelijk Leefmilieu konden zich met de verlening van de milieuvergunning niet verenigen en stelden beide daartegen beroep in. 6. Kamerstukken II 2004/05, 29 879, nr. 3, p. 27. 7. Handreiking Zonebeheerplan, Ministerie van VROM, december 2006, p. 6. 8. ABRvS 2 november 2011, zaaknr. 201008546/1/M1. 9. Zonebeheerplan Nijmegen, <www2.nijmegen.nl/wonen/milieuenafval/ geluid/industrielawaai>. 10. Zonebeheerplan Nijmegen, p. 11. 11. Zonebeheerplan Nijmegen, p. 6. 12. Zonebeheerplan Nijmegen, p. 3.
Allereerst betoogden appellanten dat een zonebeheerplan kan worden beschouwd als een concretisering of invulling van het belang van de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 8.10 lid 1 Wm. In dat geval zou bij strijd daarmee een vergunning kunnen worden geweigerd. De Afdeling volgt appellanten daar niet in omdat volgens haar artikel 163 lid 1 WGH primair gaat over informatievoorziening over de geluidsruimte binnen de zone. Dit specifieke, niet op sturing gerichte doel kan niet worden aangemerkt als concrete invulling van het wel op sturing gerichte belang van de bescherming van het milieu. Het is overigens opmerkelijk dat de Afdeling spreekt over het primaire onderwerp van artikel 163 lid 1 WGH, nu immers uit dit artikel zelf geen andere doelstellingen zijn af te leiden. Mogelijk dat de Afdeling doelt op de bredere scope die de memorie van toelichting hieraan geeft, maar dat blijkt helaas niet uit de door haar gekozen formulering. 13 De wet zelf laat echter geen ruimte voor een ander gebruik van het zonebeheerplan dan ten behoeve van informatievoorziening. Vervolgens verwezen appellanten naar artikel 8.8 lid 1 aanhef en onder b Wm, thans artikel 2.14 lid 1 onder a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hierin is bepaald dat bij het al dan niet verlenen van een milieuvergunning thans omgevingsvergunning ook de geografische ligging van de betrokken inrichting moet worden betrokken. Appellanten betoogden dat het zonebeheerplan bij de beoordeling van de vergunningaanvraag had dienen te worden betrokken omdat uitbreiding van het aantal binnen de zone gevestigde bedrijven mogelijk invloed zou kunnen hebben op de naleving van de geluidszone. De Afdeling volgt appellanten ook op dit punt niet omdat het begrip geografische ligging, anders dan appellanten hadden betoogd, slechts ziet op de beschermenswaardigheid van de omgeving. Ten derde hadden appellanten (kennelijk) bepleit dat er door middel van het zonebeheerplan sprake was van een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8 lid 1 aanhef en onder c Wm, thans artikel 2.14 lid 1 onder a sub 3 Wabo, die bij de beslissing op de aanvraag diende te worden betrokken. De Afdeling had reeds eerder overwogen dat niet elke toekomstige ontwikkeling waarvan een zekere indicatie bestaat, bij een dergelijke beoordeling hoeft te worden betrokken. In deze uitspraak benadrukt zij dat er geen sprake is van toekomstige ontwikkelingen in voornoemde zin omdat er geen vergunningaanvragen zijn ingediend en vestiging van andere bedrijven op het industrieterrein onvoldoende zeker is. Bezien in het licht van haar eerdere jurisprudentie is dit een alleszins begrijpelijk oordeel. Ten slotte hadden appellanten gesteld dat het zonebeheerplan zou kunnen worden aangemerkt als beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3 lid 4 jo. artikel 4:81 lid 1 Awb. De Afdeling lijkt dit niet volledig uit te sluiten. Zij overweegt daartoe enigszins cryptisch: Voor zover er niettemin ruimte zou zijn om het zonebeheerplan als beleidsregel, vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders, te betrekken bij de beoordeling van de vergunningaanvraag, kan dit, nu aan de ingevolge artikel 8.8, derde lid, onder a, in acht te nemen zonegrenswaarden wordt voldaan, niet leiden tot weigering van de vergunning. Zonder dat de Afdeling dit met zoveel woorden uitspreekt, lijkt zij aldus de mogelijkheid open te laten dat een zonebeheerplan een beleidsregel in voornoemde zin is. Indien dat het geval zou zijn, komt dat echter om diverse redenen als onjuist voor. Allereerst legt artikel 163 WGH, waar artikel 164 WGH naar verwijst, weliswaar een taak op, namelijk het beschikbaar hebben van voldoende geluidsinformatie aangaande de zone, maar dit is geen bevoegdheid waar een zonebeheerplan als beleidsregel uitvoering aan zou kunnen geven. Verder kan, gelet op de nadrukkelijke en exclusieve koppeling van artikel 164 WGH aan artikel 163 WGH, het zonebeheerplan evenmin worden aangemerkt als een beleidsregel ter uitvoering van een (andere) wettelijke bevoegdheid. A fortiori geldt dit voor de in de Handreiking Zonebeheerplan gedane suggestie dat een zonebeheerplan zou kunnen worden aangemerkt als beleidsregel behorende bij meerdere, uiteenlopende bevoegdheden van diverse bestuursorganen. 14 Daar komt bij dat bestuursorganen, zoals in dit geval GS, bij de uitoefening van de hun toekomende bevoegdheden in het geheel niet zijn gebonden aan beleidsregels die zijn opgesteld door andere bestuursorganen, zoals hier door B&W. Een zonebeheerplan kan om genoemde redenen niet worden aangemerkt als beleidsregel. 15 Het ware dan ook wenselijk dat de Afdeling omwille van de rechtszekerheid de op dit punt ontstane onduidelijkheid zo spoedig mogelijk wegneemt. Het antwoord van de Afdeling op de in deze uitspraak centraal staande vraag of bij de verlening van milieuvergunningen thans omgevingsvergunningen (mede) aan zonebeheerplannen als bedoeld in artikel 164 WGH dient te worden getoetst, luidt derhalve ontkennend. Deze uitspraak is begrijpelijk gezien het wettelijk systeem van toetsing aan door de formele wetgever vastgestelde nationaal geldende geluidsnormen. Daarin past wel een beschrijvende en beleidsondersteunende functie van het zonebeheerplan, maar niet een, daarvan afwijkende, sturende en normerende functie. Gevolgen en alternatieven Gemeenten zullen, gegeven het heldere oordeel van de Afdeling, hun ambities ten aanzien van het gebruik van zonebeheerplannen drastisch dienen bij te stellen. De 47 13. Kamerstukken II 2004/05, 29 879, nr. 3, p. 28. Het hier door de regering gestelde vindt echter geen basis in art. 163 of 164 WGH. 14. Handreiking Zonebeheerplan, Ministerie van VROM, december 2006, p. 6 e.v. 15. Vgl. Van de Sanden 2008 voor een uitvoeriger beschouwing van het rechtskarakter van een zonebeheerplan.
48 plannen zullen in veel gevallen moeten worden herschreven voor zover het de daarin opgenomen verplichting betreft om bij vergunningverlening (mede) te toetsen aan kavelgrenswaarden. Verder valt het niet uit te sluiten dat er de afgelopen jaren, en naar nu blijkt ten onrechte, vergunningen zijn geweigerd, omdat verlening daarvan zou leiden tot overschrijding van kavelgrenswaarden. De uitspraak van de Afdeling maakt deze besluiten niet ongedaan of met terugwerkende kracht onrechtmatig. Het is echter geenszins ondenkbaar dat deze bedrijven een nieuwe aanvraag indienen, die alsdan niet (opnieuw) kan worden geweigerd wegens strijd met het zonebeheerplan. Nu het zonebeheerplan niet de oplossing van alle lokale industriële geluidsproblemen blijkt te zijn, wordt er gezocht naar alternatieven. Twee voorbeelden daarvan zal ik hierna in het kort behandelen. Geluidverkavelingsplan Het eerste alternatief is het zogeheten buitenwettelijke geluidverkavelingsplan, dat wordt opgenomen in het bestemmingsplan. Zo heeft de gemeente Harderwijk het voormalige zonebeheerplan opgenomen in het ter plaatse vigerende bestemmingsplan in de vorm van een geluidverkavelingsplan. 16 De gedachte daarbij is dat de daarin opgenomen geluidsnormen wel rechtskracht hebben, zodat via deze omweg bij vergunningverlening wel aan de kavelgrenswaarden kan worden getoetst. Aldus gaan lokale geluidsnormen onderdeel uitmaken van het bestemmingsplan. De formulering van artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) sluit deze variant strikt genomen niet, althans niet met zoveel woorden, uit. Desondanks staan tegen deze eventuele alternatieve bestemmingsplanroute wetten in de weg en praktische bezwaren. Om te beginnen horen milieunormen in beginsel niet thuis in een bestemmingsplan. De Wro en daarop gebaseerde bestemmingsplannen strekken eerst en vooral tot ordening van de ruimte, niet tot regulering van het milieu. 17 Dat de Afdeling in bepaalde gevallen en onder bijzondere omstandigheden aanvullende milieunormering in bestemmingsplannen heeft toegestaan, doet daar in algemene zin niet aan af. Daarnaast zijn er bezwaren van meer principiële aard. De formele wetgever heeft in de WGH nationaal geldende geluidsnormen vastgelegd. Het is de vraag in hoeverre het dan nog is toegestaan dat lagere overheden van deze landelijke normen afwijken door middel van de vaststelling van lokale, buitenwettelijke normen. Anders geformuleerd: in hoeverre laten de in de WGH opgenomen grenswaarden het toe om bij het verlenen van vergunningen aan andere dan de nationale waarden te toetsen? Uit de WGH in samenhang bezien met de Wabo 16. <www.arcadis.nl/pers/publicaties/pages/primeur%20harderwijk %20verankertzonebeheerplaninbestemmingsplan.aspx>. 17. KB Hefshuizen 17 december 1987, AB 1988, 388 m.nt. AWK (Hefshuizen). Vgl. P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 44 e.v. volgt dat het bevoegde gezag bij het nemen van besluiten op vergunningaanvragen de door de formele wetgever vastgestelde grenswaarden in acht neemt. Dit wordt met zoveel woorden in artikel 2.14 lid 1 sub c onder 2 Wabo nog eens expliciet voorgeschreven. Afwijking van deze grenswaarden is derhalve niet toegestaan. Op deze hoofdregel wordt slechts één uitzondering gemaakt in artikel 2.14 lid 1 sub c onder 3 Wabo in het geval er een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 WGH is vastgesteld. Hierover in de volgende paragraaf meer. In alle andere gevallen is bij vergunningverlening afwijking van wettelijke grenswaarden niet toegestaan. Dat geldt derhalve eveneens voor zogeheten geluidverkavelingsplannen. 18 Dit zijn plannen, gebaseerd op de categorie-indeling van een bestemmingsplan, waarbij aan kavels een geluidemissiebudget wordt toegekend. Op grond van dit verkavelingsplan wordt de totaal beschikbare geluidsruimte binnen de zone verdeeld. Indien en voor zover daarin ook kavelgrenswaarden zijn opgenomen, mag hier, zoals de Afdeling 2 november 2011 heeft geoordeeld, bij de beoordeling van vergunningaanvragen niet aan worden getoetst. Geluidreductieplan Op 31 maart 2010 is artikel 67 WGH in werking getreden. Dit artikel houdt kortheidshalve in dat in geval van overschrijding van grenswaarden bij gezoneerde industrieterreinen B&W verplicht is om een zogeheten geluidreductieplan op te stellen. Hierin dient B&W aan te geven op welke wijze de geluidsbelasting binnen een bepaalde tijd tot aanvaardbare niveaus zal worden gereduceerd. Het plan dient in ieder geval het beleid te bevatten op welke wijze de geluidsbelasting binnen en buiten de zone zal worden beperkt. Verder dienen in een dergelijk plan de maatregelen te worden opgenomen die worden getroffen om de geluidsbelasting voor het gehele industrieterrein binnen vijf jaar te verminderen tot beneden de geldende grenswaarden. Ten derde moet worden aangegeven op welke wijze dat alsnog zal worden gerealiseerd, mocht dat binnen die periode niet zijn gelukt. Tegelijkertijd met dit artikel is een aanvullende bepaling in artikel 2.14 lid 1 sub c onder 3 Wabo opgenomen. Deze bepaling houdt in dat indien een dergelijk geluidreductieplan door B&W is vastgesteld, het bevoegde gezag dat geldt derhalve ook voor GS de daarin opgenomen geluidsnormen bij de toetsing van vergunningaanvragen in acht dient te nemen. Op die manier heeft de formele wetgever aan het lokale bevoegde gezag, anders dan bij de hiervoor behandelde geluidverkavelingsplannen, de bevoegdheid gegeven om, in afwijking van grenswaarden uit de WGH, te toetsen aan lokale normen en beleid. Desondanks blijven er nog enkele vragen onbeantwoord. Zo betreft het hier een verplichting die rust op B&W in 18. <www.arcadis.nl/pers/publicaties/pages/primeur%20harderwijk %20verankertzonebeheerplaninbestemmingsplan.aspx>.
geval van bestaande overschrijding van zonegrenswaarden. Wat nu wanneer B&W deze verplichting (nog) niet nakomt, dan wel (nog) niet is nagekomen? Dit zou nadelig kunnen uitwerken voor bedrijven die willen gaan uitbreiden of zich vestigen op een industrieterrein, evenals voor burgers die geconfronteerd worden met geluidsoverlast die wordt veroorzaakt door overschrijding van grenswaarden. In hoeverre kunnen zij dan het lokale bestuur verplichten om dat alsnog te doen? Verder geldt deze verplichting slechts in die gevallen waarin er al een overschrijding bestaat. In hoeverre kan een geluidreductieplan dan onverplicht ook al worden vastgesteld in die situaties dat er nog geen overschrijding bestaat, maar deze wel dreigt te gaan ontstaan? Gelet op doel en strekking van deze bevoegdheid en het plan, te weten het reduceren van geluidsbelasting vanwege een industrieterrein, zou ik menen dat zich daartegen weinig verzet. Het geluidreductieplan biedt, anders dan het zonebeheerplan en het geluidverkavelingsplan, derhalve wel de (wettelijke) mogelijkheden om vergunningaanvragen aan te toetsen. Daarbij is van belang dat er duidelijk onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van het beschrijvende karakter van het zonebeheerplan en het regulerende karakter van het geluidreductieplan. Op deze manier hebben lokale overheden een door de formele wetgever verstrekt instrument in handen dat de mogelijkheden biedt om de problematiek van op slot zittende industrieterreinen daadwerkelijk aan te pakken. Conclusie 49 De Afdeling heeft geoordeeld dat een zonebeheerplan krachtens artikel 164 WGH niet als toetsingskader mag worden gebruikt bij de beoordeling van vergunningaanvragen. Daarmee is een streep gezet door het lokale beleid met betrekking tot industrielawaai voor zover dat daarin was verankerd. Anders dan het buitenwettelijke geluidverkavelingsplan, kan het geluidreductieplan in bepaalde gevallen mogelijk als alternatief gaan dienen.