Uit: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1491 (AB 2014/400)

Transcriptie

1 Uit: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1491 (AB 2014/400) Mr. N.S.J. Koeman Wet ruimtelijk ordening: art. 3.1; Wet milieubescherming: art. 1.1; Wet algemene bepalingen omgevingsrecht: art. 2.1 lid 1 Verplichte beperkingen in planregels aan evenemententerrein Met noot door: W.J. Bosma Samenvatting In de planregels zijn geen beperkingen opgenomen wat betreft onder meer het maximale aantal bezoekers en het soort evenementen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 juni 2012 in zaaknr /1/R4) ligt het met betrekking tot een evenemententerrein op de weg van de planwetgever om onder meer ten aanzien van het aantal evenementen per jaar, het soort evenementen en de maximale bezoekersaantallen voorschriften te stellen, indien dat uit een oogpunt van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenemententerrein op een bepaalde locatie van belang is. Het gaat hier om de beoordeling en de afweging of een bestemming die gedurende de planperiode evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt is aangewezen. Dat in dit geval de drafbaan een inrichting is als bedoeld in art. 1.1 van de Wet milieubeheer, waarvoor reeds een milieuvergunning is verleend, betekent niet dat genoemde regels in een bestemmingsplan niet nodig zijn. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 februari 2012 in zaak nr /1/T1/R2) is anders dan bij de toepassing van de Wet milieubeheer (thans: de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; hierna: Wabo) bij de vaststelling van een bestemmingsplan een beoordeling nodig op basis van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Zonder een beperking in de planregels wat betreft het aantal, de aard en de omvang van de evenementen is een dergelijke beoordeling van de maximale planologische mogelijkheden niet goed denkbaar. In dit verband acht de Afdeling van belang dat niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn, in de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder e, van de Wabo kunnen worden betrokken. Partij(en) Uitspraak in het geding tussen: appellant en anderen, te Groningen, en de raad van de gemeente Groningen, verweerder.

2 Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 26 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan Kranenburg-Stadspark vastgesteld. Tegen dit besluit hebben appellant en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Appellant en anderen hebben nadere stukken ingediend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door drs. J.A. Klok en ir. C.J.M. van den Biggelaar, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Overwegingen 1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. 2. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor onder meer het Stadspark en de tot het Stadspark behorende drafbaan te Groningen. 3. Appellant en anderen kunnen zich niet verenigen met de bestemming Sport, die is toegekend aan de drafbaan, voor zover deze bestemming het mogelijk maakt de drafbaan te gebruiken voor het houden van evenementen. Hiertoe voeren appellant en anderen aan dat deze evenementen leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat, omdat in het plan ten onrechte geen nadere regeling is opgenomen wat betreft onder meer de aard van de evenementen, de maximale bezoekersaantallen en de rusttijd tussen de evenementen. In dit verband voeren appellant en anderen tevens aan dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de akoestische gevolgen voor de woonomgeving als gevolg van het houden van evenementen op de drafbaan, waarbij zij ook wijzen op de naastgelegen verkeersweg. Volgens appellant en anderen is bovendien ten onrechte geen parkeer- en verkeersonderzoek gedaan De raad stelt zich op het standpunt dat het opnemen van een nadere regeling in het plan met beperkingen wat betreft onder meer de aard van de evenementen, de toegestane duur en de maximale bezoekersaantallen niet nodig is, omdat een milieuvergunning is verleend voor het houden van evenementen op de drafbaan. Deze vergunning reguleert de evenementen op de drafbaan voldoende, aldus de raad. Hierbij voert de raad aan dat het plan niet voorziet in een verruiming van het aantal en de aard van de evenementen ten opzichte van de vergunde situatie. Tevens voert de raad aan dat ten tijde van de vergunningverlening een akoestisch onderzoek is verricht. Verder wijst de raad erop dat in de vergunning

3 voorschriften zijn opgenomen om parkeeroverlast tijdens een evenement te verminderen De drafbaan heeft in het plan de bestemming Sport. Ingevolge artikel 11, lid 11.1, aanhef en onder c, van de planregels, zijn de voor Sport aangewezen gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor evenementen op het terrein van de drafbaan, waaronder circussen, het Bevrijdingsfestival en de viering van Gronings Ontzet, tot een maximum van twaalf dagen per jaar. Ingevolge artikel 1, lid 1.25, van de planregels wordt onder evenementen verstaan grootschalige, periodieke, één- en/of meerdaagse manifestaties met een aanmerkelijke geluidproductie, zoals sportmanifestaties, concerten, voorstellingen en shows Uit de hiervoor aangehaalde planregels vloeit voort dat het gebruik van de drafbaan als evenemententerrein uitsluitend wordt beperkt door het maximum van twaalf evenementendagen per jaar. In de planregels zijn geen beperkingen opgenomen wat betreft onder meer het maximale aantal bezoekers en het soort evenementen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 juni 2012 in zaak nr /1/R4) ligt het met betrekking tot een evenemententerrein op de weg van de planwetgever om onder meer ten aanzien van het aantal evenementen per jaar, het soort evenementen en de maximale bezoekersaantallen voorschriften te stellen, indien dat uit een oogpunt van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenemententerrein op een bepaalde locatie van belang is. Het gaat hier om de beoordeling en de afweging of een bestemming die gedurende de planperiode evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt is aangewezen. Dat in dit geval de drafbaan een inrichting is als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, waarvoor reeds een milieuvergunning is verleend, betekent niet dat genoemde regels in een bestemmingsplan niet nodig zijn. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 februari 2012 in zaak nr /1/T1/R2) is anders dan bij de toepassing van de Wet milieubeheer (thans: de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; hierna: Wabo) bij de vaststelling van een bestemmingsplan een beoordeling nodig op basis van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Zonder een beperking in de planregels wat betreft het aantal, de aard en de omvang van de evenementen is een dergelijke beoordeling van de maximale planologische mogelijkheden niet goed denkbaar. In dit verband acht de Afdeling van belang dat niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn, in de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo kunnen worden betrokken. Zo kunnen de gevolgen van het houden van evenementen voor de belasting van de aan- en afvoerwegen wel in de ruimtelijke afweging, maar niet in de beoordeling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning worden betrokken. Bij die afweging zijn het aantal evenementen per jaar, het aantal bezoekers en de in dat kader te verwachten verkeersstromen niet zonder betekenis. Dat de verleende milieuvergunning reeds voorschriften bevat om de evenementen op de drafbaan te reguleren, kan, anders dan de raad naar voren brengt, dan ook zonder nadere afweging niet een reden zijn om een nadere planologische regeling ten aanzien van de evenementen in het bestemmingsplan achterwege te laten. De raad had aldus bij de vaststelling van het plan behoren na te gaan of ten aanzien van de in deze overweging genoemde aspecten uit een oogpunt van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de drafbaan als evenemententerrein, nadere regels in het plan hadden moeten worden opgenomen. De raad heeft dit ten onrechte nagelaten In hetgeen appellant en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook aanleiding voor het oordeel

4 dat het plan wat betreft artikel 11, lid 11.1, onder c, van de planregels is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van appellant en anderen is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. 4. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, 5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep gegrond; II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Groningen van 26 juni 2013, tot vaststelling van het bestemmingsplan Kranenburg-Stadspark, voor zover het artikel 11, lid 11.1, onder c, van de planregels betreft; III. draagt de raad van de gemeente Groningen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, IV. gelast dat de raad van de gemeente Groningen aan appellant en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van 160 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen. Noot Auteur: W.J. Bosma[*] Het bestemmen van gronden als evenemententerrein is niet zonder gevolgen. Dit brengt immers mee dat zal moeten worden beoordeeld wat de ruimtelijke gevolgen van die bestemming zijn, uitgaande van de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Wanneer in het plan niets wordt geregeld omtrent de frequentie en het type van de evenementen die mogen plaatsvinden, noch over de maximale hoeveelheid bezoekers die daarbij aanwezig mogen zijn, zou er bij deze beoordeling van moeten worden uitgegaan dat ter plaatse van die bestemming in feite non-stop evenementen kunnen plaatsvinden van het meeste zware niveau, met een onbegrensd aantal bezoekers. Omdat een dergelijke worst case beoordeling niet goed voorstelbaar is, is het volgens de Afdeling niet alleen toegestaan (ABRvS 5 januari 2011, M en R 2011/61), maar zelfs verplicht dat in een bestemmingsplan dat het houden van evenementen mogelijk maakt, regels worden opgenomen omtrent het aantal en het soort evenementen, en het aantal bezoekers

5 dat daarbij aanwezig mag zijn (vgl. o.a. ABRvS 16 februari 2011, TBR 2011/99, m.nt. J.J. Scheltens-Fokke en ABRvS 29 juni 2012, AB 2012/100, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, welke rechtspraak in bovengenoemde uitspraak navolging vindt). Aan de hand van de beperkingen die in deze regels worden vervat zal vervolgens, uitgaande van planmaximalisatie, moeten worden beoordeeld wat de gevolgen van de bestemming zullen zijn voor de geluidbelasting en lichthinder op omliggende functies, de verkeersstromen, de parkeerdruk etc. Dat voor het evenemententerrein eveneens een omgevingsvergunning (een milieuvergunning) is vereist maakt het voorgaande volgens de Afdeling niet anders, omdat niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn, in de beoordeling van een aanvraag om zo n vergunning kunnen worden betrokken (zie ook: ABRvS 29 februari 2012, M en R 2012/110, m.nt. W.J.B. Claassen-Dales). Om vergelijkbare redenen doet de omstandigheid dat voor het houden van een evenement een ontheffing van de APV is vereist, niet aan het voorgaande af (vgl. o.a. ABRvS 27 februari 2013, Gst. 2013/67, m.nt. C.W.M. van Alphen). Hoewel de hiervoor beschreven lijn inmiddels vaste rechtspraak mag worden genoemd, is die rechtspraak kennelijk nog niet overal geland, zoals onder meer blijkt uit de hiervoor gepubliceerde uitspraak (zie recent ook: Vz. ABRvS 6 juni 2014, nr /4/R3). Het kan daarom geen kwaad om nog eens uitdrukkelijk aandacht voor deze rechtspraak te vragen in dit tijdschrift. Onder de nieuwe Omgevingswet zal de betekenis van deze rechtspraak naar verwachting niet wezenlijk veranderen. Onder vigeur van die wet kan de raad weliswaar besluiten om (delen van) de APV op te nemen in het omgevingsplan, maar dat laat onverlet dat in dat plan beperkingen zullen moeten worden opgenomen omtrent de evenementen die binnen het plangebied zijn toegestaan, met dien verstande dat dit dan niet langer dient te geschieden ter bescherming van het belang van een goede ruimtelijke ordening, maar ter bescherming van het belang van de fysieke leefomgeving (zie art. 4.1 lid 1 en art. 4.2 lid 1 van het wetsvoorstel, Kamerstukken II 2013/14, , nr. 2. Vgl. ook: Kamerstukken II 2013/14, , nr. 3, p. 463). Voetnoten [*] Mr. W.J. (Willem) Bosma is advocaat bij Van der Feltz advocaten te Den Haag,