Uitgebreide Nederlandse samenvatting EU-gefinancierd onderzoek Dit boek is het eindresultaat van vier jaar promotieonderzoek op vier continenten: Europa, Afrika, Azië en Australië. Dit onderzoek vond plaats in het kader van twee grote EUgefinancierde onderzoeksprojecten: NeWater (www.newater.info) en ASEMWaternet (www.asemwaternet.org). NeWater richtte zich met name op het ontwikkelen van nieuwe benaderingen voor watermanagement. Binnen ASEMWaternet werd, in nauwe samenwerking tussen Europese en Aziatische partners, kennis ontwikkeld en uitgewisseld op het vlak van watermanagement en water governance. Beide projecten onderkennen dat er fundamentele veranderingen noodzakelijk zijn in het huidige watermanagement, vooral om adequaat met complexiteit en onzekerheid om te kunnen gaan. Dit in boekvorm uitgebrachte proefschrift gaat over de vraag wat bepalend is voor de capaciteit van watermanagement en governance-systemen om de gevolgen van klimaatverandering adequaat te kunnen aanpakken. Aanleiding De noodzaak tot klimaatadaptatie is groter dan ooit, omdat we op dit moment wereldwijd op het spoor van de ergste klimaatscenario's blijken te zitten. Internationale onderzoeksrapporten 1 laten niet alleen een stijging in gemiddelde landtemperatuur zien. Ook tonen ze de toename van de gemiddelde zeewatertemperatuur, van de zeespiegelstijging, en van extreme weersomstandigheden. Onderzoek toont bovendien aan dat het poolijs sneller smelt dan eerder werd voorspeld. Kortom, de klimaatverandering gaat sneller en is erger dan we voor mogelijk hadden gehouden. Tegelijkertijd is de internationale gemeenschap nog steeds niet in staat om de klimaatverandering een halt toe te roepen. Ook tijdens de laatste VN-klimaattop in Cancun (2010) lukte het niet om bijvoorbeeld tot nieuwe doelstellingen te komen voor de reductie van broeikasgassen. Alles wijst erop dat het klimaat in de komende decennia zal blijven veranderen en dat we in toenemende mate met de gevolgen hiervan zullen worden geconfronteerd. Maatschappelijke aandacht voor het aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering neemt dan ook snel toe. Gevolgen van klimaatverandering De gevolgen van klimaatverandering zijn nu al dramatisch te noemen, niet alleen wat betreft economische schade en maatschappelijk ontwrichting, maar ook qua menselijk leed. De economische schade door klimaatverandering is op zichzelf al fenomenaal hoog: 300 miljard dollar in 2010. 2 Deze schadeposten zullen naar alle waarschijnlijkheid snel toenemen in de komende decennia. Sterker nog, deze schadeposten zullen in 2030 twee tot drie maal zo hoog zijn. De feiten liegen er niet om: in 2010 zijn naar schatting 300 miljoen mensen het slachtoffer geworden van klimaatverandering, waarbij 300.000 dodelijke slachtoffers. 3 Wereldwijd worden mensen vaker het slachtoffer van mislukte oogsten, overstromingen, orkanen, hittegolven. Daarnaast gedijen ziektes als diarree, cholera en malaria op steeds meer 1 International Association of Research Universities, 2009; World Water Development Report, 2009 2 Human Impact Report, 2009 3 Human Impact Report, 2009
plaatsen beter vanwege temperatuurstijging. Dit soort ontwikkelingen leiden niet alleen tot individueel menselijk leed, maar op steeds grotere schaal tot maatschappelijke ontwrichting. Bovendien is een indirect gevolg van klimaatverandering dat veel regio s minder goed of helemaal niet meer bewoonbaar worden. Volgens de Verenigde Naties zullen in 2020 vijftig miljoen mensen naar het noordelijke deel van de aarde zijn getrokken op de vlucht voor voedseltekorten als gevolg van klimaatveranderingen. 4 De druk van een veranderend klimaat komt bovenop de bestaande wereldwijde problemen omtrent waterbeheer, zoals watertekorten, overstromingen en vervuiling. Dit zijn problemen die door klimaatverandering alleen maar versterkt worden. Veel managers en beleidsmakers staan onder enorme druk om met al die gevolgen van klimaatverandering om te gaan. Deze gevolgen variëren van meer wateroverlast, zwaardere overstromingen, extremere droogte, zeespiegelstijging, kusterosie, achteruitgang van ecosystemen, tekorten in drinkwater, meer en nieuwe vormen van vervuiling en watergerelateerde ziektes (bijvoorbeeld cholera en diarree). Over het algemeen kan gesteld worden dat door de intensivering van de hydrologische cyclus de natte plaatsen natter worden en de droge plaatsen droger. Niet alleen de watersector wordt geconfronteerd met deze opeenstapeling van problemen; deze watergerelateerde problemen zijn ook merkbaar voor professionals die zich bezighouden met landbouw, natuur, milieu, ruimtelijke ordening, gezondheidszorg en de veiligheid van dorpen, steden, industrie en infrastructuur. Ook Nederland moet zijn mouwen opstropen om met de gevolgen van klimaatverandering te kunnen omgaan. De klimaatscenario s van het KNMI laten zien dat we eveneens in Nederland met extremere situaties te maken kunnen krijgen dan voorheen werd gedacht. De Deltacommissie concludeerde reeds in haar adviesrapport van september 2008 dat de samenleving ernstig ontwricht kan raken als we ons niet aan de toenemende kans op overstromingen en droogtes aanpassen. Op een VN-klimaattop, zoals die in Kopenhagen en Cancun, gaat veel tijd, energie en frustratie zitten in de onderhandelingen over de reductiedoelen voor CO2-uitstoot, met name doordat de VS en China elkaar in de houdgreep blijven houden. Hierdoor blijven andere belangrijke vragen onderbelicht; vooral vragen over hoe wij als samenleving met de noodzaak voor klimaatadaptatie zouden kunnen omgaan. Echter, met elke euro die we investeren in het anticiperen op natuurrampen, besparen we zes euro op het herstellen van de (fysieke) schade na een ramp. (UNEP, 2004). Kortom, niets doen is geen optie. Klimaatadaptatie vraagt om fundamentele veranderingen in watermanagement Door de gevolgen van klimaatverandering worden veel landen geconfronteerd met grote uitdagingen om hun water governance-systeem legitiem, efficiënt, veerkrachtig en flexibel in te richten, bijvoorbeeld in relatie tot: 1) decentralisatie; 2) participatie van belanghebbenden; 3) omgaan met onzekerheden (met name het onvoorspelbare karakter van klimaatverandering); 4) betrekken van de private sector in waterbeheer (bijvoorbeeld door publiek-private samenwerking); 5) introduceren en ontwikkelen van benaderingen voor adaptief en integraal watermanagement ; 6) het reorganiseren en versterken van 4 Annual meeting of the American Association for the Advancement of Science (AAAS), 2011
centrale overheden; 7) introduceren van waterbeprijzing en waterrechten; en 8) uitvoeren van anti-corruptiemaatregelen. Aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering zorgt voor grote uitdagingen in het waterbeheer, omdat juist in de watersector het merendeel van de klimaatadaptatie moet plaatsvinden. Alleen technische oplossingen zijn vaak niet meer toereikend en overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven zijn op zoek naar andere oplossingen. Echter, huidige institutionele arrangementen en structuren zijn vaak onvoldoende toegerust om met de uitdagingen omtrent klimaatadaptatie om te gaan, vooral omdat deze uitdagingen worden gekenmerkt door een hoge mate van complexiteit en onzekerheid. De onzekerheden ontstaan door de onvoorspelbaarheid van toekomstige ontwikkelingen, door incomplete kennis en tegenstrijdige perspectieven op de ernst van problemen, oorzaken en oplossingen. De onzekerheden nemen toe doordat het tempo en de omvang van veranderingen (bijvoorbeeld in geografie en klimaat) toenemen. Het is noodzakelijk om op pragmatische wijze hiermee om te gaan. Dit stelt watermanagement voor de volgende uitdagingen: Duurzaam waterbeheer kan gerealiseerd worden, mits het huidige waterbeheer een transitie ondergaat richting adaptief en integraal waterbeheer en adaptive water governance. Voor het omgaan met onzekerheden is adaptief en integraal management noodzakelijk: dit is een systematisch proces voor het verbeteren van beleid en praktijk, door middel van leren van de uitkomsten van eerdere strategieën. In essentie betekent dit leren door te doen, maar dit proces is alleen succesvol als mensen en organisaties goed geïnformeerd zijn over hoe dit kan plaatsvinden en welke factoren hierbij van belang zijn. Een cruciaal element is de actieve betrokkenheid van belanghebbenden in het proces van ontwikkeling, uitvoering en monitoring van waterbeheersplannen. Om bovenstaande te bereiken zijn adaptieve en integrale benaderingen noodzakelijk. Echter, de verandering naar dit soort benaderingen binnen huidige managementregimes verloopt traag en empirische kennis en praktijkervaring is nog beperkt. Een mogelijke reden voor deze traagheid en beperkte praktijkkennis is dat huidige managementregimes in stand worden gehouden door een sterke onderlinge afhankelijkheid van factoren en elementen in zo n managementregime. Het is bijvoorbeeld erg lastig om van een top-down regime naar een bottom-up regime te gaan zonder tegelijkertijd risicomanagement, informatiemanagement en vormen van samenwerking te veranderen. Kortom, er is onderzoek nodig dat gericht is op het beter begrijpen van de onderlinge afhankelijkheid van elementen in watermanagementregimes en de dynamiek van adaptatieen transitieprocessen. Dit vraagt om onderzoek dat in staat is om alternatieve managementregimes met elkaar te vergelijken en te evalueren. Het moet tevens transitieprocessen in de praktijk kunnen ondersteunen. Het hoofddoel van dit in boekvorm uitgebrachte proefschrift is het versterken van de conceptuele grondslagen en praktische waarde van adaptieve benaderingen in watermanagement en water governance.
Onderzoeksdoelen en -vragen Dit boek gaat over de vraag wat bepalend is voor de capaciteit van watermanagement en governance-systemen om de gevolgen van klimaatverandering adequaat te kunnen aanpakken. Het boek richt zich in het bijzonder op het omgaan met de toenemende kans op droogtes en overstromingen. Het gepresenteerde onderzoek levert belangrijke, innovatieve inzichten over één van de belangrijkste onderwerpen voor de komende decennia, namelijk integraal water management, en het type adaptief management dat hiervoor noodzakelijk is. De onderzoeksdoelen benadrukken: 1. het identificeren van specifieke configuraties van factoren in adaptief en integraal waterbeheer die leiden tot adaptatie en hogere niveaus van beleidsleren; 2. het identificeren van obstakels en kansen voor klimaatadaptatie; 3. het ontwikkelen van institutionele ontwerpprincipes voor klimaatadaptatie Gebaseerd op deze onderzoeksdoelen zijn zeven onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Hoe kan het niveau van adaptief en integraal watermanagement bepaald worden? (zie hoofdstuk 3); 2. Hoe kan de uitkomst of het functioneren van een watermanagementregime bestudeerd en geëvalueerd worden? (zie hoofdstuk 4); 3. Hoe kunnen complexe watermanagementregimes met elkaar vergeleken worden om zodoende eventuele, algemene patronen te ontdekken? (zie methode in hoofdstuk 5 en analytische raamwerken in hoofdstuk 6 t/m 10); 4. Gebaseerd op vergelijkende analyse, wat is de relatie tussen watermanagement regimes en de uitkomsten van deze regimes? Uitkomst is enerzijds gedefinieerd als (type en diversiteit in) adaptatiemaatregelen (zie hoofdstuk 6), anderzijds als het niveau van beleidsleren (zie hoofdstuk 7); 5. Gebaseerd op vergelijkende analyse, wat is bepalend voor de adaptieve capaciteit van een managementregime? En wat zijn obstakels en kansen voor klimaatadaptatie (zie hoofdstuk 6-10)?; 6. Gebaseerd op verkennende studies en theoretische inzichten, wat zijn gepaste institutionele ontwerpprincipes voor klimaatadaptie in complexe, multi-level governance-systemen (zie hoofdstuk 8)?; 7. Hoe kunnen participatieprocessen en multi-stakeholderdialogen effectiever worden gemaakt (zie hoofdstuk 9 en 10)? Conceptuele achtergrond Adaptief management en adaptive governance worden meer en meer beschouwd als leidende concepten en overlevingsmechanismen voor de hedendaagse, moderne samenleving. Wereldwijd krijgen samenlevingen te maken met hardnekkige problemen die worden gekenmerkt door een grote mate van complexiteit en onzekerheid. Ze leiden vaak tot crisis, zoals de wereldwijde voedsel-, energie-, water- en klimaatcrisissen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat adaptief management niet alleen is geadopteerd als leidend concept binnen het Nederlandse Deltaprogramma, maar momenteel ook wordt gebruikt in
Vietnam, Zuid-Afrika, Verenigde Staten, Australië en tal van andere plaatsen om beleid en strategieën voor klimaatadaptatie te ontwikkelen. Om met de uitdagingen omtrent klimaatverandering om te kunnen gaan, is het van belang dat het huidige watermanagement een transitie ondergaat naar meer adaptief en integraal watermanagement. Adaptief watermanagement is een systematisch proces om beleid en praktijk te verbeteren, door middel van het leren van de uitkomsten van eerder geïmplementeerd beleid en door veranderingen in externe factoren daarbij mee te nemen. Op deze manier worden onzekerheden en complexiteit expliciet meegenomen. Dit laatste is belangrijk, omdat door klimaatverandering de context van complexe vraagstukken (in korte tijd) drastisch kan veranderen. In Europa, maar vooral in gebieden die het hardst worden getroffen door de gevolgen van klimaatverandering, bijvoorbeeld in Afrika en Azië. Dit geldt niet alleen voor de problematiek van droogtes en overstromingen, maar ook voor vraagstukken rondom nationale veiligheid, economische belangen, voedselzekerheid, duurzame ontwikkeling en migratie van klimaatvluchtelingen. Adaptief management wordt steeds meer beschouwd als een adequate manier om met deze complexe vraagstukken en onzekerheden om te gaan, zo ook in de watersector. Adaptief watermanagement is overigens geen plaatsvervanger van integraal watermanagement, maar voegt er wel iets belangrijks aan toe, namelijk een management als leren -benadering. Sociaal leren is een belangrijk element in adaptief watermanagement en dit moet goed gefaciliteerd worden. Participatie van belanghebbenden en integratie van informatiesystemen, disciplines en sectoren is hierbij van groot belang. 5 Er wordt daarom ook gesproken van adaptief en integraal watermanagement, omdat integratie een cruciale voorwaarde is voor adaptief watermanagement. De huidige stand van zaken in adaptief en integraal watermanagement in acht casestudies in Europa, Azië, en Afrika laat zien dat veel landen nog slechts in de startblokken staan (voor meer details, zie hoofdstuk 7). De meeste blijken nog niet in staat om zich aan te passen aan klimaatverandering en aan de daarbij behorende complexiteit en onzekerheden. In hoofdstuk 2 wordt de theoretische basis voor dit boek gepresenteerd. Gelet op de aard van het onderwerp is de conceptuele achtergrond vrij breed. De concepten komen voort uit een breed veld (waaronder governance-theorie, beleidswetenschappen, adaptief management, complexe (adaptieve) systeemtheorie en beleidsleren) en bestrijken verschillende aanpakken binnen deze velden. Deze theorieën en concepten hebben met elkaar gemeen dat ze inzicht geven over hoe en waarom maatschappijen, instituties en beleid veranderen in het kader van complexe problemen. Aan het einde van hoofdstuk 2 wordt een sterk pleidooi gehouden voor een symbiogenese van concepten, leidend tot een integrale en systematische aanpak voor het omgaan met complexiteit en onzekerheid. Analytisch raamwerken De theorie en concepten uit hoofdstuk 2 zijn gebruikt om een raamwerk te ontwikkelen voor het toetsen van het niveau van adaptief en integraal water management. Het 5 Het is niet zo dat voor elk probleem een intensief en tijdrovend participatieproces georganiseerd moet worden. Dit is alleen noodzakelijk wanneer het probleem gekenmerkt wordt door grote complexiteit en onzekerheden, waarbij informatie niet compleet is of wordt betwist, en waarbij de benodigde kennis en ervaring verdeeld is over verschillende partijen.
raamwerk omvat 9 essentiële dimensies, 33 variabelen en 62 meer specifieke indicatoren (zie hoofdstuk 3 voor variabelen en indicatoren). Dit zijn de dimensies: 1. Actoren en leiderschap; 2. Bewustwordingsprocessen en het onderwijs over water en klimaat; 3. Type governance; 4. Samenwerkingsstructuren; 5. Beleidsontwikkeling en implementatie; 6. Informatiemanagement; 7. Financiering; 8. Risicomanagement; 9. Effectiviteit van regelgeving, Hoofdstuk 4 presenteert een raamwerk voor het analyseren voor beleidsleren, gebaseerd op het concept van triple loop learning, dat oorspronkelijk werd geïntroduceerd in de organisatietheorie. Om leren te definiëren wordt gebruik gemaakt van literatuur over beleidsleren (Hall, Sabatier, Wegner). Voor de ontwikkeling van een raamwerk voor toepassing in een water governance-context wordt met name gebruikt gemaakt van literatuur over leren in groepen en organisaties (Argyris, Schön, Hargrove). De link naar literatuur over beleidsleren is innovatief en maakt het mogelijk om sociaalpsychologische mechanismen en contextuele factoren voor leren mee te nemen. Rekening houdend met de vereisten voor adaptief management worden deze inzichten vertaald in indicatoren voor het toetsen van leerprocessen. Naast de analytische raamwerken uit hoofdstuk 3 en 4 (zie hierboven) zijn er nog drie additionele raamwerken ontwikkeld: 1. Een raamwerk voor het bepalen van de breedte en diversiteit in fysieke interventies in een stroomgebied (hoofdstuk 6); 2. Een raamwerk voor het bepalen van de uitkomst van participatieprocessen, gebaseerd op mental mapping en causaliteitsmodellen (hoofdstuk 9); 3. Een raamwerk voor het analyseren van het functioneren en de effectiviteit van multi-stakeholderdialogen (hoofdstuk 10) Methodologie Methodologisch wordt er op een samenhangende en transparante manier een grote variëteit aan methoden en technieken gecombineerd. De analyse is gebaseerd op een zeer uitgebreide empirische basis, die het ook mogelijk maakt om een vergelijkende argumentatie op te bouwen. De conclusies komen voort uit deze analyse. Ze leveren een gedegen en uitgebreid antwoord op de onderzoeksvragen en worden vertaald naar verhelderende inzichten en aanbevelingen voor de praktijk. Het boek levert zo een belangrijke bijdrage aan theorieontwikkeling, met name over regimes voor adaptief management., Binnen dat gebied is op dat vlak is een meer dynamische en flexibele kennis van zaken nodig, dan in de huidige literatuur over instituties voor duurzame ontwikkeling terug te vinden is.
Onderzoeksmethoden Voor dit onderzoek is een gevarieerd aantal onderzoeksmethoden gebruikt. Deze methoden kunnen als volgt gegroepeerd worden: Beleidsgerelateerd transdisciplinair onderzoek (1.6.1), gebaseerd op literatuuronderzoek, analyse van primaire data (bv. beleidsdocumenten, procesevaluaties en projectplannen) en interviews met belanghebbenden, procesmanagers, beleidsmakers, politici, experts en andere deelnemers. De geïnterviewden waren allemaal direct betrokken in de voorbereiding, implementatie en/of vervolgactiviteiten van het onderzochte proces en beleid; Formele, vergelijkende casestudie-analyses, middels het combineren van diepgaande case studie analyses en meer formele vergelijkende analyses, inclusief multivalue QCA en standaard statistische correlatietechnieken; Kenniselicitatie-instrumenten (1.6.3), zoals deskundigenadvies middels interviews en questionnaires voor het scoren en wegen van indicators, workshops, cognitive mapping en group model building (zie hoofdstuk 9) In het veldonderzoek werden in totaal 190 experts betrokken uit 21 landen, met behulp van interviews (59%), questionnaires (15%) en/of workshops (26%). Er is veel aandacht besteed aan de robuustheid van (de methode van) deskundigenadvies. De interviews en workshops zijn op locatie georganiseerd in 10 case studies in acht rivierstroomgebieden (zie onderstaande figuur): de Rijn, Elbe, Guadiana, Tisza, Amudarya, Nijl, Orange-Senqu, Mekong, en het gehele watersysteem van West Australië. De 10 case studies bestrijken de volgende landen: Nederland, Duitsland, Portugal, Spanje, Tsjechië, Hongarije, Oekraïne, Oezbekistan, Laos, Cambodja, Vietnam, Myanmar, China, Thailand, Australië, Zuid-Afrika, Lesotho, Botswana, Oeganda, Rwanda en Tanzania.
Het vergelijken van complexe governance-systemen In hoofdstuk 5 wordt een methodologie geïntroduceerd voor het analyseren van de relatie tussen een groot aantal regimekarakteristieken en het functioneren van een regime. Dit levert aanzienlijke methodologische uitdagingen. QCA (kwalitatieve vergelijkende analyse) is een veelbelovende formele methode om dit soort analyses mogelijk te maken door het combineren van de sterke kanten van kwalitatieve casestudie-analyses en statistische methoden. Een beperking van QCA is de noodzaak om scores te reduceren naar binaire variabelen. Een speciaal voor dit probleem ontwikkelde multi-value QCA (mvqca) kon deze beperking compenseren (zie hoofdstuk 5). Gebruikmakend van empirische data uit latere hoofdstukken wordt er eerst een uitzonderlijke ( outlier ) casus geïdentificeerd (Hongarije). Het feit dat Hongarije als outlier naar voren komt, komt door een additionele variabele, namelijk een schaduwnetwerk. Daarna worden vier verschillende aanpakken voor mvqca gepresenteerd, welke inzichten dit oplevert en welke variabelen relatief onbelangrijk zijn om de uitkomst te verklaren. Daarnaast wordt middels een optimaal model inzichtelijk gemaakt hoe verschillende factoren de uitkomst kunnen verklaren. Uit de vergelijken analyse van acht casestudies blijkt dat samenwerkingsstructuren en informatiemanagement de belangrijkste factoren zijn die invloed hebben op het niveau van beleidsleren (voor uitgebreide resultaten en discussie zie hoofdstuk 7). De relatie tussen regimekarakteristieken en fysieke interventies in een stroomgebied Hoofdstuk 6 presenteert een vergelijkende analyse van vier Europese casestudies. De analyse gaat over de relatie tussen regimekarakteristieken en op welke manier en in welke mate deze regimes interveniëren als reactie op (nieuwe) problemen. Uit de vergelijkende analyse blijkt dat er relaties bestaan tussen de verschillende elementen van een watermanagementregime. Deze onderlinge relaties zijn stabiliserende factoren in
bestaande managementregimes. Voorbeelden zijn de significant positieve relaties tussen informatiemanagement (in het bijzonder de variabelen gezamenlijke kennisproduktie, omgaan met onzekerheden, en brede communicatie ) en samenwerking (in het bijzonder de variabelen verticale samenwerking, conflictoplossing en grensoverschrijdende samenwerking ). Eén van de conclusies die hieruit voortvloeit is dat een gebrek aan gezamenlijke kennisproductie een belangrijk obstakel is voor samenwerking en vice versa. Het onderzoek toont tevens aan dat alleen bottom-up governance of alleen top-down governance niet afdoende is voor adaptief management in complexe systemen zoals rivierstroomgebieden. Beide zijn noodzakelijk en alle managementsystemen die onderzocht worden proberen een balans te vinden tussen gecentraliseerde controle en bottom-up benaderingen. De relatie tussen regimekarakteristieken en niveaus van beleidsleren Hoofdstuk 7 onderzoekt de relatie tussen regimekarakteristieken en niveaus van beleidsleren in watermanagement. Dit gaat een stuk verder dan de analyse van fysieke interventies zoals in hoofdstuk 6 gebeurt, omdat er ook naar managementinterventies wordt gekeken. Bovendien wordt er een empirische kennisbasis ontwikkeld voor zowel Europese als niet-europese rivierstroomgebieden. In plaats van vier casestudies worden nu in totaal acht casestudies geanalyseerd, verspreid over Europe, Afrika en Azië. Dit levert een meer gedegen basis om algemene patronen te ontdekken en om belangrijke inzichten te verkrijgen over factoren die klimaatadaptatie en hogere niveaus van beleidsleren beïnvloeden. De internationaal vergelijkende analyse laat zien dat er een duidelijk verband bestaat tussen de karakteristieken van een managementsysteem (bijvoorbeeld het Nederlandse rivierbeheer) en het niveau van beleidsleren. De sleutelfactoren voor hogere niveaus van beleidsleren zijn geïntegreerde vormen van samenwerking en geavanceerd informatiemanagement. Het eerste betekent dat samenwerkingsvormen niet alleen overheden uit verschillen sectoren en bestuurslagen betrekken, maar dat ook burgers, bedrijven en belangenorganisaties aan de gezamenlijke aanpak van problemen deelnemen. De rijksoverheid heeft daarbij slechts een faciliterende en controlerende rol. Dat betekent overigens niet dat er geen centrale regie of coördinatie nodig is, maar de rol van de rijksoverheid beperkt zich tot bijvoorbeeld conflictbemiddeling, het ontwikkelen van (veiligheids-)standaarden, het opbouwen van capaciteit (door training, advies en institutionele versterking) en grensoverschrijdende samenwerking. De regierol is gedecentraliseerd en ligt bij de regio en daardoor korter bij burgers en lokale belangen. Er wordt decentraal gemakkelijker gebruik gemaakt van lokale kennis en ervaring, maar men voelt ook beter aan wanneer en op welke manier er ingegrepen moet worden, mocht er verandering of bijsturing noodzakelijk zijn. Bij het verdelen van water in tijden van waterschaarste zijn veel partijen betrokken. Naarmate de tekorten toenemen, neemt het aantal betrokkenen toe. Een adaptief systeem kan hiermee omgaan. Een belangrijk onderdeel van het vergroten van de adaptieve capaciteit van het watermanagement is het participatieve proces in de ontwikkeling en uitvoering van beleid. Dit houdt in dat de perspectieven van alle betrokkenen en belanghebbenden worden meegenomen, om daarmee onderling vertrouwen te creëren, alle opties tegen elkaar af te wegen en tot een breed gedragen oplossing te komen. Uit het
in hoofdstuk 7 beschreven onderzoek blijkt dat juist dit participatieve proces aan het lerend vermogen van een water management regime bijdraagt. Dit duiden we als de sociaalcognitieve dimensie van een managementsysteem. De tweede cruciale factor is informatiemanagement. Samenwerkingsstructuren en informatiemanagement zijn in dit kader nauw met elkaar verbonden. Met het oog op het lerend vermogen van een managementsysteem is het van belang dat bij het proces van informatiemanagement alle partijen zijn betrokken. Zij moeten de mogelijkheid krijgen om hun kennisbehoeften aan te geven, alsmede hun bestaande kennis, uitgangspunten en visies aan elkaar te presenteren. Het uitwisselen en bediscussiëren van kennis en ervaring is een cruciale voorwaarde voor sociaal leren en draagt bij aan onderling vertrouwen. Op deze manier wordt een gezamenlijke kennisbasis gecreëerd, waarin niet alleen technische kennis wordt geproduceerd, uitgewisseld en gebruikt, maar waarin tevens procesmatige, sociaaleconomische en politiek-bestuurlijke kennis wordt meegenomen. Geavanceerd informatiemanagement is de smeerolie van goede samenwerking: zonder brede participatie in gezamenlijke kennisproductie, -verspreiding, -uitwisseling en communicatie zal er vroeg of laat wrijving ontstaan in de (motor van) samenwerking. Deze wrijving openbaart zich meestal in een gebrek aan onderling vertrouwen, onnodige onzekerheden, vertraging in besluitvorming, kennishiaten en/of onvolledige informatievoorziening. Het kan zelfs leiden tot conflicten en/of lock-in situaties waarbij de besluitvorming op slot komt te zitten. Kortom, gezamenlijk (blijven) leren blijkt de sleutel tot effectieve en robuuste beleidsverandering ten behoeve van klimaataanpassing (in tegenstelling tot wat conflictgebaseerde theorieën beweren). Een belangrijke conclusie van dit onderzoek is dat het lerend vermogen (= de sociaal-cognitieve dimensie) van een managementsysteem cruciaal is voor de ontwikkeling van geavanceerde adaptatiestrategieën. Zulke strategieën worden in het algemeen gekenmerkt door: 1) een robuust en flexibel proces; 2) brede participatie van belanghebbenden, 3) scenario analyses; 4) risico assessments; 5) hoge diversiteit in managementmaatregelen en fysieke maatregelen; 6) aanpassing van structurele beperkingen van het managementsysteem zelf. De vergelijkende analyse, zoals gepresenteerd in hoofdstuk 6 en 7, laat eveneens zien dat in een regio waar een bepaald type probleem domineert zoals droogte in Portugal of wateroverlast in Nederland de mogelijke gevolgen van andere problemen worden onderschat of onvoldoende aandacht krijgen. Zo heeft droogte in Nederland al voor miljarden euro s aan schade gezorgd in de afgelopen jaren. Deze kostenpost is daarmee veel groter dan de schade door overstromingen in dezelfde periode. Toch staat de droogteproblematiek niet hoog op de publieke en politieke agenda, waarschijnlijk omdat Nederlanders van oudsher aan overstromingen zijn gewend, maar niet aan een relatief nieuw fenomeen als droogte. Bovendien heeft het directe gevaar van overstromingen een andere impact op mensen dan het indirecte gevaar van droogte. Droogte strekt zich over een periode van weken of zelfs maanden uit, waardoor het niet als een acuut gevaar en als levensbedreigend wordt ervaren. Voor regionale watersystemen in Nederland geldt dat de aanpak van de droogteproblematiek veel meer vergt dan simpelweg het waterpeil in de boezem te verhogen. In Nederland zijn het aantal maatregelen om met droogte om te gaan en de
diversiteit hierin op dit moment beperkt. Een meerderheid van experts geeft aan dat extra maatregelen noodzakelijk zijn of dat bestaande maatregelen op grotere schaal geïntroduceerd moeten worden. Een van de mogelijke maatregelen is het gebruik van regenwater en/of het hergebruik van grijs water (van bad, douche en gootsteen). Grijs water of regenwater kan gebruikt worden voor het doorspoelen van het toilet en het wassen van de auto, terwijl regenwater ook nog gebruikt kan worden voor besproeien van de tuin. Ook bedrijven zouden waterbesparende maatregelen kunnen treffen, die in verband met stijgende drinkwatertarieven en lozingskosten tevens financieel aantrekkelijk kunnen zijn. Door deze maatregelen kan gedurende droogte het tekort aan water voor een deel gecompenseerd worden. Het regionale waterbeheer kan denken aan landinrichtingsmaatregelen om de waterbalans te verbeteren, de buffercapaciteit van het boezemsysteem te vergroten in combinatie met natuurontwikkeling en het garanderen van minimale waterhoeveelheden gedurende droogtes, om daarmee natuur- en landbouwschade te beperken. Een mooi voorbeeld is de waterhouderij. Dit is een veelbelovend nieuw concept waarbij grondgebruikers (bijvoorbeeld landbouwers of bedrijven) hemelwater bergen en dit gedurende droogte beschikbaar stellen aan hun omgeving voor verschillende functies. Institutionele ontwerpprincipes voor klimaatadaptatie Hoofdstuk 8 gaat in op de bruikbaarheid van het institutionele ontwerp. Elinor Ostrom ontwikkelde institutionele ontwerpprincipes voor de governance van hulpbronnen in een lokale context. 6 Ostrom s theorie wordt in dit onderzoek gebruikt om processen voor klimaatadaptatie te bestuderen en is toegepast op de problematiek van droogte en overstromingen in Nederland, Zuid-Afrika en Australië. Op basis hiervan wordt beargumenteerd dat voor klimaatadaptatie in complexe governance-systemen een aantal aangepaste en additionele ontwerpprincipes nodig zijn om als samenleving adequaat met de gevolgen van klimaatverandering te kunnen omgaan. Deze additionele principes worden onderbouwd door empirische kennis. Ze doen recht doen aan een manier van beleidsontwikkeling voor klimaatadaptatie op een andere schaal dan Ostrom gebruikt, namelijk die van een stroomgebied of land. Als meta-ontwerpprincipe worden mechanismen voor het faciliteren van beleidsleren genoemd, gekenmerkt door het verkennen van onzekerheden, het overwegen van alternatieven en het (her-)kaderen van problemen en oplossingen. In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van institutionele ontwerpprincipes voor klimaatadaptatie. Ontwerpprincipe Robuust en flexibel proces Uitleg Gebaseerd op transparantie, een discipline-overstijgende aanpak (transdisciplinariteit) en flexibiliteit (bv. door organisatorische redundantie). In het proces is het bijvoorbeeld van belang dat er een langetermijnvisie is en dat de randvoorwaarden voor het proces goed zijn gedefinieerd en worden bewaakt. Tegelijkertijd is het belangrijk dat er voldoende ruimte voor alle partijen overblijft om hun rol te (her)definiëren, onderlinge relaties vorm te geven en voor mogelijkheden om op eerder genomen besluiten terug te komen, mocht er verandering noodzakelijk zijn. Dit laatste is belangrijk voor het omgaan met onzekerheden en complexiteit. 6 Ostrom, E., 1990, 2005. Ostrom heeft hiervoor in 2009 als eerste vrouw in de geschiedenis de Nobelprijs in de Economie gewonnen.
Gelijke en eerlijke (her-)verdeling van risico s, kosten en baten Arrangementen voor collectieve besluitvorming Monitoring en evaluatie van proces Mechanismen voor conflictpreventie en conflictoplossing Ingebedde ondernemingen / polycentric governance Beleidsexperimenten Een integrale aanpak of strategie die op maat gesneden is voor regionale omstandigheden Beleidsleren Door betrokkenheid en sterke vertegenwoordiging van groepen en belanghebbenden die de effecten zullen merken en/of extra kwetsbaar zijn. In een adaptief proces is het van belang dat besluiten worden geëvalueerd op basis van de kosten om besluiten terug te draaien, mocht dat nodig zijn. Minder adaptieve systemen vallen vaak terug op grootschalige infrastructuur en rigide regelgeving. Dat kan tot starheid en onnodige/ extra kosten leiden als aanpassingen achteraf noodzakelijk blijken te zijn. Kosten kunnen ook gerelateerd zijn aan het verlies van vertrouwen en kredietwaardigheid, vooral als onzekerheden en de noodzaak tot verandering niet door de verantwoordelijke overheden worden aangepakt. Arrangementen om de deelname van groepen en belanghebbenden in besluitvorming te versterken, in het bijzonder over besluiten over hoe aan te passen. Deze arrangementen zijn cruciaal voor het creëren van draagvlak en vertrouwen en kunnen kostbare vertraging (bv. door civiele procedures) in de uitvoering voorkomen. Dit levert een basis voor reflectie en sociaal leren en ondersteunt afrekenbaarheid. Door monitoring kan het proces worden bijgestuurd, mocht dat nodig zijn. Het constant herprogrammeren, gebaseerd op monitoring en evaluatie, moet wel in een institutionele setting worden ingebed. Bij de ontwikkeling van een monitoringsprogramma is het bovendien van belang dat het programma ongewenste ontwikkelingen in een vroeg stadium kan identificeren. Dit zou kunnen betekenen dat er andere manieren van monitoring moeten worden gebruikt, bijvoorbeeld ingebed in lokale gemeenschappen, zodat burgers of boeren meteen aan de bel kunnen trekken mocht er iets mis dreigen te gaan. Bijvoorbeeld door zorgvuldige timing en planning van activiteiten ( timing and sequencing ), transparantie, het opbouwen van vertrouwen, en het delen en/of verhelderen van verantwoordelijkheden Functionele eenheden (bv. waterschappen) om complexe sociaalecologische systemen te managen, die het bestaan van enkel grootschalige of kleinschalige eenheden compenseren. Een doelbewuste en gecoördineerde activiteit (bv pilotprojecten) om nieuwe beleidsalternatieven te ontwikkelen en te testen Strategieën die rekening houden met verschillende niveaus van beleid en bestuur, cultuurhistorische omstandigheden, meerdere beleidsgebieden (bijvoorbeeld water, landbouw, natuur, ruimtelijke ordening, infrastructuur, industrie en wonen) en meerdere perspectieven en meerdere financieringsbronnen (bijvoorbeeld publiek-privaat) Door het verkennen van onzekerheden, overwegen van alternatieven en het herkaderen ( reframen ) van problemen en oplossingen. Deze ontwerpprincipes beogen geen blauwdruk, maar zijn zodanig geformuleerd dat ze afgestemd kunnen worden op de regionale, geografische en ecologische context, alsmede de economische en culturele. Het is belangrijk om te voorkomen dat zulke ontwerpprincipes geïnterpreteerd en gebruikt worden als een simplistisch wondermiddel. Ze kunnen daarentegen wel gebruikt worden om tot een diagnose en beleidsanalyse te komen of als hulpmiddel bij het faciliteren van complexe beleidsprocessen.
Functioneren en effectiviteit van participatie en dialoog De volgende twee hoofdstukken (9 en 10) gaan verder in op hoe watermanagementregimes daadwerkelijk in staat zijn om te leren en uitkomsten te produceren. Dit deel van het boek richt zich daarbij op twee kernvragen: Hoe kan participatie van belanghebbenden gestimuleerd worden? En hoe kan leren tussen hen worden bevorderd? Het onderzoek (in hoofdstuk 9) naar participatie van belanghebbenden in rivierbeheer richt zich meer op de procesdimensie van de analyses in dit boek. Het gebruik van group model building in verschillende stroomgebieden (van de Tisza, Orange en Amudarya) wordt met elkaar vergeleken. Deze methode kan in verschillende fasen van het beleidsproces worden ingezet, bijvoorbeeld bij het definiëren van een probleem en het verkennen van oplossingen. In de praktijk wordt hiermee zowel sociaal leren als participatie gestimuleerd. Alle partijen zitten om de ronde tafel en krijgen een gelijke kans om uit te leggen waarom zij denken dat het beleid wel of niet succesvol is. Er bestaat een scala aan technieken dat ingezet kan worden om dit groepsproces te faciliteren. Op deze manier wordt iedereen gehoord. Ministeries, lagere overheden, waterschappen, milieuorganisaties, vissers, boeren en private partijen krijgen begrip voor elkaars belangen, een bredere horizon en meer nuance in de probleemdefinitie of oplossingsrichtingen. Een simpele oplossing bestaat vaak niet. Deze methode is onder andere toegepast in Zuid-Afrika, Oezbekistan en Hongarije. In Zuid- Afrika werden bijvoorbeeld verschillende partijen gevraagd hun mening te geven over wat er mis gaat in het huidige waterbeleid. Op deze manier kon een goed totaaloverzicht worden gemaakt van het probleem en mogelijke oplossingsrichtingen, waarin de perspectieven van alle partijen zijn verwerkt. Capaciteitsgebrek bij lagere overheden bleek één van de belangrijkste factoren. De oorzaak hiervoor lijkt te liggen bij een brain drain van hoger opgeleiden in Zuid-Afrika: hoger opgeleiden vertrekken naar het buitenland. Ook hiv/aids zorgt voor het wegvallen van mensen; niet alleen zieken, maar ook hun verzorgers. Voor beleidsmakers was het verhelderend te constateren dat ze tijdens de besluitvorming ook de maatschappelijke context moesten meenemen. Hoofdstuk 10 levert een kritische reflectie op multi-stakeholderdialogen in Nederland, Portugal, Australia en de Mekong regio. Multi-stakeholderdialogen zijn gericht op het creëren en ondersteunen van een omgeving waarin een zinvolle dialoog kan plaatsvinden tussen verschillende groepen belanghebbenden. Een belangrijke opmerking hierbij is dat dialogen kunnen bijdragen aan het informeren en vormgeven van meer formele onderhandelingsprocessen en besluitvorming. Dit gebeurt doordat multistakeholderdialogen een breder perspectief leveren op behoeften, gevolgen en mogelijkheden die openlijk en zorgvuldig zijn besproken en afgewogen. In hoofdstuk 10 worden vier verschillende dialogen over water en klimaat in verschillende werelddelen onder de loep genomen. In elke casus wordt een specifieke activiteit of cluster van activiteiten bekeken die geïnitieerd werden door verschillende factoren (context gerelateerd) en normaliter onderdeel waren van een groter proces. Met behulp van eenzelfde vragenlijst werd in elke casus gekeken naar initiatie, vorm, inhoud en uitkomsten van de dialogen. Een belangrijke conclusie is dat de effectiviteit van dialogen niet alleen afhankelijk is van de kwaliteit van participatie en facilitatie, maar ook van de voorbereiding en vervolgactiviteiten door de organisatie en deelnemers. Daarnaast blijkt ook dat contextfactoren van grote
invloed kunnen zijn op de vorm en effectiviteit van strategieën omtrent participatieprocessen en dialoog. Dit verdient verder systematisch onderzoek. Het onderzoek in hoofdstuk 10 laat tevens zien dat het mogelijk is om vergelijkende inzichten over dialogen te verwerven met behulp van relatief simpele vragen omtrent belangrijke gebeurtenissen. Het onderzoek in hoofdstuk 9 en 10 leidt tot interessante inzichten over de meerwaarde en beperkingen van dit soort participatieve benaderingen in verschillende culturele, politieke en economische settings. Het toont ook het belang van een transdisciplinaire aanpak in onderzoek naar watermanagement, water governance en klimaatadaptatie. Synthese Hoofdstuk 11 geeft een synthese van de belangrijkste bijdragen van dit boek vanuit verschillende kanten: methodologische bevindingen en conclusies over welke karakteristieken een water management regime minder of meer adaptief maakt, ondersteund door een beschouwing van het functioneren van zo n regime. Daarnaast worden vernieuwende inzichten getoond over beleidsleren en institutionele ontwerpprincipes. Bij wijze van synthese wordt er een overzicht gegeven van obstakels en kansen voor klimaatadaptie in de watersector gebaseerd op het empirische onderzoek in dit boek. Tot slot wordt er gereflecteerd op de symbiogenese van verschillende concepten en de beperkingen van dit onderzoek. Verder onderzoek Hoofdstuk 12 biedt een omvangrijke agenda voor verder onderzoek op het vlak van water governance en klimaatadaptatie, gebaseerd op de bijdragen en beperkingen van de analyses in dit boek. Een belangrijke aandachtsgebied voor verder onderzoek over de governance van klimaatadaptatie is onderzoek naar de institutionele capaciteit en welke institutionele arrangementen deze capaciteit kunnen versterken. Daarbij is een beter begrip nodig van onderliggende processen van klimaatadaptatie, gerelateerd aan het opbouwen van vertrouwen, conflictoplossing en sociale rechtvaardigheid. Andere aandachtsgebieden die benadrukt worden zijn: 1) economische instrumenten voor klimaatadaptatie; 2) actoren en leiderschapsstrategieën; 3) samenwerkend actie-onderzoek; 4) multi-level en multi-sector interacties, 5) verschillende governance-types, 6) invloed van context op klimaatadaptatie in de water sector (bv. corruptie), en 7) het functioneren en de effectiviteit van managementregimes in het omgaan met de gevolgen van klimaatverandering. Hoofdstuk 12 geeft daarnaast een reeks methodologische aanbevelingen. Een deel van deze aanbevelingen is direct gebaseerd op de bevestiging van de constructivistische aanname dat in een enkele casus een grote variëteit bestaat in kennis, perspectieven en mentale modellen. Dit leidt bijvoorbeeld tot de aanbeveling voor meer samenwerkend actieonderzoek. Dit is vooral belangrijk voor (de ontwikkeling van) het adaptief vermogen van managementregimes. In samenwerkend actie-onderzoek werken onderzoekers samen met direct betrokkenen (bijvoorbeeld burgers, boeren, beleidsmakers en maatschappelijke organisaties) aan het testen van inzichten en strategieën en het evalueren van hun bruikbaarheid. Hierbij is ook een transdisciplinaire aanpak van belang, waarbij de kennis van
zowel verschillende disciplines als van niet-academische deelnemers een rol speelt in kennisontwikkeling en het evalueren van adaptatiestrategieën. Het onderzoek in dit boek toont aan dat het mogelijk is om diepgaande casestudie analyses te combineren met formele vergelijkende analyses en dat hieruit vernieuwende inzichten kunnen worden verkregen. Dit leidt tot de volgende aanbevelingen: 1) grote vergelijkende analyses en databases gevuld met data vanuit de hele wereld zijn noodzakelijk om vooruitgang te boeken in ons begrip van complexe governance-systemen en om contextgevoelige beleidsadviezen te kunnen geven, 2) een systematische en diagnostische aanpak is nodig om complexiteit te analyseren, 3) systematische reviews en meta-analyses zijn noodzakelijk voor een synthese van beschikbare kennis en voor het beantwoorden van beleidsvragen in het kader van watermanagement, water governance en klimaatadaptatie. Spin-offs Het boek sluit af in met een overzicht van producten (spin-offs) die uit dit onderzoek zijn voortgevloeid en momenteel worden gebruikt in praktijk, beleid en vervolgonderzoek (hoofdstuk 13). Een aantal spin-offs zijn de volgende: Op basis van dit boek worden momenteel een aantal pilots ontwikkeld in Vietnam, Bangladesh en Mozambique, die zich richten op de governance van klimaatadaptatie en de participatieve ontwikkeling van klimaatadaptatieplannen in de watersector; Dit proefschrift wordt als brondocument gebruikt voor de EU Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (Kaderrichtlijn Water); Op basis van verschillende hoofdstukken in dit boek zijn in totaal zes wetenschappelijke artikelen voortgekomen, waarvan een aantal reeds zijn gepubliceerd in gerenommeerde internationale tijdschriften; Analytische kaders uit dit proefschrift worden momenteel gebruikt in een aantal grote onderzoeksprojecten in binnen- en buitenland, bijvoorbeeld in Kennis voor Klimaat (Governance of Adaptation) en in Europese onderzoeksprojecten, zoals Twin2Go en ASEMWaternet. Het overzicht van spin-offs geeft de stand van zaken, voor zover bekend, op datum van publicatie van dit boek.