Amsterdam, juli 2006 In opdracht van Ministerie van Economische Zaken, DGET. Waarde GSM-spectrum. Joost Poort Matthijs Gerritsen Barbara Baarsma

Waarde GSM-spectrum

Amsterdam, juli 2006 In opdracht van Ministerie van Economische Zaken, DGET Waarde GSM-spectrum Joost Poort Matthijs Gerritsen Barbara Baarsma Frank Philipson (TNO) Miguel Rosellón Cifuentes (Erasmus Universiteit) Nico van Eijk (Instituut voor Informatierecht, UvA)

De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 927 ISBN 10: 90-6733-357-3 ISBN 13: 978-90-6733-357-3 Copyright 2006 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Woord vooraf...i Samenvatting en conclusies...iii 1 Inleiding en onderzoeksvraag...1 2 Marktverdeling en beleidscontext...3 2.1 Marktverdeling GSM...3 2.2 Beleidsontwikkelingen...5 3 Invalshoeken voor waardebepaling...7 3.1 Het economische waardebegrip...7 3.2 Waardering verschilt tussen marktpartijen...7 3.2.1 Waardering GSM-900-incumbents: KPN en Vodafone...7 3.2.2 Waardering overige marktpartijen: T-Mobile en Orange...10 3.2.3 Waardering nieuwkomer op markt...11 3.3 Van waarde naar financiële component...13 3.3.1 Reacties consultatie...15 3.3.2 Relatie tussen financiële component en MTA-tarieven...17 3.3.3 Administered incentive pricing...18 3.4 Conclusies...21 4 Waarde voor een nieuwkomer...23 4.1 Inkomsten van de nieuwe aanbieder...23 4.1.1 Marktaandeel nieuwkomer...24 4.1.2 Marktomvang en migratie naar UMTS...29 4.1.3 ARPU nieuwkomer...32 4.1.4 Technologieneutraal spectrum...33 4.2 Bedrijfskosten...34 4.3 Investeringen...36

4.4 Vrije geldstromen...36 4.5 WACC...37 4.6 Waarde kavel...38 4.6.1 GSM-only...39 4.6.2 UMTS-only of GSM-UMTS...39 Literatuurlijst...43 Bijlage A Voorbeeld kasstroomschema voor waardebepaling...45 Bijlage B Bepaling investering GSM netwerk...49

WAARDE GSM-SPECTRUM i Woord vooraf Dit rapport doet verslag van het onderzoek dat SEO Economisch Onderzoek heeft uitgevoerd naar de waarde van het GSM-900-spectrum. Vanuit SEO Economisch Onderzoek is een onderzoeksteam samengesteld, bestaande uit drs. Joost Poort (senioronderzoeker en projectleider), dr. Barbara Baarsma (clusterhoofd Mededinging en Regulering) en dhr. Matthijs Gerritsen (onderzoeker). Bij het onderzoek is tevens intensief gebruik gemaakt van de expertise van een aantal externe deskundigen. Frank Phillipson van TNO Informatie- en Communicatietechnologie heeft in een zelfstandig rapport de kosten bepaald voor het opzetten en in bedrijf houden van een nieuw communicatienetwerk. Daarbij is gebruik gemaakt van het BULRIC-model dat Analysys recentelijk voor Opta ontwikkelde. Het resultaat van de bijdrage is te vinden in het TNO- Rapport Bepaling investeringen GSM netwerk dat als Bijlage B bij dit rapport gevoegd is. Tevens heeft TNO aan SEO Economisch Onderzoek netwerkuitgaven per jaar geleverd, die zijn gebruikt in de berekeningen die ten grondslag liggen aan hoofdstuk 4 van dit rapport. Prof. dr. Nico van Eijk, verbonden aan het Instituut voor Informatierecht van de Universiteit van Amsterdam heeft verschillende versies van het rapport voorzien van juridisch commentaar en advies, met name over de vraag of de gehanteerde wijze van waardebepaling in overeenstemming is met de geldende wettelijke kaders. Voorts is dr. Miguel Rosellón Cifuentes, als senioreconoom werkzaam bij Shell en als specialist op het gebied van corporate finance en waarderingsvraagstukken verbonden aan de Erasmus Universiteit, intensief betrokken geweest bij het opzetten en uitvoeren van de feitelijke waardering in hoofdstuk 4 van dit rapport. Tevens heeft dr. Sander Onderstal, als specialist op het gebied van allocatievraagstukken verbonden aan de Economische Faculteit van de Universiteit van Amsterdam, als referent kritisch meegelezen met de rapportage. Ten behoeve van dit onderzoek heeft SEO Economisch Onderzoek tevens gesproken met vertegenwoordigers van KPN, Vodafone en Tele2. Vanuit het Ministerie van Economische Zaken is een begeleidingscommissie gevormd, bestaande uit ir. Paul van der Pal en drs. Leonard Thijssen. Alleen de auteurs zijn verantwoordelijk voor de uiteindelijke tekst.

WAARDE GSM-SPECTRUM iii Samenvatting en conclusies In maart 2007 moet duidelijk zijn of de GSM-900-kavels die Vodafone en KPN momenteel gebruiken voor het aanbieden voor mobiele telefonie verlengbaar zijn, en zo ja, onder welke voorwaarden. Indertijd zijn de zendfrequenties zonder directe financiële tegenprestatie via een beauty contest uitgegeven. Een belangrijke vraag bij de eventuele vergunningsverlenging is, welke vergoeding gevraagd zal worden voor het gebruik van dit spectrum gedurende de verlengde vergunningsduur. Het Ministerie van Economische Zaken heeft SEO Economisch Onderzoek gevraagd onderzoek te doen naar de waarde van het GSM-spectrum in de 900 MHz-band. Als uitgangspunt in dit onderzoek wordt daarbij de waarde voor een nieuwkomer gehanteerd die, wanneer het een huidige MVNO betreft, beschikt over een aanvangsmarktaandeel wanneer de licentie in 2010 eventueel in zou gaan. Deze uitkomst kan op twee manieren een rol spelen in de verdere beleidsontwikkeling ten aanzien van de verdeling van de frequenties. Wanneer serieuze belangstelling voor de frequenties blijkt van andere partijen dan Vodafone en KPN, kan de waardebepaling ingezet worden als een minimumbod bij een eventueel te houden veiling. Wordt daarentegen besloten de vergunningen te verlengen, dan dient de waardebepaling gebruikt te worden om de financiële component vast te stellen, die deel uit zal maken van de voorwaarden om tot verlenging over te gaan. Opportuniteitskosten als waarderingsgrondslag De waarde die aan het spectrum ontleend kan worden, verschilt sterk tussen partijen. De deprival value voor KPN en Vodafone zal naar verwachting het hoogste zijn. KPN en Vodafone hoeven immers niet meer te investeren in de uitrol van een netwerk om het spectrum te benutten en houden derhalve een groter deel van de inkomsten die met het kavel gegenereerd kan worden over als operationele winst. Bovendien zijn dit de twee partijen met de grootste marktaandelen en hebben ze er belang bij een nieuwkomer uit de markt te houden. Een nieuwkomer zal daarentegen zonder of met een veel kleiner marktaandeel beginnen, en dient bovendien de investeringen in de uitrol van een netwerk terug te verdienen, voordat onder de streep een bedrag overblijft dat beschikbaar is voor spectrum. Wanneer een eventueel positieve waarde 1 van een kavel voor een nieuwkomer zou worden gehanteerd als minimumbod in een veiling, mag dus van KPN en Vodafone verwacht worden dat zij ten minste in staat zouden moeten zijn aan dit minimumbod te voldoen. Zouden KPN en Vodafone dat niet kunnen, omdat hun waardering voor het spectrum geringer is dan die van een nieuwkomer, dan is de nieuwkomer kennelijk in staat meer waarde te creëren met het spectrum en verbetert overdracht van het spectrum de efficiëntie. Met andere woorden: een andere verdeling van het spectrum zou in dat geval de welvaart kunnen verhogen. 1 Een eventueel negatieve waarde voor een nieuwkomer zal betekenen dat onder betreffende condities de nieuwkomer niet zal toetreden. Negatieve waarden worden derhalve op nul gesteld.

iv De waardering voor een nieuwkomer vormt zo een goede benadering voor de opportuniteitskosten van het spectrum in handen van KPN en Vodafone. Wanneer een nieuwkomer een hogere waardering zou hebben dan KPN of Vodafone bereid zou zijn te betalen, zou het spectrum immers niet optimaal gealloceerd zijn. Vanuit die optiek is de waarde voor een nieuwkomer ook optimaal als vertrekpunt voor een financiële component wanneer de vergunning verlengd zou worden. Door bij verlenging een vergoeding vast te stellen die verband houdt met de waardering van een nieuwkomer, wordt gewaarborgd dat de zittende vergunninghouders (KPN en Vodafone) ten minste een gelijke waardering hebben als een potentiële toetreder en het spectrum dus niet efficiënter benut zou kunnen worden door die nieuwkomer. Tevens wordt zo gewaarborgd dat KPN en Vodafone geen staatssteun genieten, aangezien zij voor het spectrum een prijs betalen die de waarde weerspiegelt van het spectrum voor derden. De eventuele uitkomst van een veiling en de waardering die een nieuwkomer eventueel zou hebben om GSM-900-spectrum gedurende 15 jaar te mogen exploiteren, is echter niet één-opéén te vertalen in de hoogte van een financiële component in het geval de huidige vergunningen met drie jaar worden verlengd. In dat geval moet ook gekeken worden naar het waardeverlies dat de nieuwkomer ervaart, wanneer een eventuele vergunning niet in 2010 maar in 2013 kan worden verkregen. Dit waardeverlies is een maat voor de opportuniteitskosten voor de nieuwkomer voor het niet beschikken over het spectrum. Wel is het zo, dat het bedrag dat een nieuwkomer per jaar zou willen betalen voor het spectrum als ondergrens kan worden gezien voor een bedrag bij verlenging. Twee alternatieve benaderingen om te komen tot een financiële vergoeding zijn nader beschouwd. De Engelse methode van Administered Incentive Pricing blijkt om diverse theoretische en praktische redenen weinig geschikt om de hoogte van een financiële component bij verlenging te bepalen. Ook een waarderingsgrondslag op basis van de bedragen die netwerkoperators indertijd hebben betaald voor de GSM-1800-kavels blijkt problematisch. Deze waarderingsgrondslag past niet goed bij het primaire oogmerk om met de financiële component optimale allocatie van spectrum te waarborgen. Waarde spectrum Ter bepaling van de waarde van het spectrum, is een businesscase opgesteld voor een potentiële toetreder die zich op de markt voor mobiele communicatie wil begeven. Voor alle kosten en baten voor een nieuwkomer zijn scenario s opgesteld of aannames gemaakt. Deze kosten en baten zijn in een discounted cash flow analysis verwerkt. Daarbij wordt gekeken naar de geldstromen die een potentiële toetreder zou kunnen verwachten uit het verwerven van een gedeelte van het GSM-900-spectrum. Deze geldstromen worden vervolgens tegen een redelijke vermogenskostenvoet verdisconteerd, en het resultaat is de netto contante waarde van de investeringen, ofwel de waarde van het verwerven van genoemde gedeelten van het spectrum. Deze waarde kan dan worden geïnterpreteerd als de maximale prijs die een toetreder bereid zou zijn te betalen voor de kavels. Tevens kan langs die route berekend worden welk bedrag per jaar daarmee correspondeert. Aan de inkomstenkant is het marktaandeel van de nieuwkomer een belangrijke parameter. Aan de hand van de marktontwikkelingen uit het verleden en de huidige churncijfers is een aantal

SAMENVATTING EN CONCLUSIES v scenario s opgesteld. Vervolgens zijn veronderstellingen gemaakt over het tempo waarin de markt zal migreren naar UMTS en de ontwikkeling van de maandelijkse inkomsten per mobiele klant (ARPU). Aan de kostenkant zijn de investeringskosten door TNO berekend met gebruikmaking van het BULRIC-model dat Analysys voor Opta heeft ontwikkeld ten behoeve van de regulering van de gespreksafgiftetarieven. Voor de overige kosten zijn twee benaderingen naast elkaar gehanteerd. Een top-down benadering waarin een operationele winstmarge (EBITDA-marge) voor de sector is gebenchmarkt en een bottom-up benadering, waarin de operationele kostenposten zo goed mogelijk zijn benaderd. Omdat deze laatste aanpak veel minder robuuste waarderingen opleverde, is de top-down benadering als uitgangspunt genomen. Vervolgens is een drietal toetredingsscenario s concreet gewaardeerd: een scenario waarin een nieuwkomer uitsluitend GSM gaat aanbieden met het spectrum; een scenario waarin een nieuwkomer uitsluitend UMTS gaat aanbieden met het spectrum; en een scenario waarin een nieuwkomer zowel UMTS als GSM gaat aanbieden. Zelfs onder de meest gunstige aannames voor wat betreft marktaandeel en alle andere variabelen, had de GSM-only-case geen positieve waarde. Wanneer het spectrum uitsluitend gebruikt mag worden voor GSM-toepassing, zal het naar verwachting dus een waarde gelijk aan nul voor een nieuwkomer hebben. Vervolgens is gebleken dat voor het in combinatie aanbieden van UMTS en GSM het spectrum in alle scenario s een hogere waardering opleverde dan voor die van uitsluitend gebaseerd op UMTS. Voorts bleek ook voor de gecombineerde cases slechts een beperkt aantal (meer optimistische) scenario s ten aanzien van de ontwikkeling van het marktaandeel van de nieuwkomer een positieve waarde te hebben. Op grond van deze overwegingen wordt zowel het aantal mogelijke scenario s, als de bandbreedte voor de maximale hoogte van een eenmalige vergoeding sterk ingeperkt. Deze waarde ligt tussen 46 mln en 155 mln (in 2007-euro s), als eenmalige vergoeding voor een kavel van 10 MHz, voor een looptijd van 15 jaar. Deze bedragen corresponderen met een jaarlijkse nominale vergoeding van 2010 tot 2024 van 7,03 mln respectievelijk 23,86 mln. Op grond van de berekende cases zijn dit dus de bedragen die een nieuwkomer jaarlijks maximaal bereid zou zijn te betalen (voor belasting) voor een licentie. Per 2 1 MHz komt dit overeen met 0,70 mln respectievelijk 2,39 mln. In een veiling met biedingen voor een jaarlijks bedrag, zal een nieuwkomer naar verwachting dus een bedrag tussen 0,70 en 2,39 mln kunnen bieden per 2 1 MHz. Vervolgens is zoals aangegeven ter vergelijking gekeken naar het waardeverlies van de businesscase als gevolg van drie jaar uitstel. Dit waardeverlies bedraagt 7,4 respectievelijk 105,2 mln (voor belasting). Dit geeft dus voor de nieuwkomer de impliciete kosten van verlenging, die eveneens als grondslag gebruikt zouden kunnen worden voor een jaarlijks bedrag bij verlenging. De hiermee corresponderende bedragen bij een verlengingstermijn van drie jaar zijn, per jaar en per 2 1 MHz: 0,36 en 5,0 mln. Daarbij moet echter worden opgemerkt, dat een nieuwkomer volgens de uitgevoerde berekeningen dat laatste bedrag niet zou kunnen bieden in een veiling voor 2010. Derhalve wordt geconcludeerd dat de bandbreedte van 0,36

vi tot 2,39 mln per 2 1 MHz per jaar de meest betrouwbare maat is voor de waarde van het kavel c.q. de opportuniteitskosten van het niet hebben van het kavel.

WAARDE GSM-SPECTRUM 1 1 Inleiding en onderzoeksvraag In maart 2007 moet duidelijk zijn of de GSM-900-kavels die Vodafone en KPN momenteel gebruiken voor het aanbieden voor mobiele telefonie verlengbaar zijn, en zo ja, onder welke voorwaarden. Indertijd zijn de frequenties zonder directe financiële tegenprestatie via een beauty contest uitgegeven. In een later stadium is voor de GSM-1800-kavels in een veiling een totaalbedrag van 0,83 miljard betaald en in 2000 brachten de UMTS-licenties in een veiling een totaalbedrag van 2,7 miljard op. Een belangrijke vraag bij de eventuele vergunningsverlenging is derhalve, welke vergoeding gevraagd zal worden voor het toekomstige gebruik van de kavels. Het Ministerie van Economische Zaken, Directoraat Generaal Energie en Telecom heeft SEO Economisch Onderzoek gevraagd onderzoek te doen naar de waarde van het GSM-spectrum in de 900 MHz-band: Doel van deze waardebepaling is om een realistische schatting te maken van de waarde die dit spectrum voor een nieuwkomer zou kunnen hebben. Het is dus niet de bedoeling om vast te stellen wat de hoogst mogelijke waarde is die dit spectrum voor één of meer partijen zou kunnen vertegenwoordigen. 2 Die nieuwkomer kan zowel een geheel nieuwe partij zijn, als een partij die al wel in Nederland actief is als GSM-1800-aanbieder of als aanbieder zonder netwerk (MVNO). Deze uitkomst kan op twee manieren een rol spelen in de verdere beleidsontwikkeling ten aanzien van de verdeling van de frequenties. Wanneer serieuze belangstelling voor de frequenties blijkt van andere partijen dan Vodafone en KPN, kan de waardebepaling ingezet worden als een minimumbod bij een eventueel te houden veiling. In dat geval valt te denken aan een veiling waarin 5 blokken van 2 5 MHz worden aangeboden voor een periode van 15 jaar. 3 Wordt daarentegen, mogelijk bij gebrek aan concrete belangstelling van derden voor de frequenties, besloten de vergunningen te verlengen, dan dient de waardebepaling gebruikt te worden om de financiële component vast te stellen, die deel uit zal maken van de voorwaarden om tot verlenging over te gaan. Dit rapport doet verslag van het onderzoek dat SEO Economisch Onderzoek heeft uitgevoerd naar de waarde van het GSM-900-spectrum. De opbouw is als volgt: hoofdstuk 2 beschrijft in het kort de huidige marktsituatie, alsmede de meest relevante beleidsontwikkelingen met betrekking tot draadloze communicatie. Vervolgens gaat hoofdstuk 3 op kwalitatieve wijze in op de waardering van GSM-900 spectrum door de diverse marktpartijen en de mogelijke invalshoeken die bij een waardebepaling te kiezen zijn. Hoofdstuk 4 berekent vervolgens de waarde van het spectrum voor een nieuwkomer op de markt. 2 Ministerie van Economische Zaken, 2006: Bijlage 1 bij offerteaanvraag voor de waardebepaling van het 900 MHz spectrum. De waarde voor een nieuwkomer is een belangrijke kwalificatie, die in hoofdstuk 3 uitvoerig zal worden uitgewerkt. 3 Ministerie van Economische Zaken, 2006: Bijlage 1 bij offerteaanvraag voor de waardebepaling van het 900 MHz spectrum.

WAARDE GSM-SPECTRUM 3 2 Marktverdeling en beleidscontext 2.1 Marktverdeling GSM Sinds de overname van Telfort door KPN per 1 oktober 2005, zijn er in Nederland vier aanbieders van mobiele telefonie met een eigen netwerk: KPN, Vodafone, T-Mobile en Orange. KPN en Vodafone (voorheen Libertel) bieden sinds midden jaren 90 mobiele telefonie aan via de GSM-900 band, terwijl T-Mobile (voorheen Ben), Orange (voorheen Dutchtone), en Telfort (voorheen O2, daarvoor weer Telfort) sinds 1998 actief zijn. Het spectrum dat de laatste drie tot hun beschikking hebben, ligt hoofdzakelijk in de 1800 MHz-band. Figuur 2.1 geeft de verdeling aan van het aantal GSM-aansluitingen per einde 2005 in miljoenen en procentueel. Daarin is nog onderscheid gemaakt tussen KPN en Telfort. Te zien is dat het gecombineerde bedrijf iets meer dan de helft van de markt in handen heeft. Voor de overname was KPN al marktleider met 36 % van de markt. Vodafone, dat net als KPN al sinds 1994 mobiele telefonie aanbiedt in de 900 MHz-band is met 23 % marktaandeel de tweede speler op de markt. Figuur 2.1 Marktdeling GSM-aansluitingen per einde 2005 Orange; 1.8; 11% T-mobile; 2.4; 15% KPN; 5.8; 36% Vodafone; 3.7; 23% Telfort; 2.4; 15% Bron: Opta, Jaarverslag en marktmonitor 2005 (bewerking SEO Economisch Onderzoek)

4 HOOFDSTUK 2 Figuur 2.2 geeft de ontwikkeling van het aantal aansluitingen per netwerkoperator tussen 2001 en 2005. In die jaren is de totale markt gegroeid van circa 12 miljoen naar 16 miljoen aansluitingen en waren de toetreders uit 1998 (T-Mobile, Orange en Telfort) de sterkste groeiers. In 2005 waren er volgens deze figuur bijna evenveel mobiele aansluitingen als inwoners in Nederland, wat duidelijk wijst op een verzadigde markt. Overigens verschillen de cijfers nog aanzienlijk tussen de diverse bronnen. Volgens de publicaties Netwerken in cijfers, Kwartaalrapportage 2005 en Marktrapportage elektronische communicatie april 2006 hadden de vijf operators samen eind 2004 al meer dan 16 miljoen aansluitingen, en groeide de markt in 2005 slechts met 1,5 %. 4 Figuur 2.2 Marktdeling GSM-abonnees 2001-2005 18.0 16.0 14.0 Miljoenen abonnees 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 Jaar KPN Telfort Vodafone T-mobile Orange Bron: Opta, Jaarverslag en marktmonitor 2005 (bewerking SEO Economisch Onderzoek) Behalve de vier netwerkoperators zijn op de mobiele telefoniemarkt diverse aanbieders actief zonder eigen netwerk. Deze maken gebruik van het netwerk van anderen. In de meeste gevallen gaat het om wederverkoop waarin een aanbieder overeenkomt dienstverlening van KPN onder zijn eigen naam te verkopen en zo een specifiek klantensegment aan te boren. De grootste virtual operator (VO) is Debitel met ongeveer 1,2 miljoen aansluitingen per maart 2006. Daarnaast zijn er zogeheten Mobile Virtual Network Operators (MVNO) die toegang hebben tot switches en dus eigen netwerkelementen bezitten. Een MVNO maakt gebruik van het netwerk van één van de netwerkoperators, maar regelt de overige zaken zelf. De grootste MVNO is Tele2, dat 535 duizend aansluitingen verzorgde per maart 2006. Tezamen was het marktaandeel van de VO s en MVNO s per maart 2006 zo n 14,8 % (2,5 miljoen aansluitingen). 5 In figuur 2.1 en 2.2 zijn de 4 Het ook mogelijk en zinvol de omvang en verdeling van de markt te relateren aan de totale omzet of het aantal belminuten. Hoewel dat hier kortheidshalve niet gebeurt, worden dergelijke gegevens wel gebruikt bij de berekeningen elders in dit rapport. 5 www.telecompaper.com. Afhankelijk van de definities van klanten (hoe lang wel of niet meer actief) ligt het aantal klanten van Tele2 volgens andere bronnen rond de 700 duizend.

MARKTVERDELING EN BELEIDSCONTEXT 5 aandelen MVNO s niet direct zichtbaar, maar opgenomen in die van de betreffende providers. Telfort heeft in belangrijke mate zijn groei in 2005 te danken aan wholesale contracten met MVNO s en VO s en is in deze submarkt markleider. Het aanbod van MVNO s en VO s is veelal puur op prijs gericht, soms gepaard gaand met een zeer gesegmenteerde marktbenadering. Dientengevolge is het klantenbestand doorgaans op prijs selecterend en niet loyaal. Dit drukt op de rendabiliteit: de meeste MVNO s en VO s maken geen of nauwelijks operationele winst (EBITDA). Voor velen is mobiele telefonie echter een uitbreiding op het productaanbod teneinde totaalproducten aan te kunnen bieden. In ieder geval zorgen de MVNO s en VO s wel voor een verscherping van de prijsconcurrentie op de eindgebruikersmarkt. 6 Alle vier de netwerkoperators beschikken naast een GSM-netwerk ook over een UMTS-netwerk in opbouw. Over dit netwerk leveren ze in een toenemend deel van het land UMTS-diensten waarover zowel spraak als (redelijk) breedbandig dataverkeer kan worden afgehandeld. Aan deze technologie wordt doorgaans gerefereerd als 3G (derde generatie). 2.2 Beleidsontwikkelingen De huidige GSM-900-vergunningen van Vodafone en KPN (samen ongeveer 2 25 MHz) lopen af per april 2010. Op dat moment dienen zich in beginsel twee mogelijkheden aan: 7 1. De vergunningen kunnen worden verlengd voor een periode van maximaal 5 jaar. 2. Het spectrum wordt opnieuw verdeeld (geveild). Inmiddels wordt door het Ministerie van Economische Zaken overwogen om in geval van een verlenging te kiezen voor een periode van drie jaar in plaats van het maximum van vijf jaar, teneinde het aflopen van de vergunningen in dat geval samen te laten vallen met het aflopen van de overige GSMlicenties die met name in de 1800 MHz-band liggen. Indien het spectrum wordt geveild, wordt in dit rapport uitgegaan van een licentieperiode van 15 jaar, dus van april 2010 tot en met maart 2025. Er zullen tussen nu en 2025 nog meer ontwikkelingen in het frequentielandschap zijn die van belang kunnen zijn voor de waarde van de 900-kavels: Zoals reeds genoemd lopen eind februari 2013 de GSM-1800-licenties af. Op 1 januari 2008 komt de uitbreidingsband UMTS (2,6 GHz) beschikbaar. Deze zal al eerder worden geveild. In december 2016 lopen de huidige UMTS-licenties af. 8 6 http://www.4psquare.com/nl/nieuws (bericht van juni 2006). 7 Ministerie van Economische Zaken, 2005: Openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al dan niet verlengen van de GSM 900 vergunningen. 8 Ministerie van Economische Zaken, 2005: Openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al dan niet verlengen van de GSM 900 vergunningen, p. 7.

6 HOOFDSTUK 2 Figuur 2.3 vat die ontwikkelingen langs een tijdlijn samen. Figuur 2.3 Beleidsontwikkelingen ten aanzien van mobiele communicatie Bron: SEO Economisch Onderzoek o.b.v. diverse bronnen. Het donkerblauwe vlak representeert de nieuwe vergunningsperiode van de GSM-900-kavels, wanneer dit spectrum opnieuw wordt verdeeld en waarvan de waarde moet worden vastgesteld. In het schema is te zien dat tijdens de looptijd van de vergunningen verschillende marktomstandigheden kunnen heersen. Dat geldt niet alleen voor de mate van concurrentie die de nieuwkomer zal ondervinden: het is immers ook mogelijk dat de nieuwkomer in 2013 een GSM-1800 frequentie beoogt te bemachtigen, alsook in 2017 UMTS-spectrum. In Hoofdstuk 4 zullen deze mogelijkheden nader worden beschouwd, waarbij gekeken zal worden welk scenario het meest realistisch is. Verondersteld mag worden dat de nieuwkomer in de GSM-1800 en UMTS-veilingen zal streven naar het voor hem optimale scenario. Derhalve beoogt het onderzoek de waarde te bepalen van het GSM-900 spectrum in dat scenario. Een beleidsontwikkeling die eveneens relevant is voor de waarde van het spectrum, is de huidige discussie binnen Europa om de licenties in de 900 MHz-band technologieneutraal te maken. 9 Dit houdt in dat het te vergeven spectrum, afhankelijk van deze discussie en de invulling die Nederland aan de eventueel ontstane vrijheid geeft, niet alleen voor GSM-verkeer maar ook voor UMTS en eventueel Wimax (draadloos breedband) te gebruiken is. In dit onderzoek wordt ervan uitgegaan dat de het spectrum inderdaad voor deze doeleinden zal kunnen worden gebruikt. In meer kwalitatieve zin komt aan de orde, hoe deze waarde zou veranderen wanneer dit niet het geval.is. 9 De vraag is of een en ander al werkelijkheid is geworden tegen de tijd dat de verlenging of nieuwe uitgifte speelt. Nederland is echter in bepaalde mate vrij hier al op vooruit te lopen (zij het dat er ten minste één GSM-vergunning moet blijven onder de huidige EU-regels). Zie: http://europa.eu.int/information_society/policy/ecomm/tomorrow/index_en.htm.

WAARDE GSM-SPECTRUM 7 3 Invalshoeken voor waardebepaling 3.1 Het economische waardebegrip De economische waarde van een goed voor een koper is de prijs die hij of zij bereid is er maximaal voor te betalen. Voor een productiefactor zoals GSM-spectrum is het mogelijk daaraan nadere invulling te geven als de contante waarde van de vrije kasstromen die een partij met de productiefactor kan genereren. In deze invulling is de waarde van het spectrum gelijk aan het geld dat een partij ermee kan verdienen. 10 Voor radiospectrum is die waarde afhankelijk van een aantal factoren, waaronder: 1 de gebruiksmogelijkheden die zijn toegestaan, 2 de stand van de techniek, 3 de marktomstandigheden, 4 de periode waarin een partij het spectrum mag exploiteren 5 de kosten die gemaakt moeten worden om het spectrum economisch te exploiteren, en de baten die ermee gegenereerd kunnen worden, 6 de huidige marktpositie van de exploitant, 7 de (kosten van de) mogelijkheid om alternatieve productiefactoren in te zetten. De eerste vier factoren zijn in beginsel voor alle marktpartijen identiek, maar de laatste drie factoren kunnen sterk verschillen tussen de verschillende partijen, en daarmee verschilt dus ook de waarde die partijen aan het goed toekennen. Wanneer een goed niet verhandelbaar is door een verbod of zoals in dit geval door het (nagenoeg) ontbreken van een secundaire markt is de waarde echter niet los te zien van degene voor wie de waarde wordt bepaald. 3.2 Waardering verschilt tussen marktpartijen 3.2.1 Waardering GSM-900-incumbents: KPN en Vodafone KPN en Vodafone maken reeds lange tijd gebruik van de GSM-900-frequenties. Zij hebben hun netwerk ingericht en geoptimaliseerd op basis van hun licentie en zullen geen additionele investeringen hoeven te doen om de kavels na 2010 economisch te exploiteren. Verlenging van de vergunningen of het in een veiling opnieuw verwerven van een kavel komt voor deze partijen in eerste instantie overeen met een voortzetting van de huidige situatie. In eerste aanleg correspondeert dit voor deze partijen met een hoge waardering in vergelijking met partijen die nog wel specifieke netwerkinvesteringen moeten doen om de kavels te exploiteren. De waarde die een kavel voor KPN en Vodafone vertegenwoordigt, wordt aan de 10 Technischer uitgedrukt, is het de waarde die de markt zou hechten aan de vrije geldstromen die de asset genereert, en derhalve de prijs waarvoor de asset in de markt verkocht zou kunnen worden.

8 HOOFDSTUK 3 bovenkant begrensd door de contante waarde van de kasstroom die ze met de kavel kunnen genereren. Toch zal de waarde in de praktijk naar verwachting lager zijn, want wanneer KPN en Vodafone hun licentie zouden verliezen, zou dit niet betekenen dat ze hun mobiele telefoniedienstverlening zouden staken. Ze zouden trachten de schade te beperken door hun productieproces anders in te richten, en gegeven het feit dat beide aanbieders beschikken over licenties op andere frequenties, hebben ze daartoe de mogelijkheid. De waarde van de kavel wordt voor deze partijen dus bepaald door de som van de kosten die ze moeten maken en de inkomsten die ze verliezen, wanneer de vergunningen niet verlengd maar opnieuw geveild worden, én zij in die veiling geen nieuwe vergunning verwerven. In economische termen komt dit neer op een deprival value. De deprival value kan verschillen tussen Vodafone en KPN. KPN KPN heeft in principe voldoende spectrum in de 1800 MHz-band om zijn GSM-klanten te bedienen, maar zou daarvoor wel aanzienlijke investeringen in zijn netwerk moeten doen. In Hoofdstuk 5 van het TNO-rapport (Bijlage B) is met gebruikmaking van het BULRIC-model van Analysys 11 het verschil in aanlegkosten berekend tussen een netwerk dat gebruik maakt van zowel 900 MHz (voor dekking) als 1800 MHz (voor capaciteit), en een netwerk dat uitsluitend gebruik maakt van de 1800 MHz-band. Het kostenverschil van ongeveer 28 miljoen (in euro s van 2004) is te beschouwen als een ondergrens voor de kosten voor KPN om het gecombineerde netwerk aan te passen. In de praktijk zullen die kosten hoger liggen, omdat het huidige netwerk anders geoptimaliseerd is (al zou een deel van de extra kosten weer kunnen worden opgevangen bij de planning van vervangingsinvesteringen). In reactie op het consultatiedocument van het Ministerie van Economische zaken stelt KPN het gebruik van de 1800-MHz-spectrum om die reden geen economisch haalbaar alternatief te vinden voor het 900-MHz-spectrum, temeer omdat de 1800-MHz-vergunningen in 2013 aflopen. 12 Derhalve zou KPN, ingeval de huidige GSM-900-vergunning niet wordt verlengd en KPN ook in een eventuele veiling geen nieuwe licentie verwerft, trachten zijn klanten versneld te migreren naar UMTS. Naar verwachting zouden de geplande investeringen in het UMTS-netwerk moeten worden versneld, omdat de dekking van UMTS met name in gebouwen in 2010 nog onvoldoende zal zijn. 13 Maar belangrijker zou dit aan de kant van de gebruikers (toestellen) investeringen met zich mee brengen, omdat KPN verwacht dat in 2010 een derde deel van de gebruikers nog niet beschikt over een UMTS-toestel. KPN beweert dat de maatschappelijke kosten ongeveer 325 miljoen euro bedragen, wanneer een derde van het klantenbestand van een nieuw UMTS-toestel moet worden voorzien. 14 Naar eigen verwachting zou KPN een aanzienlijk deel van deze kosten voor zijn rekening moeten nemen, om geen klanten te verliezen aan 11 Analysys, 14 juni 2006: Mobile BULRIC model, Analysys; Conceptual design document ; Model implementation document. 12 KPN, 12 december 2005: Antwoorden van KPN op de openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al den niet verlengen van de GSM 900 vergunningen, p. 3. 13 KPN, 12 december 2005: Antwoorden van KPN op de openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al den niet verlengen van de GSM 900 vergunningen, p. 1. 14 KPN, 12 december 2005: Antwoorden van KPN op de openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al den niet verlengen van de GSM 900 vergunningen, p. 4.

INVALSHOEKEN VOOR WAARDEBEPALING 9 concurrerende aanbieders die nog wel zouden beschikken over een dekkend GSM-netwerk. De term maatschappelijke kosten lijkt dan ook wat erg dramatisch. Omdat KPN in dit geval zijn landelijke GSM-dekking zou verliezen, zou dit ook een verlies aan inkomsten uit mobiel gebruik door buitenlanders met zich mee kunnen brengen (roaming). Daar staat echter tegenover dat het landelijk dekkende netwerk van Telfort in deze behoefte zou moeten kunnen voorzien. Behalve deze min of meer directe kosten als gevolg van het verlies van een vergunning, zou KPN ook schade ondervinden wanneer een nieuwe partij deze vergunning gebruikt om een eigen netwerk aan te leggen. Een extra concurrent op de markt zal klanten weghalen bij alle huidige marktpartijen en de retailtarieven mogelijk verder onder druk zetten. Wanneer de toetreder een voormalig MVNO of VO is, zal de bouw van een eigen netwerk bovendien de bezettingsgraad verlagen van het netwerk waarvan deze partij gebruik maakte. Hoewel deze gevolgen van toetreding geen directe kosten (out of pocket) zijn voor KPN, zullen ze wel doorwerken in de bedrijfsvoering en meewegen in de deprival value voor KPN. Dat betekent tevens dat de waardering van de kavel voor KPN af zal hangen van de vraag, hoeveel kans een nieuwkomer heeft om in een veiling een vergunning te verwerven: de waarde van een kavel voor KPN hangt dus af van het aantal vergunningen dat zal worden geveild. Als enige batenpost geldt eventueel de mogelijkheid om, bij verlies van de vergunning, hogere GSM-1800 tarieven voor gespreksafgifte (MTA-tarief) te kunnen hanteren. In paragraaf 3.3.2 komt uitvoerig aan de orde dat het maximale MTA-tarief in het huidige ontwerpbesluit van Opta voor GSM-900/1800-aanbieders (KPN en Vodafone) vanaf 2008 0,0550 per minuut is, terwijl dit voor aanbieders met alleen GSM-1800-spectrum (T-Mobile en Orange) 0,0709 per minuut bedraagt. 15 Tabel 3.1 vat de kosten- en batenelementen voor KPN bij verlies van de kavel aan een toetreder samen. Tabel 3.1 Kosten en baten voor KPN bij verlies GSM-900-kavel aan toetreder Baten Het kunnen hanteren van een hoger MTA tarief behorend bij GSM 1800 netwerk. Kosten Kosten versnelde migratie klanten naar UMTS (Of: extra investeren in 1800 MHz- netwerk) o versnelde investeringen in UMTS-net o subsidiëren handsets o verlies inkomsten roaming (mogelijk op te vangen via netwerk Telfort) Verlies klanten aan toetreder (misgelopen operationele winst) Sterkere prijsdruk en lagere marges door toetreder Verlies inkomsten MVNO of VO Bron: SEO Economisch Onderzoek 15 Opta, 21 juni 2006: Besluit aangaande de tarieven voor mobiele gespreksafgifte op het netwerk van [NAAM MNO] ontwerp, p. 4.

10 HOOFDSTUK 3 Vodafone Vodafone zou zich bij verlies van het 900-spectrum gedwongen zien zijn klanten versneld te migreren naar UMTS. Daarbij voert Vodafone in reactie op de consultatie van het Ministerie van Economische Zaken aan, dat de uitrol van UMTS moeilijk is te versnellen, omdat het gebonden [is] aan een maximaal aantal antennes dat per jaar kan worden bijgeplaatst en de uitrol van UMTS wordt vertraagd door gemeenten en woningcorporaties die om vermeende gevaren voor de volksgezondheid UMTS-antennes weigeren. 16 Vodafone beschikt over onvoldoende spectrum in de 1800 MHz-band om migratie naar GSM-1800 überhaupt te kunnen overwegen. Dit betekent eveneens dat Vodafone in dit geval de inkomsten uit GSM-roaming zeker zal moeten missen wanneer het zijn kavel verliest. Aangezien Vodafone geen MVNO-diensten verleent, ervaart het op dat punt geen inkomstenderving. Tabel 3.2 vat de kostenposten voor Vodafone samen. Tabel 3.2 Kostenelementen voor Vodafone bij verlies GSM-900-kavel aan toetreder Kosten versnelde migratie klanten naar UMTS o versnelde investeringen in UMTS-net o subsidiëren handsets o verlies inkomsten roaming Verlies klanten aan toetreder (misgelopen operationele winst) Sterkere prijsdruk en lagere marges door toetreder Bron: SEO Economisch Onderzoek 3.2.2 Waardering overige marktpartijen: T-Mobile en Orange De waarde voor de andere netwerkoperators, T-Mobile en Orange, hangt samen met de additionele inkomsten die ze met het spectrum zouden kunnen genereren en de schade die ze zouden ondervinden wanneer een nieuwe netwerkoperator zich op de markt begeeft. 17 Beide operators beschikken over een landelijk dekkend net op basis van GSM-1800-technologie. Vooral wanneer hun huidige capaciteit niet toereikend is, zullen deze partijen dus waarde ontlenen aan extra spectrum in de 900 MHz-band. Daarnaast zouden zij met spectrum in de 900 MHz-band de netwerkkwaliteit, met name in gebouwen, kunnen verbeteren. 18 In het TNO-rapport (Bijlage B) blijken de kosten van een netwerk sterk op te lopen wanneer het beschikbare spectrum krap wordt in verhouding tot de verkeersvolumes. In een dergelijk geval zal de verwerving van nieuw spectrum dus weliswaar nieuwe netwerkinvesteringen vergen, maar andere netwerkinvesteringen uitsparen. Afgaande op het feit dat zowel T-Mobile als Orange al over een eigen landelijk dekkend netwerk beschikt, zullen die benodigde netwerkinvesteringen vooral bestaan uit het plaatsen van nieuwe apparatuur bij bestaande antenne-opstelpunten. Dat impliceert dat geen of weinig nieuwe site-vergunningen hoeven worden aangevraagd, vaste verbindingen hoeven te worden gelegd en masten hoeven worden gebouwd. Wel ligt het in de rede te verwachten dat de 16 Vodafone, 14 december 2005: Vodafone reactie op de consultatie in het kader van de besluitvorming over het al dan niet verlengen van de GSM 900 vergunningen, p. 1. 17 Omdat zij de 900 MHz-kavels momenteel niet exploiteren is hier geen sprake van een deprival value maar van een mogelijke betalingsbereidheid. 18 De lagere frequenties van de 900 MHz-band dringen gemakkelijker door in gebouwen. Een empirische test van de Consumentenbond uit 2004 ondersteunde deze theoretische observatie (Consumentengids februari 2004, p. 52-55).

INVALSHOEKEN VOOR WAARDEBEPALING 11 verwerving van GSM 900 spectrum door T-Mobile en Orange kan leiden tot een herziening van de MTA-tarieven door OPTA. Dat kan betekenen dat Orange en T-Mobile dan een lager gereguleerd MTA-tarief zullen mogen hanteren. Wanneer T-Mobile en Orange een vergunning verwerven ten koste van KPN of Vodafone, mag verwacht worden dat deze laatste partijen zoals hierboven geschetst hun strategie optimaliseren zodanig dat T-Mobile en Orange daarvan zo min mogelijk voordeel ondervinden. Wanneer echter T-Mobile of Orange een kavel verwerft dat anders naar een nieuwkomer op de markt zou zijn gegaan, brengt dit wel een extra indirecte bate met zich mee, omdat toetreding tot grotere prijsdruk en verlies van klanten zou kunnen leiden. Tabel 3.3 Mogelijke waarde voor T-Mobile en Orange Uitgespaarde investeringen in huidig netwerk -/- investeringen t.b.v gebruik nieuw kavel -/- daling inkomsten door lagere MTA-tarieven Kwaliteitsverbetering netwerk (met name binnen gebouwen) Eventueel: voorkomen van verlies klanten aan toetreder Eventueel: voorkomen van sterkere prijsdruk en lagere marges door toetreder Bron: SEO Economisch Onderzoek In reactie op het consultatiedocument van het Ministerie van Economische Zaken aangaande de mogelijke verlenging van de GSM-900-kavels, gaf T-Mobile aan belang te stellen in een herverdeling van de huidige 900 en 1800 MHz-kavels, waarna alle bestaande partijen op beide banden over 2 5 MHz beschikken (refarming). Verlenging zonder herschikking is volgens T- Mobile niet acceptabel. 19 Orange geeft aan weinig belangstelling te hebben zelf GSM-900- spectrum te gaan exploiteren, maar stelt wel dat het voor het verbeteren van het gelijke speelveld van belang is dat KPN en Vodafone een bedrag gaan betalen voor verlenging van de vergunning, dat gerelateerd is aan de bedragen die in het verleden zijn betaald voor de kavels in de 1800 MHzband. 20 3.2.3 Waardering nieuwkomer op markt Dit onderzoek richt zich echter conform de opdrachtformulering primair op de vraag wat de waarde van het spectrum is voor een nieuwkomer. Gegeven de huidige bezetting van de netwerken van T-Mobile en Orange, hebben zij geen behoefte aan zoveel GSM-900-spectrum dat KPN en Vodafone geheel zonder zouden komen te zitten. Alleen als er een nieuwkomer zonder netwerk zich aandient, zou dat het geval kunnen zijn. Het kan daarbij gaan om een nieuwkomer die nog helemaal niet actief is op de huidige markt, maar ook om een marktpartij die al actief is als MVNO of VO, en die derhalve al beschikt over een klantenbasis (en eventueel zelfs enige netwerkelementen). Ook zou het kunnen gaan om een partij die al wel in de telecommarkt actief is maar nog geen mobiele telefonie aanbiedt. In reactie op het consultatiedocument van het 19 T-Mobile, 11-12-2005: Reactie in briefvorm op Openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al dan niet verlengen van de GSM 900 vergunningen. 20 Orange, 9-1-2006: Reactie van Orange Nederland N.V. op de Openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al dan niet verlengen van de GSM 900 vergunningen.

12 HOOFDSTUK 3 Ministerie van Economische Zaken aangaande de mogelijke verlenging van de GSM-900-kavels, gaf Tele2 te kennen: Tele2 is geïnteresseerd om in 2010 een GSM-900-vergunning te verwerven. 21 De waarde voor een nieuwkomer zoals Tele2 moet, net als voor de waarde voor de netwerkoperators, worden gezien in relatie tot het beste alternatief. Momenteel biedt Tele2 als MVNO mobiele telefonie aan via het netwerk van KPN (Telfort) en ook voor andere aanbieders staat deze mogelijkheid open. Nieuwkomers kunnen dus zonder investeringen in een netwerk en een kavel al mobiele telefonie aanbieden, door tegen wholesale-tarieven capaciteit in te kopen bij de huidige aanbieders. In vergelijking met dit alternatief, ervaart een nieuwkomer zowel kosten als baten bij verwerving en exploitatie van een kavel. Behalve de kosten van de kavel, zijn er in de eerste plaats de kosten van de aanleg en de exploitatie van een eigen netwerk. Daarnaast moet een nieuwkomer kosten maken die verband houden met marketing, sales en klantenservice. Om in hoog tempo marktaandeel te verwerven in de mobiele telefoniemarkt, zal de nieuwkomer naar verwachting flink moeten investeren in zijn klanten, met name via de bekende gratis handsets in combinatie met een abonnement voor één of twee jaar. Hoewel deze toestelsubsidies via de belkosten worden terugverdiend, plaatst dit de nieuwkomer voor aanzienlijke voorfinancieringskosten en navenante risico s. Deze kosten zullen echter ook gemaakt moeten worden wanneer de toetreder als MVNO opereert en in vergelijkbare mate zijn marktaandeel zou vergroten. Dat geldt ook voor de kosten die de nieuwkomer maakt voor gespreksafgifte bij andere netwerkoperators. De inkomsten uit GSM-toepassingen bestaan uit de maandelijkse belkosten van de klanten (prepaid en post-paid) en de inkomsten uit gespreksafgifte op het eigen netwerk. Ook voor deze maandelijkse inkomsten geldt dat een nieuwkomer deze inkomsten kan genereren als MVNO, al is de prikkel dit te doen (en dus de prikkel een groot marktaandeel te verwerven) sterker wanneer de marginale baten groter zijn. Ten opzichte van de MVNO-benchmark, spaart de nieuwkomer verder de wholesale-kosten uit van de inkoop van capaciteit op een ander netwerk. Daar staat tegenover dat er mogelijk kosten verbonden zijn aan het beëindigen van het wholesale-contract. Tabel 3.4 vat de belangrijkste kosten en baten voor een nieuwkomer samen. 21 Tele2, 2005: Reactie Tele2 op de Openbare consultatie in het kader van de besluitvorming over het al dan niet verlengen van de GSM 900 vergunningen..

INVALSHOEKEN VOOR WAARDEBEPALING 13 Tabel 3.4 Kosten en baten voor nieuwkomer ten opzichte van MVNO-scenario Baten Inkomsten aansluitingen (t.o.v. MVNO-scenario) Inkomsten gespreksafgifte op eigen net (t.o.v. MVNO-scenario) Uitgespaarde Wholesale-kosten inkoopcapaciteit Kosten Operationele kosten netwerk Kosten marketing, sales (o.a. subsidiëring handsets), after sales Kosten gespreksafgifte off-net verkeer Kosten beëindigen wholesale-contract Investeringen Investeringen in netwerk Bron: SEO Economisch Onderzoek 3.3 Van waarde naar financiële component In de vorige paragraaf kwamen op kwalitatieve wijze de factoren aan bod die de waarde van een kavel GSM-900-spectrum voor verschillende partijen vertegenwoordigen. Wanneer een veiling zou worden georganiseerd voor het spectrum, zouden idealiter de partijen die er de grootste waarde aan ontlenen een kavel bemachtigen. Ervan uitgaand dat minder spectrum beschikbaar zou zijn dan de totale behoefte, zouden de partijen met de laagste waardering en dus de laagste betalingsbereidheid buiten de boot vallen. Geïnteresseerden zouden de waarde van een kavel voor henzelf trachten te bepalen en afhankelijk van het specifieke veilingontwerp tevens de waarde voor de andere kandidaten. Hoewel een specifieke kwantitatieve uitwerking van de elementen in de tabellen 3.1, 3.3 en 3.4 in dit stadium ontbreekt, lijkt het zeer aannemelijk dat de waarde voor KPN en Vodafone de waarde voor een nieuwkomer zou overtreffen: KPN en Vodafone hoeven immers niet meer te investeren in de uitrol van een netwerk om het spectrum te benutten en houden derhalve een groter deel van de inkomsten dat met het kavel gegenereerd kan worden over als operationele winst. Bovendien zijn dit de twee partijen met de grootste marktaandelen (dus veel klanten die bijdragen aan de waarde van een kavel) en hebben ze er belang bij een nieuwkomer uit de markt te houden. Een nieuwkomer zal daarentegen zonder of met een veel kleiner marktaandeel beginnen, en dient bovendien de investeringen in de uitrol van een netwerk terug te verdienen, voordat onder de streep een bedrag overblijft dat beschikbaar is voor spectrum. Uit deze redenering volgt dat wanneer een eventueel positieve waarde 22 van een kavel voor een nieuwkomer zou worden gehanteerd als minimumbod in een veiling, van KPN en Vodafone verwacht mag worden dat zij ten minste in staat zouden moeten zijn aan dit minimumbod te 22 Een eventueel negatieve waarde voor een nieuwkomer zal betekenen dat onder betreffende condities de nieuwkomer niet zal toetreden. Negatieve waarden worden derhalve op nul gesteld.

14 HOOFDSTUK 3 voldoen. Zouden KPN en Vodafone dat niet kunnen, omdat hun waardering voor het spectrum geringer is dan die van een nieuwkomer, dan is de nieuwkomer kennelijk in staat meer waarde te creëren met het spectrum en verbetert overdracht van het spectrum de efficiëntie. 23 Met andere woorden: een andere verdeling van het spectrum zou in dat geval de welvaart kunnen verhogen. 24 De waardering voor een nieuwkomer vormt zo een goede benadering voor de opportuniteitskosten van het spectrum in handen van KPN en Vodafone. Wanneer een nieuwkomer een hogere waardering zou hebben dan KPN of Vodafone bereid zou zijn te betalen, zou het spectrum immers niet optimaal gealloceerd zijn. Vanuit die optiek is de waarde voor een nieuwkomer ook optimaal als vertrekpunt voor een financiële component wanneer de vergunning verlengd zou worden. Door bij verlenging een vergoeding vast te stellen die verband houdt met de waardering van een nieuwkomer, wordt gewaarborgd dat de zittende vergunninghouders (KPN en Vodafone) ten minste een gelijke waardering hebben als een potentiële toetreder en het spectrum dus niet efficiënter benut zou kunnen worden door die nieuwkomer. 25 Tevens wordt zo gewaarborgd dat KPN en Vodafone geen staatssteun genieten, aangezien zij voor het spectrum een prijs betalen die de waarde weerspiegelt van het spectrum voor derden. De mogelijke verlenging van de vergunning voor een periode van drie jaar maakt het vergelijken met de waarde voor een nieuwkomer echter gecompliceerder. Het is immers uitgesloten dat een nieuwkomer waarde zou kunnen creëren met een vergunning voor slechts drie jaar. In een hypothetische veiling voor een vergunning voor drie jaar zouden er dan geen andere gegadigden zijn dan KPN en Vodafone en zouden de kavels niets opbrengen. Het probleem is hier dat een vergunning voor 15 jaar iets anders is dan vijf opeenvolgende vergunningen voor 3 jaar (als geen zekerheid bestaat over de toewijzing en/of de voorwaarden van de opeenvolgende vergunningen). Een nieuwkomer die een vergunning verwerft voor 15 jaar lijdt in de eerste jaren verlies, dat hij in de latere jaren hoopt goed te maken (in het volgende hoofdstuk wordt dit aan de hand van een businesscase uitgewerkt). Het versleutelen van de waarde van de vergunning over de looptijd is dan arbitrair en alleen geoorloofd als boekhoudkundige exercitie om een totaalbedrag om te rekenen in een jaarlijks bedrag. 23 Wordt de consumentenmarkt in de afweging betrokken, dan hoeft er overigens geen allocatieve efficiëntie te zijn wanneer de verdeling leidt tot een vergroting van machtsposities. Zie verder: MDW, 2002: Veilen en andere allocatiemechanismen. In de huidige praktijk is de mobiele telefoniemarkt echter dermate concurrerend dat mag worden aangenomen dat allocatie van het spectrum aan een van de bestaande partijen op grond van de betalingsbereidheid niet zal leiden tot ernstige versterking van machtsposities. 24 Deze redenering veronderstelt impliciet dat T-Mobile en Orange een lagere waardering voor het spectrum hebben dan een mogelijke nieuwkomer. Deze aanname is echter niet cruciaal, want wanneer de waarde voor (een van) deze partijen hoger zou zijn, zijn zij eveneens in staat aan het minimumbod in een veiling te voldoen en kunnen ze bezwaar maken tegen verlenging. 25 De systematiek van Administered Incentive Pricing (AIP) die in het Verenigd Koninkrijk wordt gehanteerd, sluit (in beginsel) nauw aan bij deze opportuniteitskostenaanpak. Paragraaf 3.3.3 bespreekt deze systematiek en geeft aan waarom de uitwerking en uitkomsten van deze aanpak in het VK in het Nederlandse geval niet toepasbaar zijn.