Planschade en nadeelcompensatie schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen op het gebied van ruimtelijke ordening, openbare ruimte en infrastructuur
Planschade en nadeelcompensatie schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen op het gebied van ruimtelijke ordening, openbare ruimte en infrastructuur mr. I.P.A. van Heijst mr. IJ.A. Elbers-van der Meer mr. T.H.H.A. van der Schoot (eindredactie)
planschade en nadeelcompensatie Berghauser Pont Publishing Postbus 14580 1001 LB Amsterdam www.berghauserpont.nl Grafisch vormgeving: ZEDline Druk: Scan Laser BV, Zaandam 1ste druk 2012 ISBN: 978-94-91073-44-1 NUR: 820 2012 Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het makan van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publishers prior written pemission.
VOORWOORD Voorwoord Dit deel van de serie Ruimtelijk Relevant gaat over de vergoeding van schade die kan ontstaan bij rechtmatig handelen van de overheid op het terrein van de ruimtelijke ordening en de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en infrastructuur. Ons land is klein en kent een intensief grondgebruik. Voor nieuwe ontwikkelingen moet vaak ruimte gemaakt worden, in veel gevallen ten koste van bestaande gebruiksfuncties. Het is daarmee welhaast onvermijdelijk dat tegenover de beoogde voordelen van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling ook nadelen staan. Zowel de ruimtelijke ordening van ons land als de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en infrastructuur behoren bij uitstek tot de taak en bevoegdheid van de overheid (rijk, provincies, gemeenten en waterschappen). Wanneer de uitoefening van deze taken en bevoegdheden leidt tot financiële schade bij burgers of bedrijven rijst de vraag of deze burgers en bedrijven jegens de overheid aanspraak kunnen maken op vergoeding van deze schade. Vanzelfsprekend is deze aanspraak als de overheid bij de uitoefening van die taak en bevoegdheid onrechtmatig of in strijd met daarover aangegane contractuele verplichtingen handelt. Minder vanzelfsprekend is deze aanspraak als de overheid bij die uitoefening rechtmatig handelt, dat wil zeggen conform de toepasselijke regelgeving en in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wat is dan de grondslag voor toekenning van schadevergoeding? In ons rechtssysteem geldt daarvoor het zogenoemde égalitébeginsel. Op grond van dit beginsel heeft een burger of bedrijf, dat schade lijdt als gevolg van de rechtmatige uitoefening door een bestuursorgaan van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid, die uitgaat boven zijn v
VOORWOORD normaal maatschappelijk risico en die in vergelijking met anderen onevenredig is, recht op (enigerlei) vergoeding van die schade. Voor de toepassing van dit rechtsbeginsel bestaat op dit moment nog geen algemene wettelijke regeling, zodat de invulling van dit beginsel in de afgelopen jaren grotendeels in de jurisprudentie heeft plaatsgevonden. Daarnaast zijn voor sommige vormen van rechtmatig overheidshandelen specifieke (wettelijke of buitenwettelijke) schaderegelingen ontworpen, waaronder de bekende wettelijke regeling voor vergoeding van planschade (in afdeling 6.1 Wet ruimtelijke ordening). Al met al is het leerstuk van de schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen voor degenen die in de praktijk van de ruimtelijke ordening en de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en infrastructuur werkzaam zijn weinig toegankelijk. Dit boek probeert voor hen een praktische gids te zijn, waarin zowel de materiële aspecten (wanneer heeft een burger een recht op schadevergoeding?) als de procedurele aspecten (hoe krijgt de burger schadevergoeding?) aan de orde komen. De tekst van dit boek werd afgesloten per 1 juni 2012. Auteurs houden zich voor reacties van lezers aanbevolen (info@tregthuys.nl). mr. I.P.A. van Heijst mr. IJ.A. Elbers-van der Meer vi
INHOUD Inhoud Voorwoord v Lijst van afkortingen xiii 1 Inleiding 1 1.1 Inleiding 1 1.2 Opzet van het boek 3 2 Overheidshandelen en schade 5 2.1 Wanprestatie 5 2.2 Onrechtmatig overheidshandelen 6 2.3 Rechtmatig overheidshandelen 7 2.3.1 Égalitébeginsel 7 2.3.2 Wettelijke schadevergoedingsregelingen 8 2.3.3 Buitenwettelijke schadevergoedingsregelingen 10 2.4 Ruimtelijke ordening en infrastructuur 11 3 Planschade: wettelijke regeling 13 3.1 Wettelijke regeling 13 3.1.1 Artikel 49 WRO (tot 1 juli 2008) 15 3.1.2 Afdeling 6.1 Wro (sinds 1 juli 2008) 16 3.1.3 Overgangsrecht 23 3.2 Verhouding tot andere schaderegelingen 23 4 Planschade: criteria 27 4.1 Belanghebbende 27 4.2 Verjaring 31 4.3 Schadeoorzaak: planologische maatregel 32 4.4 Nadelige wijziging planologische situatie 37 4.4.1 Planologische vergelijking 38 4.4.2 Maximale invulling 40 4.4.3 Alleen ruimtelijk relevante gevolgen 44 4.4.4 Overgangsrecht 46 vii
INHOUD 4.5 Schade; causaal verband 48 4.5.1 Causaal verband 48 4.5.2 Peildatum 50 4.6 Schade redelijkerwijs niet ten laste van aanvrager 52 4.6.1 Voorzienbaarheid 53 4.6.2 Normaal maatschappelijk risico 62 4.6.3 Schade te voorkomen of te beperken 67 4.7 Vergoeding van schade niet anderszins verzekerd 67 5 Planschade: schadebeoordeling 69 5.1 Schadevaststelling 69 5.2 Schadeposten-/factoren 71 5.2.1 Algemeen 71 5.2.2 Waardevermindering onroerende zaak 72 5.2.3 Derving woongenot 74 5.2.4 Inkomensschade 76 5.2.5 Overige schade 77 5.2.6 Kosten van schadebeperkende maatregelen 79 5.2.7 Kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand 80 5.2.8 Rentevergoeding 81 5.3 Schadevergoeding in natura 82 5.4 Voordeelverrekening 82 6 Planschade: procedure 85 6.1 Procedureregeling 85 6.1.1 Awb, Wro en Bro 85 6.1.2 Procedureverordeningen 87 6.2 Aanvraag 88 6.3 Deskundigenadvies 91 6.4 Besluit bestuursorgaan 94 6.5 Bezwaar 97 6.6 Beroep/hoger beroep 99 6.7 Voorlopige voorziening/voorschot 103 6.8 Positie derde-belanghebbende(n) 104 viii
INHOUD 7 Planschade: verhaal en beleid 107 7.1 Verhaal op andere overheden 107 7.2 Verhaal op derde-belanghebbende(n) 108 7.3 Verhaal via grondexploitatie 110 7.4 Planschaderisicoanalyse 112 7.5 Planschadepreventie 114 8 Nadeelcompensatie: regelingen 117 8.1 Wettelijke nadeelcompensatieregelingen 117 8.1.1 Artikel 22 Tracéwet 119 8.1.2 Artikel 17 Spoedwet wegverbreding 119 8.1.3 Artikel 4.2 Wabo 120 8.1.4 Artikel 22-29 Monumentenwet 120 8.1.5 Artikelen 7.14-7.20 Waterwet 121 8.1.6 Artikel 30-38 Natuurbeschermingswet 1998 122 8.1.7 Artikelen 8.31 en 8.56 Wet luchtvaart 122 8.1.8 Artikel 30 Reconstructiewet concentratiegebieden 123 8.1.9 Wet nadeelcompensatie (nog niet in werking) 124 8.2 Buitenwettelijke nadeelcompensatieregelingen 125 8.2.1 Regeling nadeelcompensatie Verkeer & Waterstaat 1999 126 8.2.2 Nadeelcompensatieregelingen provincies, gemeenten, waterschappen 127 8.3 Gecombineerde planschade-/nadeelcompensatieregelingen 128 8.3.1 Regeling nadeelcompensatie Betuweroute 129 8.3.2 Nadeelcompensatieverordening HSL-Zuid/A16/A4 130 8.3.3 Gemeenschappelijke Regeling Schadeschap Luchthaven Schiphol 131 8.3.4 Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier 131 8.4 Verhouding tot andere schaderegelingen 132 9 Nadeelcompensatie: criteria 135 9.1 Belanghebbende 135 9.2 Verjaring 135 9.3 Schadeoorzaak 135 9.4 Schade 140 ix
INHOUD 9.4.1 Causaal verband 140 9.4.2 Vergelijking met/zonder schadeoorzaak 143 9.4.3 Peildatum 143 9.4.4 Aard en omvang van de schade 144 9.5 Onevenredige schade 151 9.5.1 Speciale last 151 9.5.2 Abnormale last 152 9.6 Schade redelijkerwijs niet ten laste van aanvrager 158 9.6.1 Voorzienbaarheid 159 9.6.2 Normaal maatschappelijk risico 160 9.6.3 Eigen schuld 163 9.7 Vergoeding schade niet anderszins verzekerd 164 10 Nadeelcompensatie: procedure 165 10.1 Procedureregeling 165 10.1.1 Procedureregeling Awb 165 10.1.2 Bijzondere procedureregelingen 166 10.1.3 Ontwerp-nadeelcompensatieregeling Awb 167 10.2 Aanvraag 168 10.3 Deskundigenadvies 169 10.4 Besluit bestuursorgaan 169 10.5 Bezwaar tegen een besluit van een bestuursorgaan 170 10.6 Beroep/hoger beroep 171 10.6.1 Bevoegde rechter 171 10.6.2 Procedure bij burgerlijke rechter 172 10.6.3 Procedure bij bestuursrechter 173 10.7 Voorlopige voorziening/voorschot 173 x
INHOUD Bijlage 1 175 Schema planschadecriteria Bijlage 2 177 Schema planschadeprocedure Bijlage 3 179 Planschadeverordening gemeente Amsterdam Bijlage 4 191 Aanvraagformulier tegemoetkoming in de planschade Bijlage 5 195 Schema nadeelcompensatiecriteria Bijlage 6 197 Schema nadeelcompensatieprocedure Bijlage 7 199 Algemene verordening Nadeelcompensatie Amsterdam Bijlage 8 207 Regeling Nadeelcompensatie Verkeer & Waterstaat Bijlage 9 211 Wet ruimtelijke ordening Bijlage 10 217 Besluit ruimtelijke ordening Geraadpleegde literatuur en bronnen 223 Jurisprudentieregister 225 Trefwoordenregister 233 xi
INHOUD xii
LIJST VAN AFKORTINGEN Lijst van afkortingen AB Administratiefrechtelijke beslissingen * ABRS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State AGRS Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State ARRS Afdeling rechtspraak van de Raad van State AMvB Algemene maatregel van bestuur Awb Algemene wet bestuursrecht BR Bouwrecht1 BRO Besluit Ruimtelijke Ordening Bro Besluit ruimtelijke ordening B&W (college van) burgemeester en wethouders EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens GS (college van) Gedeputeerde Staten Gst. De Gemeentestem1 I&M (ministerie van) Infrastructuur & Milieu KB Koninklijk Besluit NJ Nederlandse Jurisprudentie1 NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht1 O&A Overheid & Aansprakelijkheid PS Provinciale Staten SAOZ Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken StAB Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Stb. Staatsblad Stcrt. Staatscourant TBR Tijdschrift voor Bouwrecht1 VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VROM (ministerie van) Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wm Wet milieubeheer Wet RvS Wet op de Raad van State * Tijdschrift met publicaties en jurisprudentie op het gebied van onder meer het omgevingsrecht en overheidsaansprakelijkheid. xiii
LIJST VAN AFKORTINGEN WRO Wro WOZ Wet op de Ruimtelijke Ordening Wet ruimtelijke ordening Wet waardering onroerende zaken xiv
1.1 INLEIDING 1 Inleiding 1.1 Inleiding Ieder voordeel heeft zijn nadeel. Deze variant op het bekende spreekwoord van onze nationale voetbalfilosoof is zeer toepasselijk op de ruimtelijke ordening en het beheer van de openbare ruimte in ons kleine land. Maatregelen op deze terreinen beogen het algemeen belang te dienen, maar kunnen ook leiden tot nadeel voor sommige burgers, hetzij in de vorm van gebruiksbeperkingen hetzij in de vorm van hinder of financiële schade. Als schade veroorzaakt wordt door wanprestatie of onrechtmatig handelen van de overheid, dan wordt algemeen aanvaard dat de overheid deze schade volledig dient te vergoeden. Indien de overheid echter rechtmatig dat wil zeggen geheel in overeenstemming met de geldende wetten en regels en geheel in het algemeen belang handelt, ligt het minder voor de hand dat de overheid eventuele schade die door haar handelen bij burgers ontstaat zou moeten vergoeden. Sinds de jaren 50 van de vorige eeuw wordt in ons rechtssysteem aanvaard dat de overheid, ook indien zij geheel rechtmatig handelt, toch verplicht kan worden om schade te vergoeden. De grondslag voor deze vergoedingsplicht ligt in het zogenoemde égalitébeginsel, ofwel het beginsel van gelijkheid van openbare lasten. Dit rechtsbeginsel houdt in dat als een rechtmatige overheidshandeling wordt verricht in het openbaar belang (en daarmee ten voordele van een grote groep burgers) maar tot onevenredig nadeel leidt voor een kleine groep burgers, dit onevenredig nadeel door de overheid (en daarmee ten laste van de algemene middelen) aan die burgers moet worden gecompenseerd. 1
INLEIDING Anders dan bij wanprestatie of onrechtmatig handelen van de overheid, kan een burger bij rechtmatig handelen van de overheid geen aanspraak maken op volledige vergoeding van zijn schade: alleen het deel van zijn schade dat als onevenredig wordt beschouwd, komt voor vergoeding in aanmerking. Om die reden wordt schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen in de praktijk veelal aangeduid als nadeelcompensatie. De financiële compensatie heeft daarbij vooral een functie als pechdemper. Voor nadeelcompensatie bestaat nog geen algemene wettelijke regeling. Wel heeft de wetgever in de loop der jaren in een aantal bijzondere wetten uitdrukkelijk een grondslag voor nadeelcompensatie opgenomen. Het bekendste voorbeeld hiervan is de planschaderegeling (afdeling 6.1 Wro), maar soortgelijke regelingen zijn onder meer ook opgenomen in de Tracéwet, Monumentenwet en Waterwet. Daarnaast hebben diverse overheden in deze leemte voorzien door eigen nadeelcompensatieregelingen vast te stellen. Inmiddels heeft de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangenomen, dat alsnog voorziet in een algemene wettelijke regeling voor nadeelcompensatie in de Algemene wet bestuursrecht. 1 Naar verwachting zal deze wettelijke regeling rond 1 januari 2014 in werking treden. Met name het planschaderecht heeft in de afgelopen decennia een belangrijke ontwikkeling doorgemaakt, en is daarmee veelal ook leidend geweest voor de ontwikkeling van het algemene nadeelcompensatierecht. Om die reden zal in dit boek het planschaderecht in zijn geheel beschreven worden, en zal bij de beschrijving van het algemene nadeelcompensatierecht regelmatig naar de vergelijkbare onderdelen van het planschaderecht verwezen worden. 1 Kamerstukken 32621; de laatste versie van het wetsvoorstel is op 27 maart 2012 aan de Eerste Kamer gezonden (EK 2011-2012, 32621, A). 2
1.2 OPZET VAN HET BOEK 1.2 Opzet van het boek Na de inleiding in hoofdstuk 1 van dit boek, zal in hoofdstuk 2 een algemeen overzicht worden gegeven van de wijze waarop schade als gevolg van overheidshandelen in ons rechtssysteem aan de orde komt. Ingegaan zal worden op het verschil tussen schade als gevolg van respectievelijk wanprestatie door de overheid, onrechtmatig overheidshandelen en rechtmatig overheidshandelen. In dit hoofdstuk zal bovendien worden uiteengezet, dat dit boek zich met name beperkt tot schade als gevolg van overheidshandelen bij de uitoefening van haar bevoegdheden en taken op het gebied van ruimtelijke ordening en de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en infrastructuur. In de hoofdstukken 3 tot en met 7 wordt eerst de wettelijke planschaderegeling als de in de praktijk meest toegepaste nadeelcompensatieregeling besproken en de wijze waarop deze wordt toegepast. Vervolgens zal in de hoofdstukken 8 tot en met 10 het algemene nadeelcompensatierecht worden besproken, zoals dit buiten gevallen van planschade wordt toegepast bij schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen op het terrein van de ruimtelijke ordening en de inrichting en het beheer van de openbare ruimte en infrastructuur. Achterin het boek zijn de relevante wetteksten opgenomen, voorbeelden van respectievelijk een gemeentelijke planschadeprocedureverordening, de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 en een gemeentelijke nadeelcompensatieregeling, alsmede enkele schema s die nuttig kunnen zijn bij zowel het opstellen van een aanvraag voor een tegemoetkoming in planschade of nadeelcompensatie als de behandeling van dergelijke aanvragen. 3