Provinciale Staten Voorstel aan Provinciale Staten PS2010-749 Aan de leden van Provinciale Staten HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Evaluatie Rekenkamer Oost-Nederland HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Beknopte samenvatting van inhoud voorstel: Uit de evaluatie van de Rekenkamer Oost-Nederland blijkt dat de Rekenkamer in de afgelopen bestuursperiode is gegroeid naar een volwaardige onderzoeksorganisatie. In vergelijking met provinciale en gemeentelijke rekenkamers laat zien dat de Rekenkamer Oost-Nederland gemiddeld scoort als het gaat om kosten ten opzichte van productie. De output werd van hoge kwaliteit geacht doch kan wel als wat eenzijdig worden bestempeld. De effecten van de Rekenkameronderzoeken zijn beperkt. De overallwaardering voor het functioneren van de Rekenkamer wordt door betrokkenen binnen beide provincies als net voldoende bestempeld. Provinciale Staten wordt voorgesteld om de aanbevelingen vanuit het onderzoek alsmede de aanbevelingen van de begeleidingscommissie via dit voorstel over te nemen. Het bestuur van de Rekenkamer wordt verzocht om uitvoering te geven aan deze aanbevelingen. Afsluitend wordt Provinciale Staten voorgesteld om de leden van het bestuur opnieuw te benoemen (met inachtneming van een rooster van aftreden). Aan de leden van Provinciale Staten = = = = = Inleiding en probleemstelling Hierbij biedt de begeleidingscommissie u het eindrapport 'Van proces naar betekenis, evaluatie Rekenkamer Oost-Nederland aan. Provinciale Staten heeft de begeleidingscommissie verzocht om een evaluatie uit te voeren naar de maatschappelijke betekenis van de Rekenkamer Oost- Nederland voor de provincies Overijssel en Gelderland en wat de rol van het bestuur hierin is (geweest). Dit heeft u gedaan via het Statenvoorstel evaluatie Rekenkamer-Oost (PS2009-878). Op deze wijze is uitvoering gegeven aan de verplichte evaluatie uit de gemeenschappelijke regeling die ten grondslag ligt aan de instelling van de Rekenkamer Oost-Nederland. Daarnaast heeft Provinciale Staten de begeleidingscommissie verzocht om een aanbeveling te doen over de herbenoeming van de leden van het bestuur van de Rekenkamer Oost-Nederland. Onderzoeksvragen De begeleidingscommissie heeft aan De Galan-groep opdracht gegeven het onderzoek namens haar uit te voeren. In de opdracht zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Hoe verhoudt de inrichting van de Rekenkamer Oost-Nederland zich tot die van andere provinciale rekenkamers? 2. Hoe is daarbij specifiek de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen het bestuur en het bureau van de Rekenkamer? 3. Welke output is geleverd en hoe kan die worden getypeerd in termen van type onderzoeken? Inlichtingen bij Peter Wannet, tel. (026) 359 86 76 e-mail p.wannet@prv.gelderland.nl
4. In welke mate worden de uitkomsten van onderzoeken van de Rekenkamer Oost-Nederland benut bij de beleidsontwikkeling, -uitvoering en -verantwoording? 5. In welke mate dragen de activiteiten van de rekenkamer Oost-Nederland bij aan de invulling van de controlerende rol van Provinciale Staten en in het verlengde daarvan aan de kaderstellende rol? 6. In welke mate dragen de onderzoeken van Rekenkamer Oost-Nederland bij aan de publieke verantwoording naar burgers en (andere) belanghebbenden? 7. Hoe wordt het functioneren van de Rekenkamer beleefd door zichzelf en door relevante betrokkenen in de directe omgeving. Samenvatting De conclusies van De Galan-groep met betrekking tot de onderzoeksvragen zijn te vinden in de onderzoeksrapportage Van proces naar betekenis van 6 september 2010. De begeleidingscommissie onderschrijft de conclusies van De Galan-groep. Met verwijzing naar deze rapportage (zie bijlage) treft u hieronder een beknopte samenvatting van de conclusies van De Galan-groep. 1. Hoe verhoudt de inrichting van de Rekenkamer Oost-Nederland zich tot die van andere provinciale Rekenkamers? In vergelijking met de onderzochte gemeentelijke Rekenkamers hebben de provinciale Rekenkamers, gerelateerd aan de begrotingslasten van de betrokken bestuursorganen, een ruimer budget, terwijl de productie niet substantieel afwijkt. Een grofmazige berekening van efficiëntie van de provinciale Rekenkamers laat zien dat de Rekenkamer Oost-Nederland gemiddeld scoort als het gaat om de kosten ten opzichte van de productie-gerelateerd aan het gewogen gemiddelde van de provinciale Rekenkamers. 2. Hoe is daarbij specifiek de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen het bestuur en het bureau van de Rekenkamer? Het bestuur heeft de Rekenkamer Oost-Nederland opgestart en succesvol van de pioniersfase naar een volwaardige onderzoeksorganisatie opgebouwd. Brede waardering is er voor de professionaliteit van de onderzoeksaanpak en -uitvoering, de onafhankelijke positie en opstelling van de Rekenkamer en de interne professionalisering die de afgelopen jaren is doorgevoerd in voorbereiding, programmering en uitvoering van onderzoek. De rolinvulling door het bestuur is daarin meeontwikkeld van overwegend instructief naar overwegend toezichthoudend, zonder dat de betrokkenheid van het bestuur daarmee is afgenomen. 3. Welke output is geleverd en hoe kan die worden getypeerd in termen van type onderzoeken? De output van de Rekenkamer Oost-Nederland roept een wat eenzijdig beeld op. De meeste onderzoeken hebben (mede) betrekking op het beleidsthema Algemeen Bestuur en Bedrijfsvoering, en zijn sterk procesgericht. Onderzoeken naar de maatschappelijke effecten van beleid of de doelmatigheid van producten/prestaties zijn nauwelijks aangetroffen. Overigens wordt een onderzoek als dat naar de Reserves en Voorzieningen door Statenleden wel expliciet gewaardeerd vanwege het verkregen inzicht in de materie. 4. In welke mate worden de uitkomsten van onderzoeken van de Rekenkamer benut bij de beleidsontwikkeling, -uitvoering en -verantwoording? De effecten van de Rekenkameronderzoeken zijn beperkt. Er vindt in reactieve zin doorwerking plaats: het college neemt de Rekenkamerrapporten in dat opzicht serieus en draagt er zorg voor dat vooral de instrumentele aanbevelingen binnen het directe beleidsterrein van het onderzoek worden meegenomen. Van een preventieve werking van de Rekenkamer of een bredere impact dan het directe beleidsterrein lijkt geen sprake. 2
5. In welke mate dragen de activiteiten van de Rekenkamer bij aan de invulling van de controlerende rol van Provinciale Staten en in het verlengde daarvan aan de kaderstellende rol? De onderzoeken van de Rekenkamer dragen bij aan de controlerende rol van de Staten. Deze bijdrage bestaat in het bijzonder uit het op de politieke agenda plaatsen van de onderzochte thema s. Daarnaast heeft een aantal onderzoeken nut gehad voor individuele Statenleden doordat het hun kennisniveau ten aanzien van de betreffende onderwerpen heeft verhoogd. Provinciale Staten geven de rapporten van de Rekenkamer vaak niet veel gewicht. Een reden daarvoor ligt onder meer in de procedure van het bestuurlijke hoor en wederhoor met het College van Gedeputeerde Staten. Die leidt ertoe dat de Staten de behandeling van een rekenkamerrapport als mosterd na de maaltijd ervaren. De bijdrage aan de controlerende rol scoort in termen van rapportcijfers een 6, evenals het nut van de onderzoeken van de Rekenkamer. De bijdrage aan de kaderstellende rol is beduidend minder. Naar de Rekenkamer zelf zijn de Staten niet betrokken en niet bijzonder kritisch. 6. In welke mate dragen de onderzoeken van de Rekenkamer bij aan de publieke verantwoording naar burgers en (andere) belanghebbenden? De bijdrage van de Rekenkamerrapporten aan de publieke verantwoording is beperkt: rapporten zijn hooguit bekend bij stakeholders. Een goede vorm van publieke verantwoording is wel dat er door plaatsing van persberichten in (veelal) regionale dagbladen regelmatig van de inhoud van gepubliceerde rapporten verslag wordt gedaan. 7. Hoe wordt het functioneren van de Rekenkamer beleefd door zichzelf en door relevante betrokkenen in de directe omgeving? De overall waardering voor het functioneren van de Rekenkamer door betrokkenen binnen beide provincies en relevante stakeholders is net voldoende (in termen van rapportcijfers een magere zes ). De onafhankelijkheid van de Rekenkamer krijgt een positieve waardering, samen met de leesbaarheid van de rapporten en de professionaliteit van de uitvoering van het onderzoek. Het gezag dat de Rekenkamer heeft opgebouwd blijkt echter laag te zijn, vanwege de beperkte toegevoegde waarde die de onderzoeken volgens betrokkenen hebben. Het geringe gezag van de Rekenkamer kan echter niet alleen de Rekenkamer zelf worden aangerekend. Het gebrek aan gewicht dat de Staten aan de rapporten geven, is een andere belangrijke (indirecte) reden. Ook de politieke sensitiviteit van de Rekenkamer scoort erg laag. In de ervaring van Statenleden heeft de Rekenkamer zich ten opzichte van hen als een tamelijk afstandelijk onderzoeksinstituut geprofileerd. Daarbij lijkt er een behoorlijk perceptieverschil op te treden: de Rekenkamer beoordeelt zichzelf op gezag en politieke sensitiviteit duidelijk hoger. Bestuurlijke reactie Op 30 augustus 2010 heeft de begeleidingscommissie met het bestuur van de Rekenkamer de uitkomsten van het eindrapport besproken. In dit gesprek heeft het bestuur van de Rekenkamer toegezegd om graag uitvoering te willen geven aan de aanbevelingen. Het bestuur van de Rekenkamer heeft op 6 september 2010 schriftelijk gereageerd op het eindrapport. De volledige reactie is als bijlage gevoegd bij dit Statenvoorstel. De begeleidingscommissie is blij met de positieve reactie van het bestuur waarin zij het belang van de gedane aanbevelingen onderschrijft. Nabeschouwing begeleidingscommissie Zoals eerder opgemerkt onderschrijft de begeleidingscommissie de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoeksrapport naar de werking van de Rekenkamer. Aanvullend doet zij enkele eigen aanbevelingen voor de komende bestuursperiode van de Rekenkamer. De begeleidingscommissie sluit zich aan bij de conclusie dat de Rekenkamer als onafhankelijke onderzoeksinstantie door zowel Statenleden als derden wordt gewaardeerd. Haar aangetoonde onafhankelijkheid in het onderzoeksproces waardeert de begeleidingscommissie als een groot goed. Wel is de begeleidingscommissie van mening dat die onafhankelijkheid zich meer zou 3
moeten uiten in de aard van het onderzoek zelf dan in de onderwerpkeuze (zie ook opmerkingen over politieke sensitiviteit). De begeleidingscommissie is van mening dat de Rekenkamer op een correcte wijze invulling geeft aan de geformuleerde uitgangspunten in het Statenvoorstel instellingsbesluit Rekenkamer Gelderland-Overijssel in 2004. Toch constateert de begeleidingscommissie dat het gekozen profiel en werkhouding toch op onderdelen afwijken van de ambitie die de Staten voor ogen hadden bij het instellen van de Rekenkamer. De begeleidingscommissie is van mening dat de Rekenkamer zich soms te formeel richting Provinciale Staten opstelt. De begeleidingscommissie is van mening dat de Rekenkamer de komende periode nadrukkelijk dient te investeren in de relatie met de Staten. In het evaluatierapport zijn de nodige opmerkingen gemaakt over de onderzoeken die door de Rekenkamer in de afgelopen periode zijn uitgevoerd. De Rekenkamer heeft zich met haar onderzoeken in de afgelopen periode in het bijzonder geconcentreerd op het ondersteunen van de controlerende rol door Provinciale Staten. De Rekenkamer zou zich in de komende bestuursperiode ook kunnen richten op het ondersteunen van PS in haar kaderstellende en sturende rol. De Rekenkamer is volgens de begeleidingscommissie ook goed in staat om een waardevolle bijdrage te leveren bij de start van een beleidscyclus, onder andere via ex anteonderzoeken op maatschappelijke effecten. Daarnaast zou de Rekenkamer de Staten ook kunnen ondersteunen door zich actief te mengen in actuele politieke onderwerpen die de politieke agenda (een korte tijd) beheersen. Naar de mening van de begeleidingscommissie geeft de Rekenkamer op die wijze ook invulling aan haar taak om ook rekenschap aan burgers te geven. De begeleidingscommissie is van mening dat het neutraliserende hoor- en wederhoor GS dient te worden heroverwogen. De begeleidingscommissie is van mening dat de procedure van hooren wederhoor voor het politieke debat geen meerwaarde heeft. Integendeel. Dit werkt naar mening van begeleidingscommissie verlammend voor het gewenste politieke debat. Deze opmerking wordt nog relevanter indien door de Rekenkamer wordt besloten om in de komende bestuursperiode haar onderzoeksprogrammering meer ex ante-onderzoeken / quick scans op te nemen. Bovenstaande beschouwing alleen is volgens de begeleidingscommissie onvoldoende om de Rekenkamer een volwaardige partner van Provinciale Staten te laten zijn. Het is immers niet enkel en alleen aan de Rekenkamer toe te rekenen dat zij richting Provinciale Staten een beperkt toegevoegde waarde heeft. Dit berust ook voor een deel op de niet-kritische houding die Provinciale Staten de afgelopen jaren hebben aangenomen bij de ontvangst van de rapporten van de Rekenkamer. Dit blijkt uit de minimale behandeling van de jaarplannen en de begroting van de Rekenkamer. De begeleidingscommissie constateert dat de Rekenkamer op dit moment Provinciale Staten vroegtijdig betrekt bij de door haar voorgenomen onderzoeken. Provinciale Staten, ondersteund door de Statengriffie, kunnen in deze fase richting de Rekenkamer duidelijk aangeven aan welke informatie zij behoefte hebben om een adequaat politiek debat te kunnen voeren. Een proactieve houding van Provinciale Staten in deze fase zorgt er voor dat de rapporten van de Rekenkamer van meer waarde kunnen zijn dan op dit moment het geval is. De begeleidingscommissie is van mening dat een gezamenlijk jaarlijks overleg tussen (delegaties van) beide Provinciale Staten en het bestuur van de Rekenkamer ook een bijdrage kan leveren tot het bevorderen van de betrokkenheid van de Staten bij de Rekenkamer. Het evaluatierapport vereist geen herijking van het in 2004 vastgestelde inrichting van de Rekenkamer. Dit blijft een goede wettelijke basis voor de Rekenkamer. Uit de evaluatie is voldoende naar voren gekomen dat het bestuur van de Rekenkamer de organisatie succesvol vanuit een pioniersfase naar een volwassen onderzoeksorganisatie heeft opgebouwd. De begeleidingscommissie is wel van mening dat het profiel van het bestuur van de Rekenkamer (vastgesteld in 2004) aan een herijking toe is. Van het bestuur van de Rekenkamer mag in de 4
komende periode een luisterende, coöperatieve en politiek-sensitieve houding verwacht worden richting het totale Provinciale bestuur en de samenleving. Rooster van aftreden Het bestuur van de Rekenkamer heeft uit eigener beweging de begeleidingscommissie een voorstel toegezonden voor een rooster van aftreden. Dit rooster is opgesteld volgens de systematiek 3-4 - 5. Het rooster is opgesteld met de ambitie om per 1-1-2016 het gehele bestuur te hebben vervangen. In het licht van de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek is de begeleidingscommissie van mening dat een serieus nadenken over dit voorstel gerechtvaardigd is. De begeleidingscommissie onderschrijft de wens van het bestuur om een soepele en effectieve overgang naar toekomstige nieuwe leden van het bestuur mogelijk te maken. De begeleidingscommissie stelt in dit licht van bovenstaande voor om (in tegenstelling tot het voorstel van het bestuur) vooreerst te starten met de benoemingsprocedure voor de vacature van voorzitter van het bestuur. Immers, de nieuwe voorzitter speelt een belangrijke rol bij de toekomstige invulling van het nieuwe bestuur en daarmee ook bij het implementeren en uitvoeren van de aanbevelingen. Dat betekent dat het rooster van aftreden er als volgt komt uit te zien: 1. P. van Dijk, voorzitter, aftredend per 1 januari 2014 2. Drs. R.S. de Heus EMIA RO, bestuurslid, plaatsvervangend voorzitter, aftredend per 1 januari 2015 3. Mr. Th.O.J. Lucardie, bestuurslid, aftredend per 1 januari 2016. Aanbevelingen Het onderzoek van De Galan-groep, het overleg met de Rekenkamer en onze nabeschouwing brengen de begeleidingscommissie tenslotte tot een aantal concrete aanbevelingen aan Provinciale Staten, waarmee tevens recht wordt gedaan aan de door De Galan-groep aangedragen aanbevelingen. 1. handhaaf de huidige inrichting volgens het collegiale model van de Rekenkamer Oost- Nederland. De begeleidingscommissie ziet in de bevindingen geen aanleiding om de Rekenkamer nu in te richten naar een directeursmodel. Het bestuur zou zich in dit collegiale model vooral moeten richten op strategie en beleid en versterking van de band met Provinciale Staten. (Zie ook aanbeveling 8); 2. versterk het structurele overleg tussen PS en de Rekenkamer door de begroting, het onderzoeksprogramma en het jaarverslag van de Rekenkamer altijd te agenderen voor bespreking in een commissie. Bespreking van deze documenten in de Commissie Algemeen Bestuur en Financiën (Gelderland) c.q. Economie, Mobiliteit en Bestuur (Overijssel) kan bijdragen aan een grotere betrokkenheid van Provinciale Staten bij de Rekenkamer en (doorwerking van) rekenkameronderzoeken; 3. agendeer onderzoeksrapporten van de Rekenkamer altijd voor behandeling in de betrokken functionele commissie en vervolgens Provinciale Staten. De behandeling in de commissie zou in twee stappen moeten geschieden. Geef eerst de gelegenheid voor vragen aan de Rekenkamer over het rapport. De politieke discussie, al dan niet met Gedeputeerde Staten, vindt daarna plaats. Om te borgen dat Provinciale Staten naar aanleiding van een onderzoeksrapport expliciet een besluit nemen, zou op basis van de commissiebehandeling een ontwerpbesluit voor Provinciale Staten moeten worden geformuleerd; 4. verzoek de Rekenkamer in het jaarlijkse onderzoeksprogramma tenminste twee onderzoeken te richten op de maatschappelijke effecten van beleid. De onafhankelijkheid van de 5
Rekenkamer staat in de weg dat Provinciale Staten het onderzoeksprogramma vaststellen, maar dit laat onverlet dat Provinciale Staten hun wens dienaangaande hebben; 5. verzoek de Rekenkamer haar onderzoeksrapporten direct aan Provinciale Staten aan te bieden, zonder voorafgaand bestuurlijk hoor en wederhoor bij het college van Gedeputeerde Staten. Met het oog op de zorgvuldigheid en betrouwbaarheid staat dit niet in de weg dat rapporten nog wel worden voorgelegd voor een ambtelijke toetsing van de bevindingen op juistheid en volledigheid; 6. geef de Rekenkamer in overweging om onderzoeksrapporten direct voorafgaand aan de vergadering van Provinciale Staten aan te bieden. Daarmee is de kans op persaandacht groter, dat ook bijdraagt aan publieke verantwoording over provinciaal beleid; 7. vraag de Rekenkamer in haar jaarrekening/jaarverslag verslag uit te brengen van de doorwerking van eerder verrichte onderzoeken. Dit om beter te borgen dat aan aanbevelingen uit rekenkamerrapporten ook daadwerkelijk uitvoering wordt gegeven. 8. herijk in de toekomst de profielschets voor leden van de Rekenkamer. 9. verzoek de nieuwe Staten, aan de hand van de uitkomsten van deze evaluatie, jaarlijks een gesprek tussen (een delegatie van) beide Staten en het bestuur van de Rekenkamer te organiseren; 10. benoem de zittende leden P. van Dijk, R. de Heus en mw. T. Lucardie met ingang van 1 januari 2011 opnieuw tot voorzitter respectievelijk leden van de Rekenkamer Oost-Nederland met inachtneming van het rooster van aftreden (3-4 - 5), startende met de voorzitter). Voorstel Gelet op het voorgaande stellen wij u voor het besluit te nemen, als in concept in bijlage I verwoord. De begeleidingscommissie evaluatie Rekenkamer Oost-Nederland, Arnhem, 27 september 2010 - zaaknr. 2009-020578 mw. M. Aartsen voorzitter Begeleidingscommissie evaluatie Rekenkamer Oost-Nederland + + + + + Bijlagen I. Ontwerpbesluit nr. PS2010-749 (bijgevoegd) II. Eindrapport evaluatie Rekenkamer (bijgevoegd) III. Bestuurlijke reactie Rekenkamer Oost-Nederland (bijgevoegd) IV. Context instelling Rekenkamer Oost-Nederland (bijgevoegd) V. Brief rooster van aftreden (bijgevoegd) 6