Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 37, eerste lid van de Mededingingswet. Nummer 6976 / 123 Betreft zaak: 6976/Zorggroep Noordwest-Veluwe - Het Baken I. MELDING 1. Op 1 oktober 2010 heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet. Hierin is medegedeeld dat Protestants Christelijke Stichting Zorgverlening Het Baken (hierna: Het Baken) en Stichting Zorggroep Noordwest-Veluwe (hierna: Zorggroep Noordwest-Veluwe) voornemens zijn te fuseren, in de zin van artikel 27, eerste lid, onder a, van de Mededingingswet. 2. Van de melding is mededeling gedaan in Staatscourant 15747 van 8 oktober 2010. Naar aanleiding van de mededeling in de Staatscourant zijn geen zienswijzen van derden naar voren gebracht. Conform de Beleidsregel Concentraties van Zorgaanbieders heeft de Raad de meest betrokken cliëntenraden van de instellingen van partijen uitgenodigd tot het geven van een zienswijze over de zorgconcentratie. Naar aanleiding van deze uitnodiging hebben de cliëntenraad van Zorggroep Noordwest-Veluwe en de cliëntenraad van Het Baken een zienswijze afgegeven. De Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: NZa) heeft met betrekking tot de voorgenomen concentratie een zienswijze afgegeven. Ambtshalve zijn vragen gesteld aan verschillende marktpartijen. II. PARTIJEN 3. Het Baken is een stichting naar Nederlands recht. Het Baken is actief op het gebied van extramurale zorg en intramurale zorg in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ). De extramurale AWBZ-zorg omvat activiteiten op het gebied van persoonlijke verzorging en verpleging, begeleiding, voedingsvoorlichting en dieetadvisering, behandeling en dagactiviteiten basis en dagactiviteiten speciaal. De intramurale AWBZ-zorg omvat activiteiten op het gebied van verzorgingshuiszorg en (psychogeriatrische en somatische) verpleeghuiszorg. Tevens verricht Het Baken activiteiten op het gebied van ergotherapie, fysiotherapie, maaltijdvoorzieningen en realisatie en verhuur van (aanleun)woningen. 4. Zorggroep Noordwest-Veluwe is een stichting naar Nederlands recht. Zij is een holdingstichting met acht werkmaatschappijen. De dochters zijn Stichting Protestants 1 Openbare versie
Christelijke Zorgverlening Regio Ermelo, Stichting Protestants Christelijke Zorgverlening Regio Harderwijk, Stichting Protestants Christelijke Zorgverlening Regio Putten, Stichting Christelijk Zorg en Kenniscentrum Sonnevanck, Stichting de Ittmansshof Nunspeet, Stichting Buitenzorg, Woonzorgservice Noordwest Veluwe B.V. en Advies- en Behandelcentrum Noordwest-Veluwe B.V. Zorggroep Noordwest-Veluwe vormt het bestuur van elk van de werkstichtingen. 5. Zorggroep Noordwest-Veluwe is actief op het gebied van extramurale en intramurale AWBZzorg. De extramurale AWBZ-zorg omvat activiteiten op het gebied van persoonlijke verzorging en verpleging, begeleiding, dagactiviteiten basis en dagactiviteiten speciaal. De intramurale AWBZzorg omvat activiteiten op het gebied van verzorgingshuiszorg en (psychogeriatrische en somatische) verpleeghuiszorg. Tevens verricht Zorggroep Noordwest-Veluwe activiteiten op het gebied van huishoudelijke verzorging, ergotherapie, fysiotherapie, thuisalarmering, maaltijdvoorzieningen en realisatie en verhuur van (aanleun)woningen. III. DE GEMELDE OPERATIE 6. De gemelde operatie betreft het voornemen van Het Baken en Zorggroep Noordwest-Veluwe om per 1 januari 2011 middels een personele unie van de Raad van Toezicht en de Raad van Bestuur te fuseren. Hiertoe zal een holdingstichting worden opgericht onder de naam Zorggroep Randmeren, die de beide onderliggende stichtingen zal aansturen. De hierover tussen partijen gemaakte afspraken zijn vastgelegd in een Convenant bestuurlijke samenwerking Zorgverlening Het Baken - Zorggroep Noordwest -Veluwe d.d. 14 juli 2010 en Beslisdocument Concernvorming Zorggroep Noordwest-Veluwe en Zorgverlening Het Baken d.d. september 2010. IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT 7. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, eerste lid, onder a van de Mededingingswet. De hierboven, onder punt 6 omschreven transactie leidt er toe dat twee voorheen onafhankelijke ondernemingen fuseren. 8. Betrokken ondernemingen zijn Het Baken en Zorggroep Noordwest-Veluwe (hierna gezamenlijk: partijen). 9. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt. 2 Openbare versie
V. BEOORDELING 10. De activiteiten van partijen overlappen op het gebied verpleeghuiszorg, verzorgingshuiszorg, dagactiviteiten basis, dagactiviteiten speciaal en persoonlijke verzorging en verpleging. 11. De Beleidsregel Concentraties van Zorgaanbieders is in onderhavige zaak van toepassing op de markt voor psychogeriatrische, somatische verpleeghuiszorg en dagactiviteiten speciaal in de regio Noordwest-Veluwe omdat als gevolg van de voorgenomen concentratie op deze markten sprake is van een toename van het gezamenlijke marktaandeel van de betrokken ondernemingen tot 35% of meer. 12. Na onderzoek van de melding en de daarbij ingediende gegevens is vastgesteld dat er geen reden is om aan te nemen dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren op het gebied van verzorgingshuiszorg, dagactiviteiten basis, persoonlijke verzorging en verpleging. Conform de toelichting bij de NMa Uitvoeringsregel verkorte afdoening 1 wordt in onderhavig besluit niet ingegaan op voornoemde markten. In het hierna volgende wordt wel ingegaan op de activiteiten van partijen op het gebied van het aanbieden van psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg en dagactiviteiten speciaal in de regio Noordwest-Veluwe. A. RELEVANTE MARKTEN Relevante productmarkten 13. Evenals in eerdere besluiten 2 wordt in het onderhavige geval uitgegaan van een onderscheid tussen extramurale (AWBZ-)zorg en intramurale AWBZ-zorg. In onderhavig besluit wordt enkel ingegaan op intramurale AWBZ-zorg. 1 NMa Uitvoeringsregel verkorte afdoening 2008, Staatscourant van 5 september 2008, nr. 171, p. 18. 2 Zie bijvoorbeeld het besluit van 9 april 2009 in zaak 6579/Stichting Catharina Stichting Pleyade, punt 9, het besluit van 13 mei 2005 in zaak 4267/Zorg en Welzijngroep Thuiszorg Nieuwe Waterweg Noord Maatzorg De Werven Kraamzorg Delfland, punt 15, het besluit van 9 maart 2005 in zaak 3244/Thuiszorg Den Haag Stichting GDVV Groep, punt 8 en het besluit van 31 december 2004 in zaak 4295/Stichting Icare Sensire Thuiszorg Groningen, punt 13. 3 Openbare versie
Psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg Inleiding 14. In eerdere besluiten 3 zijn aparte markten voor verzorgingshuiszorg en verpleeghuiszorg onderscheiden. 15. Voorts is in eerdere besluiten 4 op het gebied van verpleeghuiszorg een nader onderscheid gemaakt tussen somatische verpleeghuiszorg en psychogeriatrische verpleeghuiszorg. Opvatting partijen 16. Partijen betwisten het bestaan van een aparte markt voor verzorgingshuiszorg en stellen dat de activiteiten op het gebied van verzorgingshuiszorg en verpleeghuiszorg tot dezelfde productmarkt behoren. Partijen zijn van mening dat de extramuraliseringstendens ertoe leidt dat aanbieders van verzorgingshuiszorg steeds zwaardere vormen van zorg aanbieden. Volgens partijen bieden deze aanbieders steeds minder zorg in de ZZP-categorieën 1 tot en met 3 aan en steeds meer zorg in de ZZP-categorieën 4 tot en met 7. Het onderscheid tussen verpleeghuiszorg en verzorgingshuiszorg komt daarmee volgens partijen steeds meer te vervallen. Beoordeling 17. Er is vooralsnog onvoldoende aanleiding om in tegenstelling tot eerdere besluiten uit te gaan van een productmarkt voor verzorgingshuiszorg en verpleeghuiszorg. Een mogelijke relativering van de marktpositie van partijen is in het onderhavige geval meegewogen door bij de beoordeling van de mogelijke toekomstige positie van partijen rekening te houden met concrete plannen van partijen en andere aanbieders van verzorgingshuiszorg om plaatsen op het gebied van verzorgingshuiszorg om te zetten in plaatsen op het gebied van verpleeghuiszorg. 18. Op grond van het voorgaande wordt in aansluiting op eerdere besluiten uitgegaan van aparte markten voor verzorgingshuiszorg, somatische verpleeghuiszorg en psychogeriatrische verpleeghuiszorg. In punt 12 is reeds vermeld dat er uitgaande van deze productmarktafbakening geen reden is om aan te nemen dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren op het gebied van verzorgingshuiszorg. De Raad overweegt hierbij dat in een eventuele vergunningsfase de afbakening van de relevante productmarkten in het licht van de argumenten van partijen nader zal worden onderzocht. Indien de uitkomsten van dit nader 3 Zie bijvoorbeeld het besluit van 22 december 2009 in zaak 6774/De Borg t Gooregt, punten 13 tot en met 15 en het besluit van 11 augustus 2005 in zaak 4198/Proteion TML LvGG, punten 18 tot en met 23. 4 Zie bijvoorbeeld het besluit in zaak 6774/De Borg t Gooregt, reeds aangehaald, punten 14 en 15. 4 Openbare versie
onderzoek aanleiding zouden geven tot een andere productmarktafbakening, worden alsdan - voor zover nodig - de activiteiten van partijen op het gebied van verzorgingshuiszorg opnieuw betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van de concentratie. Dagactiviteiten 19. In eerdere besluiten 5 is geconstateerd dat dagactiviteiten sterk zijn verweven met activiteiten op het gebied van intramurale AWBZ-zorg. De meeste verpleeghuizen bieden dagactiviteiten speciaal aan en de meeste verzorgingshuizen bieden dagactiviteiten basis aan. Vanwege deze sterke onderlinge verbondenheid volgt de boordeling van de gevolgen van de voorgenomen fusie op het gebied van dagactiviteiten speciaal respectievelijk dagactiviteiten basis de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie op het gebied van verpleeghuiszorg respectievelijk verzorgingshuiszorg. 6 Relevante geografische markten Psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg 20. Uit onderzoek in eerdere zaken 7 is gebleken dat de geografische reikwijdte van de markten voor psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg veelal beperkt is. Cliënten op het gebied van psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg zijn veelal afkomstig uit de gemeente waar de betreffende instelling is gevestigd of uit de direct aangrenzende gemeenten. 21. In voorgaande zaken 8 is uitgegaan van markten voor psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg die mogelijk (i) één gemeente, (ii) de betreffende gemeente en de omliggende 5 Zie het besluit van 13 oktober 2006 in zaak 5777/Stichting Aveant Stichting Zuwe, punt 14, het besluit van 7 augustus 2006 in zaak 5705/Stichting Zorggroep Amsterdam Stichting Tabitha Stichting de Kleine Johannes, punt 19 en het besluit in zaak 6271/Laurens Zorg Compas, reeds aangehaald, punt 12. 6 In een eventuele vergunningsfase zal worden onderzocht of een mogelijke andere productmarktafbakening dan wel geografische marktafbakening hierop van invloed is. 7 Zie onder meer het besluit in zaak 4198/Proteion TML LvGG, reeds aangehaald, punten 30 tot en met 34, het besluit in zaak 6774/De Borg t Gooregt, reeds aangehaald, punten 23 tot en met 26, het besluit van 10 augustus 2006 in zaak 5574/Amstelring Zonnehuisgroep Amstelland, punten 20 en 28, en het besluit in zaak 5186/Carint Reggeland, reeds aangehaald, punten 33 tot en met 35. 8 Zie het besluit in zaak 6774/De Borg t Gooregt, reeds aangehaald, punten 28 tot en met 30, het besluit zaak 6320/Zorgaccent & Thuiszorg Noord West Twente Sutfene Carinova Leiboom Verián, punt 34 en het besluit in zaak 6390/Amstelring Osira SHDH, punt 24. 5 Openbare versie
gemeenten die in dezelfde zorgkantoorregio liggen, 9 of (iii) de betreffende gemeente en alle omliggende gemeenten omvatten. 22. Partijen zijn beide uitsluitend actief in de zorgkantoorregio Zwolle. De werkgebieden van partijen liggen in het zuidwesten van zorgkantoorregio Zwolle in de regio Noordwest-Veluwe tussen Flevoland en het Veluwegebied. Figuur 1 geeft deze werkgebieden weer. De werkgebieden van partijen zijn omgeven door een relatief dunbevolkt gebied. 23. Het Baken exploiteert op dit moment verpleeghuizen voor somatische verpleeghuiszorg in Nunspeet en Elburg. Psychogeriatrische verpleeghuiszorg wordt door Het Baken in Nunspeet, Elburg, Hattem en Oldenbroek geleverd. 24. Zorggroep Noordwest-Veluwe heeft een verpleeghuis voor somatische verpleeghuiszorg in Harderwijk. Psychogeriatrische verpleeghuiszorg wordt geleverd in Harderwijk, Ermelo en sinds 1 januari 2011 ook in Nunspeet. 9 Zie ook het besluit van 24 april 2008 in zaak 6334/IJsselheem Isala Ouderenzorg, punten 13 tot en met 18. Net als opgemerkt in het besluit van 1 april 2008 in zaak 6141/Evean groep Philadelphia Woonzorg Nederland, voetnoot 26, is in onderhavige zaak ook uitgegaan van een scenario waarin het aantal mogelijk relevante omliggende gemeenten beperkt is tot de gemeenten binnen de zorgkantoorregio. Hierbij zijn gegevens met betrekking tot cliëntstromen in de specifieke gevallen leidend geweest. Uit bovenstaande dient echter niet de conclusie te worden getrokken dat de zorgkantoorregiogrens als zodanig in het algemeen van betekenis is voor de afbakening van de geografische markten voor verpleeghuiszorg. 6 Openbare versie
Figuur 1: gemeenten waarin partijen actief zijn 25. In onderstaande tabellen zijn de herkomstcijfers weergegeven van de cliënten van partijen op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg (Tabel 1) en somatische verpleeghuiszorg (Tabel 2) die in de periode 2007-2009 bij partijen zijn ingestroomd. 7 Openbare versie
Tabel 1 Herkomstcijfers psychogeriatrische verpleeghuiszorg in percentages en absolute aantallen Harderwijk Zorggroep Harderwijk Ermelo Putten [10-20] % [10-20] [50-60]% Ermelo Zorggroep Ermelo Harderwijk [0-10]% [0-10] [80-90]% Nunspeet Het Baken/ Elburg Nunspeet [20-30]% [0-10] Zorggroep [40-50]% [20-30]% Hattem Het Baken Elburg Hattem Heerde [0-10] [40-50]% [20-30]% Oldebroek Het Baken Oldebroek Elburg Zwolle [20-30]% [0-10] [40-50]% [20-30]% [20-30]% Elburg Het Baken Elburg Ermelo Zwolle [20-30]% [0-10] [40-50]% In deze openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om redenen van vertrouwelijkheid. Vervangen of weggelaten delen zijn met vierkante haken aangegeven. In het geval van getallen of percentages kan de vervanging hebben plaatsgevonden in de vorm van vermelding van bandbreedtes. 8 Openbare versie
Tabel 2 Herkomstcijfers somatische verpleeghuiszorg in percentages en absolute aantallen Harderwijk 10 Zorggroep Harderwijk Ermelo Putten Nunspeet [20-30] [40-50]% [20-30]% Elburg 11 Het Baken Elburg Harderwijk Zwolle Nunspeet [10-20] [20-30]% [40-50]% Nunspeet Het Baken Elburg Nunspeet Zwolle [0-10]% [0-10] [50-60]% [20-30]% 26. Uit bovenstaande tabellen blijkt dat voor nagenoeg alle gemeenten 12 waar partijen over locaties voor psychogeriatrische of somatische verpleeghuiszorg beschikken, de herkomst van cliënten zodanig is dat het aannemelijk is dat de relevante geografische markten voor psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg ruimer zijn dan de verschillende gemeenten waarin de locaties van partijen zijn gevestigd. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de herkomst van de cliënten van Zorggroep Noordwest-Veluwe op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg in Harderwijk. Van de cliënten die in Harderwijk zijn ingestroomd is [50-60]% ([ ]) afkomstig uit Harderwijk, ([ ]) uit Ermelo en ([ ]) uit Putten. De herkomst van de overige cliënten van Zorggroep Noordwest-Veluwe in Harderwijk is sterk versnipperd, ook indien rekening gehouden wordt met de omvang van de desbetreffende gemeenten. Gelet op het relatief hoge percentage cliënten dat van buiten Harderwijk afkomstig is, is het aannemelijk dat de relevante geografische markt voor psychogeriatrische verpleeghuiszorg in Harderwijk ruimer is dan de gemeente Harderwijk. 10 De eerstvolgende cliëntenstromen zijn Zeewolde ([0-10]%) en Dronten ([0-10]%). 11 De eerstvolgende cliëntenstromen zijn Dronten ([0-10]%), Lelystad ([0-10]%) en Oldebroek ([0-10]%). 12 Alleen voor Ermelo geldt dat een zodanig hoog percentage ([80-90]%) van de cliënten op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg die in de periode 2007-2009 bij Zorggroep Noordwest-Veluwe in Ermelo zijn ingestroomd afkomstig is uit Ermelo, dat de relevante geografische markt mogelijk beperkt is tot de gemeente Ermelo. 9 Openbare versie
27. Naast de herkomst van de cliënten van partijen (instroom) is voor het bepalen van de geografische omvang van de relevante markten voor psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg tevens van belang in hoeverre cliënten uit de werkgebieden van partijen naar locaties van aanbieders van psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg gaan die buiten de gemeenten waar partijen zijn gevestigd zijn gelegen (uitstroom). De NMa heeft daarom in het (kwalitatieve) marktonderzoek diverse marktpartijen met locaties in gebieden die grenzen aan de regio Noordwest-Veluwe waar partijen actief zijn 13 gevraagd naar hun instroomcijfers op het gebied van psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg. De bevraagde omliggende marktpartijen hebben aangegeven dat hun cliënten op het gebied van psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg slechts in zeer beperkte mate afkomstig zijn uit de werkgebieden van partijen. Opvatting partijen 28. Partijen hebben erop gewezen dat de door de NMa geïdentificeerde cliëntenstromen mogelijk niet het gevolg zijn van het feit dat partijen met elkaar concurreren en dat cliënten bewust tussen partijen kiezen. De cliëntenstromen zouden volgens partijen ook het gevolg kunnen zijn van een keuze voor een aanbieder met een specifieke religieuze signatuur of de keuze voor een aanbieder in de woonplaats van familieleden. Daarnaast is het reisgedrag volgens partijen mogelijk een gevolg van structurele wachtlijsten. Cliënten gaan volgens partijen naar een locatie waar plaats is, ook als die verder weggelegen is. Daarbij is volgens partijen geen sprake van een bewuste keuze tussen partijen en daarmee samenhangende onderlinge concurrentie tussen partijen. Beoordeling 29. Voor de afbakening van de relevante geografische markten voor psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg gaat de Raad in onderhavig geval uit van de herkomstcijfers van de cliënten van partijen en het kwalitatieve marktonderzoek naar de instroom van cliënten bij marktpartijen met locaties die grenzen aan de werkgebieden van partijen. Deze gegevens zijn een eerste indicatie voor het afbakenen van de relevante geografische markten en wijzen er in het onderhavige geval op dat de relevante markten voor psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg ruimer zijn dan de gemeenten waar de locaties van partijen zijn gevestigd. De Raad gaat er vooralsnog vanuit dat de gemeenten zoals aangegeven in tabellen 1 en 2 de mogelijke relevante markten voor psychogeriatrische respectievelijk somatische verpleeghuiszorg vormen waarop de gevolgen van de voorgenomen concentratie moeten worden beoordeeld. Tabel 1 bevat in dit verband zes mogelijke relevante markten voor psychogeriatrische verpleeghuiszorg en tabel 2 bevat drie mogelijke relevante markten voor somatische verpleeghuiszorg. 13 De omliggende gemeenten zijn Nijkerk, Barneveld, Apeldoorn, Epe, Heerde, Zwolle, Kampen, Dronten en Zeewolde. 10 Openbare versie
30. In onderhavig besluit wordt enkel ingegaan op de mogelijke geografische markten waarop beide partijen over locaties beschikken. Dit betekent dat alleen wordt ingegaan op de mogelijke markten voor psychogeriatrische verpleeghuiszorg in (i) Nunspeet-Elburg en (ii) Elburg-Ermelo- Zwolle en de mogelijke markten voor somatische verpleeghuiszorg in (i) Harderwijk-Ermelo- Putten-Nunspeet, en (ii) Elburg-Harderwijk-Zwolle-Nunspeet 14. 31. De door partijen naar voren gebrachte argumenten zoals ondermeer de significante cliëntenstroom op het gebied van somatische verpleeghuiszorg vanuit Zwolle naar de locatie(s) van Het Baken in Elburg, de wachtlijsten en de religieuze signatuur zouden van invloed kunnen zijn op het hierboven genoemde. Deze punten dienen in een mogelijke vergunningsfase nader te worden onderzocht. Dagactiviteiten speciaal 32. In aansluiting op eerdere besluiten 15 kan in de onderhavige zaak in het midden worden gelaten of voor de mogelijke markten voor dagactiviteiten speciaal moet worden uitgegaan van markten op gemeenteniveau dan wel van ruimere markten aangezien de materiële beoordeling hierdoor niet wordt beïnvloed (zie punt 50). B. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE 33. Om de gezamenlijke marktpositie van partijen op de genoemde mogelijke markten voor psychogeriatrische verpleeghuiszorg in kaart te brengen, is in tabel 3 per mogelijke markt waarop sprake is van overlap de in het betreffende gebied aanwezige capaciteit van partijen gemeten in aantal bedden afgezet tegen de daar aanwezige capaciteit van andere marktpartijen. 34. Uit het marktonderzoek in deze zaak is gebleken dat de capaciteit op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg in de werkgebieden van partijen in de nabije 16 toekomst mogelijk zal stijgen. Zowel partijen als andere marktpartijen hebben concrete plannen om de capaciteit voor psychogeriatrische verpleeghuiszorg op de hiervoor beschreven markten uit te 14 Het betreft mogelijke geografische markten. Het is niet uit te sluiten dat in een eventuele vergunningsfase andere relevante geografische markten met mogelijke mededingingsproblemen als gevolg van deze voorgenomen concentratie worden geïdentificeerd. 15 Zie onder meer het besluit in zaak 6579/Stichting Catharina Stichting Pleyade, reeds aangehaald, punt 26 en in zaak 5186/Carint - Reggeland, reeds aangehaald, punt 50. 16 Er is uitgegaan van een periode van drie jaar. 11 Openbare versie
breiden. 17 De mogelijke toekomstige gezamenlijke marktpositie op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg van partijen is daarom ook weergegeven in tabel 3. Tabel 3 Huidige en mogelijke toekomstige positie van partijen op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg Marktaandeel Aantal bedden Marktaandeel Aantal bedden Marktaandeel partijen Huidige positie partijen Nunspeet-Elburg 16 18 [80-90]% 129 [90-100]% Elburg-Ermelo- Zwolle [0-10]% 19 62 [20-30]% Mogelijke toekomstige positie partijen Nunspeet-Elburg [0-10]% [ ] [50-60]% [ ] [60-70]% Elburg-Ermelo- Zwolle [0-10]% [ ] [ ] [20-30]% 35. Op de mogelijke relevante geografische markt Nunspeet-Elburg hebben partijen op dit moment een gezamenlijk marktaandeel van [90-100]%. De voorgenomen concentratie leidt er derhalve toe dat de reeds sterke positie van Het Baken in Nunspeet-Elburg verder zou worden versterkt. In Nunspeet-Elburg heeft één marktpartij concrete uitbreidingsplannen om daar in de nabije toekomst actief te worden. Indien deze aanbieder haar uitbreidingsplannen volledig realiseert, zal zij over een geschat marktaandeel van circa [30-40]% beschikken. Zelfs als er van deze mogelijke uitbreiding volledige concurrentiedruk zou uitgaan, hebben partijen echter een dermate hoog gezamenlijk marktaandeel [60-70]% en is de toevoeging van marktaandeel zodanig [0-10]% dat het aannemelijk is dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op deze mogelijke markt op significante wijze zou kunnen belemmeren, met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie. 36. Het gezamenlijk marktaandeel op de markt voor psychogeriatrische verpleeghuiszorg in Elburg-Ermelo-Zwolle is op dit moment en in de nabije toekomst dermate gering ([20-30]%) dat 17 Ten aanzien van de capaciteitsuitbreiding door andere marktpartijen geldt dat in veel gevallen de uitbreiding van het aantal bedden op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg geschiedt in combinatie met het afbouwen van capaciteit op het gebied van verzorgingshuiszorg (omzetting). Op deze wijze treden marktpartijen die voorheen alleen actief waren op het gebied van verzorgingshuiszorg ook toe tot de psychogeriatrische verpleeghuiszorg. 18 Per 1 januari 2011 heeft Het Baken 16 plekken voor psychogeriatrische verpleeghuiszorg in Nunspeet overgedragen aan Zorggroep Noordwest-Veluwe. Partijen hebben aangegeven dat deze overdracht losstaat van de voorgenomen concentratie, zodat zij zonder de voorgenomen concentratie beide actief zijn in Nunspeet-Elburg. 12 Openbare versie
het niet aannemelijk is dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op deze mogelijke markt op significante wijze zou kunnen belemmeren. 37. Om de gezamenlijke marktpositie van partijen op de mogelijke markten voor somatische verpleeghuiszorg in kaart te brengen, is in tabel 4 per mogelijke markt waarop sprake is van overlap de in het betreffende gebied aanwezige capaciteit van partijen gemeten in aantal bedden afgezet tegen de daar aanwezige capaciteit van andere marktpartijen. 38. Uit het marktonderzoek in deze zaak is gebleken dat de capaciteit op het gebied van somatische verpleeghuiszorg in de werkgebieden van partijen in de nabije toekomst mogelijk zal stijgen. Zowel partijen als andere aanbieders van somatische verpleeghuiszorg hebben concrete plannen om de capaciteit voor somatische verpleeghuiszorg op de hiervoor beschreven markten uit te breiden. 19 De mogelijke toekomstige gezamenlijke marktpositie op het gebied van somatische verpleeghuiszorg van partijen is daarom ook weergegeven in tabel 4. Tabel 4 Huidige en mogelijke toekomstige positie van partijen op het gebied van somatische verpleeghuiszorg Marktaandeel Aantal bedden Marktaandeel Aantal bedden Marktaandeel partijen Huidige positie partijen Harderwijk-Ermelo- [70-80]% 110 [20-30]% 30 [90-100]% Putten-Nunspeet Elburg-Harderwijk- Zwolle-Nunspeet [20-30]% 110 [20-30]% 93 [50-60]% Mogelijke toekomstige positie partijen Harderwijk-Ermelo- [60-70]% [ ] [ ] [80-90]% Putten-Nunspeet Elburg-Harderwijk- Zwolle-Nunspeet [20-30]% [ ] [20-30]% [ ] [50-60]% 19 Ten aanzien van de capaciteitsuitbreiding door andere marktpartijen geldt dat in veel gevallen de uitbreiding van het aantal bedden op het gebied van somatische verpleeghuiszorg geschiedt in combinatie met het afbouwen van capaciteit op het gebied van verzorgingshuiszorg (omzetting). Op deze wijze treden marktpartijen die voorheen alleen actief waren op het gebied van verzorgingshuiszorg ook toe tot de somatische verpleeghuiszorg. 13 Openbare versie
39. In Harderwijk-Ermelo-Putten-Nunspeet hebben partijen op dit moment een gezamenlijk marktaandeel van [90-100]%. In Harderwijk-Ermelo-Putten-Nunspeet heeft één marktpartij concrete uitbreidingsplannen om daar in de nabije toekomst actief te worden. Indien deze aanbieder haar uitbreidingsplannen volledig realiseert, zal zij een geschat marktaandeel van circa verkrijgen. Zelfs als er van deze mogelijke uitbreiding volledige concurrentiedruk zou uitgaan, hebben partijen een dermate hoog gezamenlijk marktaandeel ([80-90]%) en is de toevoeging van marktaandeel zodanig () dat het aannemelijk is dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op deze mogelijke markt op significante wijze zou kunnen belemmeren, met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie. 40. In Elburg-Harderwijk-Zwolle-Nunspeet beschikken partijen op dit moment over een gezamenlijk marktaandeel van [50-60]%. De andere aanbieders van somatische verpleeghuiszorg in Elburg-Harderwijk-Zwolle-Nunspeet, Stichting IJsselheem Holding en Stichting Christelijke Zorgcombinatie Zwolle en omgeving, zijn op deze mogelijke markt alleen actief in Zwolle en beschikken elk over een marktaandeel van [20-30]%. Stichting IJsselheem Holding heeft in het marktonderzoek echter verklaard dat zij niet of nauwelijks cliënten krijgt uit de werkgebieden van partijen, zodat de daadwerkelijke concurrentiedruk die zij op partijen uitoefent mogelijk gerelativeerd dient te worden. In Elburg-Harderwijk-Zwolle-Nunspeet heeft een aanbieder voorts concrete uitbreidingsplannen om daar in de nabije toekomst actief te worden. Indien deze aanbieder haar uitbreidingsplannen volledig realiseert zal zij een geschat marktaandeel van circa [0-10]% verkrijgen. Zelfs als er van deze mogelijke uitbreiding volledige concurrentiedruk zou uitgaan, hebben partijen een dermate hoog gezamenlijk marktaandeel ([50-60]%) en is de toevoeging van marktaandeel zodanig ([20-30]%) dat het aannemelijk is dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op deze mogelijke markt op significante wijze zou kunnen belemmeren, met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie. Toetreding 41. De in punt 34 en 38 beschreven ontwikkelingen ten aanzien van de uitbreiding van de capaciteit hebben vooral betrekking op het voornemen van aanbieders van verzorgingshuiszorg om in hetzelfde geografische gebied waar zij verzorgingshuizen hebben ook verpleeghuiszorg te gaan aanbieden en hebben niet zozeer betrekking op de mogelijkheid dat aanbieders van verpleeghuiszorg in een ander geografisch gebied ook verpleeghuiszorg gaan aanbieden in het werkgebied van partijen. 42. Vooral in het werkgebied van Het Baken is sprake van deze vorm van toetreding tot de markt voor verpleeghuiszorg: Het Baken beschikt alleen in Oldebroek over een verzorgingshuis, terwijl de overige verzorgingshuizen in haar werkgebied toebehoren aan andere marktpartijen die 14 Openbare versie
daarmee zouden kunnen toetreden tot de markt voor verpleeghuiszorg. De concurrentiedruk die hiervan uit zou kunnen gaan is in het onderhavige geval reeds meegewogen door bij de beoordeling van de mogelijke toekomstige positie van partijen in Tabel 3 en Tabel 4 rekening te houden met concrete plannen van partijen en andere aanbieders van verzorgingshuiszorg om plaatsen op het gebied van verzorgingshuiszorg om te zetten in plaatsen op het gebied van verpleeghuiszorg. Hierbij is geconcludeerd dat er, ondanks de daling van het gezamenlijk marktaandeel van partijen die als gevolg van deze omzetting in de nabije toekomst, mogelijk plaats zal vinden, nog steeds reden is om aan te nemen dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op significante wijze zou kunnen belemmeren, met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie. 43. In het werkgebied van Zorggroep Noordwest-Veluwe is geen sprake van een mogelijke relativering van de sterke positie van partijen als gevolg van toetredingsplannen van andere aanbieders van verzorgingshuiszorg, omdat Zorggroep Noordwest-Veluwe in haar werkgebied de enige aanbieder van verzorgingshuiszorg is. partijen over de gevolgen van de concentratie 44. Partijen zijn van mening dat er geen reden is om aan te nemen dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op significante wijze zou kunnen belemmeren. In de eerste plaats zou er ten aanzien van verpleeghuiszorg sprake zijn van een situatie die wordt gekenmerkt door structurele ondercapaciteit, wachtlijsten en een in de nabije toekomst sterk groeiende vraag naar verpleeghuiszorg. Dit betekent volgens partijen dat zij feitelijk geen concurrentiedruk op elkaar uitoefenen en dat als gevolg van de voorgenomen concentratie geen keuzemogelijkheid voor cliënten weg zal vallen. 45. Daarnaast zou de voorgenomen concentratie volgens partijen hun onderhandelingspositie ten opzichte van het zorgkantoor bij de inkoop van verpleeghuiszorg niet versterken. Volgens partijen is er namelijk geen sprake van onderhandelingen, omdat het zorgkantoor feitelijk eenzijdig de prijs binnen een bepaalde bandbreedte dicteert. Dit zal volgens partijen in de toekomst niet veranderen. 46. In punt 33 tot en met 43 is uiteengezet dat de voorgenomen concentratie op een aantal mogelijke markten op het gebied van psychogeriatrische en somatische verpleeghuiszorg leidt tot een dermate hoog gezamenlijk marktaandeel en een zodanige toevoeging van marktaandeel dat het aannemelijk is dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op deze mogelijke markten op significante wijze zou kunnen belemmeren, met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie. 15 Openbare versie
47. Deze belemmering van de daadwerkelijke mededinging zou er uit kunnen bestaan dat de voorgenomen concentratie de positie van partijen ten opzichte van het zorgkantoor in de onderhandelingen over de zorginkoop versterkt. Het zorgkantoor is bij haar inkoop gebonden aan een beperkte onderhandelbaar gestelde ruimte, waardoor zij slechts in beperkte mate kan afwijken van het vastgestelde maximumtarief. Het is daarom de vraag in hoeverre het zorgkantoor voldoende ruimte heeft om partijen door middel van een lagere prijs te disciplineren indien partijen na de voorgenomen concentratie hun kwaliteit zouden verlagen. 48. Daarnaast zou de belemmering van de daadwerkelijke mededinging eruit kunnen bestaan dat partijen door het wegvallen van significante onderlinge concurrentiedruk de mogelijkheid krijgen om op bepaalde locaties voor psychogeriatrische en/of somatische verpleeghuiszorg de kwaliteit van zorg te laten verslechteren. Als gevolg van de voorgenomen concentratie vervalt een keuzemogelijkheid voor cliënten. 49. De argumenten van partijen komen er in de kern op neer dat de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op deze mogelijke markten niet op significante wijze zou kunnen belemmeren, omdat (i) er feitelijk geen sprake is van onderlinge concurrentie tussen partijen om cliënten en (ii) de onderhandelingspositie van partijen ten opzichte van het zorgkantoor bij de inkoop van verpleeghuiszorg niet versterkt zal worden. Deze argumenten lenen zich naar het oordeel van de Raad vanwege het daarvoor benodigde onderzoek niet voor een beoordeling in de eerste fase. De door partijen naar voren gebrachte argumenten zullen daarom in een eventuele vergunningsfase nader worden onderzocht. 50. Het Baken en Zorggroep Noordwest Veluwe zijn alle twee actief op het gebied van dagactiviteiten speciaal. Deze activiteit is nauw verweven met de activiteiten van partijen op het gebied van (psychogeriatrische en somatische) verpleeghuiszorg. In aansluiting op de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie op het gebied van psychogeriatrische verpleeghuiszorg in Nunspeet-Elburg en somatische verpleeghuiszorg in Harderwijk-Ermelo-Putten-Nunspeet en Elburg-Harderwijk-Zwolle-Nunspeet is het daarom aannemelijk dat als gevolg van de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de mogelijke markt voor dagactiviteiten speciaal 20 in Nunspeet-Elburg, Harderwijk-Ermelo- Putten-Nunspeet en Elburg-Harderwijk-Zwolle-Nunspeet op significante wijze zou kunnen worden belemmerd, met name als gevolg van het in het leven roepen of versterken van een economische machtspositie. De Raad overweegt hierbij dat in een eventuele vergunningsfase bij de beoordeling van de gevolgen van de concentratie op het gebied van dagactiviteiten speciaal 20 De positie van partijen op het gebied van dagactiviteiten speciaal geeft min of meer een vergelijkbaar beeld met de positie van partijen op het gebied van verzorgingshuiszorg. Dit wordt ondersteund door gegevens van zorgkantoor Zwolle. 16 Openbare versie
rekening zal worden gehouden met de uitkomsten van het nader onderzoek naar de afbakening van de relevante productmarkt en de relevante geografische markt zoals in het hierna volgende genoemd, dat in een eventuele vergunningsfase verricht zal worden. 51. Op grond van het voorgaande concludeert de Raad dat het aannemelijk is dat de onderhavige voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de (mogelijke) markten voor (i) (ii) (iii) psychogeriatrische verpleeghuiszorg in Nunspeet-Elburg, somatische verpleeghuiszorg in Harderwijk-Ermelo-Putten-Nunspeet en Elburg- Harderwijk-Zwolle-Nunspeet, en dagactiviteiten speciaal in Nunspeet-Elburg, Harderwijk-Ermelo-Putten-Nunspeet en Elburg-Harderwijk-Zwolle-Nunspeet. op significante wijze zou kunnen belemmeren, met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie. 52. In onderhavig besluit zijn verschillende punten vermeld die in een mogelijke vergunningsfase nader onderzocht zullen worden. Hieronder volgt een niet-limitatieve opsomming van de betreffende onderzoekspunten: (i) (ii) (iii) de relevante productmarkt: onderzocht zal worden in hoeverre verzorgingshuiszorg, psychogeriatrische verpleeghuiszorg, somatische verpleeghuiszorg en dagactiviteiten speciaal aparte productmarkten vormen. de geografische omvang van de relevante productmarkten: onderzocht zal worden (i) wat de beweegredenen zijn voor cliënten om te kiezen voor een bepaalde instelling en (ii) de achtergrond van de significante cliëntenstroom op het gebied van somatische verpleeghuiszorg vanuit Zwolle naar de locatie(s) van Het Baken in Elburg. de gevolgen van de onderhavige concentratie voor de daadwerkelijke mededinging op de verschillende relevante markten: onderzocht zal worden (i) in hoeverre de voorgenomen concentratie de onderhandelingspositie van partijen ten opzichte van het zorgkantoor zal versterken, (ii) in hoeverre er sprake is van een situatie die gekenmerkt wordt door structurele ondercapaciteit, wachtlijsten en sterk groeiende vraag, (iii) in hoeverre partijen in een dergelijke situatie concurrentiedruk op elkaar uitoefenen en (iv) in hoeverre partijen op het gebied van somatische 17 Openbare versie
verpleeghuiszorg daadwerkelijk concurrentiedruk ondervinden van aanbieders in Zwolle. De in dit besluit genoemde opvattingen van partijen ten aanzien van deze punten zullen in het nader onderzoek betrokken worden. C. ZIENSWIJZE NZA 53. De NZa heeft een zienswijze gegeven over de onderhavige voorgenomen concentratie. De NZa verwacht dat er mogelijk onvoldoende concurrentie overblijft om partijen na de voorgenomen concentratie te disciplineren en kan daarom niet uitsluiten dat de voorgenomen concentratie op het gebied van (i) psychogeriatrische verpleeghuiszorg, (ii) somatische verpleeghuiszorg en (iii) dagactiviteiten speciaal negatieve gevolgen heeft voor de publieke belangen, betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit. Op het gebied van verzorgingshuiszorg, dagactiviteiten basis en persoonlijke verzorging en verpleging voorziet de NZa geen negatieve gevolgen voor de publieke belangen. D. ZIENSWIJZE CLIËNTENRADEN 54. De Centrale Cliëntenraad van Het Baken heeft aangegeven dat hij geen gegronde redenen heeft om tegen de voorgenomen concentratie te zijn. Hij heeft laten weten dat de gevolgen van de voorgenomen concentratie voor de cliënten naar zijn mening niet direct merkbaar zijn, maar dat de kwaliteit van de door de betrokken ondernemingen verleende zorg wel zou kunnen afnemen doordat hun medewerkers minder gemotiveerd kunnen raken. De voorgenomen concentratie heeft volgens de Centrale Cliëntenraad van Het Baken voor andere aanbieders tot gevolg dat zij een brede samenwerking met de fusieonderneming kunnen aangaan vanwege het brede zorgaanbod dat de fusieonderneming na de voorgenomen concentratie zal leveren. De Centrale Cliëntenraad van Het Baken heeft ten slotte aangegeven dat partijen na de voorgenomen concentratie een sterkere positie in kunnen nemen in de onderhandelingen met het zorgkantoor. 55. Samengevat en relevant voor dit besluit is het door de Centrale Cliëntenraad van Het Baken naar voren gebrachte argument dat partijen na de voorgenomen concentratie een sterkere positie in kunnen nemen in de onderhandelingen met het zorgkantoor. De Raad heeft het risico dat de voorgenomen concentratie de mededinging hierdoor significant zal belemmeren eveneens gesignaleerd. De mogelijke versterking van de positie van partijen in de onderhandelingen met het zorgkantoor zal in een mogelijke vergunningsfase nader worden onderzocht. 56. De Centrale Cliëntenraad van Zorggroep Noordwest-Veluwe verwacht dat de voorgenomen concentratie geen gevolgen zal hebben voor cliënten op het gebied van de intramurale zorg, omdat partijen volgens zijn in aanpalende geografische gebieden actief zijn. De Centrale Cliëntenraad van Zorggroep Noordwest-Veluwe verwacht voorts dat de voorgenomen 18 Openbare versie
concentratie zal leiden tot een toename van de concurrentie op het gebied van extramurale AWBZ-zorg. Voor andere aanbieders van intramurale AWBZ-zorg heeft de voorgenomen concentratie volgens de Centrale Cliëntenraad van Zorggroep Noordwest-Veluwe geen gevolgen, terwijl het zorgkantoor als gevolg van de concentratie zal worden geconfronteerd met een sterkere partij en verzekerd zal zijn van de continuïteit van de ouderenzorg in het werkgebied van Het Baken. E. ZORGSPECIFIEKE ASPECTEN 57. Conform de Beleidsregels Concentraties Zorgaanbieders zijn de zorgspecifieke aspecten op de volgende wijze in het besluit van de Raad betrokken: (i) de transparantie van kwaliteit van zorg: zie punten 48 en 49; (ii) het reisgedrag of de reisbereidheid van cliënten: zie punt 20 tot en met 31; (iii) de mogelijkheden voor toetreding van nieuwe zorgaanbieders: zie punt 41 tot en met 43; (iv) de mate waarin zorginkopers invloed hebben op het keuzegedrag van cliënten: zie punt 46 tot en met 49 en punt 55. 19 Openbare versie
VII. CONCLUSIE 58. Na onderzoek van deze melding is de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot de conclusie gekomen dat de gemelde operatie binnen de werkingssfeer valt van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht. Hij heeft reden om aan te nemen dat die voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren, met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie. 59. Gelet op het bovenstaande deelt de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit mede dat voor het tot stand brengen van de voorgenomen concentratie waarop de melding betrekking heeft een vergunning is vereist. 60. Voor zover dit besluit meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over feiten of omstandigheden die van belang zijn voor de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 41 van de Mededingingswet, heeft dit oordeel naar zijn aard een voorlopig karakter en bindt dit de Raad van Bestuur niet bij zijn beslissing op die aanvraag. Datum: 25 februari 2011 De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze: w.g. F.J.H. Don Lid van de Raad van Bestuur Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepschrift indienen bij de Rechtbank te Rotterdam, sector bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM Rotterdam 20 Openbare versie