Directoraat-Generaal Milieu Directie Bodem, Water, Landelijk Gebied Bodembescherming Rijnstraat 8 Postbus 30945 2500 GX Den Haag Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Interne postcode 625 der Staten-Generaal Postbus 20018 ir. D.J. van den Burg 2500 EA DEN HAAG Telefoon 070-339 4313 Fax 070-339 1290 www.vrom.nl Interimbeleid asbest in bodem, grond en puin(granulaat) Datum Kenmerk BWL/2002104318 Geachte Voorzitter, Zoals aangekondigd in mijn brief van 14 november jl. aan u (VROM 0201017) informeer ik u mede namens mijn ambtgenoot van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) over de invoering en aanpassing van de normering voor asbest in bodem, grond, puin(granulaat) en andere materialen en inzake de eisen die betrekking hebben op het verpakken en het vervoer van bepaalde bulkmaterialen die zijn verontreinigd met asbest. In de afgelopen jaren zijn particulieren, bedrijven en overheden regelmatig geconfronteerd met situaties waarin bodem, grond en puin(granulaat) zijn verontreinigd met asbest. De bestaande regelgeving en de normstelling die betrekking hebben op deze situaties zijn hierop onvoldoende toegesneden. Dit leidt in de praktijk tot onduidelijkheid en brengt onnodige kosten met zich mee. Ik heb de behoefte die onduidelijkheid weg te nemen zonder dat er risico s voor mens en het milieu ontstaan ten gevolge van herziening van normen. Om de meest dringende knelpunten op te lossen heb ik besloten het beleid voor verontreiniging van de bodem met asbest en voor het omgaan met asbestbevattende materialen op de volgende punten te herzien: invoering per 1 januari 2003 van een interventiewaarde bodemsanering voor asbest; herziening per 1 maart 2003 van de restconcentratienorm voor hergebruik van grond, baggerspecie en puin(granulaat) die zijn verontreinigd met asbest; bovendien worden het Arbeidsomstandighedenbesluit en het Asbestverwijderingsbesluit geacht niet van toepassing te zijn op handelingen met materialen met een asbestconcentratie beneden deze norm; wijziging van de verpakkingseisen voor vervoer van asbestbevattende bulkmaterialen als grond en puin(granulaat), zodra de betrokken SZW -beleidsregel van kracht wordt.
De interventiewaarde treedt per 1-1-2003 in werking. De herziene restconcentratienorm zal per 1-3-2003 in de uitvoerings- en handhavingspraktijk worden gehanteerd; om adequate handhaving van de restconcentratienorm te kunnen garanderen, is een eerdere datum niet mogelijk. Tot slot treden de aangepaste verpakkings- en vervoerseisen ten aanzien van asbesthoudende materialen per 1 januari 2003 in werking. Ik loop hiermee vooruit op een integrale beleidslijn asbest in bodem, grond en puin(granulaat) waarover ik u in de tweede helft van 2003 verwacht te kunnen informeren. In deze beleidslijn zal ik tevens aangeven hoe met de in deze brief geformuleerde beleidswijziging op de lange termijn wordt omgegaan. De wijziging van het beleid zoals in deze brief verwoord beschouw ik dan ook als interimbeleid. Hieronder schets ik eerst de huidige regelgeving omtrent asbest in bodem, grond en puin(granulaat) en de hierbij geconstateerde problemen. Daarna geef ik een toelichting op het interimbeleid. Huidige regelgeving Verontreiniging van de (water)bodem De Wet bodembescherming (Wbb) biedt het wettelijk kader voor de aanpak van verontreiniging van de bodem, ook wanneer dat een verontreiniging met asbest betreft. Relevant in dat kader is de vaststelling of er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Dit is onder andere aan de orde wanneer in een bodemvolume van 25m 3 de interventiewaarde bodemsanering wordt overschreden. Op de aanpak van deze gevallen van ernstige bodemverontreiniging is het instrumentarium van de saneringsparagraaf Wbb van toepassing. Interventiewaarden voor de verschillende verontreinigende stoffen zijn opgenomen in de circulaire Streef- en Interventiewaarden bodemsanering (Staatscourant 2000, 39). Voor asbest is geen interventiewaarde bodemsanering vastgesteld. Asbest is in deze circulaire aangemerkt als een nietgenormeerde stof. Dit heeft tot gevolg dat het niet mogelijk is om op basis van de gebruikelijke systematiek van de Wbb de ernst en vervolgens de urgentie van een geval van bodemverontreiniging vast te stellen. Asbestwegen Op grond van het Besluit asbestwegen Wms (Wet milieugevaarlijke stoffen) moeten asbestbevattende wegen, paden en erven waarin de concentratie serpentijnasbest (witte asbest), vermeerderd met tien maal de concentratie amfiboolasbest (overige asbestsoorten), hoger is dan 100 milligram per kilogram, worden gesaneerd. Deze concentratienorm is ook opgenomen in de saneringsregelingen voor asbestwegen, op grond waarvan aan particulieren, bedrijven en instellingen die eigenaar zijn van een asbestbevattende weg in Twente of rond Harderwijk een gesubsidieerde maatregel kan worden toegewezen. Hergebruik van grond, baggerspecie en puin(granulaat) Voor hergebruik van grond, baggerspecie en puin(granulaat) waarin asbest wordt aangetroffen, geldt op dit moment de restconcentratienorm zoals vermeld in de brief van de Staatssecretaris van SZW aan u van 6 december 1999 (TK 1999-2000, 25 834, nr. 17). Deze restconcentratienorm is vastgesteld in arbobeleidsregel 4.9-4 en bedraagt 10 milligram hechtgebonden asbest per kilogram droge stof. Voor niethechtgebonden asbest is de bepalingsondergrens van de analysemethode als restconcentratienorm van toepassing (deze bedraagt circa 2 milligram niet-hechtgebonden asbest per kilogram droge stof). In hechtgebonden asbest zijn de asbestvezels zodanig in het materiaal vastgelegd, dat deze onder normale omstandigheden niet makkelijk vrijkomen. Eisen bij werkzaamheden aan asbesthoudende materialen Ministerie van VROM BWL/2002104318 Pagina 2/7
Bij het verrichten van werkzaamheden aan asbesthoudende materialen met een asbestgehalte, hoger dan de restconcentratienorm moeten de voorschriften van het Arbeidsomstandighedenbesluit en het Asbestverwijderingsbesluit worden nageleefd. Vervoerseisen Krachtens de Wet vervoer gevaarlijke stoffen geldt dat asbesthoudende materialen bij vervoer zodanig moeten zijn verpakt dat geen gevaarlijke hoeveelheden asbestvezels kunnen vrijkomen. Op grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit geldt dat asbesthoudende materialen moeten worden verpakt in geschikte en gesloten verpakking. Op grond van het Asbestverwijderingsbesluit geldt dat asbesthoudende materialen moeten worden verpakt in niet-luchtdoorlatend verpakkingsmateriaal. Bij de uitvoering en handhaving van de bovengenoemde regelgeving geldt als uitgangspunt dat grote hoeveelheden asbestbevattende grond en puin(granulaat) moeten worden verpakt in zogenoemde big bags of containerbags. Uitvoeringsproblemen Verontreiniging van de (water)bodem De afgelopen jaren is steeds duidelijker geworden dat asbest op grotere schaal voorkomt in bodem dan aanvankelijk werd aangenomen. Dit leidt in combinatie met de bestaande regelgeving tot knelpunten. Het ontbreken van een interventiewaarde alsmede het ontbreken van een methodiek ter bepaling van de actuele risico s voor asbest in bodem leidt tot onduidelijkheid over de noodzaak tot en de mogelijkheden voor de aanpak van deze gevallen van bodemverontreiniging. Enkele bevoegde gezagen hebben inmiddels voor hun eigen beleidspraktijk een norm vastgesteld waarboven zij bodemverontreiniging met asbest als een ernstig geval van bodemverontreiniging aanmerken. Daarnaast hebben enkele bevoegde gezagen hun eigen systematiek ten behoeve van de bepaling van de urgentie vastgesteld. De norm wordt niet door alle bevoegde gezagen op hetzelfde niveau gelegd. Ook de gehanteerde urgentiesystematieken verschillen onderling. Naast onduidelijkheid ontstaat hierdoor ook een ongewenste differentiatie in de aanpak van gevallen van bodemverontreiniging met asbest. Hergebruik van grond, baggerspecie en puin(granulaat) Niet alleen bij de aanpak van bodemverontreiniging, maar ook bij grondverzet (onder andere bij ruimtelijke ontwikkeling) en het hergebruik van grond, baggerspecie en puin(granulaat) wordt in veel gevallen de aanwezigheid van asbest vastgesteld. De bestaande restconcentratienorm voor het hergebruik van deze materialen is een praktische invulling van het op grond van de Arbeidsomstandighedenwet geldende principe dat de betreffende materialen ter bescherming van werknemers eigenlijk asbestvrij dienden te zijn. Toen in de jaren negentig van de vorige eeuw werd vastgesteld dat dit niet realistisch was is de, hierboven genoemde strikte, restconcentratienorm ingevoerd die vooral is gebaseerd op de stand van de techniek van reinigingsmethodieken. Deze restconcentratienorm, die is vastgelegd in de arbeidsomstandighedenregelgeving, is ook van toepassing verklaard op het milieubeleid voor omgaan met verontreinigde grond, baggerspecie en puin(granulaat). Na de invoering van de restconcentratienorm is op veel grotere schaal dan voorheen onderzoek naar de asbestconcentraties in grond, baggerspecie en puin(granulaat) uitgevoerd. Daaruit blijkt dat in de praktijk een groot aantal partijen grond, baggerspecie en puin(granulaat) asbest bevatten in relatief geringe concentraties, die echter wel de restconcentratienorm overschrijden. Dit beperkt de mogelijkheden van het hergebruik van verontreinigde grond, baggerspecie en puin(granulaat) en zorgt voor een belangrijke kostenverhoging van ruimtelijke ontwikkelingen waarbij op grote schaal grondverzet aan de orde is. Omdat inmiddels ook nader onderzoek heeft plaatsgevonden naar de risico s van asbesthoudende grond, baggerspecie en puin(granulaat), waaruit blijkt dat ook bij bepaalde gehalten boven de restconcentratienorm geen risico s te verwachten zijn, stuit de Ministerie van VROM BWL/2002104318 Pagina 3/7
restconcentratienorm in de praktijk op bezwaren. De huidige norm wordt hierdoor als onnodig streng ervaren. Eisen bij werkzaamheden aan asbesthoudende materialen De voorschriften van het Arbeidsomstandighedenbesluit en het Asbestverwijderingsbesluit bij werkzaamheden aan asbesthoudende materialen gelden ook indien de asbestconcentratie in deze materialen zodanig laag is dat nauwelijks blootstelling optreedt voor mens en milieu. Dit heeft tot gevolg dat in dergelijke gevallen onnodig hoge kosten moeten worden gemaakt. Vervoerseisen De verplichting dat grote hoeveelheden asbestbevattende grond en puin(granulaat) moeten worden verpakt in zogenoemde big bags of containerbags leidt tot aanzienlijke kosten, terwijl uit onderzoek gebleken is dat in veel gevallen met minder zware eisen kan worden volstaan zonder dat daarbij blootstelling optreedt. 3 Interimbeleid Bij de aanpak van bovengenoemde knelpunten, heb ik op basis van studies naar risico s voor mens en milieu en met inachtneming van de discussies zoals die op dit moment in de praktijk plaatsvinden ten aanzien van asbest in bodem en puin(granulaat) geconstateerd dat de volgende zaken van belang zijn bij het formuleren van interim-normering van asbesthoudende materialen, te weten: 1. de aard van de norm die gehanteerd dient te worden als interim-norm; 2. de hoogte van de interim-norm; 3. het toepassingsgebied van de interim-norm. Ten aanzien van de aard van de norm gelden de volgende overwegingen: De meest relevante normen zijn op dit moment de restconcentratienorm voor hergebruik van 10 mg/kg hechtgebonden asbest (en 2 mg/kg niet-hechtgebonden asbest) en de gewogen norm van het Besluit asbestwegen Wms van 100 mg/kg (de serpentijnasbestconcentratie vermeerderd met 10 maal de amfiboolasbestconcentratie). De asbestsoort die wordt aangetroffen is van belang voor de risico s. Is er sprake van chrysotiel (serpentijn) of van crocidoliet of amosiet (amfibool)? Hoewel beide categorieën kankerverwekkend zijn, is amfiboolasbest volgens het advies van de Gezondheidsraad in 1988 tien maal meer toxisch dan serpentijnasbest. Bij regulier uitgevoerde asbestanalyses volgens de ontwerp NEN 5707 in het laboratorium wordt standaard een onderscheid gemaakt tussen amfibool- en serpentijnasbest en hechtgebonden en niet-hechtgebonden asbest. Het vóórkomen van asbest in niet-hechtgebonden dan wel in hechtgebonden vorm speelt een grote rol met betrekking tot asbestconcentraties in de lucht en daarmee met de risico s, Hechtgebonden asbest kan door bewerking, verwering e.d. echter worden omgezet in niethechtgebonden asbest. Een eventuele norm waarin de hechtgebondenheid een criterium is, heeft als nadeel dat bestaande verontreinigingen in de tijd gemonitord zouden moeten worden. Op basis van bovengenoemde argumenten heeft het de voorkeur om te kiezen voor een norm waarin hechtgebondenheid geen rol speelt en te kiezen voor een norm die slechts onderscheid maakt tussen de asbestsoorten (serpentijn- of amfiboolasbest). Ten aanzien van hoogte van de norm gelden de volgende overwegingen: Ministerie van VROM BWL/2002104318 Pagina 4/7
Het is niet mogelijk om een één-op-één relatie te leggen tussen de asbestconcentratie in de bodem en het concentratieniveau van asbestvezels in de lucht (de asbestconcentratie in de lucht bepaalt de risico s op blootstelling aan asbest). Wel zijn er diverse factoren van belang bij de relatie tussen de asbestconcentratie in de bodem en de asbestconcentratie in de lucht, zoals hieronder ook wordt weergegeven. Indien asbest in hechtgebonden vorm voorkomt, is er niet tot nauwelijks sprake van een waarneembare vezelconcentratie in de lucht, ongeacht de asbestconcentratie van het hechtgebonden asbest. Indien asbest in niet hechtgebonden vorm voorkomt, kunnen er in een worst-case scenario (droog materiaal met amfiboolasbest waarbij meting plaatsvindt bij het simuleren van activiteiten in een afgesloten ruimte) concentraties aan vezels in de lucht worden gemeten rond het VR (verwaarloosbaar-risiconiveau) bij een gehalte aan 5 mg/kg asbest in grond. In praktijk worden er bij een gehalte van 500 mg/kg niet-hechtgebonden asbest echter geen asbestvezels in de lucht gemeten, dit omdat de vochtigheidsgraad en de bodemactiviteit eveneens van belang zijn bij het vrijkomen van asbestvezels (en daarmee van wezenlijk belang bij de beoordeling van het potentiële blootstellingsrisico). Hoe droger de bodem en hoe meer bodemactiviteit hoe groter het blootstellingsrisico. Kanttekening hierbij is dat deze parameters in de praktijk kunnen variëren waarbij opgemerkt dient te worden dat onder Nederlandse omstandigheden doorgaans sprake is vochtige grond. De huidige restconcentratienorm voor hergebruik van 10 mg/kg voor hechtgebonden asbest en 2 mg/kg voor niet -hechtgebonden asbest wordt in de praktijk als te streng ervaren. Immers, asbesthoudende grond en (oud) puin(granulaat) moeten door deze norm in veel gevallen gestort of gereinigd worden. Dit brengt hoge kosten met zich mee, terwijl uit het oogpunt van beheersing van risico s een hogere norm mogelijk is. Op basis van bovenstaande argumenten kan de huidige restconcentratienorm voor asbest in grond, baggerspecie en puin(granulaat) worden verhoogd tot 100 mg/kg (serpentijnasbestconcentratie vermeerderd met tien maal de amfiboolasbestconcentratie), zonder dat risico s voor volksgezondheid of het milieu optreden. Ten aanzien van het toepassingsgebied van de interimnorm gelden de volgende overwegingen: De hierboven geformuleerde restconcentratienorm geldt voor asbest in bodem en in puin(granulaat). Dit is een worst case scenario daar veel handelingen verricht worden met (asbesthoudend) grond en puin(granulaat) zoals grondverzet, breken e.d. Derhalve kan de voorgestelde restconcentratienorm gelden voor alle asbesthoudende materialen omdat de risico s die kunnen optreden bij de overige asbesthoudende materialen niet groter zullen zijn dan de risico s die kunnen optreden bij asbesthoudend puin(granulaat). Uit het oogpunt van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is het gewenst een interventiewaarde voor asbest in bodem, de norm voor een asbestbevattende weg, de restconcentratienorm en een norm beneden welke concentratie materialen kunnen worden beschouwd als asbestvrij, zo veel mogelijk op hetzelfde niveau vast te stellen. Op basis van bovenstaande argumenten kan de voorgestelde restconcentratienorm voor asbest in grond, baggerspecie en puin(granulaat) eveneens gelden als restconcentratienorm voor alle overige asbesthoudende materialen. Tevens kan de voorgestelde norm gelden als interventiewaarde voor asbest in (water)bodem. Tevens constateer ik op basis van studies naar risico s voor mens en milieu dat er geen risico s optreden bij het verpakken en vervoer van asbesthoudende materialen zoals is vastgelegd in de beleidsregel van Ministerie van VROM BWL/2002104318 Pagina 5/7
mijn ambtgenoot van SZW ten aanzien van het verpakken en vervoer van bepaalde bulkmaterialen, verontreinigd met asbest, in afgesloten containerwagens. Op basis van bovenstaande overwegingen besluit ik: Een interventiewaarde voor asbest in bodem, grond en baggerspecie van 100 mg/kg gewogen (serpentijnasbestconcentratie vermeerderd met 10 maal de amfiboolasbestconcentratie) vast te stellen. De restconcentratienorm voor de toepassing en het hergebruik van alle asbestbevattende materialen (inclusief grond, baggerspecie en puin(granulaat)) vast te stellen op 100 mg/kg gewogen (serpentijnasbestconcentratie vermeerderd met 10 maal de amfiboolasbestconcentratie). Op materialen met een lagere asbestconcentratie worden de voorschriften van het Arbeidsomstandighedenbesluit en het Asbestverwijderingsbesluit geacht niet van toepassing te zijn. Aan te sluiten bij de beleidslijn van mijn ambtgenoot van SZW ten aanzien van het verpakken en vervoer van bepaalde bulkmaterialen, verontreinigd met asbest, zoals grond en puin(granulaat), in afgesloten containerwagens, zonder verpakking in big bags of containerbags. Deze normen zullen na afronding van de integrale beleidslijn inzake asbest in bodem, grond, baggerspecie en puin(granulaat) worden vastgelegd in de milieu- en arbeidsomstandighedenregelgeving. Vooruitlopend daarop zullen ze op de in paragraaf 5 beschreven wijze hun doorwerking hebben bij de uitvoering en de handhaving van de regelgeving. 4 Afstemming met het veld Het voorstel voor de invoering van een interventiewaarde, de herziening van de restconcentratienorm en het voorstel omtrent verpakken en transport van asbestverontreinigd materiaal is voorgelegd aan betrokken overheden (Inter Provinciaal Overleg, Vereniging Nederlandse Gemeenten, Unie van Waterschappen), kennisinstituten en relevante marktpartijen. Men stemt in hoofdlijnen in met de voorgestelde aanpak van de belangrijkste knelpunten. 5 Vaststelling interimbeleid Verontreiniging van de (water)bodem Met ingang van 1 januari 2003 vervangt het gestelde in deze brief de passages in de circulaire Streef- en Interventiewaarden bodemsanering (Stcrt. 2000, 39), die betrekking hebben op asbest en waarin asbest als niet-genormeerde stof is opgenomen. Met ingang van 1 januari 2003 geldt derhalve een interventiewaarde bodemsanering voor asbest van 100 mg/kg gewogen (serpentijnasbestconcentratie vermeerderd met 10 maal de amfiboolasbestconcentratie). Hergebruik van grond, baggerspecie en puin(granulaat) Voor de toepassing en het hergebruik van grond, baggerspecie en puin(granulaat) is de restconcentratienorm van belang. Met ingang van 1 maart 2003 vervangt het hierboven beschreven interim-beleid het huidige beleid (TK 1999-2000, 25 834, nr. 17) ten aanzien van een restconcentratienorm voor asbest in grond, baggerspecie en puin(granulaat). Daarnaast wordt met de invoering van het interimbeleid de reikwijdte van de hergebruiksnorm verbreed tot alle materialen die verontreinigd zijn met asbest. Met ingang van 1 maart 2003 geldt derhalve een restconcentratienorm van 100 mg/kg gewogen (serpentijnasbestconcentratie vermeerderd met 10 maal amfiboolasbestconcentratie) voor alle materialen. Ministerie van VROM BWL/2002104318 Pagina 6/7
De reden dat de restconcentratienorm per 1 maart 2003 in werking treedt (en niet per 1 januari 2003), is erin gelegen dat ten behoeve van een adequate handhaving van de restconcentratienorm arbobeleidsregels dienen te worden aangepast hetgeen per 1 maart 2003 geëffectueerd kan zijn. Invoering van een herziene restconcentratienorm per 1 januari 2003 zou leiden tot een niet-handhaafbare situatie, hetgeen ik niet wenselijk acht. Eisen bij werkzaamheden aan asbesthoudende materialen De voorschriften van het Arbeidsomstandighedenbesluit en het Asbestverwijderingsbesluit die betrekking hebben op werkzaamheden aan asbesthoudende materialen worden geacht niet van toepassing te zijn indien de asbestconcentratie in deze materialen lager is dan 100 mg/kg gewogen (serpentijnasbestconcentratie vermeerderd met 10 maal de amfiboolasbestconcentratie). De in de beleidsregel 4.2 2 en 4.9 4 bij de arbeidsomstandighedenregelgeving opgenomen restconcentratienorm met betrekking tot het werken met verontreinigde grond of grondwater zal per 1 maart 2003 worden vervangen door de in deze brief genoemde norm. Vervoerseisen De eisen die gelden voor de verpakking van asbestbevattende bulkmaterialen, zijn recent neergelegd in de arbo-beleidsregel 4.45 van mijn ambtgenoot van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hetgeen betekent dat het gebruik van afgesloten lekdichte containers voor de meeste partijen asbesthoudende grond en puin(granulaat) volstaat en het gebruik van big bags of containerbags alleen nog nodig is bij partijen grond en puin die verontreinigd zijn met zeer hoge concentraties asbest. Deze beleidslijn is in overeenstemming met de vervoerseisen op grond van de vervoersregelgeving voor gevaarlijke stoffen 6 Doorwerking Interimbeleid Provincies en gemeenten die reeds eigen beleid vastgesteld hebben, dienen dit beleid, voor zover van toepassing, aan te passen op het interimbeleid. De komende maanden zal ervaring worden opgedaan met de uitvoering en handhaving van het interimbeleid. De bevindingen hiervan worden meegenomen bij het opstellen van de integrale beleidslijn asbest in bodem, grond en puin(granulaat). Hoogachtend, De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Drs. P.L.B.A. van Geel Ministerie van VROM BWL/2002104318 Pagina 7/7