Internationaal Terrorisme en het Mondiale Drugsprobleem

Naam: Jorrit Kamminga Studentnummer: 949213 E-mail: Jorrit1@hotmail.com Datum: 1 augustus 2002 Scriptiebegeleider: Dhr. dr. van den Assem Internationaal Terrorisme en het Mondiale Drugsprobleem De Amerikaanse strijd tegen beide fenomenen

Voor Piet Kamminga

Inhoudsopgave Voorwoord Inleiding 1 Hoofdstuk I: uiteenzetting van definities, analysemodel en beleidsvormen 8 1.1 Definities 8 1.2 Beleidsinstrumenten in de strijd tegen drugs 10. 1.2.1 Politiek-diplomatiek beleid 10 1.2.2 Financieel beleid 13 1.2.3 Juridisch beleid 13 1.2.4 Militair beleid 15 1.2.5 Overig beleid 16 1.3 Beleidsinstrumenten in de strijd tegen terrorisme 18 1.3.1 Politiek-diplomatiek beleid 19 1.3.2 Financieel beleid 20 1.3.3 Juridisch beleid 22 1.3.4 Militair beleid 23 1.3.5 Overig beleid 24 1.4 Beleidsanalysemodel 25 Hoofdstuk II: de Amerikaanse strijd tegen drugs 29 2.1 Amerikaans politiek-diplomatiek beleid 29 2.1.1 Bilaterale samenwerking 30 2.1.2 Multilaterale samenwerking 34 2.1.3 Politiek-diplomatieke druk 35 2.2 Amerikaans financieel beleid 37 2.3 Amerikaans juridisch beleid 40 2.4 Amerikaans militair beleid 42 2.5 Amerikaans overig beleid 43 2.5.1 Alternatieve ontwikkeling 44 2.5.2 De aanpak van drugsconsumptie 46 Hoofdstuk III: de Amerikaanse strijd tegen terrorisme 48 3.1 Amerikaans politiek-diplomatiek beleid 48

3.1.1 Bilaterale samenwerking 48 3.1.2 Multilaterale samenwerking 50 3.1.3 Politiek-diplomatieke druk 52 3.2 Amerikaans financieel beleid 54 3.3 Amerikaans juridisch beleid 56 3.4 Amerikaans militair beleid 58 3.5 Amerikaans overig beleid 61 3.5.1 Inlichtingenwerk 62 3.5.2 Humanitair beleid 63 Hoofdstuk IV: analyse van hoofdstuk II en III 65 4.1 Politiek-diplomatieke instrumenten 65 4.2 Financiële instrumenten 67 4.3 Juridische instrumenten 68 4.4 Militaire instrumenten 70 4.5 Overige instrumenten 72 Conclusie 74 Literatuurlijst 76

Voorwoord Binnen de studie Beleid en Bestuur in Internationale Organisaties is het moeilijk om je als student te specialiseren. Dit is zeker het geval als de gewenste specialisatierichting verband houdt met transnationale misdaad en specifieker het mondiale drugsprobleem. Er zijn geen vakken binnen de studie die dergelijke materie meer dan oppervlakkig behandelen. Daarom heb ik gepoogd deze specialisatie toch tot stand te brengen door binnen het derde- en vierdejaarskernvak steeds voor een scriptieonderwerp te kiezen dat gerelateerd was aan het mondiale drugsprobleem en toch verband hield met de in deze kernvakken behandelde literatuur. Binnen het derdejaarskernvak Mensenrechten, Democratie en Ontwikkeling schreef ik een scriptie over de Amerikaanse steun aan het Plan Colombia en de gevolgen voor de mensenrechtensituatie in Colombia. Voor mijn vierdejaarskernvak Multinationale Ondernemingen, Nationale Overheden en Internationale Organisaties schreef ik een scriptie over de vraag in hoeverre het drugsbeleid van de Verenigde Naties opgevat kan worden als een internationaal regime volgens de definitie van Krasner. 1 Na dit kernvak liep ik stage bij de misdaad- en drugsorganisatie van de Verenigde Naties (UNODCCP), waar ik bij de Supply Reduction and Law Enforcement Section onderzoek deed naar de marketingaspecten van alternatieve ontwikkeling, een antidrugsstrategie die voornamelijk bestaat uit het verzorgen van legale bronnen van inkomsten voor coca- en papaverproducerende boeren. Deze scriptie is binnen de studie de laatste stap om de richting te voltooien die ik gaandeweg binnen de studie gekozen heb. Dank gaat uit naar mijn stagebegeleiders in Wenen, dhr. Alexander en mevrouw Korenblik, waarmee ik verschillende onderwerpen voor de eindscriptie heb doorgenomen. Verder wil ik mijn scriptiebegeleider dhr. van den Assem bedanken voor de korte maar zeer heldere begeleiding. 1 Stephen D. Krasner, International Regimes (London 1989) 2.

Inleiding Het internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem zijn beide internationale veiligheidsvraagstukken en vallen daarbinnen onder de noemer van transnationale misdaad. Transnationale misdaad wordt in deze context opgevat als het bedrijven van misdaad via internationale netwerken en over de grenzen van nationale staten heen. Het probleem van transnationale misdaad is geen nieuw fenomeen in de internationale betrekkingen. 1 Het nieuwe aspect van dit probleem ligt in het feit dat transnationale misdaad door een toenemende mondialisering steeds meer en makkelijker gebruik maakt van internationale netwerken en van meerdere organisaties binnen dergelijke netwerken. 2 Binnen de studie internationale betrekkingen kunnen het internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem het beste bekeken worden door te wijzen op een plaatsvindende trend. Er wordt namelijk meer en meer gesproken van een heroriëntatie van de veiligheidsbelangen van nationale staten van oorlogsvoering naar de strijd tegen misdaad. 3 Hoewel een aantal nationale staten nog steeds in een oorlog of burgeroorlog verwikkeld is of zich bezig houdt met de dreiging van dergelijke oorlogen, is de meerderheid van staten vooral actief bij veiligheidsproblemen als illegale wapen- en drugshandel, internationaal terrorisme en bijvoorbeeld bij de groeiende problemen van mensensmokkel en de toestroom van illegale vluchtelingen. Een dergelijke heroriëntatie brengt met zich mee dat onder andere militaire middelen en de informatie van inlichtingendiensten meer en meer ingezet en gebruikt worden voor douaneactiviteiten en misdaadbestrijding, beleidsterreinen waar deze middelen in eerste instantie niet voor bedoeld waren. 4 In deze scriptie worden de problemen van internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem binnen de context van transnationale misdaad besproken. De keuze voor deze twee internationale problemen is gemaakt door te kijken naar welke internationale misdaadproblemen recentelijk de meeste belangstelling van nationale staten en de media hebben gekregen. Zo hebben de afgelopen maanden de kranten vol 1 Susan Strange, The Retreat of the State. The Diffusion of Power in the World Economy (Cambridge 2000) 110. 2 Ibidem 111, 112. 3 Peter Andreas en Richard Price, From War Fighting to Crime Fighting: Transforming the American National Security State, International Studies Quarterly 2001. 31-52. 4 Ibidem 38,39,40. 1

gestaan met artikelen over Afghanistan en Colombia, twee landen waar de bovenstaande veiligheidsvraagstukken een belangrijke plaats innemen. Ten eerste hebben Afghanistan en Colombia een vooraanstaande positie in het kader van de wereldmarkt voor respectievelijk opium en cocaïne. 5 Ten tweede hebben of hadden beide landen een aantal nationale of internationale terroristische organisaties binnen hun grenzen. 6 Zonder duidelijk op deze twee bovenstaande landen te concentreren is het interessant om te kijken of er een bepaalde wisselwerking of samenhang kan worden gevonden tussen de strijd tegen het internationaal terrorisme en de strijd tegen drugs. De strijd tegen terrorisme en de strijd tegen drugs worden vaak met elkaar in verband gebracht, maar hierbij gaat het meestal niet verder dan de opmerking dat veel terroristische organisaties een belangrijk deel van hun financiën uit de illegale handel in verdovende middelen halen. 7 Dit gegeven is op zich echter niet voldoende om een koppeling van de strijd tegen drugs aan de strijd tegen terrorisme te rechtvaardigen. Ten eerste komen de meeste criminele organisaties vaak via illegale activiteiten aan hun inkomsten, hetgeen verklaard kan worden uit het feit dat dergelijke organisaties moeilijk op een legale manier hun financiën kunnen realiseren. Ten tweede is het vrij logisch dat in landen waar drugs een centrale rol spelen in het culturele, politieke en economische leven, er ongetwijfeld een connectie bestaat tussen in dergelijke landen opererende criminele netwerken en deze illegale middelen. 8 Er bestaat geen uitgebreide beschrijving en analyse van wat de relatie tussen de strijd tegen drugs en de strijd tegen terrorisme inhoudt. Het doel van deze scriptie is daarom een degelijke analyse van de verschillende aspecten van de strijd tegen drugs en de strijd tegen terrorisme te maken en de wisselwerking tussen beide te onderzoeken. 5 UNODCCP, Global Illicit Drug Trends 2001 (New York 2001) 59. 6 Een uitleg omtrent welke organisaties als terroristisch bestempeld worden en door wie dit gebeurt volgt in het eerste hoofdstuk van deze scriptie. Voor nu kan worden volstaan met de opmerking dat het Al-Qaeda netwerk in Afghanistan en de Revolutionaire Strijdkrachten van Colombia (FARC) in Colombia als terroristische organisaties worden beschouwd. 7 Vooral met betrekking tot de Colombiaanse FARC, de Afghaanse afdeling van de Al-Qaeda en de Talibaanregering in Afghanistan wordt dit verband vaak aangehaald. Zie bijvoorbeeld: Floris-Jan van Luyn, FARC trok profijt uit vrije zone, NRC Handelsblad (6 maart 2002) en: Catherine Philp, Taleban drug that drove addict to kill, The Times (4 oktober 2001). 8 Voor een beschrijving van de centrale rol die opium speelt in verschillende aspecten van het leven in Afghanistan, zie: Jorrit Kamminga, Afghanistan en de centrale rol van opium: the missing link, Brutus 5:1 (2002) 7. 2

Daarbij zal het beleid van de Verenigde Staten centraal staan. De Verenigde Staten speelt een zeer belangrijke rol als het gaat om de strijd tegen terrorisme en de strijd tegen drugs. Het land voert al jarenlang een hevige strijd tegen verdovende middelen en sinds de gebeurtenissen van 11 september 2001 een vergelijkbare openlijke strijd tegen het terrorisme. De Amerikaanse regering is in de regel ook het meest uitgesproken over de ernst van beide problemen en de politieke bereidheid beide problemen aan te pakken. 9 Dat maakt het Amerikaanse beleid een ideaal uitgangspunt van het onderzoek. De probleemstelling van het hierboven beschreven onderzoek luidt: In hoeverre is er sinds 1989 sprake van een divergentie of convergentie van Amerikaans beleid aangaande de strijd tegen het terrorisme en de strijd tegen drugs en in hoeverre heeft een dergelijke divergentie of convergentie negatieve gevolgen voor de aanpak van beide veiligheidsvraagstukken? Het jaartal 1989 is niet willekeurig gekozen, maar valt samen met het einde van de Koude Oorlog, de ideologische strijd tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. Zowel voor het internationaal terrorisme als het mondiale drugsprobleem geldt dit jaartal als een keerpunt. In het kader van het internationaal terrorisme betekende het uiteenvallen van de Sovjet-Unie een verlies van legitimiteit en materiële middelen voor linkse terroristische groeperingen. 10 Bovendien ontstonden er een aantal etnische en religieuze conflicten in delen van de voormalige Sovjet-Unie, die een voedingsbodem voor het terrorisme bleken te zijn zoals in Tadzjikistan en Georgië. 11 Ook in het kader van het mondiale drugsprobleem kan 1989 als een scheidslijn gezien worden. Ten eerste ontstonden er door het uiteenvallen van de Sovjet-Unie nieuwe mogelijkheden voor de productie en handel in verdovende middelen in voormalige Sovjetstaten. Ten tweede trok de Sovjet-Unie zich in 1989 terug uit Afghanistan. 12 Dit resulteerde in een behoorlijke impuls voor de 9 De Verenigde Staten is bijvoorbeeld het enige land dat de term War on Drugs geïntroduceerd heeft, hetgeen navolging kreeg toen Amerika na 11 september 2001 begon met een War on Terror. Dergelijke krachttermen zeggen veel over de Amerikaanse houding ten opzichte van het mondiale drugsprobleem en het internationaal terrorisme. 10 Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington 2001) 42. 11 Ibidem 43. 12 John K. Cooley, Unholy Wars. Afghanistan, America and International Terrorism (Padstow 2000) 3. 3

drugsproductie in dit land hetgeen ernstige gevolgen met zich meebracht voor de wereldmarkt voor opium. Tot slot kan aangegeven worden dat het mondiale drugsprobleem versterkt is door het proces van verregaande mondialisering in de laatste jaren. 13 Als voorbeelden kunnen de revoluties in informatie- en communicatietechnologiën en de verbetering van de infrastructuur voor internationale handelstransporten genoemd worden. Hierdoor zijn de problemen omtrent drugshandel en drugsconsumptie vergroot. 14 Het bovenstaande maakt duidelijk dat het jaartal 1989 een goed uitgangspunt vormt voor het onderzoek. In het onderzoek zelf moet vervolgens aan bod komen hoe sinds 1989 beide oorlogen door de Verenigde Staten gevoerd worden en welke overeenkomsten en verschillen aanwijsbaar zijn tussen beide oorlogen. Hierbij hoort de in de probleemstelling opgenomen vraag in hoeverre er sinds 1989 sprake is van een divergentie of convergentie tussen de Amerikaanse strijd tegen drugs en de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme. Deze vraag is te beantwoorden door te kijken welke vormen van beleid ingezet zijn en welke instrumenten of middelen daarbij gebruikt zijn. Beleidsvormen worden in dit onderzoek verdeeld in vier categorieën: politieke, economische, militaire en juridische beleidsvormen. Deze categorieën kennen ieder weer meerdere middelen of instrumenten om het beleid uit te voeren. Een instrument van politiek beleid is bijvoorbeeld het uitoefenen van druk op bepaalde nationale staten, die volgens de Amerikaanse regering het internationaal terrorisme ondersteunen of niet genoeg doen om dit probleem binnen hun grenzen aan te pakken. Een instrument van economisch beleid is bijvoorbeeld het aanbieden van economische hulpprogramma s aan landen die een belangrijke rol spelen ten aanzien van het mondiale drugsprobleem of het internationale terrorisme. Een tweede in de probleemstelling opgenomen vraag luidt in hoeverre een convergentie of divergentie van Amerikaans beleid met betrekking tot beide genoemde problemen tot positieve of negatieve gevolgen leidt voor de aanpak van de afzonderlijke problemen. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat een financieel of politiek beleidsinstrument 13 De Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties Kofi A. Annan in het voorwoord van: UNODCCP, World Drug Report 2000 (Oxford 2000). 14 Ibidem. 4

dat bij de strijd tegen het terrorisme ingezet wordt, negatieve gevolgen heeft voor de strijd tegen drugs. Ook zou het zo kunnen zijn dat een bepaald beleidsinstrument bij beide problemen succesvol ingezet wordt, hetgeen in de richting van een gewenste beleidscoördinatie zal wijzen en in het verlengde daarvan een argument zal zijn om beide oorlogen in dezelfde context te plaatsen of zelfs te verenigen. De vooronderstelling aan het begin van dit onderzoek is dat een eventuele inconsistentie tussen het beleid ten aanzien van drugs en het beleid ten aanzien van terrorisme voor een groot deel verklaard zal kunnen worden uit de substantieel verschillende kenmerken van beide vormen van internationale misdaad. Zo is de productie en handel in illegale verdovende middelen veel meer een a-politieke onderneming, gemotiveerd door winstverwachtingen en die niet noodzakelijkerwijs gepaard hoeft te gaan met het uitoefenen van geweld. Terrorisme daarentegen is juist duidelijk een politiekgemotiveerde misdaad, die bijna per definitie gepaard gaat met het uitoefenen van geweld. Een bijkomstig verschil is dat het bij terroristische aanslagen gaat om plotselinge en tijdelijke gebeurtenissen, terwijl drugsgerelateerde misdaden voortgaande patronen zijn van het produceren, verhandelen en consumeren van drugs vanwege enerzijds winstbejag (vanuit de aanbodzijde) en anderzijds verslaving of ander gebruik van illegale hallucinerende middelen (vanuit de vraagzijde). Deze belangrijke verschillen zullen ongetwijfeld doorwerken in de beleidskeuzes van de Amerikaanse regering en in de gevolgen van een koppeling van de strijd tegen drugs aan de strijd tegen het terrorisme. In de conclusie aan het eind van dit onderzoek zal worden teruggekomen op deze vooronderstelling en de voorspellende waarde ervan. Het hierboven beschreven onderzoek bestaat voornamelijk uit een beleidsanalyse over de periode tussen 1989 en nu, met de nadruk op recent beleid. Dit houdt in dat er vooral gekeken zal worden naar beleidsdocumenten en naar actuele bronnen. Voor het eerste hoofdstuk geldt dat het hier niet alleen om primaire beleidsdocumenten van de Amerikaanse regering gaat, maar bijvoorbeeld ook om documenten van de Verenigde Naties. Belangrijk is hoe uit dergelijke beleidsdocumenten een bepaald beleid te filtreren is. Hiervoor zal ik in het eerste hoofdstuk kort een beleidsanalysemodel uiteenzetten. Naast beleidsdocumenten zal recente secundaire literatuur gebruikt worden waarin een analyse wordt gemaakt van de beleidsvormen van de Amerikaanse strijd tegen het 5

terrorisme en het drugsprobleem. Daarnaast zullen kranten en relevante tijdschriften gebruikt worden alsmede online contents. Vooral het internet is van belang omdat hierop veel bronnen van de Amerikaanse regering en van relevante internationale organisaties te vinden zijn. In hoofdstuk I zal de volgende deelvraag aan bod komen: welke vormen en instrumenten van beleid zijn voor handen in de strijd tegen drugs en in de strijd tegen terrorisme? In dit hoofdstuk gaat het om een uiteenzetting van verschillende beleidsvormen (politiek, economisch, juridisch, militair en overige) en de hierbij behorende instrumenten of middelen die wereldwijd ingezet worden of kunnen worden in beide oorlogen. Hierbij gaat het om wat er bijvoorbeeld in het kader van politiek beleid gedaan kan worden tegen het mondiale drugsprobleem en het internationale terrorisme. Middelen van politiek beleid zijn bijvoorbeeld het uitoefenen van politieke druk op staten of het doorvoeren van speciale wetten. Een middel van militair beleid zou bijvoorbeeld het inzetten van militaire middelen aan de grenzen van Amerika kunnen zijn of het militair ondersteunen en opleiden van buitenlandse antidrugs of antiterroristische eenheden. In hoofdstuk II zal vervolgens de volgende deelvraag behandeld worden: welke beleidsvormen en bijbehorende instrumenten zijn sinds 1989 onderdeel geweest van de Amerikaanse strijd tegen drugs? In dit hoofdstuk wordt gekeken naar het antidrugsbeleid van de Amerikaanse regering sinds 1989 en specifiek naar welke van de in hoofdstuk 1 beschreven beleidsvormen en bijbehorende middelen gebruikt en ingezet zijn. Het is ook belangrijk om te kijken of er sinds 1989 een ontwikkeling zit in het gebruik van een bepaald soort beleid of beleidsinstrument. Het zou bijvoorbeeld zo kunnen zijn dat in de Amerikaanse strijd tegen drugs er steeds meer militaire middelen ingezet worden. Dit is een belangrijke constatering omdat een verhoogde inzet van bepaalde middelen ook bijbehorende gevolgen zal hebben. De nadruk ligt echter op de meest recentelijk ingezette beleidsinstrumenten om tot een zo actueel mogelijk onderzoek te komen. In hoofdstuk III is daarna de deelvraag: welke beleidsvormen en bijbehorende instrumenten zijn sinds 1989 onderdeel geweest van de Amerikaanse strijd tegen terrorisme? Dit hoofdstuk onderzoekt dezelfde materie als het vorige hoofdstuk maar dan in het kader van de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme sinds 1989. Het hoofdstuk zal 6

wellicht iets meer ingaan op de laatste ontwikkelingen dan hoofdstuk II over de Amerikaanse strijd tegen drugs vanwege het feit dat de strijd tegen terrorisme de afgelopen maanden een enorme ontwikkeling doorgemaakt heeft, hetgeen ongetwijfeld betekent dat ook de ingezette beleidsinstrumenten navenant veranderd zullen zijn. Na een duidelijke uiteenzetting en analyse van de door de Amerikaanse regering ingezette vormen en instrumenten van beleid in de strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme zullen in hoofdstuk IV twee deelvragen beantwoord worden. Ten eerste is dit de vraag die logisch volgt uit de voorafgegane twee hoofdstukken: wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen de in hoofdstuk II en III gevonden beleidsvormen in het kader van enerzijds de strijd tegen drugs en anderzijds de strijd tegen het terrorisme? Ten tweede is dit de uit deze deelvraag voortvloeiende vraag omtrent de negatieve of positieve gevolgen van een convergentie of divergentie tussen de strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme: wat zijn de positieve en negatieve gevolgen van het gebruik van dezelfde beleidsvormen en instrumenten in beide oorlogen? Eerst wordt naar aanleiding van de eerste deelvraag in dit hoofdstuk gekeken in hoeverre er bepaalde soorten beleid en beleidsinstrumenten in beide oorlogen ingezet worden. Als er namelijk sprake is van een bepaald soort beleid of beleidsmiddel dat met dezelfde doelstelling wordt ingezet in beide oorlogen, dan is dit een rechtvaardiging voor de vaak gemaakte koppeling tussen de strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme. Zoniet, dan is deze koppeling misschien wel helemaal niet zo voor de hand liggend. Daarna zal in hetzelfde hoofdstuk naar aanleiding van de tweede deelvraag een analyse gemaakt worden van de al dan niet gevonden overlapping van ingezette middelen en beleid. Hierbij gaat het vooral om de positieve en negatieve gevolgen die een dergelijke overlapping (of gebrek aan overlapping) kan hebben. Na een dergelijke analyse is het mogelijk om een conclusie te trekken over de wenselijkheid van een koppeling tussen de Amerikaanse strijd tegen drugs en de strijd tegen het terrorisme. In de conclusie zal kort herhaald worden welke opvallende feiten en ontwikkelingen er gaandeweg het onderzoek naar boven zijn gekomen. 7

Hoofdstuk I: uiteenzetting van definities, beleidsvormen en analysemodel Allereerst zullen in paragraaf 1.1 de begrippen internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem worden gedefinieerd en uiteengezet, zoals deze door de Verenigde Staten worden gehanteerd. Daarna zullen de verschillende voorhanden zijnde beleidsinstrumenten besproken worden in het kader van eerst de strijd tegen drugs in paragraaf 1.2 en daarna in het kader van de strijd tegen het terrorisme in paragraaf 1.3. Het is niet van belang volledigheid na te streven omtrent een opsomming van beleidsvormen en bijbehorende instrumenten. Belangrijker is de meest gebruikte en meest actuele vormen van beleid en instrumenten van beleid uit te leggen en te analyseren. Dit zal in dit hoofdstuk vanuit een neutraal oogpunt gebeuren en niet vanuit een Amerikaanse optiek. 1.1 Definities De begrippen internationaal terrorisme en het mondiale drugsprobleem zijn betwiste begrippen. Dit houdt in dat er geen overeenstemming bestaat omtrent de definities van beide begrippen. Toch is het belangrijk om te weten wat de Amerikaanse regering onder beide begrippen verstaat. Met betrekking tot het internationaal terrorisme zal ik hier twee door de Verenigde Staten gehanteerde definities geven. De eerste wordt gebruikt door het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken en ziet internationaal terrorisme als: van te voren gepland politiek gemotiveerd geweld tegen non-militaire doelen gebruikt door subnationale groepen of illegaal en in het geheim opererende actoren, meestal om een publiek te beïnvloeden. 15 Een aantal elementen van deze definitie zijn van belang. Het gaat ten eerste om een actie die van tevoren gepland wordt. Dit betekent dat incidenteel of impulsief gebruik van geweld niet onder de noemer terrorisme valt. Ten tweede gaat het om het gebruik van geweld of in ieder geval om de intentie om geweld te gaan gebruiken. Ten derde is dit geweld van een politiek karakter. Dit houdt in dat bijvoorbeeld het gebruik van crimineel 8

geweld als middel vanuit winstoverwegingen of persoonlijke wraakgevoelens niet onder terrorisme worden verstaan. 16 Ten vierde wordt volgens de definitie het geweld doorgaans gebruikt om een publiek te beïnvloeden en ten vijfde zijn de terroristen subnationale groeperingen of in het geheim opererende actoren. Dit zijn de twee minder duidelijke aspecten van de definitie. Het wordt niet meteen duidelijk welke specifieke doelstellingen terroristische groeperingen kunnen hebben naast het genoemde doel de publieke opinie te veranderen op een bepaald punt. Vervolgens wordt het ook niet meteen duidelijk om wat voor soort organisaties het precies gaat. Deze aspecten zullen duidelijk moeten worden in hoofdstuk III waar de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme onder de loep wordt genomen. Voor de volledigheid wordt hier een tweede definitie van internationaal terrorisme uiteengezet. Deze definitie wordt door het Amerikaanse Federal Bureau of Investigation (FBI) aangehangen en luidt: het onwetmatige gebruik van geweld tegen personen of eigendommen om een regering, een bevolking of onderdeel hiervan te intimideren of te dwingen ter bevordering van politieke of sociale doelstellingen. 17 Het interessante aspect van deze definitie is dat het bij terrorisme gebruikte geweld ook tegen materiële eigendommen gericht kan zijn en niet alleen tegen personen. Bovendien is deze definitie duidelijker omtrent het uiteindelijke doel van terrorisme: het bereiken van bepaalde politieke of sociale doelstellingen. Deze doelen moeten bereikt worden door middel van intimidatie en dwang. Ook het definiëren van het mondiale drugsprobleem is geen eenvoudige opgave. Een neutrale definitie is de volgende: 15 Deze definitie is in vele handboeken terug te vinden. Zie onder andere: David J. Whittaker ed., The Terrorism Reader (London 2001) 3. Voor een uitgebreide toelichting bij deze definitie, zie: Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington 2001) 13. 16 Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, 13. 17 Whittaker, The Terrorism Reader, 3. 9

de wereldwijde productie, handel en consumptie van illegale hallucinerende middelen. Deze definitie is duidelijk en simpel, maar zegt weinig over de ernst van het probleem of over de noodzaak voor een war on drugs. 18 Het belangrijkste element van deze neutrale definitie is het mondiale karakter van het probleem. Al hoewel consumptie en productie meestal lokaal plaatsvinden zijn het de handel en de bijbehorende geldstromen die zorgen voor het transnationale karakter. De Amerikaanse Drug Enforcement Administration (DEA) ziet het in de lijn van bovenstaande definitie als haar taak om groeperingen aan te pakken die zich bezighouden met het verbouwen, fabriceren of verhandelen van illegale middelen in of met als eindbestemming de Verenigde Staten. 19 De moeilijkheid van het vinden van een allesomvattende definitie ligt in het feit dat het mondiale drugsprobleem diverse gerelateerde problemen met zich meebrengt. Hierbij moet gedacht worden aan drugsverslaving, het witwassen van door drugshandel of drugsproductie verkregen financiële middelen, wapenhandel, of de verspreiding van ziektes als AIDS. Daarom zal in dit onderzoek de hierboven beschreven neutrale definitie gehanteerd worden. 1.2 Beleidsinstrumenten in de strijd tegen drugs In deze paragraaf komen de belangrijkste instrumenten aan bod die voorhanden zijn in de strijd tegen drugs. Deze instrumenten worden gegroepeerd in vijf beleidscategorieën: politiek-diplomatiek, juridisch, financieel, militair en overig beleid. 1.2.1 Politiek-diplomatiek beleid De totstandkoming van drugsbeleid is in de eerste plaats een binnenlandspolitieke aangelegenheid. 20 Drugsbeleid is dan ook in eerste instantie gebaseerd op nationaal tot stand gekomen antidrugswetten. Deze wetten zijn meer of minder in lijn met 18 De definitie is te herleiden uit de vaak gemaakte driedeling binnen het drugsprobleem. Een dergelijke driedeling is onder andere te vinden in verdragen van de Verenigde Naties. Zie bijvoorbeeld: United Nations, United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (Wenen 1988) 9. 19 Drug Enforcement Administration, Misson Statement. Te vinden op de website van DEA: http://www.usdoj.gov/dea/agency/mission.htm (Laatst bekeken op 17 juni 2002). 20 UNODCCP, World Drug Report (New York 1997) 157. 10

internationale verdragen afhankelijk van de positie van een nationale staat ten opzichte van internationale regels en van het aantal uitzonderingen dat deze staat hierop gemaakt heeft. Een land als Nederland heeft bijvoorbeeld de meeste nationale wetten in lijn met de United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, maar neemt een uitzonderingspositie in omtrent artikel 3.2 betreffende het strafbaar maken van drugsbezit, productie of drugsaankopen voor eigen gebruik. 21 In de strijd tegen drugs is een belangrijke rol weggelegd voor de samenwerking en interactie tussen staten. Allereerst is het mogelijk om politieke druk uit te oefenen op buitenlandse regeringen om de productie van drugs binnen hun grenzen tegen te gaan. 22 Daarnaast kunnen buitenlandse regeringen ondersteund worden wanneer zij zelf niet of minder goed in staat zijn het drugsprobleem aan te pakken. Regeringen in Zuid-Amerika worden bijvoorbeeld door de Verenigde Staten ondersteund op terreinen als de rechtshandhaving en de implementatie van antidrugswetten. 23 In het algemeen kan er ook economische steun verleend worden als een land op effectieve wijze productie en handel van drugs weet aan te pakken (een zogenaamde carrot approach). 24 Hiertegenover staat de mogelijkheid om economische steun aan een land te weerhouden wanneer een dergelijk effectief optreden ontbreekt (een zogenaamde stick approach). 25 Het probleem van het uitoefenen van druk op andere staten heeft te maken met het effect van drugsproductie en drugshandel op andere staten. Het is moeilijk aantoonbaar dat een bepaald land verantwoordelijk is voor de drugstoevoer naar andere landen. Colombia zorgt volgens bronnen bijvoorbeeld voor 90 procent van alle cocaïne ter wereld en voor tussen de 70 en 80 procent van de in de Verenigde Staten verkrijgbare cocaïne. 26 Deze cocaïne bereikt de Verenigde Staten echter via derde landen en via buitenlandse 21 United Nations. United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (Wenen 1988) 13. 22 Eva Bertram e.a., Drug War Politics. The Price of Denial (London 1996) 11. 23 Het beste voorbeeld is de Amerikaanse steun aan de Colombiaanse regering via het mede door de Verenigde Staten opgezette Plan Colombia. De inhoud van dit plan is te vinden op: http://www.plancolombia.com (Laatst bekeken op 17 juni 2002). 24 Alfred W. McCoy en Alan A. Block ed., War on Drugs. Studies in the Failure of U.S. Narcotics Policy (Oxford 1992) 27. 25 Ibidem 27. 26 De bronnen lopen uiteen over de precieze data. Gemakshalve is hier uitgegaan van een gemiddelde. Data is onder andere te vinden in: I. Holtwijk. Colombianen hopen op invasie door VS, Volkskrant (26 Augustus 1999) en B. Graham en B. Scowcroft, First Steps Towards a Constructive U.S. Policy in 11

organisaties of met de hulp van organisaties in de Verenigde Staten zelf. Het is dan ook moeilijk te bepalen in hoeverre de Colombiaanse regering schuld heeft aan de uitvoer van cocaïne en in hoeverre de Amerikaanse regering de druk kan opvoeren om deze regering te dwingen stappen te ondernemen. Vaak is de soevereiniteit van een nationale staat in het geding omdat er hevige druk vanuit het buitenland wordt uitgeoefend om over te gaan tot harde maatregelen in de strijd tegen drugs. 27 Bilaterale samenwerking tussen staten is een minder omstreden vorm van beleid. Het uitwisselen van informatie, technische kennis en het tijdelijk uitwisselen van bijvoorbeeld douanepersoneel zijn veel gebruikte vormen van samenwerking. Het doel daarbij is telkens voor beide partijen hetzelfde: samen een betere aanpak van een grensoverschrijdend probleem realiseren. Er is vaak sprake van een asymmetrische bilaterale relatie. Dit houdt in dat het ontvangende land in principe minder kennis of ervaring heeft omtrent bijvoorbeeld het opsporen van illegale ladingen drugs of het in kaart brengen van een crimineel netwerk. 28 Op multilateraal vlak ontmoeten nationale staten elkaar bij de vergaderingen van de Economische en Sociale Raad en de Commission on Narcotic Drugs (CND) binnen het VN systeem. De Economische en Sociale Raad waar 54 lidstaten in plaats nemen is verantwoordelijk voor het formuleren van VN beleid in het kader van drugspreventie en coördineert drugsbeleid met andere economische en sociale programma s binnen de VN. 29 De CND is onderdeel van de raad en assisteert dit orgaan in de controle op de toepassing van de internationale verdragen in het kader van het mondiale drugsprobleem. 30 Colombia, te vinden op Colombia International Affairs Online (juli 1999) (Laatst bekeken op 14 mei 2002). 27 Martin Jelsma, Introduction. Damaging Side Effects: The War on Drugs in: TNI/CEDIB/Infopress, Democracy, Human Rights, and Militarism in the War on Drugs in Latin America (Guatemala 1997) Introductie, onder het kopje Damaging side effects. 28 De term asymmetrische bilaterale samenwerking, zoals die hier gebruikt wordt is een door de auteur verzonnen constructie. 29 World Drug Report (1997) 171. 30 Ibidem 171. 12

1.2.2 Financieel beleid Financiële middelen vervullen een sleutelrol in het mondiale drugsprobleem. Ten eerste vormen winstbejag en winstverwachting de drijfveren achter drugsproductie en drugshandel. Hierbij moet echter de aantekening gemaakt worden dat voor veel coca- en papaverproducenten winst niet het belangrijkste doel is, maar het verbouwen van illegale gewassen meer een manier van overleven is of van kunnen rondkomen. Tussenhandelaren, handelaren en de drugsmaffia als geheel zijn de actoren die de ware winsten opstrijken. Ten tweede is er naast het einddoel van pure winst in het criminele circuit geld nodig voor bijvoorbeeld het investeren in illegale netwerken, het omkopen van regeringsfunctionarissen, het betalen van de boeren en ondersteunend personeel, het opkopen van chemicaliën en het vervoer van illegale ladingen drugs. Geld is daarom zowel doel als middel. Financieel beleid in de strijd tegen drugs betekent dat de hierboven geschetste sleutelrol van financiële middelen doorbroken moet worden. Ten eerste is dit mogelijk door de financiële transacties van betrokken personen en groeperingen te blokkeren. Dit kan een illegaal netwerk van drugsproducenten en handelaren lam leggen. Ten tweede is het mogelijk te proberen door drugshandel verkregen winsten te confisqueren. Succesvol beleid kan hiermee drugshandel minder aantrekkelijk maken. Het is echter belangrijk dat genoeg financiële middelen in beslag genomen worden zodat het minder lucratief wordt voor criminelen om hun activiteiten voort te zetten of om in de drugshandel te stappen. Het afromen van uit drugshandel behaalde winsten kan ook gebeuren door middel van de arrestatie van verdachten, waarover meer in de paragraaf over juridisch beleid. 1.2.3 Juridisch beleid Juridisch beleid betekent hier het bestrijden van het mondiale drugsprobleem met behulp van wetten en rechtshandhaving. Wetgeving kan zowel op de productie, de handel en de consumptie van illegale hallucinerende middelen toegespitst worden. In sommige landen zoals Nederland en Zwitserland ligt de nadruk meer op het strafbaar stellen van grootschalige productie en handel en minder op het consumeren of het produceren voor 13

eigen gebruik. 31 In een land als de Verenigde Staten werden er daarentegen sinds de regeringsjaren van president Reagan zeer strenge straffen opgelegd aan zowel gebruikers als handelaren. 32 Verschillen in nationale wetgeving hebben nadelen als het gaat om een grensoverschrijdend probleem dat meerdere nationale staten beinvloedt. Daarom wordt er tevens internationale wetgeving in het leven geroepen om te trachten de nationale wetgeving meer op één lijn te brengen. Zo zijn lidstaten van de VN, die de drie VN verdragen omtrent het mondiale drugsprobleem onderschreven hebben, verplicht de nodige legislatieve maatregelen te nemen om de bepalingen van de verdragen door te voeren in hun nationale wetgeving. 33 Het blijft echter aan de individuele lidstaten hoe dit gedaan wordt en betekent niet dat de verdragen zelf boven het nationaal recht gesteld worden. Internationale wetgeving is daarom afhankelijk van de bereidheid van nationale staten om verdragen te ratificeren en regels te implementeren in nationale wetgeving. De lidstaten van de Verenigde Naties hebben ook afgesproken dat ze elkaar waar nodig en indien mogelijk juridische en technische hulp verlenen zodat zij hun nationale wetgeving aan kunnen passen aan de internationale verdragen en besluiten. 34 Rechtshandhaving is een vrij lastige kwestie. Binnen de strijd tegen drugs wordt deze beleidsvorm vaak gepresenteerd als één van de drie pilaren van een gebalanceerde benadering. 35 De andere twee pilaren van een dergelijke benadering zijn alternatieve ontwikkeling, een economische strategie en het terugdringen van de vraag naar drugs. 36 Deze laatste twee strategieën zullen aan bod komen in paragraaf 1.2.5 waar het overige beleid in de strijd tegen drugs onder de loep wordt genomen. Een belangrijk onderdeel van rechtshandhaving bestaat uit het controleren van de nationale grenzen. Hierdoor kunnen drugstransporten voortijdig tegen worden gehouden. Een goede 31 Voor een beschrijving van het Nederlandse drugsbeleid, zie de website van het Nederlandse ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: http://www.minvws.nl/thema.html?folder=260 (Laatst bekeken op 20 juni 2002). Voor een beschrijving van het Zwitserse drugsbeleid, zie: UNDCP, World Drug Report (1997)186, 187. 32 Alfred W. McCoy en Alan A. Block, U.S. Narcotics Policy: An Anatomy of Failure in: Alfred W. McCoy en Alan A. Block ed., War on Drugs (Oxford 1992). 33 Zie bijvoorbeeld artikel 4(a) van de Single Convention on Narcotic Drugs uit 1961. Naast dit verdrag zijn er nog de Convention on Psychotropic Substances uit 1971 en de United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances uit 1988. 34 United Nations. Political Declaration and Global Programme of Action (1990) Artikel 75 (bladzijde 19). 35 UNDCP, World Drug Report (2000) 14. 36 Zie bijvoorbeeld: Ronald D. Renard, Opium Reduction in Thailand 1970-2000. A Thirty-Year Journey (Bangkok 2001) 113-119. 14

samenwerking tussen verschillende staten is van belang en hieraan wordt gehoor gegeven door middel van bilaterale of multilaterale samenwerkingsverbanden. 37 Het uitwisselen van informatie en training is een belangrijk onderdeel van dergelijke contacten. Binnen de grenzen van een land is rechtshandhaving verder een zaak van het politieapparaat en inlichtingendiensten zoals het Amerikaanse Federal Bureau of Investigations (FBI) en het Central Intelligence Agency (CIA) en afhankelijk van een goed functionerend rechtssysteem. 1.2.4 Militair beleid Militair beleid kent vele instrumenten. De meest gebruikte instrumenten hebben een ondersteunende functie. Militaire middelen worden bijvoorbeeld ingezet bij het controleren van scheepvaartroutes of nationale grenzen. Aanvulling van douane- of politiepersoneel kan nodig zijn omdat een probleem dreigt te escaleren of omdat er een personeelstekort is. Een dergelijke inzet van militaire middelen of manschappen drukt nog niet een echt militair stempel op de strijd tegen drugs. Dit gebeurt wel als er sprake is van een actievere rol voor het leger en zijn middelen. Legereenheden kunnen bijvoorbeeld naar het buitenland gestuurd worden om buitenlandse eenheden te trainen in het uitvoeren van antidrugsoperaties en in het gebruik van geavanceerde radarapparatuur of helikopters. 38 Ook kunnen legereenheden nationaal ingezet worden bij het uitroeien of verwijderen van illegale drugsgewassen. In veel gevallen betekent dit letterlijk dat soldaten ingezet worden om met een kapmes papaver- of cocaplanten te vernietigen. 39 De meest extreme vorm van militair beleid is het inzetten van militaire middelen tegen een buitenlandse regering of drugsmaffia. Bij een militair offensief tegen een 37 Op multilateraal terrein coördineert de Supply Reduction and Law Enforcement Section van de drugs- en misdaadorganisatie van de VN (UNDCP) het uitwisselen van informatie en verzorgt het de training van douanepersoneel in talrijke landen. Zie bijvoorbeeld de website van UNDCP: http://www.undcp.org/ law_enforcement.html (Laatst bekeken op 17 juni 2002). 38 Een dergelijke inzet van militaire middelen en manschappen vindt plaats in Colombia waar Amerikaanse eenheden trainingen verzorgen en waar militaire middelen zoals Amerikaanse helikopters ingezet worden bij het tegengaan van drugsproductie en drugshandel. Hierover meer in hoofdstuk II over de Amerikaanse strijd tegen drugs. 39 Thailand is een goed voorbeeld van een land waar het leger een grote rol speelt in een dergelijke strijd tegen drugs. Zie bijvoorbeeld: Renard, Opium Reduction. 100. 15

buitenlandse regering zal het drugsprobleem nooit de enige oorzaak zijn. 40 De Amerikaanse invasie in Panama van 1989 kan bijvoorbeeld weliswaar gedeeltelijk verklaard worden uit het feit dat de Verenigde Staten niet blij waren met de betrokkenheid van de regering Noriega bij drugshandel, maar een dergelijke link is niet de doorslaggevende factor. 41 Bij een militair offensief tegen een drugsmaffia is het van belang of dit voornamelijk in het eigen land of in het buitenland gebeurt. Een militaire operatie tegen een drugsmaffia in een ander land is politiek gezien namelijk in principe onmogelijk zonder de toestemming van de buitenlandse regering. Gezien de transnationale netwerken waar drugsmaffia gebruik van maakt is het mijns inziens logisch dat dergelijke militaire operaties daarom multilateraal goedgekeurd of uitgevoerd worden. 1.2.5 Overig beleid Het belangrijkste overige beleid is van economische aard. Het gaat hierbij om alternatieve ontwikkeling. Dit is een antidrugsstrategie die neerkomt op het vervangen van illegale door legale productie en cultivatie. 42 Boeren die coca of papaver verbouwen kunnen geholpen of gestimuleerd worden om over te gaan op het verbouwen van bijvoorbeeld koffie, bananen of cacao. De moeilijkheid hiervan is dat dergelijke legale producten verkocht moeten kunnen worden, hetgeen lastig is met lage wereldmarktprijzen en hevige prijsfluctuaties. 43 Gewassen als coca en papaver daarentegen kennen relatief hoge en stabiele prijsniveaus en gegarandeerde marketingkanalen waarbij de producten bij de boer opgehaald worden door handelaren. Alternatieve ontwikkeling is een strategie die de basis van het mondiale drugsprobleem 40 Dit is een stelling van de auteur. Alleen bij een escalatie van het drugsprobleem in een land kan er misschien gesproken worden over militair ingrijpen, wanneer een buitenlandse regering duidelijke banden heeft met de drugsindustrie. Ook dan spelen echter altijd andere kwesties een rol, zoals het beschermen van de mensenrechten, het beëindigen van een burgeroorlog, het bestrijden van armoede of het onder controle krijgen van door drugsmaffia toegeëigend territorium. 41 Ted Galen Carpenter en R. Channing Rouse, Perilous Panacea. The Military in the Drug War in Policy Analysis 128 (15 februari 1990). Te vinden op: http://www.cato.org/pubs/pas/pa128.html (Laatst bekeken op 15 juni 2002). 42 Voor een door de VN gehanteerde definitie, zie: UNODCCP, Alternative Development in the Andean Area. The UNDCP Experience (New York 2001) 7. 43 Voor een uiteenzetting van de verschillende problemen rondom de marketing van alternatieve ontwikkeling, zie: J. Kamminga, The Marketing Component of Alternative Development (Wenen 2002). Te 16

probeert aan te pakken. Het wordt daarom in principe alleen toegepast in landen in Latijns-Amerika en Azië die als drugsproducerend bekend staan. Als zodanig is alternatieve ontwikkeling in eerste instantie een zaak van de nationale regering van een drugsproducerend land. In samenwerking met internationale organisaties als UNDCP en non-gouvernementele organisaties (NGO s) probeert een land hiermee de drugsproductie terug te brengen. Het probleem van alternatieve ontwikkeling is dat succesvolle nationale projecten het mondiale drugsprobleem als geheel weinig hoeven te verminderen. Drugsproductie kan binnen de landsgrenzen verplaatst worden of naar andere landen uitwijken. Een voorbeeld van dit laatste is de verplaatsing van drugsproductie uit Peru en Bolivia naar Colombia. Alternatieve ontwikkeling in Peru en Bolivia kan vervolgens als succesvol omschreven worden, maar de verplaatsing zorgt voor een mondiaal drugsprobleem dat niet in ernst of omvang afneemt. Een totaal andere vorm van beleid is de strijd tegen drugsconsumptie en drugsverslaving. Dit aspect van het mondiale drugsprobleem is het minst grensoverschrijdend en is daarom bijna uitsluitend van binnenlandspolitieke aard. Twee vormen van beleid zijn te onderscheiden. De eerste vorm is het voorkomen van drugsgebruik door middel van bijvoorbeeld overheidscampagnes. Deze campagnes kunnen wijzen op de gevaren van drugsconsumptie en de hieraan gerelateerde risico s zoals besmettingsgevaar. Ze moeten de vraag naar illegale hallucinerende middelen zien terug te dringen. Veel van deze overheidscampagnes zijn gericht op de jeugd, vanwege het experimenterende gedrag van deze leeftijdsgroep. De tweede beleidsvorm is niet preventief van aard en betreft verslaafdenzorg. Overheden kunnen met afkickcentra en bijvoorbeeld het verstrekken van vervangende hallucinerende middelen trachten verslaafden van de drugs af te helpen. Het grootste probleem van drugsgebruik is niet het gebruik zelf, maar de ermee gepaard gaande geweldplegingen en misdaden die door drugsgebruikers gepleegd worden. Hierbij moet gedacht worden aan diefstal en afpersing om aan het voor de drugs benodigde geld te komen. Het beleid omtrent verslaafdenzorg wordt per land verschillend ingericht en het uitwisselen van ervaringen en beproefde methoden tussen landen is een vinden op de website van de Feldafing conferentie : http://www.alternative-development.net. Aldaar in Participants Docs (Laatst bekeken op 1 juni 2002). 17

grensoverschrijdend aspect van deze beleidsvorm. 44 Het probleem van drugsverslaafden kan ook een grensoverschrijdend karakter krijgen als omringende landen zich zorgen gaan maken over de beheersbaarheid van het probleem en bijbehorende veiligheidsrisico s. 45 Hierboven is al beschreven dat militaire middelen soms ingezet worden bij het verwijderen van illegale drugsplantages. Het verwijderen van drugsgewassen is een laatste beleidsinstrument dat hier aan bod komt. Dit beleid kan op verschillende manieren worden ingevuld. De eerste mogelijkheid is dat de boeren zich vrijwillig ontdoen van hun illegale gewassen. Dit kan bewerkstelligd worden na het uitoefenen van lichte druk of na het aanbieden van hulp bij het vervangen van de illegale productie, bijvoorbeeld door middel van de hierboven beschreven alternatieve ontwikkelingsstrategie of door middel van financiële impulsen (carrots). Het verwijderen zelf gebeurt soms handmatig, maar vindt meestal plaats met behulp van sproeivliegtuigen, die verdelgende middelen over de gewassen heen sproeien. 46 Vooral de laatste methode heeft tot veel kritiek geleid van tegenstanders die wijzen op de negatieve gevolgen voor de natuur en leefomgeving van de boeren. 47 1.3 Beleidsinstrumenten in de strijd tegen terrorisme In deze paragraaf komen de belangrijkste instrumenten aan bod die voorhanden zijn in de strijd tegen terrorisme. Deze instrumenten worden net als bij de strijd tegen drugs gegroepeerd in vijf beleidscategorieën: politiek-diplomatiek, juridisch, financieel, militair en overig beleid. 44 Een voorbeeld hiervan zijn de in Nederland gehouden experimenten met vrije verstrekking van heroïne aan verslaafden. Na hevige kritiek vanuit het buitenland zijn deze experimenten ook in andere Europese landen overgenomen. 45 Het grote aantal drugsverslaafden in Pakistan is een dergelijke zorg voor Pakistan zelf en voor andere landen. Zie: Drug Abuse op de website van het veldkantoor van ODCCP in Pakistan: http://www.undcp.org/pakistan/country_profile.html (Laatst bekeken 15 juni 2002). 46 Vooral de strategie van het besproeien van coca- en papavervelden staat voortdurend ter discussie. Voor een degelijke beschrijving van de mogelijke nadelen van deze strategie met betrekking tot bijvoorbeeld migratie, ontbossing en gezondheidsklachten, zie: Martin Jelsma, The Vicious Circle. The Chemical Spraying of Drug Crops in Colombia, in: TNI, Drugs and Democracy (Amsterdam 2000). 47 Martin Jelsma, Vicious Circle. The Chemical and Biological War on Drugs (Amsterdam 2001). 18

1.3.1 Politiek-diplomatiek beleid Het belangrijkste politiek-diplomatieke instrument is samenwerking tussen staten om terrorisme tegen te gaan. Deze samenwerking kan op bilaterale wijze plaatsvinden, maar ook multilateraal van aard zijn in het kader van bijvoorbeeld de totstandkoming van verdragen en resoluties binnen het raamwerk van de Verenigde Naties. Een nationale staat wil door middel van samenwerking een aantal doelen bereiken. Allereerst gaat het om het verdedigen van de in andere landen aanwezige eigendommen en belangen van de staat. 48 Daarnaast kan via samenwerking en diplomatiek verkeer het imago van de staat in het buitenland verbeterd worden. Dit is belangrijk omdat het imago van een nationale staat tot de oorzaken van terrorisme behoort. 49 Een buitenlandse regering heeft vervolgens de mogelijkheid om dit slechte imago op te vijzelen of om ervoor te zorgen dat de bevolking meer informatie krijgt over de andere staat en bijvoorbeeld over het beleid dat deze voert. De bilaterale samenwerking tussen staten kan net als bij de strijd tegen drugs asymmetrisch van aard zijn, als het gaat om steun die gericht is op het verbeteren van de mogelijkheden om terrorisme te bestrijden. Naast samenwerking is diplomatieke druk een belangrijk middel in de strijd tegen terrorisme. Hierbij moet gedacht worden aan het aanmoedigen van staten om een bepaalde houding aan te nemen of een bepaald beleid te voeren. Zo kan een staat aangemoedigd worden bepaalde arrestaties te verrichten, een actievere houding aan te nemen in de strijd tegen het terrorisme of zelfs om te stoppen met het steunen van terroristische groeperingen. Vooral dit laatste is steeds meer van belang. Terrorisme en terroristische groeperingen worden vaak gebruikt of aangemoedigd door staten ter verdediging van hun belangen of voor het uitdragen van hun ideologie. 50 Zonder deze steun van nationale staten aan terroristische groeperingen was het probleem van het internationaal terrorisme volgens sommige experts niet zo groot geweest en zou er minder sprake zijn van hechte samenwerkingsverbanden tussen terroristische 48 Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, 74. 49 Een voorbeeld van een slecht imago is de in vele landen gekoesterde haat tegen de Verenigde Staten. Dit uit zich vaak in protestacties waar Amerikaanse vlaggen verbrand worden. Een dergelijke haat kan bijdragen tot terrorisme. 50 Boaz Ganor, Countering State-Sponsored Terrorism in: The International Policy Institute for Counter- Terrorism (ICT), ICT Papers on Terrorism (Jerusalem 2002) 49. 19