Bestuursopdracht Van : gemeenteraad Aan : 1. vertegenwoordiging Alphen aan den Rijn in klankbordgroep fusie; 2. college t.b.v. vertegenwoordiging Alphen aan den Rijn in stuurgroep fusie; 3. presidium t.b.v. aansturing griffier in projectgroep griffie. Datum : 19 september 2011 (definitieve versie na presidium) Onderwerp : Fusie Alphen aan den Rijn, Boskoop en Rijnwoude (ABR) Registratienr : 2011/33158 1 Doelstelling Het realiseren van een ambtelijke en bestuurlijke fusie met de gemeenten Boskoop en Rijnwoude, uiterlijk per 1 januari 2014. 2 Resultaat Concreet betekent dit dat op 1 januari 2014 de volgende resultaten zijn behaald: Het beleid is zoveel mogelijk geharmoniseerd, waarbij prioriteit wordt gegeven aan de wettelijk verplichte beleidsterreinen en de ambities die staan geformuleerd in het herindelingsontwerp. De directe dienstverlening aan de burger, inclusief de dienstverlening in de buitenruimte, functioneert en behoudt minimaal het huidige niveau. De ontwerpbegroting 2014 is voorbereid waarbij rekening is gehouden met hetgeen dat in het herindelingontwerp is aangegeven. De ontwerpbegroting 2014 kan direct na de fusiedatum door de nieuwe gemeenteraad worden behandeld en vastgesteld. Er staat een professionele, moderne en doelmatige gemeentelijke organisatie met een eigen identiteit waarin de medewerkers zijn geplaatst en taken en activiteiten zijn verdeeld. De nieuwe gemeenteraad en (na coalitievorming) het college van Burgemeester en Wethouders (hierna B&W) kunnen functioneren met adequate ondersteuning. De vitale systemen (planning & control, ICT, administratieve processen) en faciliteiten (waaronder huisvesting) die nodig zijn voor het functioneren van het bestuur en de organisatie zijn op orde om een goede start te kunnen maken. Er zijn strategische keuzes gemaakt met betrekking tot de samenwerkingspartners en hierover is goed gecommuniceerd. 3 Kwaliteit van het resultaat Deze resultaten worden bereikt door een actief proces te doorlopen waarin een goede samenwerking centraal staat. Dit betreft een samenwerking binnen de drie gemeenten en tussen de drie gemeenten. Hiervoor wordt door de stuurgroep fusie een plan van aanpak vastgesteld. Overleg met externe partijen vindt plaats door de nog te formeren werkgroepen. Het gaat er om externen op een adequate manier te betrekken. Dit zijn burgers, bedrijven, samenwerkingsverbanden en maatschappelijke instellingen. Tijdig moet duidelijkheid
geboden worden over de impact van de fusie op het beleid, op de contracten, op de samenwerkingsverbanden en op de dienstverlening. 4 Afbakening project Het formele kader van de herindeling wordt gevormd door de Wet arhi en het beleidskader gemeentelijke herindeling. Wet arhi Met de vaststelling door de raden van het herindelingsontwerp is op 30 juni 2011 de eerste formele stap in het arhi proces genomen. Hiermee worden ook bepalingen van deze wet van toepassing op het proces. De Wet arhi is uiterst summier over de wijze waarop de gemeenten het fusieproces gestalte moeten geven. Artikel 79 zegt daarover het volgende: De besturen van de vóór de datum van herindeling bij een wijziging van de gemeentelijke indeling betrokken gemeenten dragen er in onderling overleg zorg voor dat de met het oog op de gewijzigde indeling met ingang van die datum te treffen voorzieningen tijdig worden voorbereid. Voorzieningen, de voorbereiding van de overgang van ambtenaren betreffende, zijn onderwerp van georganiseerd overleg met de centrales van verenigingen van ambtenaren en van overleg met de ondernemingsraden van de betrokken gemeenten. Beleidskader gemeentelijke herindeling Het beleidskader gemeentelijke herindeling beschrijft het uitgangspunt van het kabinet bij gemeentelijke herindelingen. Om te kunnen beoordelen of en op welke wijze op basis van een herindelingsadvies wetgeving in voorbereiding wordt genomen, zal ieder herindelingsadvies onder meer worden getoetst aan de criteria zoals opgenomen in het beleidskader. Daarbij wordt opgemerkt dat deze criteria in belangrijke mate richtinggevend zijn, maar niet absoluut. Kort na de vaststelling van het herindelingsontwerp is door de Minister een nieuw Beleidskader gemeentelijke herindeling opgesteld (de dato 12 juli 2011). Deze versie vervangt de van 2009 daterende vorige versie. Het thans voorliggende Beleidskader 2011 is ten opzichte van het Beleidskader 2009 op enkele punten gewijzigd. De betekenis van deze wijzigingen voor ons proces wordt uitgewerkt. 5 Planning In de periode na de besluitvorming over het herindelingsontwerp is er nog dertig maanden de tijd om te komen tot herindeling. In het als bijlage opgenomen schema staan de mijlpalen opgenomen. Er is sprake van een ambitieus tijdschema dat tot stand is gekomen door de vergelijking met andere gemeenten en het in acht nemen van succesfactoren van andere gemeenten (zoals het relatief snel benoemen van de beoogd gemeentesecretaris). 6 Organisatie/participatie De gemeenteraden hebben in dit proces de verantwoordelijkheid de kaders vast te stellen voor de vorming van de nieuwe gemeente. Zij worden betrokken indien de vorming gevolgen heeft voor burgers, dienstverlening of beleid. De gemeenteraden scheppen ook het financiële kader en zijn verantwoordelijk voor de griffie en de totstandkoming van de nieuwe griffie. Bij de vorming van de ambtelijke organisatie hebben zij geen directe rol, voor zover het om de technisch-organisatorische kant gaat. Opgesomd hebben de gemeenteraden de volgende verantwoordelijkheden: 2
het vaststellen van de budgetten voor de projectbegroting en overige investeringen voor de nieuwe gemeente (huisvesting, ICT e.d.); het nemen van besluiten en het vaststellen van verordeningen die voor de fusiedatum moeten worden vastgesteld; het voorlopig vaststellen van de programmabegroting 2014; het vaststellen van de naam van de nieuwe gemeente; voorbereiden van het functioneren van de nieuwe gemeenteraad en de daarbij behorende ondersteuning: inrichting van de griffie en benoeming beoogd griffier; samenstellen van, en toewijzen van bevoegdheden aan de klankbordgroep. Een vertegenwoordiging van de drie gemeenteraden vormt de klankbordgroep. De delegatie uit Alphen aan den Rijn bestaat uit de leden: 1 R. Gebel 2 M. Verkleij 3 W. Roest 4 I. Prins 5 C. Blom 6 A. de Jeu 7 P. de Hoog 8 R. Driesen 9 R. de Vries De leden kunnen zich bij afwezigheid laten vervangen door een vaste plaatsvervanger. De klankbordgroep heeft de volgende taken: voorbereiden besluitvorming raden inzake programmabegroting 2014, naamgeving en harmonisatievoorstellen; klankbord- en adviescommissie voor de stuurgroep bij de uitvoering van het plan van aanpak, inclusief monitoren uitvoering CDA motie 30 juni 2011; advisering van de stuurgroep bij, en leveren van bouwstenen voor het opstellen van het dienstverleningsverleningsconcept en de besturingsfilosofie 1 ; adviseren van de Stuurgroep over de uitvoering van het Plan van Aanpak en de producten die de Stuurgroep in dat verband aan de klankbordgroep voorlegt; het zelfstandig (doen) voorbereiden van voorstellen voor ofwel de huidige raden ofwel de nieuwe gemeenteraad voor zaken die specifiek des raads zijn (reglement van orde, inrichting griffie, functieprofiel beoogd griffier, benoeming beoogd griffier etc.). Aan de klankbordgroep wordt voorgesteld om een voorzitter te benoemen. Dit kan zowel een externe als interne voorzitter zijn. De klankbordgroep vergadert periodiek en ontvangt 1 Het dienstverleningsconcept geeft een uitwerking van de wijze waarop de gemeente haar (wettelijke) taken uitvoert. Hierin is verwoord op welke wijze de dienstverlening wordt vormgegeven en welke keuzes en uitgangspunten daaraan ten grondslag liggen. De besturingsfilosofie geeft de vertaling van de strategische keuzes in afspraken over de wijze van aansturing van de organisatie. Het dienstverleningsconcept en de besturingsfilosofie worden in verband met elkaar ontwikkeld, waarbij de stuurgroep de klankbordgroep en de raden zal verzoeken mee te denken over de gewenste relaties tussen gemeente en inwoners en tussen raad en college. Met betrekking hiertoe zal aan de klankbordgroep een voorstel voor een aanpak aangeboden worden. 3
de verslagen van de stuurgroep om de voortgang van het project te kunnen bewaken. De klankbordgroep stelt een eigen reglement van orde vast. Als uitgangspunten daarvoor gelden de openbaarheid van vergaderingen en vergaderstukken, tenzij dringende redenen nopen om hiervan af te wijken. Er wordt gestreefd naar besluitvorming op basis van consensus. Voor situaties waarin dit niet lukt, wordt een regeling getroffen in het reglement van orde. De klankbordgroep stelt een projectgroep griffie in, waarin de drie huidige griffies zijn vertegenwoordigd. De projectgroep bereidt de besluitvorming van de klankbordgroep en de raden voor over voorstellen van de stuurgroep en voorstellen die niet door de stuurgroep worden voorbereid. Voorbeeld van de laatste categorie is de inrichting nieuwe griffie. De projectgroep griffie wordt ondersteund door de hieronder uitgewerkte programmaorganisatie voor wat betreft onder meer budget, faciliteiten, informatievoorziening, secretariële ondersteuning, personele zaken en raadscommunicatie. Als het gaat om het participeren in bijeenkomsten in het kader van de fusie wordt de projectgroep geacht onderdeel uit te maken van de programmaorganisatie. Om de doelstellingen en rollen goed te verankeren is een gestructureerde programmaorganisatie opgezet. Er is aangesloten bij de huidige organisatie die de taken met succes heeft afgerond. In navolgend organigram staan de verschillende actoren opgenomen. De stuurgroep vormt de bestuurlijke leiding van het fusieproces en is daarmee bestuurlijk verantwoordelijk voor alle aspecten van het fusieproces zoals beschreven in het plan van aanpak. Zij heeft het mandaat van de colleges om alle beslissingen te nemen die in het kader 4
van de uitvoering van het plan van aanpak benodigd zijn, binnen de kaders die de gemeenteraden hebben gesteld (onder andere budgettair). De stuurgroep beslist over de besteding van beschikbare middelen in de programmaorganisatie. Zij beslist tevens over het inschakelen van eventuele externe adviseurs, onder nadere voorwaarden kan dit gemandateerd worden aan de projectgroep. De stuurgroep stelt de door de gemeenteraden verstrekte financiën beschikbaar aan de projectgroep voor de taken ter uitvoering van dit plan van aanpak. De stuurgroep bestaat uit de burgemeesters, een wethouder per gemeente en de secretarissen, alsmede de programmabegeleider en communicatieadviseur als adviseurs. Naar gelang het onderwerp zullen overige ambtelijke adviseurs aanwezig zijn. De stuurgroep onderhoudt het contact met het BGO waarbij afstemming plaats heeft met de contacten tussen de projectgroep en indien gewenst met de BOR. Ook vindt binnen de stuurgroep afstemming plaats over zaken die benoemd zijn in het voorstel invulling preventief toezicht. Het voorzitterschap van de stuurgroep wordt ingestoken op basis van roulerend voorzitterschap. De projectgroep heeft de ambtelijke leiding over het programma. Taken die hierbij horen zijn: voorbereiding besluitvorming van de stuurgroep, rapporteren over de voortgang en middelen aan stuurgroep; aansturing van de ambtelijke programmaorganisatie. Een belangrijke taak hierbinnen is om werkgroepen samen te stellen en de ambtelijke inzet hiervoor af te stemmen met de lijnorganisatie; het organiseren en onderhouden van de communicatie tussen de programmaorganisatie en lijnorganisaties binnen de eigen gemeente; het onderhouden van contacten met de ondernemingsraden en voorbereiden van de contacten tussen stuurgroep en het BGO; signaleren knelpunten (risicomanagement). De projectgroep bestaat uit de programmabegeleider (voorzitter) en de drie gemeentesecretarissen met secondant (bij voorkeur directeur middelen). De vergaderingen zijn niet openbaar. Na benoeming van de beoogd secretaris van de nieuwe gemeente, zal deze het voorzitterschap van de projectgroep overnemen van de programmabegeleider. Het programmabureau heeft uitvoerende, adviserende en coördinerende taken en bestaat uit een aantal actoren. Het programmabureau wordt aangestuurd door een externe programmabegeleider. De programmabegeleider heeft de volgende rollen en taken: voorzitter van de projectgroep; adviseur van de stuurgroep; verantwoordelijk voor de planning en voortgang van de totstandkoming van alle producten; het op basis van kennis en ervaring ondersteunen van en adviseren over het samenvoegingsproces (inhoudelijke inbreng); zorgdragen voor een gelijkwaardige participatie van de fusiepartners; bewaken van de kwaliteit van het fusieproces. 5
De programmabegeleider geeft advies en intervenieert zowel formeel als informeel in de lopende processen met het oog op een soepele procesgang. De programmabegeleider vormt de linking pin tussen programmabureau en projectgroep en tussen projectgroep en stuurgroep, en legt verantwoording af over de opgeleverde producten en de voortgang van het proces in project- en stuurgroep. De programmabegeleider is twee dagen per week beschikbaar. Deze opzet maakt dat de gemeenten Alphen aan den Rijn, Boskoop en Rijnwoude zelf de verantwoordelijkheid houden voor de vormgeving en uitvoering van dit proces. Het programmabureau wordt voorts bemenst door (3 x 0,5 fte) aan strategisch adviseurs. Deze adviseurs krijgen de taak het fusieproces binnen de verschillende gemeenten te coördineren, en op te treden als eerste aanspreekpunt voor medewerkers, voorzitters van de werkgroepen en voor de leden van de stuur- en projectgroep. Coördineren wordt verstaan in de zin van met elkaar in overeenstemming brengen, zorgen dat verschillende werkzaamheden door verschillende personen gedaan, onderling met elkaar kloppen. De strategisch adviseurs zorgen voor een goede afstemming onderling en borgen de kwaliteit en tijdigheid van de producten die worden aangeboden aan de project- en stuurgroep en de werkorganisatie. De strategisch adviseurs worden aangestuurd door de programmabegeleider die eindverantwoordelijke is voor de activiteiten van het programmabureau, en leggen derhalve voor hun werkzaamheden in het programmabureau aan hem verantwoording af. Aan het programmabureau is verder een programma-assistent, communicatieadviseur en programmasecretaresse toegevoegd. De feitelijke werkzaamheden worden uitgevoerd in een werkorganisatie. Deze werkorganisatie bestaat uit werkgroepen en bereidt producten voor ter bespreking in de projectgroep. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de bedrijfsmatige werkgroepen en de werkgroep harmonisatie. Voor wat betreft de bedrijfsmatige onderdelen moet alles gereed zijn op 1 januari 2014. De werkgroep harmonisatie heeft hierbij voor sommige onderdelen een uitloop tot 2016. Elke werkgroep heeft een voorzitter die verantwoording aflegt aan de projectgroep. De voorzitters zijn de aanspreekpunten voor het programmabureau om op de hoofdlijnen (bijvoorbeeld besturingsfilosofie en hoofdstructuur) input te krijgen en afstemming te regelen. 7 Kosten en baten De kosten worden geraamd in een projectbegroting. Deze wordt nog ter vaststelling aan de raden aangeboden. In verband met de kosten komt de nieuwe gemeente na de fusie in aanmerking voor de tijdelijke verdeelmaatstaf fusie (frictiekosten). Op basis van de huidige gegevens zou deze maatstaf voor de nieuwe gemeente een bedrag opleveren van circa 9,5 miljoen. 8 Communicatie en inwonersparticipatie Voor een aantal disciplines binnen communicatie wordt binnen de programmaorganisatie onder leiding van een fulltime strategisch communicatieadviseur een aantal communicatiestrategieën opgesteld. Deze strategieën worden opgesteld in afstemming met 6
de werkgroep communicatie. Het gaat hierbij om een gezamenlijke mediastrategie, interne communicatiestrategie, strategie participatietraject(en), strategie corporate communicatie, externe communicatie en raadscommunicatie. Zowel de interne als de externe communicatie van de drie gemeenten verloopt vanaf 1 juli 2011 gezamenlijk. Vanaf 5 september is een tijdelijke fusiewebsite met daaraan een gezamenlijk intranet online. Communicatie & participatie Participatie van burgers, maatschappelijke instellingen, bedrijven en medewerkers blijft essentieel. Hoe de participatie precies wordt vormgegeven is onderdeel van de nieuwe communicatiestrategie. Er wordt uitvoering gegeven aan de motie van het CDA, zoals aangenomen in de gemeenteraadsvergaderingen van 30 juni 2011. De motie richt zich op de ontwikkeling van een samenhangende aanpak die smoel geeft aan de nieuwe gemeente en gestalte geeft aan het herindelingsontwerp. Verwoord is dat het wenselijk is tijdig (najaar 2011) te starten met het vormgeven van inwonersparticipatie en communicatie voor wijken en kernen van de nieuwe gemeente. Per kern en wijk waar dat wenselijk wordt geacht, samen met bewoners een inventarisatie te maken van relevante ontwikkelingen. Het resultaat van deze inventarisatie moet, samen met resultaten uit bestaande initiatieven - in 2012/2013 worden omgezet in een actiegericht plan. Het uitgangspunt is dat bewoners zelf verantwoordelijkheid nemen voor het aan- en oppakken van verbeteracties. Achterliggend idee is dat het van groot belang is en blijft dat inwoners actief betrokken zijn bij de ontwikkelingen in hun nabije omgeving, de eigen kern of wijk en dat de nieuwe gemeente daarom alle mogelijkheden moet benutten om de kwaliteit van het contact met de inwoners in stand te houden en waar mogelijk uit te breiden. In de drie afzonderlijke gemeenten zijn al positieve ervaringen opgedaan met politiek dichtbij de mensen alsmede met het resultaatgericht samenwerken met belangenverenigingen voor kernen en wijken. Hierbij is gemeentelijke dienstverlening belangrijk. Denk hierbij aan herkenbare bestuurders, dichtbij de burgers en spreekuren van front office diensten zoals politie en burgerzaken. Interne communicatie Ten aanzien van de medewerkers is het uitgangspunt dat het integratieproces uitnodigend moet zijn voor deelname. Dit kan variëren van deelname aan de werkgroepen tot deelname aan kennismakingsbijeenkomsten, interne participatietrajecten of andere ad hoc initiatieven. Het werkt niet een nieuwe werkelijkheid op te leggen. Hierbij dient tevens oog te zijn voor de verhoudingen tussen het fusieproces, going concernactiviteiten en activiteiten in het kader van de bezuinigingen. 9 Risicofactoren Er bestaat een aantal risico s die van grote invloed zijn op het succesvol realiseren van de fusie. Hieronder zijn deze opgenomen: spanning als gevolg van dubbele loyaliteit (aan oude en nieuwe organisatie of aan het eigenbelang versus het collectieve belang) van alle betrokken actoren; vertrek van personeel; tijdsbesteding aan fusietraject in het geding als gevolg van voorrang tijdsbesteding aan reguliere werkzaamheden; budgetoverschrijding; 7
vertraging als gevolg van afstemmingsproblemen binnen de programmaorganisatie (zowel ingegeven door verschillende culturen als door meer praktische aspecten); verlies aan inzet en motivatie tijdens of na de plaatsingsprocedure; onvoldoende aandacht voor culturele integratie; onvoldoende betrekken van stakeholders. In het plan van aanpak wordt op deze risico s zo veel als mogelijk geanticipeerd. Het is aan alle actoren deze risico s te monitoren en te verkleinen. 10 Prioriteit/afweging De fusie is één van de zes thema s van de Agenda van de Raad (besluit 30 juni 2011) en heeft daarmee een hoge prioriteit. 11 Besluitvorming (zie ook de toelichting op het besluitformulier 2011/33280) Voorgesteld wordt: 1 de bestuursopdracht vast te stellen; 2 de opdrachtnemers te vragen de opdrachten die binnen hun bevoegdheid liggen uit te voeren; 3 een evaluatie van het functioneren van de klankbordgroep en programmaorganisatie te plannen direct na de vaststelling van het herindelingsadvies. 8
Bijlage 1 De planning is nog indicatief en concept. Datum/periode 1 juli 2011 Actie Start gezamenlijke communicatie (intern en extern) Wie Werkgroep communicatie Juli 2011 Start arhi-toezicht/afstemming financiële zaken inclusief opzet procesgang Werkgroep financiën Juli/augustus 2011 Opzetten programmaorganisatie inclusief formatie werkgroepen Programmabureau Juni/september 2011 Opstellen plan van aanpak, inclusief overall planning, vaststelling in september Programmabureau Augustus/september 2011 Communicatie richting organisaties over het plan van aanpak/programmaorganisatie Werkgroep communicatie 29 september 2011 Raad: vaststellen bestuursopdracht Griffies 12 oktober 2011 Klankbordgroep: doorstart en diverse zaken w.o. plan van aanpak, procedure naamgeving en fusiebudget Griffies/Programmabureau 5 september 2011 Kick off programmaorganisatie Programmabureau 3 oktober 2011 Kick off kennismaking medewerkers Programmabureau September 2011 Leidinggevendenbijeenkomst Programmabureau September 2011 Convenant BOR/BGO Stuurgroep September 2011 Lancering website Programmabureau / werkgroep communicatie 5 september oktober 2011 Herindelingsontwerp ter inzage, acht weken Colleges Oktober 2011 Vaststelling procedure naamgeving Programmabureau: Klankbordgroep 12 oktober/ gemeenteraad 27 oktober September / Op- en vaststelling sociaal statuut Werkgroep Personeel / BGO 9
Datum/periode Actie Wie december 2011 September 2011/februari 2012 Op- en vaststelling dienstverleningsconcept en besturingsfilosofie Stuurgroep, daarbij geadviseerd door klankbordgroep September / december 2011 Op- en vaststelling hoofdstructuur van de organisatie Programmabureau/ stuurgroep September 2011 2016 Harmonisatie beleid en verordeningen, uitvoering geven aan motie Werkgroepen (voor 1-1-2014 ook vaak langs klankbordgroep en raden) November / december 2011 Beantwoording zienswijzen (opzet herindelingsadvies) en raadsvoorstel/besluit Stuurgroep, klankbordgroep en gemeenteraden, op aangeven programmabureau 2012 Uiterlijk april 2012 Versturen herindelingsadvies aan provincie Zuid Holland Stuurgroep en gemeenteraden, op aangeven van strategisch adviseurs Februari / april2012 Werving en selectie gemeentesecretaris Stuurgroep Mei 2012 (voorlopige) Benoeming gemeentesecretaris Stuurgroep Februari 2012 Detailstructuur vaststellen Stuurgroep Mei2012 Formatieplan en functieboek 1 vaststellen Stuurgroep Juli 2012 Functieboek 2 vaststellen Stuurgroep Augustus 2012 Inpassing / plaatsing functieboek 1 December 2012 Inpassing / plaatsing functieboek 2 Werkgroep P&O / plaatsingscommissie Werkgroep P&O / plaatsingscommissie xx (voorlopige) Benoeming griffier Gemeenteraden 2013 Juli/december 2013 Start nieuwe organisatie Gemeente 10