Aan de gemeenteraad Vergadering: maart 2011 Nummer:..A Tubbergen, (Verzend datum) Onderwerp: Samenwerking Tubbergen-Dinkelland. Samenvatting raadsvoorstel: De colleges van Tubbergen en Dinkelland hebben in hun respectievelijke coalitieakkoord en collegeprogramma opgenomen dat zij de onderlinge samenwerking willen intensiveren. De colleges hebben hiertoe een verkennend onderzoek uit laten voeren, dat geresulteerd heeft in de notitie Een verkenning naar samenwerking Tubbergen-Dinkelland, 1+1=3. Een fusie, zo wordt in de notitie gesteld, levert voor Tubbergen en Dinkelland het meest toekomstbestendige model op. Echter een fusie is ook meteen het meest vergaande model van samenwerking, met behoorlijke gevolgen voor inwoners, bedrijven, instellingen en natuurlijk ook voor de gemeentelijke organisaties. De colleges zijn dan ook van mening dat in de intensivering van de samenwerking een organisch groeiproces gevolgd moet worden. Voorgesteld wordt dan ook om een zorgvuldige ontwikkeling te starten waarbij zowel ambtelijk als bestuurlijk vergaand wordt samengewerkt. Wat is de aanleiding voor dit voorstel? De colleges van Tubbergen en Dinkelland hebben in hun respectievelijke coalitieakkoord en collegeprogramma opgenomen dat zij de onderlinge samenwerking willen intensiveren. De colleges hebben hiertoe een verkennend onderzoek uit laten voeren, dat geresulteerd heeft in de notitie Een verkenning naar samenwerking Tubbergen-Dinkelland, 1+1=3. Argumentatie De colleges hebben ingestemd met de visie zoals die verwoord is in de notitie. Gezien de kansen en bedreigingen zijn de colleges er van overtuigd dat een intensieve samenwerking tussen beide gemeenten een must is en een absolute voorwaarde voor de toekomstbestendigheid van de beide gemeenten. In de notitie zijn verschillende mogelijkheden voor samenwerking onderzocht en gewogen. Hieruit blijkt dat Shared-service, Samen En Toch Apart (SETA) en een vrijwillige fusie voor Tubbergen en Dinkelland reële mogelijkheden zijn. Een fusie, zo wordt in de notitie gesteld, levert voor Tubbergen en Dinkelland het meest toekomstbestendige model op. Echter een fusie is ook meteen het meest vergaande model van samenwerking, met behoorlijke gevolgen voor inwoners, bedrijven, instellingen en natuurlijk ook voor de gemeentelijke organisaties. De colleges zijn dan ook van mening dat in de intensivering van de samenwerking een organisch groeiproces gevolgd moet worden. Voorgesteld wordt dan ook om een zorgvuldige ontwikkeling te starten waarbij zowel ambtelijk als bestuurlijk vergaand wordt samengewerkt. Jaarlijks moet dit proces bestuurlijk gevolgd en geëvalueerd worden, waarbij zal worden gerapporteerd aan de gemeenteraden. Mocht op enig moment in dit natuurlijke proces blijken dat een vrijwillige fusie een logische vervolgstap zou zijn, dan moet in elk geval hiervoor eerst het maatschappelijk draagvlak onderzocht worden, voordat hierover een besluit kan worden genomen. Zaaknummer: 11.00562 - I11.001703 1
De colleges stellen aan de raad voor om in de tweede helft van 2011 een concreet stappenplan te presenteren voor de effectuering van de bestuurlijke en ambtelijke samenwerking. Voorstel Wij stellen u voor te besluiten conform het bijgevoegde ontwerpraadsbesluit. Burgemeester en wethouders van Tubbergen, de secretaris, de burgemeester, drs. ing. G.B.J. Mensink mr. M.K.M. Stegers Vergadering presidium op Besluit presidium: o o o o om advies naar cie. S. en B. / cie. R. en E. rechtstreeks naar raad ter besluitvorming naar raad ter kennisname anders, namelijk: Vergadering cie. S. en B. / cie. R. en E. op Advies aan de raad Opmerkingen: o o o advies akkoord te gaan met het voorstel advies het voorstel af te wijzen anders, namelijk: Paraaf van de Commissiegriffier: Zaaknummer: 11.00562 - I11.001703 2
Raadsbesluit Vergadering: maart 2011 Nummer:..B Onderwerp: Samenwerking Tubbergen-Dinkelland De raad van de gemeente Tubbergen, gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 februari 2011, nr. gelet op het advies van de commissie van 2011; gelet op het bepaalde in de gemeentewet; B E S L U I T: a. Kennis te nemen van de notitie Een verkenning naar samenwerking Tubbergen-Dinkelland, 1+1=3 ; b. In te stemmen met de vergaande bestuurlijke en ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Tubbergen en Dinkelland; c. Hiervoor de beide colleges op te dragen om in de tweede helft van 2011 een stappenplan aan te bieden aan de raad; d. Het proces van bestuurlijke en ambtelijke samenwerking jaarlijks te monitoren en te evalueren en hierover te rapporteren aan de raad; e. Indien uit de jaarlijkse evaluatie blijkt dat een fusie een logische vervolgstap zou zijn in de samenwerking, hiervoor in elk geval eerst het maatschappelijk draagvlak te onderzoeken. Aldus besloten in de openbare vergadering van maart 2011 de griffier, de voorzitter, F.G.S. Droste mr. M.K.M. Stegers Zaaknummer: 11.00562 - I11.001703 1
raadsvoorstel Raadsvergadering: 14 maart 2011 Aan de raad Agendanummer: Afdeling: directie Denekamp, 15 februari 2011 Onderwerp: Samenwerking Tubbergen-Dinkelland Voorstel a. Kennis nemen van de notitie Een verkenning naar samenwerking Tubbergen-Dinkelland, 1+1=3 ; b. Instemmen met de vergaande bestuurlijke en ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Tubbergen en Dinkelland; c. Hiervoor de beide colleges opdragen om in de tweede helft van 2011 een stappenplan aan te bieden aan de raad; d. Het proces van bestuurlijke en ambtelijke samenwerking jaarlijks te monitoren en te evalueren en hierover te rapporteren aan de raad; e. Indien uit de jaarlijkse evaluatie blijkt dat een fusie een logische vervolgstap zou zijn in de samenwerking, hiervoor in elk geval eerst het maatschappelijk draagvlak onderzoeken. Overwegingen De colleges van Tubbergen en Dinkelland hebben in hun respectievelijke coalitieakkoord en collegeprogramma opgenomen dat zij de onderlinge samenwerking willen intensiveren. De colleges hebben hiertoe een verkennend onderzoek uit laten voeren, dat geresulteerd heeft in de notitie Een verkenning naar samenwerking Tubbergen-Dinkelland, 1+1=3. De colleges hebben ingestemd met de visie zoals die verwoord is in de notitie. Gezien de kansen en bedreigingen zijn de colleges er van overtuigd dat een intensieve samenwerking tussen beide gemeenten een must is en een absolute voorwaarde voor de toekomstbestendigheid van de beide gemeenten. In de notitie zijn verschillende mogelijkheden voor samenwerking onderzocht en gewogen. Hieruit blijkt dat Shared-service, Samen En Toch Apart (SETA) en een vrijwillige fusie voor Tubbergen en Dinkelland reële mogelijkheden zijn. Een fusie, zo wordt in de notitie gesteld, levert voor Tubbergen en Dinkelland het meest toekomstbestendige model op. Echter een fusie is ook meteen het meest vergaande model van samenwerking, met behoorlijke gevolgen voor inwoners, bedrijven, instellingen en natuurlijk ook voor de gemeentelijke organisaties. De colleges zijn dan ook van mening dat in de intensivering van de samenwerking een organisch groeiproces gevolgd moet worden. Voorgesteld wordt dan ook om een zorgvuldige ontwikkeling te starten waarbij zowel ambtelijk als bestuurlijk vergaand wordt samengewerkt. Jaarlijks moet dit proces bestuurlijk gevolgd en geëvalueerd worden, waarbij zal worden gerapporteerd aan de gemeenteraden. Mocht op enig moment in dit natuurlijke proces blijken dat een vrijwillige fusie een logische vervolgstap zou zijn, dan moet in elk geval hiervoor eerst het maatschappelijk draagvlak onderzocht worden, voordat hierover een besluit kan worden genomen. De colleges stellen aan de raad voor om in de tweede helft van 2011 een concreet stappenplan te presenteren voor de effectuering van de bestuurlijke en ambtelijke samenwerking Burgemeester en Wethouders van Dinkelland, De secretaris, De burgemeester, Drs. A.B.A.M. Damer Mr. R.S. Cazemier Ontw: ADA, coll:
Een verkenning naar samenwerking Tubbergen Dinkelland 1 februari 2011
Inhoudsopgave 0. Samenvatting 4 1. Proloog 5 2. Tubbergen en Dinkelland in vogelvlucht 6 2.1 Globale schets Tubbergen en Dinkelland 6 2.2 Ontstaansgeschiedenis Tubbergen en Dinkelland 7 3. Samenwerking in Noordoost Twente 9 4. Noodzaak tot samenwerking 11 4.1 Bestuurskracht / bestuurlijke drukte 11 4.2 Gemeenteomvang 12 4.3 A- en B-gemeenten 12 4.4 Demografische ontwikkeling 13 4.5 Inhoudelijke bedreigingen 14 4.6 Synergievoordeel 14 5. Vormen van samenwerking in Nederland 16 a. Ambtelijke samenwerking 16 b. Samenwerkingsverbanden 16 c. Outsourcing 16 d. Shared-Service 16 e. Samen En Toch Apart (SETA) 17 f. Fusie 17 Pagina 2
6. Welke vormen zijn geschikt voor Tubbergen en Dinkelland? 18 7. Shares-Service, SETA of fusie welke vorm is het meest toekomstbestendig? 19 7.1 Shared-Service 19 7.2 SETA-variant 20 7.3 Fusie-variant 21 8. Consequenties, voorwaarden en procedure bij een fusie 24 8.1 Consequenties en voorwaarden bij een fusie 24 8.2 Procedure 26 Bijlage 1: Gebruikte literatuur 28 Bijlage 2: De Wet Arhi 31 Pagina 3
0. Samenvatting In deze notitie wordt onderzocht wat de beste mogelijkheid is voor Tubbergen en Dinkelland om invulling te geven aan hun voornemen om de samenwerking tussen de gemeenten te intensiveren. Een vergelijk tussen de gemeenten leert dat deze sterk op elkaar lijken. Uit het verleden blijkt dat er op het gebied van samenwerking nog niet veel van de grond is gekomen in Noordoost Twente de afgelopen 10 jaar. Onvoldoende noodzaak en de politiek-bestuurlijke eigenzinnigheid van gemeenten hebben daarbij een belangrijke rol gespeeld. De noodzaak tot daadwerkelijke samenwerking is nu wel evident. Bestuurskracht en bestuurlijke drukte, de gemeenteomvang, de A -status voor gemeenten, de demografische ontwikkelingen, een aantal inhoudelijke bedreigingen en het gemis aan synergievoordeel zijn de belangrijkste redenen om nu wel serieus te gaan samenwerken. Op het gebied van samenwerking tussen gemeenten zijn er vele mogelijkheden. Gezien de lessen uit het verleden en de wens om het plattelandsbelang en karakter te behouden, valt een aantal mogelijkheden af. Shared-Service, Samen En Toch Apart (SETA) en fusie blijven voor Tubbergen en Dinkelland open als mogelijke opties. Bij elk van deze drie opties is in kaart gebracht in hoeverre ze een antwoord hebben op de inhoudelijke bedreigingen waar Tubbergen en Dinkelland voor staan en hoe kansen het beste kunnen worden benut. Deze analyse leert dat een fusie het meest toekomstbestendige model is. De andere modellen zijn op onderdelen beduidend minder toekomstbestendig. Een fusie is ook meteen de meest verregaande vorm van samenwerking. Een besluit hierover vergt een zeer zorgvuldig proces. Maatschappelijk draagvlak en bestuurlijk commitment zijn daarbij onmisbaar. Pagina 4
1. Proloog De gemeenten Tubbergen en Dinkelland hebben in hun respectievelijke coalitieakkoord en collegeprogramma opgenomen dat zij de onderlinge samenwerking willen intensiveren. In juni van dit jaar hebben beide colleges daarop besloten om een notitie te maken die de mogelijkheden voor een intensievere samenwerking in kaart brengt. Deze notitie ligt nu voor. Het fenomeen samenwerken is voor beide gemeenten niet nieuw. Al geruime tijd wordt er door hen samengewerkt in Noordoost Twents verband. Deze samenwerking heeft zich in de afgelopen tijd gekenmerkt door vrijblijvendheid en wisselende samenstellingen. Om lering te trekken uit het verleden wordt in deze notitie kort teruggeblikt op deze samenwerkingsvormen binnen Noordoost Twente. Het tijdstip van dit onderzoek is natuurlijk niet geheel willekeurig. Landelijk speelt de discussie over de hervorming van de inrichting van het openbaar bestuur. Bovendien wordt het takenpakket van gemeenten door allerlei decentralisaties de komende jaren behoorlijk vergroot. Neem bijvoorbeeld de ontwikkelingen rondom De overheid heeft antwoord (www.antwoord.nl). Ook het huidige regeerakkoord beschrijft deze richting. Bij deze ontwikkelingen is het duidelijk dat de bestuurskracht van de gemeente cruciaal wordt de komende tijd. De vraag is dan ook of een gemeente met de omvang van Tubbergen of Dinkelland nog wel toekomstbestendig is. Ook wordt er in deze notitie gekeken naar samenwerkingsvormen tussen gemeenten elders in het land. De voor- en nadelen van de verschillende modellen worden in kaart gebracht. Daarbij wordt uitdrukkelijk ingegaan op de specifieke situatie van Tubbergen en Dinkelland. Last but not least gaat deze notitie in op de maatschappelijke aspecten van een intensivering van samenwerking. Uiteraard wordt daarbij ook aandacht geschonken aan de te volgen procedures. Pagina 5
2. Tubbergen en Dinkelland in vogelvlucht 2.1 Globale schets Tubbergen en Dinkelland De gemeente Tubbergen heeft ruim 21.000 inwoners en telt negen dorpen (Tubbergen, Albergen, Geesteren, Fleringen, Harbrinkhoek-Mariaparochie, Langeveen, Manderveen, Reutum en Vasse) en drie buurtschappen (Haarle, Hezingen en Mander). Tubbergen heeft een totale oppervlakte van 147 km². De gemeenteraad van Tubbergen heeft 19 leden die zijn verdeeld over 3 fracties: CDA, Gemeentebelangen/VVD en PvdA. Het college van Tubbergen heeft 3 wethouders. Bij de gemeente Tubbergen werken in totaal 163 medewerkers (146 Fte). Qua inwonertal is Tubbergen de 14 e gemeente in Twente en qua oppervlakte de 3 e gemeente in Twente. De gemeente Dinkelland heeft ruim 26.000 inwoners en telt één stad (Ootmarsum) acht dorpen (Denekamp, Deurningen, Tilligte, Noord Deurningen, Lattrop, Rossum, Saasveld en Weerselo) en zes buurtschappen (Breklenkamp, Klein Agelo, Groot Agelo, Het Stift, Nutter en Oud Ootmarsum). Dinkelland heeft een totale oppervlakte van 176 km². De gemeenteraad van Dinkelland heeft 21 leden die zijn verdeeld over 4 fracties: Lokaal Dinkelland, CDA, VVD en PvdA. Het college van Dinkelland heeft 4 wethouders. Bij de gemeente Dinkelland werken in totaal 231 medewerkers (203 Fte). Qua inwonertal is Dinkelland de 9 e gemeente in Twente en qua oppervlakte de 2 e gemeente in Twente. Tubbergen en Dinkelland hebben een vergelijkbare levensbeschouwelijke en culturele achtergrond en hebben beide een agrarisch karakter. Beide gemeenten hebben bovendien een hoge mate van sociale cohesie, een rijk verenigingsleven en historische tradities zijn eveneens kenmerkend. Tabel: Enkele kengetallen (per 1-1-2010) Tubbergen Dinkelland Aantal inwoners 21.152 26.056 Oppervlakte (km²) 147 176 Aantal kernen (incl. buurtschappen) 12 15 Aantal raadsleden 19 21 Aantal raadsfracties 3 4 Aantal wethouders 3 4 Aantal medewerkers (Fte) 146 203* * inclusief gemeentelijk zwembad en buitendienst Op de volgende bladzijde is in een afbeelding de geografische positie van Tubbergen en Dinkelland weergegeven. Pagina 6
Afbeelding: Plattegrond Tubbergen en Dinkelland 2.2 Ontstaansgeschiedenis Tubbergen en Dinkelland Om deze verkenning naar samenwerking tussen Tubbergen en Dinkelland in het juiste perspectief te plaatsen is het goed om stil te staan bij de ontstaansgeschiedenis van beide gemeenten. Vroeger behoorde het grondgebied van de huidige gemeente Tubbergen bij het richterambt Ootmarsum, dat tevens Denekamp omvatte. Op 26 november 1811 werden het stadsgericht Ootmarsum en het gelijknamige richterambt in tweeën gesplitst en ontstonden twee aparte gemeenten: Ootmarsum en Tubbergen. Tubbergen is bij de grootschalige herindeling in Twente in 2001 ongemoeid gelaten en is daarmee al bijna 200 jaar een zelfstandige gemeente. Dinkelland is met een leeftijd van ongeveer 10 jaar nog een jonge gemeente. Maar wel een gemeente met een zeer roerig verleden. Dat roerige verleden heeft alles te maken met de wijze waarop Dinkelland in 2001 is ontstaan. Er was sprake van een gedwongen gemeentelijke herindeling van de voormalige gemeenten Weerselo, Pagina 7
Ootmarsum en Denekamp. De Wet tot gemeentelijke herindeling van een deel van Twente (waaronder ook de huidige gemeente Dinkelland) is op 14 september 2000 van kracht geworden. Tot dat moment was de tijd bestuurlijk vooral besteed aan het uitvergroten van de verschillen tussen de drie voormalige gemeenten ter voorkoming van een gedwongen herindeling. Aan het creëren van draagvlak was tot dat moment geen enkele invulling gegeven. Ambtelijke voorbereiding had tot dat moment wel plaatsgevonden, echter dit werd bestuurlijk niet geaccordeerd. Aangezien de gemeentelijke herindeling al op 1 januari 2001 zou ingaan, was de daadwerkelijke voorbereidingstijd vanaf 14 september 2000 effectief nog maar 3,5 maanden. Van een gedegen voorbereiding kon daarmee in redelijkheid geen sprake meer zijn. Consequentie daarvan was dat tot 1 januari 2001 geen enkele aandacht kon worden gegeven aan het alsnog realiseren van enig maatschappelijk draagvlak voor de herindeling. Op 1 januari 2001 was daarmee een nieuwe gemeente geboren waarvan de drie samenstellende delen tot elkaar veroordeeld waren. Een nieuwe gemeente die vanaf drie locaties functioneerde en waarvan de werkwijzen niet of nauwelijks op elkaar waren afgestemd. De periode vanaf 1 januari 2001 kenmerkte zich dan ook vooral door verwoede pogingen om de boel op orde te krijgen. De nieuwe organisatie was daarmee in de beginfase vooral in zichzelf gekeerd. Externe oriëntatie was niet aan de orde. Bestuurlijk kenmerkte de beginfase zich vooral door scherpe tegenstellingen. Exemplarisch daarvoor waren de discussies over de plek van het gemeentehuis, de totstandkoming van de nieuwe gemeentenaam en de aanstelling van de gemeentesecretaris. De gedwongen herindeling is met veel emotie gepaard gegaan en heeft een aanzienlijke impact gehad die tot op de dag van vandaag nog wordt gevoeld. De moeizame totstandkoming van Dinkelland laat zich samenvatten in de volgende (niet limitatieve) elementen: Het gedwongen karakter van de herindeling; Het zoeken naar wat elkaar scheidt in plaats van wat elkaar bindt; Een gebrek aan voorbereiding; Niet investeren in het creëren van draagvlak; Uitsluitend aandacht voor de rationele aspecten van intergemeentelijke samenwerking. Het voorgaande maakt dat de discussie over de intensivering van de samenwerking tussen Tubbergen en Dinkelland voor een deel historisch belast is. Met name waar het gaat om de samenwerkingsvariant waarbij Tubbergen en Dinkelland op vrijwillige basis zowel ambtelijk als bestuurlijk fuseren. Dit neemt echter niet weg dat deze vrijwillige fusievariant hoe dan ook in de discussie betrokken moet worden, echter wel met inachtneming van de lessen die kunnen worden geleerd uit de ontstaansgeschiedenis van Dinkelland. Immers, er is een wezenlijk onderscheid tussen een gedwongen gemeentelijke herindeling en een vrijwillige fusie. Dat ook een vrijwillige fusie is omgeven met de nodige gevoeligheden, zal als een gegeven moeten worden geaccepteerd, hoezeer een dergelijke variant ook verschilt van de gedwongen gemeentelijke herindeling, waar Dinkelland in 2001 mee is geconfronteerd. Pagina 8
3. Samenwerking in Noordoost Twente Als we terugblikken op de afgelopen tien jaar samenwerking in Noordoost Twente kunnen grofweg twee perioden onderscheiden worden: de periode tot 2006 en de periode tot 2010. Tijdens de eerste periode werd er samengewerkt in NOT-verband, bestaande uit de gemeenten Oldenzaal, Losser, Tubbergen en Dinkelland. Echte samenwerking is in die periode nooit van de grond gekomen. De besturen van de gemeenten troffen elkaar regelmatig, maar veel verder dan informatie-uitwisseling kwamen deze bijeenkomsten niet. Door de centrumfunctie van Oldenzaal werd er wel door een aantal partijen samengewerkt op het gebied van onderwijs, sociale zaken en de sociale werkplaats. Deze (noodzakelijke) samenwerking bestaat nog steeds. De tweede periode begint met de keuze van Oldenzaal in 2006 voor deelname aan het samenwerkingsverband Netwerkstad (Enschede, Hengelo, Almelo en Borne). Door de tegenstelling tussen platteland en stedelijk gebied in die tijd werd geconstateerd dat Oldenzaal geen samenwerkingspartner meer kon zijn, maar natuurlijk wel een goede noaber. Dinkelland, Losser en Tubbergen besloten vervolgens om samen door te gaan in het zogenaamde DLT-verband. Ook nu hadden de gemeenten goede voornemens. Er zou samengewerkt worden op operationeel/ambtelijk niveau en op strategisch/bestuurlijk niveau. De operationeel ambtelijke samenwerking heeft zij het met een lange voorbereiding enig succes opgeleverd. Zo wordt er in DLT-verband samengewerkt op het gebied van inkoop, personeel en organisatie, gegevensbeheer, enz. Echt substantiële operationele samenwerking is echter ook nu niet van de grond gekomen. Met de strategischbestuurlijke samenwerking is het zo mogelijk nog droeviger gesteld. Op dit vlak is nauwelijks een succes te noemen. In wisselende samenstellingen werd in strategische dossiers wel eens samen opgetrokken, maar dit was meer omdat het toevallig goed uit kwam. Van beleidsmatig samen optrekken is in DLT verband de afgelopen tijd nauwelijks sprake geweest. De DLT-samenwerking is eind 2009 gewijzigd. Bij de gemeente Losser was, met name ingegeven door een bezuinigingstaakstelling, het besluit genomen om grote delen van de ambtelijke organisatie te outsourcen. Tubbergen en Dinkelland hebben Losser samen een aanbod gedaan om delen van met name de bedrijfsvoering voor Losser te gaan uitvoeren. Losser heeft echter gekozen voor het outsourcen bij de gemeente Enschede. Deze stap is voor Tubbergen en Dinkelland aanleiding geweest om opnieuw na te denken over samenwerking. Concluderend kan worden gesteld dat de samenwerking binnen Noordoost Twente over de afgelopen 10 jaar niet bijzonder succesvol is geweest. Oorzaak daarvoor is waarschijnlijk dat er onvoldoende noodzaak en/of bereidheid was om samen te werken. Daarnaast heeft zeker ook de politiek-bestuurlijke eigenzinnigheid een belangrijke rol gespeeld: politiek-bestuurlijk was er onvoldoende bereidheid om een deel van de Pagina 9
autonomie op te geven. Vaak vond men dat lokaal de zaak toch nog weer even anders lag. Overigens is Noordoost Twente met deze constatering niet uniek. Ook de samenwerking in West Twente (Hellendoorn, Rijssen-Holten en Wierden) laat een vergelijkbaar beeld zien. Eigenlijk komt dit in heel Nederland voor. Zo trok toenmalig burgemeester Leers van Maastricht de stekker uit de samenwerkingsinitiatieven in Zuid Limburg onder de woorden het is toch maar lege dozen sjouwen.. Pagina 10
4. Noodzaak tot samenwerking In de literatuur wordt het onderwerp samenwerking tussen gemeenten inmiddels een evergreen genoemd. Decennia lang wordt al over dit onderwerp gesproken en geëxperimenteerd. Ook in Twente kunnen we er wat dat betreft wat van. Herindelingen, regiodiscussies, gewesten, dubbelsteden, enz. Er is al van alles langs gekomen, met wisselend succes. Anno 2010 is het onderwerp nog steeds actueel. Tubbergen en Dinkelland hebben beide in hun collegeprogramma s aangeven dat zij de samenwerking willen intensiveren. Maar vanwaar die drang tot samenwerken? Beide gemeenten zijn financieel relatief gezond, behoren tot de veiligste woongebieden van Nederland en de dienstverlening en de leefbaarheid worden hoog gewaardeerd door hun inwoners. Echter, de kansen en bedreigingen liggen met name in de (verre) toekomst. De belangrijkste daarvan zijn: 4.1 Bestuurskracht / bestuurlijke drukte Zowel landelijk als provinciaal speelt de discussie over de bestuurskracht van gemeenten. Dit containerbegrip kan het best vertaald worden als de mate waarin je als gemeente in staat bent om de steeds complexer wordende taken uit te voeren. De discussie over de bestuurlijke organisatie richt zich daarbij op het bestaan van sterke gemeenten, die over de nodige ruimte en middelen moeten beschikken om een breed en samenhangend takenpakket te kunnen uitvoeren. De toezichthouders Rijk en provincie gaan op steeds meer fronten de bestuurskracht van gemeenten in kaart brengen. Goed voorbeeld daarvan is het huidige project Interbestuurlijk Toezicht / Kwaliteit Overijssels Bestuur van de provincie Overijssel. De vraag is of gemeenten als Tubbergen en Dinkelland in de toekomst aan de kwaliteitseisen kunnen voldoen. Beiden zitten qua gemeenteomvang in de onderste regionen binnen de provincie. Dat zelfde geldt voor de omvang van de ambtelijke organisaties. En het is nu eenmaal een wetmatigheid dat bij een grotere ambtelijke organisatie er meer kwaliteit binnengehaald kan worden. Naast het fenomeen bestuurskracht speelt ook de discussie over bestuurlijke drukte. Naast de traditionele bestuurstrap van rijk, provincie en gemeenten is er namelijk inmiddels een wildgroei ontstaan van allerlei samenwerkingsverbanden en bestuurlijke structuren. Regio s, Wgr-verbanden, uitvoeringsorganen, enz.; elke gemeente neemt er in een fors aantal deel. Belangrijk kritiekpunt is de ondoorzichtigheid van deze structuren en de beperkte mate van democratische legitimatie. Daarnaast kan natuurlijk de vraag gesteld worden naar de effectiviteit van deze wirwar aan samenwerkingsverbanden en de daaruit voortgekomen overlegstructuren. Niet voor niets dat landelijk er een duidelijke roep is om het aantal bestuurlijke overlegorganen terug te brengen. Uit trendstudies blijkt overigens dat het aantal gemeentelijke samenwerkingsverbanden explosief blijft stijgen. Gemiddeld neemt iedere gemeente in Nederland aan ruim 20 (!) Pagina 11
samenwerkingsverbanden deel en de verwachting is dat dit aantal samenwerkingsverbanden blijft stijgen naarmate er meer Rijkstaken worden gedecentraliseerd naar gemeenten. 4.2 Gemeenteomvang Gelieerd aan het vorige item wordt landelijk ook gediscussieerd over de kritische massa van een gemeente en een heroriëntatie op de inrichting van het openbaar bestuur. Voor nota bene de VNG was dit zelfs reden om de eerder aangehaalde nota Thorbecke 2.0 te maken, waarin men zelfs uitging van regiogemeenten ( gemeente Twente?). Hoewel deze notitie is ingetrokken, is de verwachting dat er op termijn een opschaling gaat plaatsvinden van de omvang van gemeenten. Ervaringen uit het verleden hebben geleerd dat je dan beter vrijwillig kunt opschalen dan dat het wordt opgelegd. Historisch kan het volgende beeld worden geschetst: Het gemiddelde inwonertal per gemeente is sinds het jaar 1800 toegenomen van 2.000 tot bijna 40.000. Voor een belangrijk deel is dat te verklaren vanuit de langlopende discussie over de ideale gemeenteomvang. Al enkele decennia wordt vanuit wetenschappelijke en bestuurlijke invalshoek nagedacht over de kritische ondergrens voor zelfstandige gemeenten. In de tachtiger jaren werd nog uitgegaan van een ondergrens van 6.000 inwoners, inmiddels wordt in diverse nota s uitgegaan van een ondergrens van 40.000 inwoners, met de navolgende driedeling: 1. bij minder dan 20.000 inwoners bestaat een directe noodzaak om de kwetsbaarheid van gemeenten op te lossen; 2. tussen de 20.000 en 40.000 inwoners kunnen weliswaar de huidige opgaven worden uitgevoerd, maar wordt een gemeente onvoldoende toekomstbestendig geacht; 3. boven de 40.000 inwoners wordt een gemeente geacht voldoende massa te hebben om ook toekomstige opgaven het hoofd te bieden. Hoewel deze inwoneraantallen niet als wetmatigheid kunnen worden beschouwd, worden ze wel als algemeen gangbaar gezien en zijn de toekomstige opgaven van Tubbergen en Dinkelland wel van dien aard dat een werkgebied met ruim 45.000 inwoners voldoende robuust wordt geacht. 4.3 A- en B-gemeenten Ook het nieuwe kabinet zet de lijn door die we al jaren kennen van de decentralisatie van taken. Het kabinet wil daarbij bovendien meer taakdifferentiatie gaan toepassen. Daarbij wordt onderscheid in taakuitvoering én taaktoedeling naar gemeenten mogelijk gemaakt. Kern hiervan is dat sterke, goed functionerende gemeenten meer taken, bevoegdheden en vrijheden kunnen dragen dan gemeenten die achterblijven. Deze lijn is al eerder in publicaties van ondermeer de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid voorgesteld en wordt dus nu ingevoerd. Pagina 12
Naar verwachting zal dit gaan dus leiden tot zogenaamde A- en B-gemeenten, waarbij de zwakkere broeders veel minder voor hun inwoners kunnen betekenen dan de sterke A-gemeenten. Al is het alleen maar omdat er minder locale kleur aan het beleid gegeven kan worden doordat de bevoegdheden van de raad en het college bij B-gemeenten veel kleiner zijn. Gedachte is verder dat sterke A- gemeenten taken voor de zwakkere B-gemeenten in de buurt gaan uitvoeren. Al in 2009 was een meerderheid van de Tweede Kamer voorstander van het onderscheid tussen A- en B-gemeenten, alleen voelde het toenmalige kabinet nog niets voor een dergelijk onderscheid. Nu ligt dat dus anders. Door het vorige kabinet is in 2009 opdracht gegeven aan in totaal 20 ambtelijke werkgroepen om politieke keuzes voor te bereiden op toekomstige bezuinigingen 1. De werkgroep Openbaar Bestuur concludeert het volgende: De decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten vraagt om een gemeentelijke organisatie met voldoende stabiliteit, capaciteit en kwaliteit. Het schaalniveau van de kleinste gemeenten is hiervoor niet toereikend. ( ). Bij de huidige schaal van gemeenten is het niet voor elk beleidsterrein mogelijk om dit te decentraliseren naar zelfstandige gemeenten. In de transitiefase naar grotere gemeenten kan op deze beleidsterreinen differentiatie, waarbij bevoegdheden en middelen selectief worden toegedeeld aan provincies en gemeenten, tijdelijk een oplossing vormen. Dat betekent voor gemeenten dan een keuze voor opschalen, verplicht samenwerken of geen taakoverdracht. Het is logisch dat de A-status mede wordt bepaald door de omvang van de gemeente. Maar uiteraard weegt ook de bestuurskracht belangrijk mee. Voor Tubbergen en Dinkelland is het maar zeer de vraag of zij in de huidige setting überhaupt een A-status zouden kunnen bereiken. 4.4 Demografische ontwikkeling Ongeveer de helft van alle Nederlandse gemeenten zal vóór 2025 met bevolkingsdaling te maken krijgen. Bevolkingsdaling komt nu vooral voor in de regio s langs de landsgrenzen. In de provincies Groningen, Limburg en Zeeland speelt het al volop, maar de verwachting is dat ook de regio Twente op termijn hard getroffen zal worden door krimp. Voor Tubbergen en Dinkelland wordt in 2040 zelfs een krimp verwacht tot 15%. Krimp begint vaak met het wegvallen van de werkgelegenheid, waardoor mensen, vooral jongeren, wegtrekken. Dat zal leiden tot leegstand in wijken en scholen die moeten sluiten. Het draagvlak voor voorzieningen neemt af. Daardoor ontstaan leefbaarheidvraagstukken, die het effect van de bevolkingsdaling weer versterken. Daardoor trekken bijvoorbeeld nog meer bedrijven weg. Kortom; er ontstaat een vicieuze cirkel. In kwetsbare buurten zullen deze effecten extra sterk zijn. Krimp zal zeker ook gevolgen hebben op het 1 Rapport Brede Heroverwegingen (werkgroep 18 Openbaar Bestuur ) ; Ministerie van Algemene Zaken, 1 april 2010. Pagina 13
openbaar bestuur, aangezien het steeds moeilijker zal worden om kwantitatieve en kwalitatief voldoende politici, bestuurders en ambtenaren aan te trekken 1. Dit wordt versterkt nu het voor kleinere gemeenten per definitie moeilijk is om nieuwe mensen aan te trekken. Krimp is daarmee een tweeledig probleem, omdat krimp eveneens vraagt om een intensivering van de beleidsmatige en strategische aanpak van alle met krimp samenhangende maatschappelijke problemen. Deze problemen zijn gemeentegrensoverschrijdend. 4.5 Inhoudelijke bedreigingen Los van de bestuurlijke discussies speelt er ook een aantal inhoudelijke bedreigingen. Zo is het de vraag of gemeenten als Tubbergen en Dinkelland op termijn zelfstandig in staat zijn om hun essentiële ICT-systemen in de lucht te kunnen houden. Met ontwikkelingen als Overheid heeft antwoord 2 en de verdergaande digitalisering worden ICT-systemen complexer maar vooral ook duurder. Daarnaast nemen de inhoudelijke eisen aan de uitvoering van gedecentraliseerde taken ook toe. Naar verwachting zal op termijn sprake zijn van een verdubbeling van de omvang van gemeentelijke taken. Ook speelt op dit moment de discussie over de kwaliteit van de vergunningverlening 3 in het kader van de invoering van de Omgevingsvergunning. Bijna zeker kunnen zowel Tubbergen als Dinkelland zelfstandig niet aan de nieuwe eisen voldoen. Zelfstandig opererend zij Tubbergen en Dinkelland erg kwetsbaar. Dit fenomeen zien we ook bij Burgerzaken, Sociale Zaken, Handhaving, enz. waarbij het steeds moeilijker wordt om de landelijke wetgeving als zelfstandige gemeente in de praktijk te brengen. Het nieuwe regeerakkoord scherpt de decentralisatie zelfs nog verder aan. Zo zal de Jeugdzorg naar verwachting al in 2015 volledig worden gedecentraliseerd naar de gemeenten. Bekend was al dat delen van de AWBZ op termijn zullen worden gedecentraliseerd naar gemeenten. Dat geldt ook voor delen van de werkgelegenheidstaken. 4.6 Synergievoordeel Bijna overbodig om te noemen, maar samenwerking biedt kansen en levert voordeel op. Zeker in de huidige tijd waarin forse bezuinigingen op stapel staan mag het synergievoordeel eigenlijk niet gemist worden. Voorbeelden te over van de voordelen: één keer beleid maken in plaats van twee keer (bijna) het zelfde verhaal, efficiënter inzet van (ondersteunende) middelen en diensten, kwantumvoordeel bij inkoop, enz. Daarnaast speelt bij beide gemeenten het vraagstuk van de kwetsbaarheid. Beide gemeenten kennen veel eenmansposities waardoor er bij 1 Slechts 2% van de bevolking is lid van een politieke partij. Van die 2% is vervolgens maar 10% politiek/bestuurlijk actief. 2 Vanaf 2015 moet iedere gemeente fungeren als frontoffice voor de overheid. 3 Zie de behandeling van de Invoeringswet Wabo in de tweede kamer van 9 maart 2010. Pagina 14
uitval direct een probleem ontstaat. Grotere organisaties kennen dit probleem natuurlijk veel minder. Samenvattend kan worden gesteld dat Tubbergen en Dinkelland beide nu nog relatief gezonde gemeenten zijn, maar dat zij deze status op de lange duur zeer waarschijnlijk niet kunnen behouden. Zowel vanuit de landelijke politiek als vanuit de inhoud neemt de druk toe om op te schalen. Het is dan raadzaam om deze verplichting in wording voor te zijn en op eigen kracht een spoor te trekken. Intensieve samenwerking om bedreigingen af te wenden, maar vooral ook om kansen om sterker te worden en van meer betekenis te zijn voor onze lokale samenlevingen volop te benutten. Pagina 15
5. Vormen van samenwerking in Nederland Om een advies te geven over hoe samenwerking tussen Tubbergen en Dinkelland geïntensiveerd kan worden, is het goed om naast de ervaringen uit het verleden te kijken naar welke vormen van samenwerking er mogelijk zijn. De recente verschillende vormen van samenwerking tussen gemeenten in Nederland zijn in een aantal varianten in te delen (oplopend qua intensiteit van de samenwerking): a. Ambtelijke samenwerking Een veel voorkomende vorm waarbij onderdelen van ambtelijke organisaties samenwerken. Kenmerkend is dat de gemeente autonoom blijft en er geen organisatieonderdelen worden samengevoegd. Voorbeelden van deze manier van samenwerken zijn het uitwisselen van kennis, een interne vacaturemarkt of gezamenlijke inkoop. Deze lichte vorm van samenwerking is makkelijk te realiseren, echter de voordelen zijn beperkt. b. Samenwerkingsverbanden Deze vorm kenmerkt zich doordat een aantal gelijkwaardige gemeenten afspreken taken gezamenlijk uit te voeren. Organisatieonderdelen kunnen worden samengevoegd in deze categorie (veelal binnen één van de deelnemende gemeenten). Veelal wordt deze vorm toegepast voor facilitaire of bedrijfsvoeringszaken. Voorbeelden waar deze vorm is toegepast zijn de Netwerksteden of de KAN-gemeenten. c. Outsourcing De ene gemeente voert een (groot) aantal taken uit voor een andere gemeente. Meest aansprekende voorbeeld hiervan is de gemeente Ten Boer die haar dienstverlening voor een groot deel door de grotere gemeente Groningen laat uitvoeren. Kenmerkend voor deze samenwerkingsvorm is dat er sprake is van ongelijkwaardigheid van de partners en er contracten worden gesloten over de uitvoering van diensten. Recent heeft de gemeente Losser ook gekozen voor deze variant (outsourcing bij Enschede). d. Shared-Service Een aparte organisatie wordt opgericht, gevoed uit onderdelen van deelnemende gemeenten, die productiematige diensten gaan verlenen aan die gemeenten. Deze werkmaatschappij sluit contracten af met de opdrachtgevers (de moederorganisaties). Voorbeeld van deze samenwerking is het Gemeenschappelijk Belastingkantoor in Twente (GBT). Pagina 16
e. Samen En Toch Apart (SETA) Deze vorm kenmerkt zich doordat één gefuseerde en zelfstandige ambtelijke organisatie meerdere gemeentebesturen bedient, ook beleidsmatig. Evenals bij de Shared-Service variant wordt ook hier gewerkt met contracten. Beide gemeentebesturen behouden een kleine coördinerende staf. Het SETA-model komt in vele varianten terug en wordt in een grote verscheidenheid en in diverse experimenten toegepast. Voorbeelden van deze samenwerkingsvarianten zijn de K5 gemeenten, de samenwerkingsgemeente 3R en de BEL-combinatie. f. Fusie Een aantal gemeenten wordt vrijwillig samengevoegd tot één nieuwe gemeente. Een samensmelting van zowel bestuur als ambtelijke organisatie. Een fusie is geen verplichte herindeling, zoals Dinkelland in 2001 heeft meegemaakt. Kenmerkend voor een fusie is de vrijwilligheid en de opbouw van onderaf, terwijl een verplichte herindeling op initiatief van een hogere overheid plaatsvindt en een opgelegd karakter heeft. Recente voorbeelden van een fusie zijn: Horst aan de Maas, Peel en Maas en Zuidplas (allen per 1 januari 2010); Súdwest Fryslân, Medemblik en Stichtse Vecht (allen per 1 januari 2011) en Hollands Kroon (per 1 januari 2012). De hierboven opgesomde samenwerkingsmogelijkheden zijn hoofdvarianten. Binnen elke variant zijn uiteraard nog vele deelvarianten denkbaar. Pagina 17
6. Welke vormen zijn geschikt voor Tubbergen en Dinkelland? In hoofdstuk 4 is geconcludeerd dat het gezien de kansen en bedreigingen voor Tubbergen en Dinkelland zeer raadzaam is om de samenwerking te intensiveren. In hoofdstuk 3 is geconcludeerd dat de les uit het verleden is dat doorgaan op de huidige lijn van ambtelijke samenwerking op kleine schaal of wisselende samenwerkingsverbanden onvoldoende zoden aan de dijk zet. Daarmee vallen de opties (a) ambtelijke samenwerking en (b) samenwerkingsverbanden af. Dit is immers meer van het zelfde en brengt ons niet de sprong voorwaarts zoals gewenst door beide gemeenten. Een andere variant die minder voor de hand ligt, is de outsourcingsvariant (c). Kenmerkend is namelijk dat een groot aantal taken wordt uitbesteed aan een grotere (gemeentelijke) organisatie. Voor Tubbergen en Dinkelland betekent dit dat ze automatisch hun heil zouden moeten zoeken bij de Netwerksteden Enschede of Almelo. Impliciet wordt bij een dergelijke stap ook gekozen voor deelname aan die Netwerksteden. Zowel Tubbergen als Dinkelland hebben zich altijd op het standpunt gesteld dat dit teveel ten koste zou gaan van het plattelandsbelang en karakter. De vormen die voor Tubbergen en Dinkelland wel mogelijk zijn om hun samenwerking te intensiveren zijn Shared-Service, de SETA-variant en de fusievariant. In het volgende hoofdstuk zal onderzocht worden in hoeverre deze varianten een antwoord hebben op de bedreigingen zoals die eerder geformuleerd zijn. Pagina 18
7. Shares-Service, SETA of fusie welke vorm is het meest toekomstbestendig? 7.1 Shared-Service De Shared-Service variant betekent voor Tubbergen en Dinkelland dat een aparte organisatie wordt opgericht waarin een aantal productiematige onderdelen worden ondergebracht. Deze werkmaatschappij contracteert zich aan het leveren van gestandaardiseerde producten en diensten tegen een bepaalde kwaliteit. Beleidsvoorbereiding leent zich per definitie niet voor het onderbrengen in een dergelijke werkmaatschappij. Beide gemeenten houden daarom een eigen beleidsstaf waarin de meer beleidsmatige onderdelen worden neergelegd en uiteraard ook het toezicht op de werkmaatschappij georganiseerd wordt. Hieronder wordt weergegeven in hoeverre deze variant voldoet aan de bedreigingen: a) Bestuurskracht / Bestuurlijke drukte: Gezien het feit dat de Shared-Service variant uitgaat van behoud van de eigen besturen met redelijke ambtelijke staven, draagt deze variant niet bij aan versterking van de bestuurskracht. Voor de bestuurlijke drukte heeft het zelfs een negatief effect, omdat er weer een toezichthoudend ambtelijk/bestuurlijk platform moet worden ingesteld. b) Gemeenteomvang: De gemeenteomvang blijft gelijk in deze variant zodat aan deze bedreiging geen oplossing wordt geboden. c) A- en B-gemeenten: Wellicht kan een Shared-Service variant op het terrein van de uitvoering (werkmaatschappij) betekenen dat hier meer bevoegdheden verkregen zullen worden. Echter een volwaardige A-status wordt niet bereikt, omdat de beleidsafdelingen nog per gemeente gescheiden zijn. En juist deze beleidsafdelingen spelen een cruciale rol bij de decentralisatie van taken. d) Demografische ontwikkeling: De gevolgen van de krimp op het openbaar bestuur wordt in de Shared-Service variant niet ondervangen. Krimp vraagt om een intensieve inzet op met name beleidsmatig niveau om de maatschappelijke problematiek die met krimp samenhangt het hoofd te kunnen bieden. En juist deze beleidsmatige functies maken geen onderdeel uit van de Shared-Service variant. De problematiek van het aantrekken van voldoende kwalitatief en kwantitatief personeel als gevolg van krimp zal zich overigens met name voordoen op beleidsniveau en binnen het bestuur. e) Inhoudelijke bedreigingen: Door de invoering van een werkmaatschappij kunnen delen van de inhoudelijke bedreigingen worden opgevangen. Zo kan er een sterke ICT-unit worden ingericht en zullen uitvoerende gedecentraliseerde Pagina 19
taken beter opgevangen kunnen worden binnen de werkmaatschappij. Echter ook hier geldt dat voor het beleidsniveau de bedreigingen blijven bestaan. f) Synergievoordeel: Ook hier geldt dat op het terrein van de uitvoering de Shared-Service variant een goede bijdrage levert, maar echter niet op het beleidsmatige terrein. Hierbij moet nog wel worden aangetekend dat de Shared- Service variant veel aansturing en coördinatie vergt. Contracten moeten worden gesloten en bewaakt, en de werkmaatschappij moet uitgerust worden met een capabel management. Dit gaat natuurlijk ten koste van de efficiency. Geconcludeerd kan worden dat de Shared-Service variant slechts ten dele antwoord geeft op de bedreigingen waar Tubbergen en Dinkelland voor staan en de kansen die er voor Tubbergen en Dinkelland liggen. Bestuurskracht / bestuurlijke drukte, gemeenteomvang en A- en B-gemeenten worden niet opgelost. De overige bedreigingen worden slechts voor het productiematige deel opgelost. Synergievordeel wordt slechts beperkt bereikt. Daarmee kan geoordeeld worden dat met de vorming van een Shared-Service variant Tubbergen en Dinkelland slechts beperkt toekomstbestendig zijn. 7.2 SETA-variant De SETA-variant betekent voor Tubbergen en Dinkelland dat de beide ambtelijke organisaties (nagenoeg) volledig samengevoegd worden tot één ambtelijk apparaat. Deze gemeenschappelijke ambtelijke organisatie bedient beide gemeentebesturen. Beide gemeentebesturen behouden slechts een zeer beperkte eigen ambtelijke top. Zowel beleid als uitvoering wordt door de gemeenschappelijke organisatie uitgevoerd. Om dit in goede banen te leiden, worden contracten afgesloten met het gemeenschappelijke apparaat. Ook van deze variant wordt hieronder weergegeven of het een antwoord heeft op de bedreigingen: a) Bestuurskracht / Bestuurlijke drukte: Doordat in deze variant de beleidskracht van beide gemeenten gebundeld wordt, neemt de bestuurkracht enigszins toe. Echter ook hier blijven besturen en ambtelijke top gescheiden, zodat van een echte toename in bestuurskracht nog geen sprake is. En ook bij deze variant neemt de bestuurlijke drukte toe in plaats van af door de toename van de coördinatie. b) Gemeenteomvang: Evenals bij de Shared-Service variant, blijft ook in deze variant de omvang gelijk. c) A- en B-gemeenten: De SETA-variant biedt meer kans op het bereiken van een A-status dan de Shared-Service variant doordat op het terrein van beleid de robuustheid toeneemt. Echter, vrijwel zeker gaan ook gemeenteomvang en bestuurskracht een rol spelen bij het bepalen van de A-status. En daarvoor biedt de SETA-variant onvoldoende antwoord. Pagina 20
d) Demografische ontwikkeling: Op het terrein van de demografische ontwikkelingen scoort SETA iets beter dan Shared-Service doordat de ambtelijke organisatie in omvang toeneemt, ook op het beleidsterrein. Hierdoor kan kwantitatief en kwalitatief beter personeel geworven worden. Echter op het bestuurlijk niveau blijven deze (personele) bedreigingen bestaan. e) Inhoudelijke bedreigingen: Door de fusie van ambtelijke krachten kan de SETA variant waarschijnlijk de meeste inhoudelijke bedreigingen wel pareren. f) Synergievoordeel: Evenals bij de Shared-Service variant geldt ook hier dat SETA synergievoordelen kent. Door de ambtelijke organisaties in elkaar te schuiven, kan er slimmer gewerkt worden. Echter een maximaal voordeel wordt niet gehaald. Doordat de besturen apart blijven, zal het in veel gevallen noodzakelijk zijn om toch twee beleids- en uitvoeringslijnen te ontwikkelen. Bovendien vergt ook de SETA-variant veel coördinatie en managementcapaciteit. Samenvattend kan worden gesteld dat de SETA-variant weliswaar op een aantal onderdelen iets beter scoort dan de Shared-Service variant, maar ook de SETAvariant heeft geen antwoord op alle bedreigingen. Bovendien worden met de SETAvariant niet alle kansen ten volle benut. Ook moet opgemerkt worden dat SETA nog niet in zijn volle omvang in de praktijk is gebracht in Nederland. Gemeenten die met SETA experimenteren lopen vooral tegen de complexe coördinatie aan. Denk bijvoorbeeld aan een situaties waar ideeën over bezuinigingen of maatschappelijke voorzieningen verschillen per bestuur. U kunt zich voorstellen dat met name dat leidt tot behoorlijke discussies over uitvoering en bekostiging als zulke ideeën uitgevoerd moeten worden door één ambtelijk apparaat. Bovendien is het voorstelbaar dat dan de grenzen van de ambtelijke lenigheid worden bereikt. Met een SETA-variant zijn Tubbergen en Dinkelland dus ook nog niet voldoende toekomstbestendig. 7.3 Fusie-variant Een fusie betekent dat Tubbergen en Dinkelland op termijn opgaan in één gemeente. Bestuur en ambtelijke organisatie fuseren tot een nieuwe gemeente. Belangrijk is dat opgemerkt moet worden dat het geen verplichte herindeling is. Kenmerkend voor een fusie is namelijk dat het op vrijwillige basis gebeurt en met vergelijkbare partners. Bij een verplichte herindeling is dat meestal anders. Het mag duidelijk zijn dat deze variant de meest verregaande samenwerkingsoptie is. Ervaring leert dat deze variant de meeste impact heeft op de samenleving. Pagina 21
Hierop wordt later teruggekomen. Evenals bij de andere varianten wordt hierna ook beschreven of een fusie antwoord heeft op de bedreigingen: a) Bestuurskracht / Bestuurlijke drukte: Bij een fusie neemt de bestuurskracht toe en de bestuurlijke drukte af. b) Gemeenteomvang: Uiteraard neemt de omvang toe. Voor Tubbergen en Dinkelland betekent het dat een nieuwe gemeente qua inwonertal de vierde gemeente van Twente wordt en qua oppervlakte zelfs de grootste gemeente van Overijssel. Een nieuwe gemeente zou daarmee qua oppervlakte ook meteen de grootste plattelandsgemeente van Nederland zijn. De tien grootste plattelandsgemeenten in Nederland zijn vertegenwoordigd in de P10. c) A- en B-gemeenten: Door een fusie ontstaat een gemeente van ruim 45.000 inwoners. Daarmee biedt de fusie het meeste perspectief op het verkrijgen van een A-status. De in de literatuur vaak gehanteerde grens van 40.000 inwoners wordt royaal overschreden. d) Demografische ontwikkeling: De kans op het kunnen blijven aantrekken van voldoende kwaliteit binnen bestuur en ambtelijke organisatie zijn geborgd in de fusie variant. Uiteraard neemt ook de beleidskracht toe. e) Inhoudelijke bedreigingen: Inhoudelijke bedreigingen kunnen door het samenvoegen van besturen en organisaties het hoofd geboden worden. f) Synergievoordeel: Een samenvoeging van beide gemeenten betekent dat maximaal geprofiteerd kan worden van de synergievoordelen. Geen twee keer beleid maken, geen twee uitvoeringssystemen, enz. Bovendien kan volstaan worden met een eenvoudige managementstructuur. In tegenstelling tot de Shared-Service en de SETA-variant biedt de fusie wel een antwoord op alle bedreigingen voor Tubbergen en Dinkelland. Gesteld kan worden dat van alle varianten Tubbergen en Dinkelland het meest toekomstbestendig zijn door een fusie. Vaak wordt bij een fusie opgemerkt dat de afstand tussen inwoner en de gemeente toe neemt na een fusie. Het bestuur is dan niet meer zo bereikbaar, en ook even die bekende ambtenaar bellen wordt in een grotere gemeente moeilijker. Dit is duidelijk een belangrijk nadeel van een fusie. Echter tegenover dit nadeel staat dat de inwoner wel beter en professioneler bediend kan worden. Dit effect wordt nog eens versterkt door het fenomeen van de A- en B-gemeenten. Bovendien kan er een aantal instrumenten worden ingezet om het gevoel van afstand tussen inwoner en gemeente zo klein mogelijk te houden. Hierop wordt in het volgende hoofdstuk teruggekomen. Pagina 22
Rationeel moet dan ook geconcludeerd worden dat Tubbergen en Dinkelland beide beter af zijn met een fusie. Zowel de directies als het voltallige middenmanagement van beide gemeenten onderschrijven deze conclusie. Edoch.zoals al eerder opgemerkt heeft een fusie ook meteen de grootste impact op de samenleving. Ervaringen elders leren dat alle inwoners, instellingen, bedrijven, andere overheden enz. met een fusie te maken krijgen. Ook al is er sprake van een vrijwillige samenvoeging van gemeenten. Een fusie vergt dan ook een bijzonder zorgvuldig proces en aanpak. Over consequenties en procedure handelt dan ook het volgende hoofdstuk. Pagina 23
8. Consequenties, voorwaarden en procedure bij een fusie Het samenvoegen van gemeenten is de afgelopen decennia een bijna continu proces geweest. Hierdoor is zeer veel informatie beschikbaar over het wel en wee van fusies. Uit de literatuur kunnen dan ook de belangrijkste consequenties en voorwaarden aandachtspunten worden gefilterd. Daarnaast is er ook veel beschreven over de procedure die gevolgd moet/kan worden. 8.1 Consequenties en voorwaarden bij een fusie Een fusie heeft consequenties voor elke inwoner, vereniging, instelling, bestuurder, medewerker en partner van de gemeenten die gaan fuseren. Inwoners, verenigingen en instellingen zullen het gaan merken doordat beleid geharmoniseerd gaat worden en ze dus met gewijzigde voorwaarden te maken krijgen. Bestuurders en medewerkers zullen het zo mogelijk nog veel intensiever gaan merken doordat ze onderdeel uit gaan maken van een nieuwe organisatie. Inherent daaraan is dat nieuwe werkwijzen geleerd moeten worden en dat men een nieuwe plek en collega s gaat krijgen. Daarnaast zullen ook partners van gemeenten de consequenties van een fusie ervaren. Zo krijgen andere overheden te maken met een nieuwe gesprekspartner en zullen toeleveranciers ook de gevolgen ervaren. Aangezien een fusie een behoorlijke impact heeft, is het van belang dat het proces succesvol verloopt. Uit de literatuur zijn een aantal cruciale voorwaarden voor een succesvol fusieproces te destilleren. Hieronder zijn die opgesomd: a) Politiek, bestuurlijk en ambtelijk vertrouwen: Een stabiele relatie vergt absoluut dat er vertrouwen bestaat tussen partners. Deze algemene wijsheid gaat zeker op bij een fusie tussen gemeenten. Als de ene gemeente de andere niet vertrouwt, dan is het proces gedoemd om te mislukken. Belangrijk is het dan ook dat zowel bestuurlijk als ambtelijk volledig committent uitgesproken wordt. Als deze vrijwilligheid en bereidheid niet unaniem is, zal het proces stroef verlopen. Tegenstanders zullen elke hobbel en die gaan er komen!- aangrijpen om het proces te frustreren. Hierdoor zal het eindresultaat minder goed gaan worden. Dit is natuurlijk weer een mogelijkheid voor tegenstanders om uit te vergroten dat het allemaal vroeger beter was. Dit bestuurlijke en ambtelijke draagvlak is ook belangrijk omdat er buiten het gemeentehuis het nodige zendingswerk verricht moet worden. Dit kan alleen maar als het bestuur en de ambtelijke organisatie eenheid uitstralen. Pagina 24