Wijkvernieuwing en de rol van bewonersorganisaties Derde geheel herziene druk, augustus 2012
WIJKVERNIEUWING en de rol van bewonersorganisaties Eerste * druk: juni 1999 Tweede *, geheel herziene en uitgebreide druk: januari 2002 Derde, geheel herziene en uitgebreide druk: augustus 2012 * onder de titel Bewoners in de hoofdrol 2012 Nederlandse Woonbond Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. auteurs Karin Daman Agnes Verweij redactie Jos Aal Erik Maassen Frans de Munk Theo Profijt Suzanne Schuitemaker Mieke Schulte eindredactie Kees de Jong met dank aan Hans Kregting Liesbeth Westen vormgeving René Jongeneelen illustraties Ad Oskam omslagfoto Kees de Jong drukwerk Roto Smeets GrafiServices Utrecht uitgever Nederlandse Woonbond Postbus 3389 1001 AD Amsterdam telefoon 020 5517700 fax 020 5517799 www.woonbond.nl ISBN / EAN 978-90-6965-100-2 NUR 755
1 Inleiding 5 1.1 Waarom deze brochure 5 Weerbarstig 5 Inleiding 5 Struikelblokken 6 Organiseren 6 1.2 Geschiedenis van wijkvernieuwing en rijksbeleid 6 1.3 Welke partijen zijn met wijkvernieuwing bezig? 7 1.4 Doelstellingen van wijkvernieuwing 7 Integraal proces 8 Bewoners in de hoofdrol 8 1.5 Inhoud van deze brochure 9 2 Wijkvernieuwing: waarom en hoe? 11 2.1 Inleiding 11 2.2 Wat is een goed plan? 12 Wijkanalyse met bewoners, startnotitie en sociaal plan 12 Neem de tijd 12 Integrale wijkvernieuwing 13 Wooncarrière en levensloopbestendigheid 13 Doorstroming 14 Duurzaamheid en energiebesparing 15 Financiën 15 2.3 Motieven voor wijkvernieuwing 15 Economische motieven 16 Fysieke motieven 18 Sociale verhoudingen, leefbaarheid en duurzaamheid 20 3 Wijkvernieuwing: het proces 25 3.1 Inleiding 25 Fases in een wijkvernieuwingsproces 26 3.2 Fase 1: Bewoners organiseren 26 3.3 Fase 2: Wijkanalyse en startnotitie 27 Eerste overleg, bewonersplatform en projectgroep 27 3.4 Fase 3: Programma van uitgangspunten 32 3.5 Fase 4: Vertalen uitgangspunten in een toekomstbeeld (fysiek) 34 Keuze architect en/of stedenbouwkundige 35 Naar een integraal toekomstbeeld voor de wijk (fysiek) 35 Financiën 36 Advies van diensten en instellingen 36 Achterbanraadpleging bewoners 36 Besluitvorming gemeente 37 3.6 Fase 5: Het uitwerken van planvarianten op onderdelen (fysiek) 37 Actualisatie woonwensen van bewoners 38 De keuze 38 3.7 Fase 6: Het Plan van aanpak en het Sociaal plan 39 Wat is een Sociaal plan? 39 Hoe en wanneer komt een Sociaal plan tot stand? 41 3.8 Fase 7: Uitwerking van de plannen per complex 42 3.9 Fase 8: Monitoring, evaluatie en vervolg 42
4 Bewoners organiseren 45 4.1 Inleiding 45 4.2 Oprichten bewonersorganisatie 46 Initiatiefgroep 46 Representativiteit 47 4.3 Bewonersplatform 49 Intern functioneren van het bewonersplatform 50 Verschillende belangen en onafhankelijke inbreng 50 Contact, communicatie en voorlichting achterban 51 Eigen agenda, ondersteuning en begroting 54 Recht op inspraak bij verhuurder en gemeente 55 5 Ruimte voor burgers en bewonersinitiatieven 59 5.1 Inleiding 59 Mentaliteitsomslag 60 Begin niet telkens opnieuw... 61...maar verstevig wat er is 61 5.2 Zo ging het goed: Emmen Revisited 62 De Partners 63 De Infrastructuur 63 Bewoners 64 De resultaten 65 Experiment met een bewonersbedrijf 66 Bijlagen 1 Geschiedenis van wijkvernieuwing en rijksbeleid 71 2 Woonlastenwaarborg bij energiebesparing 77 3 Algemeen sociaal plan Nederlandse Woonbond 81 4 Manifest van actieve wijkbewoners (lsa, december 2011) 91 5 De bestemmingsplanprocedure 93 6 Literatuurlijst en links 95
I n l e i d i n g 1.1 Waarom deze brochure Veel wijken in Nederlandse steden en dorpen worden vernieuwd. Soms heet dat stedelijke vernieuwing of wijkvernieuwing, dan weer herstructurering, herontwikkeling of wijkaanpak. Eén ding staat vast: het gaat altijd om ingrijpende processen met grote gevolgen voor de huidige en toekomstige bewoners. Het succes van de aanpak van een wijk de Woonbond gebruikt het liefst de term wijkvernieuwing staat of valt met de participatie van bewoners. In deze brochure komt de rol van bewoners en bewonersorganisaties bij wijkvernieuwing aan de orde. De brochure is bedoeld voor bewoners en leden van bewonersorganisaties of -commissies die (soms voor het eerst) geconfronteerd worden met ideeën of voorstellen voor de aanpak van hun wijk door gemeenten, woningcorporaties en commerciële verhuurders, semipublieke instellingen, projectontwikkelaars en andere marktpartijen. Al dan niet op verzoek van die instanties, komen bewoners in een positie terecht waarin zij op de een of andere manier zullen moeten meewerken aan de wijkvernieuwing. Of ze daar nou blij mee zijn of niet. Weerbarstig De praktijk rondom bewonersinvloed bij wijkvernieuwing is weerbarstig. Meestal is iedereen het erover eens dat er wat moet gebeuren in de betreffende wijk. Maar over de concrete plannen kunnen de meningen flink uiteen lopen. Daarnaast zijn er heel verschillende ideeën over (de meerwaarde van) bewonersparticipatie en bewonersinvloed. Bewoners zijn meestal niet zo positief over hun betrokkenheid bij de planontwikkeling. Vaak merken zij dat ze (te) laat of (te) weinig worden betrokken en dat ze geen of nauwelijks invloed hebben op de plannen. De professionals van gemeenten en woningcorporaties hebben hiervan vaak een veel positiever beeld. Inmiddels lijken ook de meeste professionele partijen ervan overtuigd dat het zonder N E D E R L A N D S E W O O N B O N D 5
inleiding 1 serieuze betrokkenheid van én draagvlak onder de bewoners niet lukt om een buurt of wijk succesvol te vernieuwen. Afgezien daarvan is het ook op basis van meerdere wetten verplicht om bewoners te betrekken. Lees daar meer over in hoofdstuk 4. Struikelblokken Tijdens een wijkvernieuwingsproces kunnen al die verschillende ideeën en meningen flink botsen. Die botsingen kunnen ervoor zorgen dat bewoners in actie komen of juist de neiging krijgen om het bijltje erbij neer te gooien. Of ertoe leiden dat professionals zich terugtrekken uit het overleg met bewoners en zich beroepen op de gedachte dat zij het laatste woord hebben. Deze botsingen of struikelblokken geven aanknopingspunten om te analyseren wat de problemen zijn, wat ieders ideeën en vooronderstellingen zijn en hoe bewoners(organisaties) en professionals daarmee om kunnen gaan. Een moeilijk proces dus. Daarin zijn begrip en geduld noodzakelijk. Een van de meest voorkomende struikelblokken is bijvoorbeeld wantrouwen tussen bewoners en professionals. Vaak is dat er al vanaf het begin, al dan niet door problemen uit het verleden. Bewoners worden of voelen zich niet serieus genomen door professionals. En professionals hebben het idee dat bewoners alleen in hun eigen belang denken en constant zitten te mopperen. Wantrouwen is een hardnekkig fenomeen dat zonder wederzijds begrip en geduld niet uit de wereld te helpen is. Organiseren Wijkvernieuwingsprocessen kunnen niet alleen weerbarstig, maar ook erg zwaar en langdurig zijn. Professionals krijgen betaald voor het werk dat zij verrichten, maar bewoners staan hier vrijwel altijd als vrijwilligers in. Een enkele onkosten- of vergadervergoeding is niet voldoende om die balans in evenwicht te brengen. Toch moeten bewoners met de wijkvernieuwing aan de slag. Het gaat immers om hun eigen wijk, woning en buren. Bovendien is er een kans dat de wijk er daadwerkelijk op vooruit gaat. Met dat in het vooruitzicht, blijken er toch steeds weer genoeg bewoners bereid zich vrijwillig in te zetten en eventuele moeilijkheden te trotseren. Het beste dat bewoners gedurende het proces kunnen doen, is ervoor te zorgen dat ze er ook nog een beetje lol in hebben en de werklast zoveel mogelijk onder elkaar verdelen. Voor een bewonersorganisatie geldt: Hoe meer zielen hoe meer vreugd. Maar ook: Hoe meer zielen hoe minder druk op elk van hen. Het is dus van groot belang voor bewoners om zich te organiseren, er (nieuwe) vrijwilligers bij te blijven betrekken en voldoende aandacht te blijven besteden aan de interne gang van zaken. Een bewonersorganisatie moet een serieuze gesprekspart ner zijn waar de andere partijen niet omheen kunnen. Soms is het nuttig om daar professionele ondersteuning voor in te huren. Met meer vrijwilligers heeft een bewonersorganisatie meer (ervarings)kennis en know how in huis. En dus meer impact. Bewonersorganisaties vergeten nogal eens hun eigen mogelijkheden te onderzoeken en hebben de neiging deze te onderschatten. Dat is zonde. Want door een stevige bewonersinvloed zal de wijkvernieuwing aan kwaliteit winnen. 1.2 Geschiedenis van wijkvernieuwing en rijksbeleid Voordat bewoners beginnen aan wijkvernieuwing, is het verstandig om wat achtergronden te kennen. In bijlage 1 leest u een korte geschiedenis van wijkvernieuwing en rijksbeleid in Nederland, gebaseerd op informatie van het kei Kenniscentrum Stedelijke Vernieuwing, onderdeel van Platform 31. N E D E R L A N D S E W O O N B O N D 6
Meestal zijn alle partijen het er wel over eens dat er wat moet gebeuren in de betreffende wijk. Maar over wat er moet gebeuren lopen de meningen uiteen. Sommigen willen zich vooral richten op nieuwbouw van woningen zodat de wijk andere inkomensgroepen kan huisvesten. Anderen hechten meer aan investeringen in onderwijs, sociale voorzieningen en het creëren van werkgelegenheid om de problemen in een wijk aan te pakken. Over het algemeen worden als belangrijkste doelstellingen van wijkvernieuwing meestal genoemd het duurzaam vitaal maken van een wijk of buurt en het maatschappelijk vooruitkomen van haar bewoners. Met duurzame vitaliteit wordt dan bedoeld dat een wijk een toekomstbestendige woningvoorraad en een goed beheerde openbare ruimte heeft, economisch levensvatbaar is en een goede en blijvende leefbaarheid kent. Energiebesparing en duurzaamheid maken daar deel van uit. Oninleiding 1 Het rijksbeleid voor de vernieuwing van (binnen)steden en wijken is door de jaren heen regelmatig van koers gewijzigd. Kort samengevat heeft het zich ontwikkeld van kaalslag en reconstructie naar stadsvernieuwing, en van stadsvernieuwing naar stedelijke vernieuwing en wijkaanpak. De term stedelijke vernieuwing stond van oorsprong vooral voor een hoofdzakelijk fysieke aanpak (sloop-nieuwbouw). Later kwam de nadruk op de wijk te liggen en werden steeds nadrukkelijker ook sociale en economische maatregelen onder die paraplu geschaard. De Woonbond spreekt van wijkvernieuwing in plaats van stedelijke vernieuwing, omdat soortgelijke vernieuwingsprojecten ook in dorpen plaatsvinden. De definitie van wijkvernieuwing die het Woonbond Kennis- en Adviescentrum (wka) sinds 2011 hanteert is als volgt: Het geheel van samenhangende inspanningen op het gebied van leefbaarheid, verbetering en/of vernieuwing van de woningen, verbetering van de voorzieningen, waardoor de huurders van het gebied een kans op een wooncarrière wordt geboden en waardoor de kwaliteit van woningen en woonomgeving in het gebied op een hoger niveau wordt gebracht. 1.3 Welke partijen zijn met wijkvernieuwing bezig? Tijdens een wijkvernieuwingsproces krijgen bewoners te maken met veel verschillende partijen die werken vanuit verschillende achtergronden en uitgangspunten. In wijkvernieuwing is vaak sprake van een samenwerking van meerdere partijen uit het publieke (Rijk, provincie, waterschappen en gemeente), semi-publieke (woningcorporaties, scholen, zorg- en welzijnsorganisaties) en commerciële domein (bijvoorbeeld projectontwikkelaars en bouwbedrijven, beleggers, banken en energiebedrijven). Ook de bewoners zijn geen homogene groep. Soms zijn bewoners al georganiseerd in een bewonersorganisatie die zich inzet voor de buurt. Soms ontstaat er een spontane bewonerscommissie naar aanleiding van wijkvernieuwingsplannen. Verder zijn er vaak tientallen verenigingen in een wijk: de zangvereniging, de ruilwinkel, de klaverjasclub, de boksschool, de vrouwenclub, de speeltuinvereniging, de moskee, de kerk en ga zo maar door. Al die verenigingen kunnen worden betrokken bij een wijkvernieuwingsproces. Afhankelijk van de wijk zijn bewoners niet alleen de huurders van een woningcorporatie, maar ook eigenaar-bewoners, vaak georganiseerd in al dan niet actieve Verenigingen van Eigenaren (vve s). Vaak speelt ook een centrale huurdersorganisatie van de woningcorporatie een rol. Een centrale huurdersorganisatie is de officiële gesprekspartner van een woningcorporatie en gemeenten namens huurders. Zij kan in grote mate bijdragen aan een serieuze positie van bewoners bij wijkvernieuwing. Naast bewoners zijn ook kleine ondernemers zoals winkeliers en horecaondernemers van belang voor een buurt. Ook zij moeten worden betrokken in wijkvernieuwingsplannen. 1.4 Doelstellingen van wijkvernieuwing N E D E R L A N D S E W O O N B O N D 7
inleiding 1 der andere omdat de kosten van energie in de toekomst enorm zullen stijgen, worden energieopwekking (bijvoorbeeld door zonnepanelen op het dak) en energiebesparing (bijvoorbeeld door beter geïsoleerde woningen) in wijkvernieuwing van steeds groter belang. Bewoners zouden door de vernieuwing van hun buurt of wijk (meer) kansen moeten krijgen om zichzelf op verschillende vlakken in hun leven te ontplooien, zodat zij stappen vooruit kunnen maken op de maatschappelijke ladder. Hier wordt vaak als doelstelling aan toegevoegd dat bewoners de kans moeten krijgen om binnen hun eigen wijk wooncarrière te maken (door te stromen naar een beter, groter, duurder huis). Integraal proces De ervaring leert dat van alleen nieuwe huizen bouwen een wijk niet leefbaarder wordt. Er is meer nodig. Wijkvernieuwing gaat dus niet alleen om de woningen en de stedenbouwkundige opzet (het fysieke aspect), maar om de wijk als geheel (dus inclusief de sociale, economische en milieuaspecten). Het gaat om een integrale aanpak. Herstructurering van de woningvoorraad is slechts één van de manieren om te komen tot een wijk waar mensen graag willen (blijven) wonen. Zonder een aanpak van de sociaal-culturele en economische infrastructuur, zou er geen sprake zijn van wijkvernieuwing. En zonder oog voor het milieu, de energiehuishouding en duurzaamheid (ecologie), zou wijkvernieuwing niet toekomstbestendig zijn. Niet overal lukt het om dit integrale (volledige) karakter van wijkvernieuwing goed neer te zetten. Elk aspect van het geheel vraagt namelijk de nodige aandacht. Het kan snel gebeuren dat men het integrale geheel en de verbindingen tussen de aspecten uit het oog verliest. Daar komt bij dat wijken zich altijd blijven ontwikkelen, ook terwijl ze vernieuwd worden. Daarom moet vernieuwing meer als continu proces worden begrepen. Het is geen afgebakend traject met een begin en een eind. Afhankelijk van de grootte van het project, duurt het lang; vaak zo n tien tot vijftien jaar en soms langer. Lees meer over de doelstellingen en integrale wijkvernieuwing in hoofdstuk 2. Bewoners in de hoofdrol Bewoners van een wijk zouden hét uitgangspunt moeten zijn van integrale wijkvernieuwing. Zij weten namelijk wat er op sociaal, economisch en fysiek gebied aan de hand is met hun wijk. Zij zien mensen gaan en komen, ervaren wat het betekent als voorzieningen verdwijnen en hebben ideeën voor verbetering van de woonomgeving, de veiligheid, het beheer van de openbare ruimte of verbeteringen van de woningen. Achterstandswijk of niet, veel bewoners voelen zich thuis in hun wijk. Niet zelden omdat ze er geboren en getogen zijn. Er kan sprake zijn van sterke sociale cohesie, een soort dorpsgevoel in een wijk waar iedereen elkaar kent. Maar ook als de gemeenschapszin zwak lijkt, bestaan er relaties tussen buren, families en kennissen, tussen scholen, verenigingen en buurthuizen. Zulke netwerken zijn vaak van groot belang voor mensen in hun dagelijks bestaan en kunnen net het verschil maken tussen leven en overleven, of tussen zelfstandig leven of afhankelijk worden van instanties. Zulke netwerken zijn traag gegroeid, en je kunt ze niet zomaar verwijderen en dan opnieuw organiseren. Bovendien zijn veel bewoners vanwege hun inkomenspositie aangewezen op de betaalbare huurwoningen in een wijk. Allemaal thema s die aan bod horen te komen in een integraal wijkvernieuwingsproces en waar zorgvuldig mee moet worden omgegaan (vaak is het een van de taken van bewoners er op toe te zien dat dat ook gebeurt). Daarom zou elk wijkvernieuwingsproject moeten starten met een grondige analyse van de wijk en zijn sterke en zwakke kanten. En die analyse zou moeten starten bij de bewoners. Hun (ervarings)kennis van de wijk op straat- en zelfs huisniveau, is een stevige basis voor integrale wijkverniewing. N E D E R L A N D S E W O O N B O N D 8
inleiding 1 1.5 Inhoud van deze brochure Na deze inleiding over de geschiedenis, definities, doelstellingen en partijen van integrale wijkvernieuwing, kunt u in hoofdstuk 2 lezen over welke motieven er voor wijkvernieuwing zijn. Partijen hebben economische, fysieke of sociaal-economische motieven met betrekking tot sociale verhoudingen, leefbaarheid en duurzaamheid in de wijk. Het kan gaan om wijkgebonden of niet-wijkgebonden motieven van overheden, woningcorporaties, projectontwikkelaars of andere marktpartijen en bewoners zelf. In hoofdstuk 3 komen de verschillende fases in het wijkvernieuwingsproces aan de orde, met name wat betreft de fysieke veranderingen. In elke fase zullen zowel bestaande en nieuwe bewonersorganisaties als individuele bewoners hun plaats moeten krijgen. Het is daarom verstandig te beginnen met een wijkanalyse en het opstellen van een startnotitie met afspraken over communicatie, informatie, voorlichting en inspraak tussen bewoners en andere partijen. In hoofdstuk 3 komen ook het programma van uitgangspunten, het plan van aanpak en het Sociaal plan aan bod. Omdat het bij wijkvernieuwing om ingrijpende voorstellen gaat die voor veel bewoners vergaande gevolgen hebben, is het van groot belang dat bewoners goed vertegenwoordigd zijn in de planontwikkelingen en beslissingsmomenten gedurende het hele traject. In hoofdstuk 4 schetsen we daarom hoe een goed functionerend en goed geïnformeerd bewonersplatform kan ontstaan. Een platform dat weet welke rechten op inspraak het heeft, dat de communicatie naar zijn achterban op orde heeft, een eigen agenda voert en ondersteuning inschakelt wanneer dat nodig is. Tot slot benadrukken we in hoofdstuk 5 dat goed georganiseerde bewoners de kern zijn van een geslaagd wijkvernieuwingsproject. En dat het niet zo mag zijn dat na een periode van grootschalige ingrepen, de buurt aan zijn lot wordt overgelaten en vijf jaar later alweer aan vernieuwing toe is. De beste manier om dat te voorkomen, is door bewoners mede verantwoordelijk en eigenaar te maken van alle maatregelen en investeringen met betrekking tot de wijkvernieuwing. Dat blijkt ook uit een casestudy van Emmen Revisited, een bijzonder geslaagd wijkvernieuwingstraject waaruit een burgerparticipatiemodel is voortgekomen dat alom erkend wordt als een succes. N E D E R L A N D S E W O O N B O N D 9