Evaluatie Klachtencommissariaat Conclusies en aanbevelingen Rekenkamercommissie gemeente Enschede 3 maart 2016 1
Aanleiding Met ingang van 1 januari 2015 heeft de gemeente Enschede een functie Klachtencommissaris. In eerste instantie treedt een tijdelijke Klachtencommissaris aan, die de functie vervult tot en met 31 maart 2015. Met ingang van 1 april 2015 is de Klachtencommissaris benoemd. Bij dit aantreden is besloten dat een jaar na benoeming de klachtencommissaris wordt geëvalueerd. Het gaat zowel om een evaluatie van de functie, als om de evaluatie van het persoonlijk functioneren van de huidige klachtencommissaris. De rekenkamercommissie heeft een evaluatie uitgevoerd van de inrichting van de functie klachtencommissaris, niet van het persoonlijk functioneren. Het doel van deze evaluatie is om lessen te trekken uit de ervaringen met de huidige inrichting van het klachtencommissariaat en daarmee verbetering mogelijk te maken. Van ombudsman naar klachtencommissaris In 2014 belandt de volgende afspraak in het coalitieakkoord 2014-2018: "Wij willen een onafhankelijke ombudsman die ook op het sociale domein een rol van betekenis kan spelen. De ombudsman kan klachten professioneel, onafhankelijk en vertrouwelijk onderzoeken en vervolgens een aanbeveling geven voor optimaal handelen van de gemeente." Een Blauwe Nota schetst drie opties voor klachtenafhandeling in het sociaal domein met hun voor- en nadelen. De Blauwe Nota onderscheidt de volgende opties: 1. De op dat moment bestaande situatie: de eerste lijn bij het bestuursorgaan, de tweede lijn bij de Nationale Ombudsman. 2. De eerste lijn bij het bestuursorgaan, de tweede lijn bij een gemeentelijke of regionale ombudsman. 3. De eerste lijn bij een Sociaal Domein Centraal Klachtenpunt, de rest van de eerste lijn bij het bestuursorgaan, de tweede lijn bij de Nationale Ombudsman. In oktober 2014 staat de Blauwe Nota op de agenda van de Stedelijke Commissie. Het gegeven dat het instellen van een ombudsman pas mogelijk is per 1 januari 2016 vinden de meeste raadsfracties van doorslaggevende betekenis om alvast met een functie voor klachtenafhandeling te starten die anders is gepositioneerd. De Stedelijke Commissie spreekt de voorkeur uit voor de laatste optie: het Centraal Klachtenpunt. Het Centraal Klachtenpunt geeft het bestuursorgaan advies over eerstelijns klachten. Het bestuursorgaan neemt vervolgens een beslissing. In de loop van de tijd verandert deze adviesrol in een functionaris die klachten afdoet. Ook het terrein waarop de klachtenfunctionaris zich begeeft, verandert van specifiek het sociaal domein naar het volledige gemeentelijke spectrum. Het college stelt de raad in december 2014 voor om een klachtencommissaris in te stellen voor de eerstelijnsklachten voor alle drie gemeentelijke bestuursorganen. Op 15 december 2014 bespreekt de gemeenteraad het collegevoorstel, waarvan ook de Profielschets Klachtencommissaris, de Procedure Voordracht Klachtencommissaris en het voorstel voor de oprichting van een Werkgroep Voordracht Klachtencommissaris deel uitmaken. De Klachtencommissaris moet vijf doelstellingen verwezenlijken, verwoord in de raadsvoorstellen die de raad in december 2015 als kader vaststelt: 1. Een goed herkenbaar centraal punt voor klachten; 2. De verantwoordelijkheid dragen voor het oplossen van problemen van burgers; 3. De gemeente als goed opdrachtgever; 4. Een laagdrempelige en informele afhandeling van klachten; 5. Het gemeentelijke leerproces faciliteren. Als uitgangspunten van de functie gelden bovendien onafhankelijkheid, professionaliteit, vertrouwelijkheid, directheid, laagdrempeligheid, oplossingsgerichtheid, deskundigheid, benaderbaarheid en gezaghebbendheid. De klachtencommissaris krijgt van de drie bestuursorganen van de gemeente Enschede, raad, college van B&W en burgemeester, het mandaat om klachten af te doen als bedoeld in artikel 9:1 van de Awb. De klachtencommissaris wordt door de gemeenteraad benoemd, geschorst en ontslagen. De klachtencommissaris rapporteert periodiek aan de gemeenteraad. 2
In het uiteindelijke model waarin de functie van klachtencommissaris is gegoten, zien we de uitgangspunten onafhankelijkheid, professionaliteit, directheid, oplossingsgerichtheid en deskundigheid terug. Dat geldt niet voor vertrouwelijkheid, laagdrempeligheid, benaderbaarheid en gezaghebbendheid. Met name gezaghebbendheid valt niet formeel te verankeren, omdat het voortvloeit uit het bieden van een constante kwaliteit op basis waarvan gezag wordt opgebouwd. 3
Conclusies Na een jaar ervaring te hebben opgedaan met een nieuwe en vernieuwende inrichting van de klachtenafhandeling, trekt de rekenkamercommissie op basis van de evaluatie van het klachtencommissariaat de volgende conclusies: 1. De klachtencommissaris dient vooral het belang van de inwoner in plaats van de organisatie. Bij het inrichten van de klachtenfunctie heeft steeds het belang van de klager centraal gestaan, waardoor de klachtenfunctie ver van de organisatie afstaat. De organisatie was door deze positionering van de klachtencommissaris dichtbij de klager niet in staat om de eigen klachten af te handelen en rechtstreeks met de klager in het reine te komen. 2. De lessen van de klachtencommissaris leiden niet tot leren. De klachtencommissaris rapporteert periodiek aan de gemeenteraad. De behandeling van rapportages in de politieke arena trekt de lessen van de klachtencommissaris dan ook makkelijk in de politieke verhouding tussen coalitie en oppositie. De lessen belanden daardoor niet rechtstreeks en in hun volle omvang bij de ambtelijke organisatie en het college, die ze beide uiteindelijk moeten doorvoeren. Ook het gegeven dat de klachtencommissaris het mandaat heeft gekregen om klachten af te doen, belemmert het leerproces. De bestuursorganen hebben daardoor niet de mogelijkheid hun visie te geven op de klacht en de klacht aanleiding te laten zijn tot leren. 3. De verhouding van de klachtencommissaris ten opzichte van andere organen is niet duidelijk. De burgemeester heeft een wettelijke zorgplicht voor klachtafhandeling (art. 170 Gemeentewet). De verhouding tussen onafhankelijke klachtencommissaris en burgemeester is in de huidige situatie niet beschreven. Ook de verhouding tussen de functie van klachtencommissaris en andere relevante actoren, zoals de bezwaar- en beroepscommissies, de rekenkamercommissie of de calamiteitencommissie van raadsleden, is niet vastgelegd. 4. De ondersteuning van de klachtencommissaris met financiële en personele middelen is niet vanzelfsprekend. De klachtencommissaris kreeg de opdracht zelf een begroting op te stellen. De bijbehorende dekking moest op een later tijdstip worden gezocht. Dit gaf de klachtencommissaris vrijheid om een passende omvang van het bureau te kiezen in de begroting, maar maakte een politieke afweging noodzakelijk bij het vinden van de dekking. De klachtencommissaris moet vanuit de huidige (onafhankelijk) positie zijn budget bevechten in plaats van een vooraf vastgesteld budget ter beschikking te hebben. Kortom, waar klachten in de regel kunnen aanzetten tot verbeteringen, leidt de positionering van de klachtencommissaris dichtbij de klager, rapporterend aan de raad en nauwelijks verknoopt met andere relevante actoren onvoldoende tot leren. 4
Aanbevelingen De rekenkamercommissie adviseert een context te creëren waarin klachten kunnen leiden tot verbeteringen. Leren moet je daarin organiseren. Dat vergt tijd, ruimte, bereidwilligheid en menskracht. Daarbij is het uitgangspunt dat bestuurders en leidinggevenden een cultuur bevorderen, waarin leren van fouten gewoon is. Vanuit het oogpunt van de gemeenteraad is bij de klachtafhandeling met name de inhoudelijke kant van de klacht relevant, voor zover daar structurele signalen uit af te leiden zijn De inhoud draagt direct bij aan de controlerende en indirect aan de kaderstellende rol van de raad. De emotie die met de klacht gepaard gaat, ligt meer in het verlengde van de ambtelijke organisatie. 1. Positioneer de klachtencommissaris tussen de belangen van inwoners en ambtelijke organisatie in. Laat zijn rol een uitgestoken hand zijn, zowel in het directe contact met de burger als met de organisatie. De positionering dichter bij de ambtelijke organisatie doet onvermijdelijk wat af aan de onafhankelijkheid van de klachtencommissaris. De onafhankelijkheid blijft echter geborgd wanneer in de tweede lijn de gang naar de (nationale) ombudsman blijft bestaan. 2. Geef de ambtelijke organisatie meer kans om te leren door de klachtencommissaris niet de eerstelijns klachten te laten rapporteren aan de raad, maar aan de organisatie, zodat die kan leren en de raad daarna op gezette tijden kan informeren over de aard en omvang van de klachten en de manier waarop die hebben geleid tot leren. Naast de aard en de omvang van de klachten kan de raad beter grip op de inhoudelijke kant van de klachten krijgen, door een narratieve methode te hanteren. Uit de periodieke rapportage van de klachtencommissaris aan de raad worden de terugkerende knelpunten in de processen uitgelicht. Zoals de rekenkamer ook naar aanleiding van het onderzoek naar de decentralisaties (brief 22 september 2015) benadrukte, zijn de verhalen achter dergelijke knelpunten als kwalitatieve informatie voor raadsleden interessant. Zij geven kleuring aan de kwantitatieve gegevens. 3. Geef de bestuursorganen meer kans om te leren door de klachtencommissaris advies te laten geven over de klachtafhandeling en organisatiewijzigingen in plaats van de klachten te laten afdoen. 4. Voorzie de klachtencommissaris van een budget met bijbehorende dekking. 5. Positioneer de klachtencommissaris ten opzichte van andere actoren, die zijn belast met klachten en /of leren, zoals de burgemeester (zeker gezien zijn wettelijke taak) en de bezwaar- en beroepscommissies. 6. Formaliseer het vertrouwelijke karakter van het werk van de Klachtencommissaris. 7. Verleen de klachtencommissaris gezag door zijn adviezen en rapportages zichtbaar serieus te nemen en steun uit te spreken voor de functie. 5