Bouwstenen voor alarmberichten in het kader van NL-Alert

Bouwstenen voor alarmberichten in het kader van NL-Alert Rapportage over de ontwikkeling van berichtgeving voor burgeralarmering via cell broadcast dr.ir. H.M. Jagtman, dr. S. Sillem, prof.dr. B.J.M. Ale Faculteit Techniek Bestuur en Management Sectie Veiligheidskunde

Bouwstenen voor alarmberichten in het kader van NL-Alert Rapport over de ontwikkeling van berichtgeving voor burgeralarmering via cell broadcast dr.ir. H.M. Jagtman dr. S. Sillem prof.dr. B.J.M. Ale TU Delft Sectie Veiligheidskunde ISBN 978-90-5638-256-8

Colofon juli 2011 Dit rapport en bijbehorende elementen voor een berichtendatabase zijn opgesteld door de TU Delft in opdracht van het Ministerie van Veiligheid & Justitie. Alle auteursrechten en databankrechten ten aanzien van de inhoud van deze uitgave worden uitdrukkelijk voorbehouden. Deze auteursrechten berusten bij de opdrachtgever. Voor het overnemen, opslaan en verspreiden van (delen van) de inhoud en gebruik van de vormgeving, op welke wijze dan ook, dient u in beginsel vooraf schriftelijke toestemming te hebben gekregen. Foto omslag: Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond Brand Chemie-Pack Moerdijk 5 januari 2011, met dank aan Don Berghuis Dit rapport is tevens beschikbaar via de TU Delft Repository Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management Sectie Veiligheidskunde Jaffalaan 5 2628 BX Delft Postbus 5015 2600 GA Delft T 015 27 81477 W http://www.vk.tbm.tudelft.nl ISBN 978-90-5638-256-8

Voorwoord In 2004 startte de sectie Veiligheidskunde haar onderzoek naar de mogelijkheden van mobiele telefonie voor burgeralarmering met een experiment gericht op doven en slechthorenden in de gemeente Vlaardingen (Sillem, Wiersma, & Ale, 2004). Na dit experiment volgende in de periode 2005-2007 verschillende grootschalige praktijkproeven met de technologie cell broadcast gericht op burgeralarmering. Er is veel gebeurd sinds deze proeven en de rapportage hierover in 2008 (Jagtman, Wiersma, Sillem, & Ale, 2008). De proeftuin van een aantal jaar geleden heeft geleid tot een aanbesteding gevolgd door realisatie van een nieuwe alarmerings- en waarschuwingsservice voor de overheid, die gebruik maakt van cell broadcast. Deze service heeft de naam NL-Alert gekregen. Inzichten zijn in de loop van de tijd bijgesteld. Als gevolg van externe ontwikkelingen en in lijn met de aanbeveling uit het eerdere onderzoek is de huidige gedachten dat cell broadcast / NL-Alert een plaats moet krijgen tussen een diversiteit aan communicatietechnieken. De exacte positionering in de zogenaamde middelenmix was ten tijde van dit onderzoek nog niet volledig uitgekristalliseerd. De realisatie van NL-Alert is in handen van verschillende partijen waaronder het agentschap Logius in opdracht van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Tijdens dit traject heeft Logius de TU Delft verzocht een bijdrage te leveren aan de inhoud van de berichten die NL-Alert kan gaan versturen. De focus in het onderzoek lag op alarmberichten die bedoeld zijn om de negatieve gevolgen (schade) voor de bevolking als gevolg van crisis of incidenten zo veel mogelijk te beperken. Een alarmbericht wordt ingezet op het moment dat de bevolking in een bepaald gebied moet handelen om in veiligheid te blijven. Dit heeft geleid tot onderzoek naar de structuur van berichten, elementen die in deze structuur moeten en kunnen worden ingevuld en de wijze waarop berichten kunnen worden opgesteld. De resultaten van het onderzoek zijn in dit rapport vastgelegd. Aan de resultaten van dit onderzoek is door veel mensen een bijdrage geleverd. In het kader van dit onderzoek zijn twee workshops uitgevoerd die zijn georganiseerd in samenwerking met Frans Copini van Stichting Iseti. De workshops werden gefaciliteerd door Marike Boertien en collega s van T- Xchange. Aan de eendaagse workshops hebben in totaal 30 verschillende professionals uit zeer uiteenlopende expertisegebieden deelgenomen. Input voor het onderzoek is tevens verkregen via een workshop geïnitieerd door Freek van Elswijk op het Nationaal Veiligheidscongres 2010. Voor het verkrijgen van aanvullende informatie uit de regio en uitwisselen van gedachten, noemen wij in het bijzonder Jan-Bart van Oppenraaij (Nationaal Crisiscentrum NCC), Erik Kroon (Ministerie van Veiligheid en Justitie) en Susan van Petten (Veiligheidsregio Gelderland-Zuid). Contactpersoon vanuit Logius was Barbara Krop. De laatste te noemen persoon is één van de kennisdelers rond de ervaringen uit de praktijkproeven met cell broadcast: John Tacken van Conict Consultants. In dit project is hij van waarde geweest in het verbinden van de activiteiten en resultaten uit deze opdracht met andere activiteiten rond de realisatie van NL-Alert. NL-Alert gaat een nieuwe fase in met het testen in drie veiligheidsregio s. De uitdagingen hiervoor zijn vermeld in de voortgangsrapportage van de Minister aan de Tweede Kamer (Kamerstukken, 2011). In deze nieuwe stap krijgen de beoogde gebruikers zicht op welke mogelijkheden en beperkingen NL- Alert voor de praktijk heeft. De ervaringen uit de eerdere proeven en ervaringen rond het samenstellen van berichten uit dit onderzoek leveren daarvoor een startpunt. Tijdens de realisatiefase van NL-Alert vond op 5 januari een grote brand plaats in Moerdijk. Had NL-Alert bestaan, dan was het waarschijnlijk benut voor berichtgeving. Met deze gebeurtenis in het achterhoofd kunnen we allen op ons netvlies zetten dat voor NL-Alert geldt dat het er niet om gaat dat alle aanwezigen in een uitzendgebied via NL-Alert worden gealarmeerd en geïnformeerd, maar dat het er uiteindelijk erom gaat dat de mogelijk bedreigde bevolking op de hoogte is gebracht en weet wat hen te doen staat. NL-Alert kan daar een bijdrage aan leveren. Delft, juli 2011 Ellen Jagtman, Simone Sillem, Ben Ale i

Samenvatting In dit rapport zijn de resultaten beschreven van de opdracht van Logius aan de TU Delft om een aanzet te leveren tot een berichtendatabase ten behoeve van de implementatie van NL-Alert. In het kader van deze opdracht zijn opgesteld en onderzocht: Een basisstructuur en een bibliotheek van berichtelementen die aan deze structuur invulling kunnen geven Toetscriteria en lessen rond het samenstellen van alarmberichten voor NL-Alert Voorbeeldberichten op basis van een zestal scenario s De basisstructuur voor een NL-Alert bestaat uit 5 onderdelen: een aanhef, een omschrijving van de gebeurtenis, de locatie, het handelingsperspectief en een afsluiting (zie Figuur 7 in hoofdstuk 3). Om inhoud te geven aan de onderdelen zijn voor de beschrijving van gebeurtenis, de locatie en het handelingsperspectief berichtelementen vastgesteld. De invulling van de elementen is bestudeerd voor alarmberichten, die tot doel hebben de gevolgen voor de bevolking te beperken. Sommige elementen zijn essentieel, andere elementen zijn afhankelijk van de gebeurtenis die aanleiding geeft om een NL- Alert te verspreiden. De uitleg van berichtelementen en voorbeelden zijn opgenomen in hoofdstuk 5. Om de tekst van een NL-Alert te kunnen samenstellen en te bepalen of de tekst bruikbaar is, zijn toetscriteria opgesteld (zie hoofdstuk 4). Een verkorte weergave staat op de pagina v. Deze criteria helpen als richtlijn om een berichttekst te maken zodat de ontvanger kan bepalen wat hij of zij moet doen, de ontvanger kan bepalen dat het bericht op het moment van lezen voor hem/haar haar van belang is en de inhoud van het bericht overeenkomt met het op moment van versturen geldende gevaar. De toetscriteria zijn gebruikt in een workshop waarin met mensen uit het veld zelf berichten hebben opgesteld. De criteria gaven de deelnemers aan de workshop houvast en werden als handig en praktisch bestempeld, mits ze een handreiking zijn en geen doel op zich worden. In hoofdstuk 6 staan voorbeelden van alarmberichten centraal die in een workshop zijn opgesteld voor een zestal incidenten. Analyse van de berichten leert dat de toetscriteria een bijdrage hebben geleverd aan berichten die in de geschetste incident-setting bruikbaar kunnen zijn. Aangezien iedere rampgebeurtenis uniek op zich is, kunnen deze voorbeelden niet als algemeen zonder aanpassing worden gebruikt. Analyse van de berichten laat zien dat professionals geneigd waren tekst toe te voegen buiten de 5 onderdelen van de basisstructuur. Dit betrof het verwijzen naar andere informatie bronnen. Als uitbreiding op de basisstructuur is dit mogelijk, indien de andere bron daadwerkelijk informatie geeft en de verwijzing voor het eerste alarm niet afleid van het hoofddoel van boodschap: handelingsperspectief om in veiligheid te komen of blijven. Daarnaast werden door de professionals uit het veld overige tekstpassages toegevoegd met aanvullend (deels facultatief) handelingsperspectief en oproepen opgenomen over hoe in het algemeen te handelen bekend uit de risicocommunicatie. Aangezien rampencommunicatie handelt over het hier & nu verschilt dit van risicocommunicatie die zich richt op als, dan. Op dit moment is er geen ervaring met grootschalige tekstuele waarschuwing aan de bevolking. Ervaring met NL-Alert bij werkelijke dreigingen en incidenten in combinatie met nader onderzoek naar de waardering door de bevolking (zie hoofdstuk 7) moet uitwijzen of dit type aanvulling aan de basisstructuur gewenst is of als verstorend wordt ervaren door de bevolking die een NL-Alert ontvang, daarna leest en op basis hiervan beslist al dan niet (te reageren) in actie te komen. Naar aanleiding van de bevindingen, zijn drie strategieën gedefinieerd die gevolgd kunnen worden om de berichttekst voor een NL-Alert samen te stellen (zie paragraaf 6.5). De activerende & lerende aanpak, die gebruik maakt van de criteria en berichtelementen sluit aan bij de onzekerheden waarmee het optreden van crises en rampen gepaard gaat. Deze aanpak vergt opleiding, training en continue oefening. Voorts is het opstellen van tekstberichten een onderdeel van de keuzes rond de inzet van NL-Alert. De inhoud en de manier waarop een tekstbericht tot stand zal komen, is daarom afhankelijk van de inbedding van NL-Alert in het beleid en in de processen van de uitvoerende organisaties (zie hoofdstuk 8). iii

Berichten samenstellen in het kort Kenmerkend voor de techniek NL-Alert maakt gebruik van cell broadcast hierdoor kunnen tekstuele berichten worden gestuurd naar een mobiele telefoon Uniek, toch een vergelijking bedenk hierbij dat de bevolking niet (precies) weet wanneer een NL-Alert wordt verzonden Eén bericht naar velen, locatie-afhankelijk en binnen seconden Eenrichtingsverkeer (van netwerk naar mobiel) niet congestiegevoelig maar ook niet bekend wie het heeft gekregen Een mobiele telefoon ontvangt alleen de berichten via de kanalen die zijn ingesteld (nu door de burger) Een mobiel kan alleen in real time berichten ontvangen, indien verbonden met een mast uit het netwerk die verstuurt Een bericht bestaat uit maximaal 15 pagina s van 93 karakters (voorkeur voor alarmering kort 1 a 2 pagina s) Cell broadcast verstuurd zoals verkeersinformatie op de Radio Alleen op moment van broadcast (uitzenden) Ontvangen zonder vertraging Onbekend wie er luisteren (bericht ontvangen) (berichten kunnen worden herhaald, één keer ontvangen) Cell broadcast update informatie zoals teletekst Informatieaandrager kan berichtgeving verversen en nieuw bericht versturen Mobiele telefoons tonen het laatste ontvangen bericht Mobiele telefoons tonen berichten van de ingestelde kanalen Challenge the future 1 Challenge the future 2 Compleet het bericht bevat die inhoud waarmee de ontvanger kan bepalen wat hem of haar te doen staat om in veiligheid te komen of te blijven Relevant ontvanger kan bepalen of het NL-Alert op het moment van lezen (nog) relevant is Ontvanger kan bepalen of hij/zij tot de doelgroep van bericht hoort Bericht bevat: [ID1], [Risico1],[Risico2],[Actie],[ID2] [Risico1]: gebeurtenis beschreven? [Risico2]: bronlocatie vermeld? [Risico2]: effect of veilig gebied vermeld [Actie]: stopt huidige activiteit & biedt handelingsperspectief? (voorkeur) beschrijft actie direct (alternatief) geeft richting om actie te bepalen Indien verwijzing naar andere bronnen: is daar informatie? [ID1]: NL-Alert [ID2]: dd-mm-jjjj uu:mm NB. ID1 & ID2 zijn onderdeel van de tekst => dit vb al 26 karakters Karakter van bericht: alarmbericht is duidelijk uit tekst Risico2: ontvanger kan bepalen of bericht voor hem/haar is NB. Ken de dynamiek van de technologie cell broadcast. Ook buiten het doelgebied van het bericht kunnen mensen aanwezig zijn die een NL-Alert ontvangen Challenge the future 3 Challenge the future 4 Correct voor Situatie het bericht is gegeven de situatie (ten tijden verzending) accuraat de ontvanger wordt aangezet tot handelen overeenkomstig het gevaar dat hem of haar bedreigd Acute situatie waarin ontvanger gevaar loopt Feitelijk correct Spreekt andere berichten niet tegen (of herroept duidelijk) Bericht tips Maak het bericht eenvoudig Wees to the point Zet alleen het hoogst nodige in een NL-Alert Vermijd volzinnen Gebruik telegramstijl met vooral zelfstandige naamwoorden en werkwoorden Bericht werkt niet contraproductief Niet beperkend voor zelfredzaam vermogen Stop niet teveel verschillende informatie in één bericht Gewijzigde situatie? nieuw bericht gewenst (Advies) logische volgorde: risico1 (gevaar) risico2 (bron) actie Berichten verschillende media op elkaar afgestemd Bericht als situatie weer normaal is (einde dreiging/ramp) Verwijs in 1 ste bericht niet naar andere informatiebron NB. Later kan 1ste bericht aangevuld worden en als update (opnieuw) worden verstuurd Challenge the future 5 Challenge the future 6 v

Inhoudsopgave Colofon Voorwoord... i Samenvatting... iii Berichten samenstellen in het kort... v 1 Inleiding... 1 1.1 Wat is NL-Alert?... 1 1.2 Doelstelling en afbakening... 3 1.3 Aanpak... 3 1.4 Leeswijzer... 4 2 Achtergrond burgeralarmering... 5 2.1 Positionering alarmering... 5 2.2 Alarmering en middelen... 6 2.3 Berichttypen voor burgeralarmering... 7 2.4 Ramptypen... 7 2.5 Veiligheidsregio s en ramptypen... 9 2.6 Risico-communicatie versus Ramp-communicatie... 9 3 De basisstructuur van een NL-Alert bericht... 11 3.1 Opbouw van bericht... 12 3.2 Samenhang componenten risico en actie... 12 3.3 Relevante berichtmomenten... 13 4 Het samenstellen van alarmberichten voor NL-Alert... 15 4.1 Toetsen voor alarmberichten voor NL-Alert... 15 4.2 Deelnemers ervaringen samenstellen berichten: oefenen en praktijk... 17 4.3 Lessen naar aanleiding van het samenstellen van alarmberichten... 18 4.4 Randvoorwaarden om een bericht samen te stellen... 19 4.5 Hulp bij snel samenstellen van een bericht... 20 5 Voorbeelden van berichtelementen... 21 5.1 De risico-componenten... 21 5.2 De actie-component... 24 5.3 De Informatie-component... 27 5.4 NL-Alert berichtketen: perspectief van verschillende soorten berichten... 28 6 Voorbeelden van NL-Alert berichten... 31 6.1 Scenario gedreven voorbeelden van alarmberichten... 31 6.2 Implicaties van de voorbeelden... 33 6.3 Toetsing taalniveau voorbeeldberichten... 35 6.4 Een NL-Alert in 93 karakters?... 36 6.5 Gebruik van voorbeeldberichten in de alarmeringspraktijk... 39 7 Waardering van berichten door de bevolking... 41 vii

7.1 Eerdere bevindingen... 41 7.2 Opzet analyse nieuwe webexperiment... 41 8 Conclusie en discussie... 43 8.1 Berichten voor NL-Alert... 43 8.2 Toetscriteria en samenstellen van berichten oefenen... 43 8.3 Opstellen van alarmberichten... 44 8.4 Samenstellen van berichten voor NL-Alert in context... 45 8.5 Alarmberichten: waar staan we en hoe verder?... 45 Referenties... 47 Bijlage 1. Berichtelementen kennis uit CHORIST... 49 Bijlage 2. Berichtelementen... 53 Bijlage 3. Literatuur en documentanalyse bestaande berichtgeving... 54 Bijlage 4. Vragenlijst professionals... 56 Bijlage 5. Workshop 1: implicaties berichtgeving via NL-Alert... 59 Bijlage 6. Workshop 2: samenstellen van voorbeeldberichten... 64 Bijlage 7. Webexperiment... 76 viii

1 Inleiding De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties heeft op 20 augustus 2008 de kamer geïnformeerd over de invoering van de dienst cell broadcast als burgeralarmerings- en informatiesysteem (Kamerstukken, 2008). Aan deze beslissing lagen mede praktijkproeven ten grondslag die als onderdeel van locatiegebonden diensten voor de overheid zijn uitgevoerd tussen 2005 en 2007 (Jagtman, et al., 2008). De technische en organisatorische realisatie van de dienst is in 2009 gestart na een aanbesteding voor de broker 1 en contracten met de drie mobiele netwerkoperators in Nederland. In de loop van 2011 zal NL-Alert gefaseerd worden uitgerold, waarbij uiteindelijk de meldkamers van de 25 Veiligheidsregio s en landelijke meldkamers NL-Alert berichten aan de bevolking kunnen versturen (Kamerstukken, 2010). In mei 2011 werd de Tweede Kamer geïnformeerd over de voortgang van het project NL-Alert. De volgende fase is het testen in drie veiligheidsregio s waarna in het najaar van 2011 wordt besloten of NL-Alert in heel Nederland kan worden ingevoerd (Kamerstukken, 2011). De implementatie van NL-Alert wordt verzorgd door Logius, een agentschap van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Sinds het aantreden van het Kabinet Rutte op 14 oktober 2010 valt NL-Alert onder het Ministerie van Veiligheid en Justitie en is dit ministerie ook opdrachtgever van Logius voor de realisatie van NL-Alert. 1.1 Wat is NL-Alert? Op één van haar websites geeft de overheid de volgende uitleg aan NL-Alert: NL-Alert wordt een nieuw waarschuwings- en alarmeringssysteem van de overheid voor de mobiele telefoon. Deze dienst kan via zendmasten voor mobiele telefonie berichten uitzenden naar alle mobiele telefoons binnen het zendbereik van een mast. Bij een (dreigende) ramp of noodsituatie worden degenen in de directe omgeving via de mobiele telefoon geïnformeerd over de situatie. In het bericht staat specifiek wat je op dat moment het beste kunt doen. 2. NL-Alert maakt gebruik van cell broadcast, een techniek die onderdeel is van mobiele telefonie. Cell broadcast is op vrijwel elk model mobiele telefoon beschikbaar, maar is nauwelijks bekend onder gebruikers van mobiele telefoons. Een beknopte uitleg wordt gegeven om opmerkingen in het kader van mogelijkheden voor inhoud van berichten in het kader van dreigingen en rampen in dit rapport te kunnen begrijpen. Gebied selectie Inhoud NL-Alert bericht (type NL-Alert) uitzending (1 richting) Antennes in het geselecteerde gebied Provider1 Bericht initator (autoriteit) broker Provider2 Provider3 Figuur 1: Uitzendketen (onderdelen 1 en 2 uit Figuur 4 van pagina 6) 1 De Broker, Centric, verzocht de technische- en servicestructuur tussen de autoriteit en de fysiek mobiele netwerken in Nederland, zodat de autoriteit een bericht kan samenstellen en versturen naar een geografisch aan te geven gebied. 2 http://www.nlalert.nl 1

Met de technologie kunnen tekstberichten gestuurd worden naar mobiele telefoons in een bepaald geografisch gebied (Cell Broadcast Forum, 2002). Elke GSM-antenne bevat één of meer cellen. Een bericht kan verstuurd worden naar één cell, naar een aantal cellen of naar een heel netwerk. Naar welk cellen een bericht wordt uitgezonden is afhankelijk van het geografische gebied dat de autoriteit die een NL-Alert wil versturen aangeeft (zie schematisch in Figuur 1). Cell broadcastberichten worden, in tegenstelling tot sms-berichten, van één bepaald punt naar een gebied gestuurd (Cell Broadcast Forum, 2002). Het bericht kan daarom een groot aantal mobiele telefoons tegelijk bereiken. De berichten worden niet opgeslagen in een buffer, zoals bij smsberichten, de mobiele telefoon moet dus aanstaan en bereik hebben op het moment van het versturen van het bericht. De berichten worden verzonden zonder bevestiging. Dit betekent dat de verzender niet weet wie het bericht heeft ontvangen. Om de kans op ontvangen op een mobiele telefoon te vergroten kunnen berichten met een herhaling worden verstuurd. Op een mobiele telefoon wordt een herhaald verzonden bericht in principe 3 één keer getoond. De service is anoniem en gratis voor de ontvanger. In de mobiele telefoon wordt gedefinieerd van welke kanaal of kanalen cell broadcastberichten aan de gebruiker getoond worden. Alleen berichten verzonden via die ingestelde kanalen worden getoond. Omdat NL-Alert een real time uitzending betreft (zonder buffer) worden berichten alleen ontvangen op mobiele telefoons die zijn verbonden met die cellen uit het mobiele netwerk die het bericht versturen. Kortom, om een cell broadcastbericht te kunnen ontvangen moet de gebruiker op het moment dat het bericht wordt verstuurd: Het kanaal hebben ingesteld waarop het bericht wordt verstuurd; Zijn of haar mobiele telefoon bij zich hebben; Zijn of haar mobiele telefoon aan hebben staan, en Contact hebben met één van de cellen van waaruit het bericht gestuurd wordt. Het feit dat een mobiele telefoon een NL-Alert toont betekent dat deze mobiele telefoon in contact staat met één van de cellen die is geadresseerd om het beoogde geografische gebied te bereiken. Dit betekent niet zonder meer dat de ontvanger van dat NL-Alert bericht met zijn of haar mobiele telefoon zich op een locatie binnen het geografisch geselecteerde gebied bevindt. Andersom, ontvangt niet iedere telefoon in het geografisch geselecteerde gebied per definitie een NL-Alert. De mobiele telefoon kan verbonden zijn met een cell (net) buiten het uitzendgebied. Het is voor de inhoud van berichten van belang te realiseren dat uitzendgebied niet één op één gelijk is aan het gebied waarbinnen berichten worden ontvangen. De berichtgeving in het NL-Alert moet daarom een locatie aanduiden (zie verder paragraaf 5.1.2). Kenmerkend voor de techniek NL-Alert maakt gebruik van cell broadcast hierdoor kunnen tekstuele berichten worden gestuurd naar een mobiele telefoon Uniek, toch een vergelijking bedenk hierbij dat de bevolking niet (precies) weet wanneer een NL-Alert wordt verzonden Eén bericht naar velen, locatie-afhankelijk en binnen seconden Eenrichtingsverkeer (van netwerk naar mobiel) niet congestiegevoelig maar ook niet bekend wie het heeft gekregen Een mobiele telefoon ontvangt alleen de berichten via de kanalen die zijn ingesteld (nu door de burger) Een mobiel kan alleen in real time berichten ontvangen, indien verbonden met een mast uit het netwerk die verstuurt Een bericht bestaat uit maximaal 15 pagina s van 93 karakters (voorkeur voor alarmering kort 1 a 2 pagina s) Cell broadcast verstuurd zoals verkeersinformatie op de Radio Alleen op moment van broadcast (uitzenden) Ontvangen zonder vertraging Onbekend wie er luisteren (bericht ontvangen) (berichten kunnen worden herhaald, één keer ontvangen) Cell broadcast update informatie zoals teletekst Informatieaandrager kan berichtgeving verversen en nieuw bericht versturen Mobiele telefoons tonen het laatste ontvangen bericht Mobiele telefoons tonen berichten van de ingestelde kanalen Challenge the future 1 Challenge the future 2 3 Dat wil zeggen: indien de mobiele telefoon de cell broadcastberichten volgens specificatie (3rd Generation Partnership Project, 2006) afhandelt, wordt een bericht dat met een repeat rate is verzonden alleen de eerste keer dat het bericht wordt ontvangen getoond. 2

1.2 Doelstelling en afbakening Logius heeft de TU Delft verzocht een aanzet te geven voor een berichtendatabase ten behoeve van de implementatie van NL-Alert. Deze berichtendatabase moet onderdeel worden van de Human Machine Interface die door de broker Centric wordt ontwikkeld. De ontwikkeling van de database zal voortbouwen op eerder onderzoek van de TU Delft uitgevoerd als onderdeel van de praktijkproeven in Nederland gedurende de periode 2005-2007 en binnen het EU project CHORIST (CHORIST SP3.D1 Deliverable, 2009; CHORIST SP3.D55 Deliverable, 2008). Dit onderzoek levert op: 1. Een initiële berichtenstructuur en bibliotheek van berichtelementen voor NL-Alert berichten 2. Toetscriteria voor beoordeling van alarmberichten middels de dienst NL-Alert en lessen voor het samenstellen van berichten 3. Voorbeeldberichten In dit onderzoek beperken we ons tot berichten die tot doel hebben burgers te alarmeren zoals gesteld in het rampenbestrijdingsproces bron- en effectbestrijding (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003). Met name op dit gebied biedt NL-Alert een aanvulling op de bestaande WAS (Waarschuwings- en AlarmeringsStelsel). In hoofdstuk 2 wordt hier verder op ingegaan. NL-Alert kan breder worden ingezet, zowel voor rampen waarbij een ander handelingsperspectief geboden moet worden als op meerdere crisiscommunicatiemomenten. Dit vergt keuzes van de overheid in de gebruiksprotocollen die op moment van dit onderzoek nog niet definitief zijn gemaakt. Hoewel de invulling van berichtelementen in zijn geheel is bestudeerd, is voor onderdelen gekozen om de eerste aanzet van voorbeeldberichten te beperken tot een beperkt aantal ramptypen. In overleg met de opdrachtgever is gekozen voor: gevaarlijke stoffen, natuurbrand en wateroverlast. Dit onderzoek richtte zich primair op de tekst in een bericht voor NL-Alert. De boodschap kan niet geïsoleerd worden bestudeerd. Dit is afhankelijk van het doel van een bericht, zoals de focus op eerste kennisgeving (inclusief alarm), aanvulling van nieuwe feiten (alarm of informatie), tot louter informerend (situatie status). Keuzes over inbedding van NL-Alert in de bestaande praktijk waren tijdens de uitvoering van dit onderzoek niet definitief uitgekristalliseerd. 1.3 Aanpak Om bovengenoemde producten en kennis te kunnen leveren heeft de TU Delft verschillende bronnen ter beschikking. Allereerst de kennis verkregen via door de TU Delft eerder uitgevoerde onderzoeken in Nederland en in EU verband. Het eerdere onderzoek uitgevoerd in Nederland levert de kennis over de totale context waarbinnen NL-Alert ingezet zou kunnen worden. Dit is van belang voor de initiële berichtenstructuur, de criteria voor berichten en de incident-context waarbinnen berichten opgesteld en verstuurd kunnen worden. In aanvulling hierop geeft het onderzoek in EU-verband specificatie aan berichtelementen (zie Bijlage 1). Beiden zijn binnen deze studie startpunt om te komen tot invulling van berichtelementen (zie Bijlage 2) voor de Nederlandse situatie. Input eerder TU onderzoek (context burgeralarmering & cell broadcast; waardering en inhoud van berichten) Vragenlijst Professionals Literatuurstudie berichten Toetscriteria Workshop 1 Implicaties NL-Alert (kaderzetten) Workshop 2 Aanzet 1e versie voorbeeldberichten Webexperiment Testen berichten bevolking Bibliotheek berichtelementen BIBLIOTHEEK Voorbeeld berichten Figuur 2: Samenhang databronnen en onderzoeksproces 3

Vanuit het startpunt is extra data verzameld in een literatuur/documentanalyse (zie Bijlage 3), via een vragenlijst gericht aan professionals (zie Bijlage 4) en via twee workshops met professionals (zie Bijlage 5 en Bijlage 6). De literatuurstudie was gericht op het inventariseren en analyseren van bestaande berichtgeving. Samen met de vragenlijst gericht op professionals is hieruit de berichtenstructuur verder ingevuld en zijn voorbeelden van berichtelementen opgesteld. De workshops waren gericht op het opstellen van voorbeeldberichten voor een beperkt aantal scenario s. De eerste workshop was gericht op de implicaties van het samenstellen van NL-Alert berichten. Deze implicaties samen met het eerdere onderzoek leverde toetscriteria voor het samenstellen van berichten, die in de tweede workshop zijn benut om tot de voorbeeldberichten te komen. Ten tijde van het onderzoek is nog geen keuze gemaakt voor de ramptypen die NL-Alert zal ondersteunen. In de workshops is in overleg met de opdrachtgever gekeken naar scenario s gebaseerd op: Ongeval met brandbare explosieve stof in inrichtingen of tijdens het transport, Ongeval met giftige stof in inrichtingen of tijdens het transport, Natuurbranden en Overstromingen. De voorbeeldberichten zijn binnen dit project opgesteld door professionals. Om inzicht te krijgen in hoe de bevolking deze berichten waardeert, is een webexperiment opgesteld (zie Bijlage 7) waarin de voorbeeldberichten opgesteld in de tweede workshop samen met alternatieve berichten aan burgers kunnen voorgelegd en vervolgens door hen worden beoordeeld. De workshops zijn georganiseerd samen met Stichting Iseti in het laboratorium van T-xchange te Delft. In Figuur 2 wordt de samenhang tussen de verschillende onderzoeksbronnen en de drie producten getoond. 1.4 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk wordt de achtergrond geschetst van burgeralarmering in Nederland. De hoofdstukken 3, 4 en 5 gaan in op de structuur van een NL-Alert bericht, het samenstellen van een bericht en voorbeeld van elementen voor alarmberichten. In deze hoofdstukken staan de resultaten van het onderzoek naar de producten 1 de initiële berichtenstructuur en berichtelementen 2 de toetscriteria en lessen voor het samenstellen van berichten. Bij dit rapport hoort een excelbestand met de naam 20110524 - VoorbeeldenBerichtElementen.xlsx. Dit bestand bestaat uit 8 tabbladen waarin aan de hand van de initiële berichtenstructuur voorbeelden voor de berichtelementen zijn opgenomen. In hoofdstuk 6 worden de voorbeeldberichten die zijn ontstaan in workshop 2 gerapporteerd en geanalyseerd. De resultaten in dit hoofdstuk geven invulling aan product 3 voorbeeldberichten en geven bovendien illustraties van een deel van de lessen die in de eerdere hoofdstukken zijn besproken. Hoofdstuk 7 rapporteert de opzet van het webexperiment. Algemene conclusies worden besproken in hoofdstuk 8. Details rond de opzet van verschillende van de onderdelen uit dit onderzoek en uitkomsten van de workshops zijn opgenomen in de bijlagen. 4

2 Achtergrond burgeralarmering Zoals in de inleiding uiteengezet levert NL-Alert een bijdrage als waarschuwingsdienst bij rampen en crises. In dit hoofdstuk wordt burgeralarmering toegelicht. Doel hiervan is het kader te verhelderen waarvoor NL-Alert wordt ontwikkeld. Dit kader biedt de randvoorwaarden voor de inhoud van berichten te versturen met behulp van NL-Alert. 2.1 Positionering alarmering 4 Alarmering is altijd een reactie op een eerder in tijd opgetreden gebeurtenis, bijvoorbeeld een dreiging, een incident of een ongeval. Per definitie is het exacte tijdstip waarop een dergelijke gebeurtenis plaats zal vinden, alsmede de gebeurtenis zelf, onbekend. Organiseren van alarmering is daarmee anticiperen op een nog onbekende gebeurtenis op een onbekend moment. Het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003) onderscheidt een aantal verschillende rampenbestrijdingsprocessen. Wanneer we het hebben over een daadwerkelijke ramp zijn twee van deze processen gerelateerd aan alarmeren en informeren van burgers. Het ene proces betreft (acuut) waarschuwen van de bevolking en maakt onderdeel uit van Bron- en Effectbestrijding. Doel van dit proces is het zo snel mogelijk waarschuwen van de bevolking met betrekking tot een (acuut) ontstane dreiging of feitelijke rampsituatie met als doel zodanige gedragsverandering teweeg te brengen dat materiële en immateriële schade zoveel mogelijk wordt beperkt (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003). Het andere proces voorlichten en informeren valt onder de Bevolkingszorg. Doel van dit proces is het bewust geven van hulp door informatie, gericht op doelgroepen die bedreigd worden of zich mogelijk bedreigd voelen door een dreigende ramp of een feitelijke rampsituatie (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003). Waarschuwen van de bevolking, zowel het eerste als het tweede proces, vallen volgens de Wet op de Veiligheidsregio s, die sinds 1 oktober 2010 in werking is getreden, onder de eerste verantwoordelijkheid van de Burgemeester. Het acuut waarschuwen wordt in praktijk door de Regionale Brandweer verzorgd. De voorlichting en informatie wordt meestal door de communicatieadviseurs van de gemeente(n) verzorgd. De twee alarmeringsfuncties staan in Figuur 3 weergegeven in relatie tot één specifieke ongewenste gebeurtenis. De as in het midden van het figuur representeert de tijdas vanaf het moment dat deze gebeurtenis A bestaat tot het moment dat deze niet meer actueel is. De figuur laat zien dat de alarmeringsfunctie in tijd het dichtst op de gebeurtenis volgt. In termen van Bron- en Effectbestrijding gaat het hier om het alarmeren nadat de ongewenste gebeurtenis (ramp A) daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Er is een vergelijkbare functie voorafgaande aan de ongewenste gebeurtenis. Hier gaat het om ramptypen waar voorafgaande van de gebeurtenis sprake is van dreiging voor een specifieke ramp. Dit geldt bijvoorbeeld bij dreiging van overstroming. In de figuur is dit aangeduid met alertering, welke specifiek is gericht op de te verwachten gebeurtenis A. Ongewenste gebeurtenis (A) Anticiperen op een dreiging Reactief naar aanleiding van een actuele ramp Voorlichting mbt crisis en rampen in het algemeen Alertering Alarmering Figuur 3: Generieke functies voor alarmering uitgezet tegen de tijd Informeren en voorlichten bevolking Voorlichten en informeren zijn in tijd verder gelegen van de ongewenste gebeurtenis A. Daarmee zijn deze processen minder tijdkritsch. Hier is nadat een ramp is opgetreden sprake van informeren specifiek gerelateerd aan de gebeurtenis A, zoals de gevolgen, de huidige stand van zaken en 4 Deze paragraaf is gebaseerd op paragraaf 1.1 uit het TU Delft eindrapport naar aanleiding van de praktijkproeven met cell broadcast (Jagtman, et al., 2008). 5

verwachtingen over het weer in normale toestand brengen van het getroffen gebied. Voordat een ongewenste gebeurtenis plaatsvindt, is er naast alertering ook een voorlichtingsproces. Dit proces richt zich in tegenstelling tot de andere processen meer op de algemene voorlichting waardoor burgers voorbereid zijn op rampen. De DenkVooruit Campagne, maar ook informatie op de Risicokaart van Nederland zijn hier voorbeelden van. Aangezien het hier informatievoorziening aan de bevolking over mogelijke rampen betreft, ligt de verantwoordelijkheid hiervoor bij de Veiligheidsregio (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2010b). Daarbij zijn de veiligheidsregio s gezamenlijk verantwoordelijk voor een uniforme inrichting van informatie en communicatievoorziening. Alarmering in een levensbedreigende situatie is achteraf effectief geweest indien zoveel mogelijk bedreigde personen zijn bereikt, waarbij deze personen afdoende informatie hebben ontvangen om noodzakelijke handelingen uit te voeren om in veiligheid te komen. Voor NL-Alert betekent dit dat de uitzendketen (zie Figuur 1) afdoende moet functioneren, zodat bevolking, aanwezig in het gebied waarin het bericht moet worden verspreid kan worden bereikt. Dit betekent dat voor voldoende individuen aanwezig in het uitzendgebied de volledige alarmeringscyclus (zie Figuur 4) moet functioneren. De vereisten waaraan de mobiele telefoon van een individu in deze cyclus aan moet voldoen staan uiteengezet in paragraaf 1.1. 1 1 2 3 4 5 Message decision 2 A 0 B Figuur 4: Alarmeringscyclus voor burgeralarmering met mobiele technologie (Jagtman, Wiersma, & Sillem, 2006) C 2.2 Alarmering en middelen De overheid heeft een scala aan technologieën beschikbaar om in geval van een dreiging, incident of ongeval de alarmerings- als informeringsfunctie te vervullen. Bekende mogelijkheden zijn bijvoorbeeld: sirenes, geluidswagens, de rampenzender, radio en televisie, kranten en persconferenties. Bij recente gebeurtenissen wordt bovendien gebruik gemaakt van nieuwe media zoals nieuwssites en fora op internet en in het bijzonder twitter. Overigens vindt de bevolking ook zelf haar weg om gealarmeerd en/of geïnformeerd te worden, wanneer het gaat om het kennisnemen van een grootschalig incident. Indien het belang voor een individu groot is, worden mensen in toenemende mate mond-op-mond op de hoogte gebracht (Jagtman, Ale, Kluin, & Sillem, 2011). Elk van de technologieën heeft eigen mogelijkheden en beperkingen om een rol te kunnen spelen bij alarmeren en/of informeren. Om effectief te kunnen alarmeren moet een technologie de aandacht kunnen trekken, waardoor de te waarschuwen bevolking stopt met de huidige activiteiten om de waarschuwing te interpreteren en daarna te beslissen of een actie nodig is om in veiligheid te komen of blijven. Bij informeren ligt de nadruk meer op de mogelijkheid om informatie en toelichting te geven op de stand van zaken tot dat moment. De voor de overheid beschikbare technologieën worden vaak aangeduid als de middelenmix. Om in het kader van alarmeren, het acuut waarschuwen van de bevolking, de bedreigde bevolking tijdig op de hoogte te stellen biedt het handboek voorbereiding rampen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003) een beslisschema ten aanzien van de inzet van middelen (zie Figuur 5). Uitgangspunt is de vraag of er door het waarschuwen schadebeperking mogelijk is en of er omstandigheden waardoor het waarschuwingsproces versneld moet worden. Alleen als schade kan worden beperkt, zullen waarschuwingen worden gegeven via normale kanalen. Als bovendien versnelling nodig is om de schadebeperking te kunnen realiseren worden specifieke middelen ingezet. 6

Er dreigt schade ja Kan informatie de schade beperken? nee informatie (professionals) Hulpverleningsberichten ja Is er vanwege tijdsdruk & omstandigheden versnelde berichtgeving nodig? nee Waarschuwen (bevolking) Normale kanalen (bv. dagbladen, ANP nieuwsdienst, NOS journaal en andere actulaiteitenrubrieken) ja Alarmeren en waarschuwen (bevolking) Specifieke middelen (bv. alarmsignaal en/of geluidswagens of helikopters met luidsprekers) Figuur 5: Beslisschema ten aanzien van proces waarschuwen van de bevolking (naar Figuur B3.2 uit Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003) In situaties waarbij de bevolking mogelijk wordt bedreigd door het vrijkomen van gevaarlijke stoffen wordt een afweging gemaakt op basis van interventiewaarden (VROM inspectie, 2008). De interventiewaarden gaan uit van blootstelling aan concentraties gevaarlijke stoffen die gezondheidseffecten kunnen hebben. Afhankelijk van mogelijke blijvende of zelfs levensbedreigende effecten wordt een voorlichtings-, alarmerings- en levensbedreigende waarde (VRW, AGW en LBW) onderscheiden. Overschrijding van de alarmeringsgrenswaarde (AGW) is reden tot inzetten van specifieke middelen, zoals de sirene (het Waarschuwings- en Alarmingsstelsel). 2.3 Berichttypen voor burgeralarmering Naar aanleiding van Figuur 3 wordt in dit rapport onderscheid gemaakt in de volgende typen berichtgeving rond daadwerkelijke rampen: Alerteren: een bericht anticiperend op een ramp dat tot doel heeft gevolgen voor de bevolking te beperken (proces bron/effect bestrijding) Alarmeren: een bericht naar aanleiding van een ramp dat tot doel heeft de gevolgen voor de bevolking te beperken (proces bron/effect bestrijding) Informeren: een bericht naar aanleiding van een ramp waarin informatie wordt verstrekt over de actuele situatie die gericht is op doelgroepen die worden bedreigd of zich bedreigd voelen (proces voorlichten en informeren) Einde ramp: een bericht dat aangeeft dat de ramp niet langer actueel is, in eerste instantie gericht op doelgroepen die werden bedreigd of zich bedreigd voelden door de ramp (proces voorlichten en informeren) Figuur 3 is een generieke figuur dat voor elk ramptype kan worden ingevuld. Daarbij moet worden opgemerkt dat niet elke ongewenste gebeurtenis een alerteringsfunctie gericht op burgers zal hebben. Een specifiek ongeval in bijvoorbeeld een tunnel leidend tot een tunnelbrand heeft geen voorafgaande dreiging, waardoor alertering niet mogelijk is. Voorlichting rond tunnelveiligheid, los van een specifiek tunnelongeval, is uiteraard wel mogelijk. Mogelijkheden voor alertering en alarmering wordt in paragraaf 3.3 nader besproken. 2.4 Ramptypen Afbakening van de typen waarvoor NL-Alert mogelijk zal worden ingezet heeft op moment van dit onderzoek nog niet plaatsgevonden. In deze paragraaf wordt de categorisering van ramptypen getoond die gebruikelijk is binnen de rampenbestrijding, deze wordt bovendien gespiegeld aan de bestaande categorisering in de risico-communicatie via de risicokaarten (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2010a). Tabel 1 toont de ramptypen die gangbaar zijn in Nederland. 7

Uitgangspunt in de rampenbestrijding zijn 18 ramptypen die zijn verdeeld over 7 hoofdcategorieën (Ingenieurs/adviesbureau SAVE & Adviesbureau Van Dijke, 2000; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003). Deze typen staan met de cijfers 1 t/m 18 aangegeven in de tweede kolom. De risicokaarten per provincie maken gebruik van deze indeling van ramptypen. De Regeling Provinciale Risicokaarten gaat uit van plaatsgebonden en geografische risico s. In totaal 13 van de 18 ramptypen zijn in de regeling opgenomen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2010a). Deze ramptypen staan met de letters a t/m m vermeld in de tweede kolom. De typen a, b en c worden aangeduid als rampen met gevaarlijke stoffen. De typen d t/m m staan bekend als overige ramptypen. De grijs gemarkeerde cellen in Tabel 1 bevatten ramptypen die niet zijn vastgelegd in de Regeling Provinciale Risicokaarten. De risicokaarten maken verder onderscheid in inrichtingen en transport aangezien deze kaarten zich richten op de objecten die bron zijn van het gevaar dan wel betrokken kunnen zijn in een ramp (RIVM, 2009b). Tabel 1: Ramptypen volgens Handboek voorbereiding Rampenbestrijding, Regeling Provinciale Risicokaart en de instructiekaarten voor noodsituaties Categorieën Handboek Rampen met betrekking tot verkeer en vervoer (OR) Rampen met gevaarlijke stoffen (GS) Rampen met betrekking tot de volksgezondheid (OR) Rampen met betrekking tot de infrastructuur (OR) Rampen met betrekking tot de bevolking (OR) Natuurrampen (OR) Ramptypen volgens Handboek (cijfers) en Risicokaart (letters) Luchtvaartongeval (1) (d) Ongeval op het water (2) (e) Verkeersongeval op het land (3) (f) Ongeval met brandbare explosieve stof (4) in inrichtingen of tijdens het transport (a) Ongeval met giftige stof (5) in inrichtingen of tijdens het transport (b) Kernongeval (6) (c) Bedreiging volksgezondheid (7) Ziektegolf (8) Ongevallen in tunnels (9) (g) Branden in grote gebouwen (10) (h) Instortingen van gebouwen (11) (i) Uitval nutsvoorzieningen (17) Paniek in menigten (12) (j) Grootschalige ordeverstoringen (13) (k) Overstromingen (14) (l) Natuurbranden (15) (m) Instructiekaarten noodsituaties Groot verkeersongeval Gevaarlijke stoffen Kernongeval Ziektegolf onderdeel van Groot verkeersongeval Grote brand Instortingsgevaar Uitval stroom, gas, water of telefoon Ordeverstoring Overstroming Extreme weersomstandigheden (16) Extreem slecht weer Hittegolf Ramp op afstand (OR) Ramp op afstand (18) <geen> <geen> Terroristische aanslag De risicokaart, beschikbaar via internet op www.risicokaart.nl, leidt de gebruiker langs 11 categorieën. De risico s met gevaarlijke stoffen, a- brand& explosie, b- giftig, c- nucleair, zijn samengevoegd tot: gevaarlijke stoffen in inrichten en transport gevaarlijke stoffen. De rampen h- branden in grote gebouwen en i- instortingen van gebouwen, zijn op de website samengevoegd tot kwetsbare objecten. Voorts zijn j en k samengevoegd tot grootschalige ordeverstoringen en paniek in menigten. Via de web-applicatie zijn ook gebieden te zien die aardbeving gevoelig zijn. Dit ramptype staat in geen van beide classificaties apart genoemd. Let op, informatie op de risicokaarten valt onder voorlichting mbt crisis en rampen in het algemeen, het blauwe blokje in Figuur 3. Er is bij deze kaarten immers geen sprake van één specifieke gebeurtenis op het moment van inzien. In het kader van risicocommunicatie bestaan bovendien de instructiekaarten voor noodsituaties. Deze kaarten onderscheiden 11 situaties, echter niet dezelfde rampen als de risicokaarten (zie kolom 3 van Tabel 1). De instructiekaart houdt verband met de gedragslijn in geval van deze noodsituaties. De noodsituaties die op de instructiekaarten zijn opgenomen, staan niet vastgelegd in een regeling. 8

2.5 Veiligheidsregio s en ramptypen De veiligheidsregio s zijn verantwoordelijk voor informatievoorziening aan de bevolking over de rampen en crises die een regio kunnen treffen. Onderdeel van de informatievoorziening is de te volgen gedragslijn. Hoewel deze taak zich richt op voorlichting geeft de keuze van het type rampen dat wordt gecommuniceerd door de regio s naar de bevolking een indruk van het soort rampen waarvan de veiligheidsregio het van belang acht de bevolking kennis te laten nemen. Natrekken van de websites (tot eind november 2010) van de 25 regio s op gerichte informatie over hoe te handelen bij bepaald type rampen leert dat de helft van de regio s GEEN informatie verschaffen via hun website. Drie van deze regio s verwijzen wel naar de risicokaart. Een vijftal regio s geeft UITSLUITEND informatie over wat te doen als de sirene luidt. Acht regio s geven meer informatie en specificeren informatie naar ramptypen. Opvallend is dat vier regio s zich richten op 2 ramptypen namelijk gevaarlijke stoffen, terwijl de andere vier regio s instructies geven voor 11 of meer ramptypen. Bij 11 of meer betreft het één of twee verschillende ramptypen uit de noodinstructies, tot alle 18 ramptypen (Rotterdam-Rijnmond). Al deze acht regio s hebben informatie over rampen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. 2.6 Risico-communicatie versus Ramp-communicatie De risicokaart alsmede de basisinstructiekaart voor noodsituaties zijn vormen van risicocommunicatie. Dit past het linker (blauwe) blok voorlichting mbt crises en rampen in het algemeen uit Figuur 3. NL-Alert is een ander vorm van berichtgeving, die we hier aanduiden met rampcommunicatie. De basis van het verschil is als volgt te duiden: Risicocommunicatie (als, dan): gericht op voorlichting, training, leren: tussen de oren, voor het geval dat op een nog onbekend later tijdstip burgers betrokken raken bij rampen. Rampcommunicatie, in bijzonder alarmberichtgeving (hier & nu): gericht op het NU bieden van een handelingsperspectief om in veiligheid te komen of blijven. Beide gaan over handelingsperspectief. Echter, waar risicocommunicatie zich kan beperken tot noemen van het algemene ramptype (zoals uit Tabel 1), is bij rampencommunicatie sprake van een op dat moment reëel gevaar op een reële locatie. De bewoording daarvan in alarmberichten is daarom anders en voor de ramp nog onbekend. Alarmberichtgeving wordt in geval van een ramp opgevolgd door publieksvoorlichting. Dit type berichtgeving, informeren genoemd, heeft ook het karakter hier & nu. In de verschillende checklists van de veiligheidsregio Gelderland-Zuid zien we nu, dat de beschrijving van de gebeurtenis blank is. Hier zijn geen aanknopingspunten te vinden voor de invulling van de risico-componenten die het acute gevaar en de relevante locatie beschrijven. Crisiscommunicatie is eveneens een vorm van (hier & nu) communicatie welke de berichtgeving over een ramp omvat. Echter, aangezien de definitie van ramp in de wet op de veiligheidsregio s een directe relatie legt tot mogelijke schade voor vele personen, is gekozen hier communicatie voor rampen te benadrukken. De achtergronden die in dit hoofdstuk uiteen zijn gezet, zijn van invloed op de tekst van een waarschuwingsbericht. De invloeden tussen berichttypen (paragraaf 2.3), ramptypen (paragraaf 2.4) en het gewenste handelingsperspectief zijn in Figuur 6 op de volgende pagina gevisualiseerd. Uitgangspunt voor een NL-Alert is een specifieke dreiging, incident of ramp (A in Figuur 3). Deze gebeurtenis vertaalt zich in een ramptype. Op basis van dat ramptype zijn bepaalde momenten van alarmeren mogelijk en zinvol, terwijl andere momenten niet of minder relevant zijn (zie de groene pijl links in Figuur 6). Deze momenten hangen samen met het type berichtgeving dat zinvol kan worden ingezet. De gebeurtenis samen met het berichttype (moment van verzending) zijn bepalend voor het handelingsperspectief in een bericht (zie rode pijl onder in en blauwe pijl rechts in Figuur 6). 9

Ramptype bepalend voor relevantie van fases met oog op alarmering Moment alarmering Ramptype (Risico1) NL- Alert Bedreigd of ramp gebied (Risico2) Actie(s) Ramptype bepaald mogelijke acties Alerteren Alarmeren Bron/effect bestrijden (actute dreiging) Informeren Einde situatie / All clear (Voorlichting) Voorlichten & Informeren van bedreigde (doel)groepen Moment van alarmering bepaald welke doel van burgeralarmering kan worden gediend Figuur 6: Samenhang tussen gebeurtenis (ramptype) en moment (berichttype) en handelingsperspectief (actie) De relaties uit Figuur 6 komen in de hoofdstukken 3 en 5 terug. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de basisstructuur voor een NL-Alert. Het verschil tussen risico1 en risico2 wat in bovenstaande figuur staat benoemd komt daarin terug. 10

3 De basisstructuur van een NL-Alert bericht Als onderdeel van Nederlandse evaluatiestudie van de mogelijkheden van cell broadcast voor burgeralarmering (Jagtman, et al., 2008) heeft de TU onderzoek gedaan naar de mogelijke inhoud van een waarschuwingsbericht. In het EU project CHORIST is daarop voortgebouwd en heeft de TU Delft onderzoek gedaan naar een meta definitie voor tekstberichten (CHORIST SP3.D1 Deliverable, 2009; CHORIST SP3.D55 Deliverable, 2008). Uit deze eerder studies zijn de volgende relevante componenten voor een waarschuwingsbericht bekend: [ID1]: berichtaanhef, waaruit duidelijk is dat het een waarschuwingsbericht betreft [risico1]: omschrijving van de gebeurtenis [risico2]: locatie van de gebeurtenis (onveilige en/of veilige locatie of gebied) [actie]: handelingsperspectief om in veiligheid te komen of blijven ([informatie]): bron waar nadere informatie kan worden verkregen [ID2]: kenmerken van berichtuitzending om de relevantie te bepalen Bijlage 1 bevat de relevante samenvatting van de kennis uit CHORIST. Deze kennis geeft aan welk type inhoud in elk van de componenten moet staan. Om voorbeelden voor de mogelijke invulling in de Nederlandse situatie te geven is nader onderzoek uitgevoerd op basis van een analyse van bestaande waarschuwingsteksten (zie Bijlage 3) en resultaten uit een vragenlijst gericht op professionals (zie Bijlage 4). In Figuur 7 staan de mogelijke elementen voor elk van de componenten aangegeven. Structuur Elementen Belang in alarmbericht ID1 (aanname: NL-Alert) Must Risico1 Gevaarzetting Oorsprong Bronlocatie (object/stationair) Bronlocatie (object/transport) Must Afhankelijk gevaarzetting Afhankelijk bron Afhankelijk bron Risico2 Plaatsnaam (bronlocatie) Landmark Must Optioneel Actie Geografisch Nalaten/doen (na geografisch) Nalaten/doen (zonder geografisch) Zelfredzaam Actie-element is Must: welke actie is afhankelijk van de gebeurtenis (risico1) en locatie (risico2) Informatie Verwijsmedium Toegangsinformatie Optioneel Afhankelijk verwijsmedium ID2 (aanname: dd-mm-jjjj) Figuur 7: Berichtstructuur opgesplitst in berichtelementen Must Figuur 7 is tevens de basis voor de structurering van het excelbestand (zie Bijlage 2) waarin voor de berichtelementen, die onderdeel kunnen uitmaken van alarmberichten, voorbeelden van inhoud staat opgenomen. In hoofdstuk 5 wordt in meer detail op de componenten ingegaan. In dat hoofdstuk worden tevens voorbeelden van de verschillende elementen gegeven. 11