Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen Tijdelijk Anders Bestemmen
Tijdelijk Anders Bestemmen Tijdelijke bestemming: Stadslandbouw, Marconistrip Rotterdam Foto: Uit Eigen Stad
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen Inleiding In het Corporate Innovatieprogramma van Rijkswaterstaat (CIP) zijn binnen het project Tijdelijk Anders Bestemmen (TAB) de mogelijkheden om te Reserveren zonder te bevriezen verkend. De context hiervoor wordt gevormd door het Deltaprogramma, dat mogelijk nieuwe reserveringen ten behoeve van de waterveiligheid met zich mee zal brengen. In het Deltaprogramma worden plannen ontwikkeld om Nederland in de 21 e eeuw voldoende te beschermen tegen het water. Zo worden de normen voor waterveiligheid aangepast op de bevolkingstoename in de afgelopen 50 jaar en de toegenomen economische waarde van gebieden. Bovendien wordt geanticipeerd op de verwachte stijging van de zeespiegel en rivierafvoeren door klimaatverandering in 2100. Tegen deze achtergrond heeft het innovatieproject TAB standpunten verkend rond het ontwikkelen van een flexibele strategie voor bestaande en mogelijke toekomstige ruimtelijke reserveringen voor waterveiligheid. Er is behoefte aan zo n flexibele strategie. Allereerst omdat de waterveiligheidsopgave van de toekomst een grote bandbreedte heeft en daarmee het benodigde ruimtebeslag langs rivieren en voor waterbergingsgebieden niet hard in te tekenen is. Ten tweede omdat de maatschappelijke weerstand tegen harde reserveringen toeneemt, omdat deze lokale maatschappelijke en economische ontwikkelingen moeilijk maakt, of zelfs blokkeert. Van de zoektocht naar deze nieuwe strategie, die in samenwerking met o.a. de Deltaprogramma s Rivieren en Nieuwbouw en Herstructurering is gemaakt doet deze brochure verslag onder het motto Reserveren zonder te bevriezen. De insteek verandert op deze manier van: u mag hier niks naar u kunt dit gebied tot jaartal x benutten. 3 We beantwoorden de volgende vragen: 1. Wat zijn de juridisch-planologische mogelijkheden om ontwikkelings mogelijkheden te bieden in reserveringsgebieden? 2. Hoe werken deze oplossingsrichtingen in de dagelijkse (juridische) praktijk, zowel in binnendijks als buitendijks gebied? 3. Wat zijn belangrijke aandachts- en discussiepunten bij het flexibel omgaan met ruimtelijke reserveringen?
Tijdelijk Anders Bestemmen De gangbare werkwijze om ruimte voor water te borgen is het vastleggen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro), een juridisch planologisch instrument dat doorwerkt op bestemmingsplan niveau. In deze brochure illustreren we planologische en juridische mogelijkheden om op een flexibele manier invulling te geven aan de in het Barro vastgelegde reserveringsgebieden: Reserveren zonder te bevriezen. Doel is, om binnen het kader van het Barro in de toekomst flexibel met regionale en lokale initiatieven om te kunnen gaan, zonder maatschappelijke belangen te schaden. De informatie in deze brochure is daarnaast bedoeld om de beleidsdiscussie te voeden bij de uitwerking van het Deltabesluit Juridisch kader voor ruimtelijke reserveringen Allereerst schetsen we het juridische kader waarbinnen op Rijksniveau ruimtelijke reserveringen worden vastgelegd. Dit betreft de situatie onder de sinds 2008 geldende Wet ruimtelijke ordening (Wro). 4 De huidige Wro biedt de mogelijkheid om lange termijn doelen vast te leggen in een structuurvisie. Een structuurvisie kan worden vastgesteld door het Rijk, de provincie of de gemeente en is bindend voor het eigen bestuursorgaan. Een rijks structuurvisie kan kader stellende uitspraken bevatten die bedoeld zijn om rechtstreeks of indirect via tussenkomst van de provincies, door te werken in bestemmingsplannen op lokaal niveau. Dergelijke uitspraken worden in de regel juridisch bevestigd in de vorm van een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB) of een Verordening. Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) is de AmvB die de juridische bevestiging vormt van de kader stellende uitspraken uit de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) 1. Het Barro werkt door in de ruimtelijke instrumenten van andere overheden, bijvoorbeeld in de gemeentelijke bestemmingsplannen en de provinciale inpassingplannen en ruimtelijke verordeningen. Op deze manier stelt het Barro dus eisen aan lokale ruimtelijke ontwikkelingen die aan het bestemmingsplannen getoetst worden. Zo worden sommige ontwikkelingen verboden omdat ze toekomstige waterveiligheidsmaatregelen kunnen belemmeren, andere kunnen onder bepaalde voorwaarden zijn toegestaan; ook kunnen bepaalde bestemmingen worden afgedwongen (bijv. ten behoeve van nutsvoorzieningen). Om af te kunnen wijken van het Barro bestaat de mogelijkheid om de Minister van Infrastructuur en Milieu een ontheffing te vragen. 2 In de nieuwe Omgevingswet lijkt te worden voorzien 1 De SVIR is een structuurvisie in de zin van artikel 2.3 Wro 2 Het betreft artikel 3.2 Barro
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen in een vergelijkbaar instrument als de structuurvisie, namelijk de omgevingsvisie. Ook hier geldt dat Rijk, provincie en gemeente daarover zullen beschikken. De omgevingsvisie kan worden uitgewerkt in zogenaamde omgevingsverordeningen, die in de plaats komen van de bestemmingsplannen. Vooralsnog wordt in de omgevingsvisie ruimte geboden om voor de lange termijn een visie te ontwikkelen. Maar er zal dan wel enig zicht moeten worden geboden op de wijze van uitvoering. In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van het rijk is voor heel Nederland een dertiental ruimtelijke speerpunten beschreven die van Rijksbelang worden geacht. Naast bijvoorbeeld Mainportontwikkeling Rotterdam en de bescherming van de Waddenzee, betreft het ook de bescherming van de waterveiligheid in en rond de grote rivieren. De SVIR is uitgewerkt (zie hierboven) in het Barro. Voor bijvoorbeeld de grote rivieren is in het Barro een aantal regels opgenomen waar bestemmingsplannen aan moeten voldoen. Dit geldt voor zowel het rivierbed (het buitendijkse gebied), als voor de aangewezen binnendijkse lange termijn reserveringsgebieden voor waterveiligheid. In het Barro is de beleidsinhoud van oudere beleidsinstrumenten, zoals de Planologische Kernbeslissing (PKB) Ruimte voor de Rivier (deel 3), de Beleidslijn Grote Rivieren (beide uit 2006) en de Beleidslijn Kust (2007) overgenomen. Het Barro geeft aan welke veranderingen in het bestaande grondgebruik zijn toegestaan en onder welke voorwaarden, in binnen- en buitendijkse reserveringsgebieden; deze gebieden staan ingetekend op een kaart 3. Qua ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden is er een duidelijk onderscheid tussen binnendijkse en buitendijkse reserveringsgebieden. 5 De lange termijn reserveringsgebieden liggen binnendijks. Voor deze gebieden is bepaald dat er in principe geen nieuwe kapitaalintensieve of grootschalige ontwikkelingen zijn toegestaan, die de toekomstige uitvoering van rivierverruimende maatregelen in de weg kunnen staan. Deze bepaling is in de bestemmingsplannen overgenomen. De criteria kapitaalintensief en grootschalig zijn niet nader gedefinieerd. Dat is enerzijds een kracht: het laat in principe ruimte voor allerlei activiteiten zolang ze maar niet grootschalig of kapitaalintensief zijn. Anderzijds is het ook een zwakte: bepaald ongewenst gebruik is niet 3 Naast de hier genoemde reserveringen bestaan er nog zg. vrijwaringszones, smalle zones (max. 125m) aan weerszijden van rijks(vaar)wegen en rijkswateren, die dienen om dijken en waterstaatswerken te beschermen zodat ze duurzaam kunnen functioneren. Grondgebruik dat hiermee in strijd is niet toegestaan. De vrijwaringszones worden in het Barro genoemd (art. 2.1.), onder verwijzing naar de legger van de waterschappen waarin de begrenzing ervan is vastgelegd; het Barro schrijft voor (art. 2.11) dat deze zones in bestemmingsplannen moeten worden opgenomen. Hoewel het smalle zones betreft kan ook hier flexibele toepassing van de regels gewenst zijn. De in deze brochure genoemde nieuwe mogelijkheden zijn daarvoor in principe eveneens bruikbaar.
Tijdelijk Anders Bestemmen op voorhand op basis van een nauwkeurige omschrijving uitgesloten, maar alleen wanneer het aan de genoemde, niet eenduidig te interpreteren criteria voldoet. Voor de buitendijkse (korte termijn) reserverings gebieden is - in tegenstelling tot voor de lange termijn reserveringsgebieden - nauwkeurig omschreven welke activiteiten er zijn toegestaan. Alle andere activiteiten zijn hier op voorhand verboden. De bepalingen die voor de buitendijkse reserveringsgebieden gelden zijn een krachtig middel om waterveiligheid te borgen en toekomstige onnodig hoge uitkoopkosten te voorkomen. Ze zijn echter ook inflexibel en bieden in principe geen mogelijkheden voor tijdelijk ander gebruik dan het huidige of het via de reservering geplande, in het bestemmingsplan vastgelegde gebruik, ook al brengt dat tijdelijk andere gebruik de waterveiligheidsdoelstelling niet in gevaar en levert het - tijdelijk- sociaal-economische of ecologische voordelen op. 6 De huidige korte- en lange termijn reserveringen uit het Barro zijn gevisualiseerd op de Kansenkaart voor TAB. De Kansenkaart en het bijbehorende rapport 4 geeft inzicht in welke tijdelijke gebruiksmogelijkheden kansrijk zijn voor welk type reserveringsgebied. De Kansenkaart is op de achterpagina van deze brochure opgenomen. Het juridisch-planologisch onderzoek dat in het kader van Reserveren zonder te bevriezen is uitgevoerd heeft nieuwe mogelijkheden aan het licht gebracht om flexibel en toch verantwoord - in de zin van veilig en betaalbaar - met ruimtelijke reserveringen om te gaan. Deze worden hieronder eerst systematisch beschreven en vervolgens geïllustreerd aan de hand van twee praktijkvoorbeelden, een binnendijks en een buitendijks. Hoewel mogelijke nieuwe reserveringen in het kader van het Deltaprogramma in het binnendijkse gebied zullen liggen kan er toch sprake zijn van een wisselwerking tussen binnen- en buitendijks gebied, zoals het eerste voorbeeld (Haaften) aantoont. 4 TAB (2011). Kansenkaart Tijdelijk Anders Bestemmen, voor de Deltaprogramma s Kust, Rivieren en Rijnmond & Drechtsteden. Rijkswaterstaat i.s.m. D.EFAC.TO en Deltares.
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen Nieuwe mogelijkheden voor reserveren zonder te bevriezen Wanneer er sprake is van een initiatief van burgers of bedrijven om te gaan investeren in een reserveringsgebied, zijn er twee uitgangssituaties: 1. de betrokken gronden zijn wel in eigendom bij de rijksoverheid, of 2. de gronden zijn niet in eigendom van de overheid maar van de initiatiefnemer. In beide gevallen is het uitgangspunt dat het ministerie van Infrastructuur en Milieu over de gronden moet kunnen beschikken op het moment dat er (bijvoorbeeld) rivier verruimende maatregelen genomen moeten worden. Ad 1 Als de gronden al in het bezit zijn van de rijksoverheid is de benadering relatief eenvoudig: de overheid sluit een privaatrechtelijke overeenkomst met de initiatiefnemer, waarin de titel voor het gebruik (huur/pacht) wordt vastgelegd èn de termijn voor het gebruik. Ook wordt voorzien in een regeling wanneer de gronden vòòr de overeengekomen termijn al nodig zijn voor de ontwikkeling waarvoor is gereserveerd. Hierbij kan worden gedacht aan een compensatieregeling voor misgelopen inkomsten voor de initiatiefnemer. De initiatiefnemer weet hiermee dat het om tijdelijk gebruik gaat voor een afgesproken periode en kan dus 7 Case windmolenpark Kreekraksluizen Het bedrijf Econnection heeft in de reserveringszone voor de derde kolk van de Kreekraksluizen een windmolenpark gerealiseerd. Voor Rijkswaterstaat was het duidelijk dat er binnen een aanzienlijke periode geen derde kolk zou worden gerealiseerd, dus dat bood kansen voor energiewinning. De locatie van het reserveringsgebied is ideaal voor windmolens en dus heeft Econnection een aanvraag ingediend om voor een periode van tenminste 15 jaar een windmolenpark te realiseren. Rijkswaterstaat heeft hiervoor een vergunning afgegeven waarbij in de overeenkomst is opgenomen dat de gronden weer schoon moeten worden opgeleverd en dat de termijn eindig is. Ook is een clausule opgenomen dat Rijkswaterstaat de gronden eerder kan vorderen, mocht de derde kolk spoediger dan verwacht gerealiseerd worden. Daarbij wordt de ondernemer gecompenseerd voor de misgelopen inkomsten. Op de hiervoor beschreven manier heeft het Rijk (RVOB) inkomsten gekregen uit het tijdelijk ter beschikking stellen van gronden voor initiatieven. De ondernemer heeft succesvol een flinke periode duurzame energie kunnen produceren. Rijkswaterstaat heeft door de clausules in de overeenkomst geen risico gelopen.
Tijdelijk Anders Bestemmen een gedegen kosten-batenanalyse maken. Overigens kan de periode desgewenst verlengd worden wanneer gronden nog niet benodigd zijn voor de uitvoering van maatregelen. Verder wordt in de overeenkomst ook de aanspraak op eventuele vergoeding van de gedane investeringen beperkt en kan worden opgenomen dat de gronden schoon worden opgeleverd. In het recente verleden heeft Rijkswaterstaat op deze wijze de realisatie van een windmolenpark in de reserveringszone voor de uitbreiding van de Kreekraksluizen (Zeeland) toegestaan. Meer informatie hierover kunt u lezen in het kader op de vorige pagina. Ad 2 In het geval dat de gronden (nog) niet in bezit zijn van de (rijks)overheid is de benadering minder eenvoudig maar ook hier kan gebruik gemaakt worden van een privaatrechtelijk overeenkomst, de zg. bevoegdhedenovereenkomst. De overheid verplicht zich hierin om (planologische) medewerking te verlenen aan de voorgenomen ontwikkeling. Daar staan verplichtingen van de initiatiefnemer tegenover, zoals de beperkte termijn waarvoor de toestemming wordt verleend. In de overeenkomst moet in ieder geval goed worden beschreven dat het gaat om een investering in een reserveringsgebied. 8 Om te voorkomen dat na het verloop van de overeengekomen termijn de gronden moeten worden verworven inclusief de gepleegde investeringen, kan in de overeenkomst een koopoptie opgenomen worden tegen een prijs die geldt op het moment van sluiten van de overeenkomst (dus zonder de investeringen). Een andere mogelijkheid om de verwervingskosten in de toekomst zo laag mogelijk te houden zou kunnen bestaan uit een aanpassing in de wetgeving (Wro/Omgevingswet en Onteigenings wet (Ow)). Deze aanpassing moet het mogelijk maken om als peildatum voor de bepaling van de schadeloosstelling op basis van de Ow de datum waarop de overheid besluit tot reserveren te kiezen. De hierboven beschreven mogelijkheden maken, onder voorwaarden, het toevoegen van economische waarde aan een gereserveerd gebied mogelijk. 5 5 Het reserveren van gebieden die al een hoge economische waarde vertegenwoordigen vraagt om een andere strategie.
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen Twee voorbeelden uit de praktijk De hiervoor beschreven oplossingsrichtingen hoe reserveren zonder te bevriezen zou kunnen werken in de praktijk, illustreren we met twee concrete voorbeelden. De voorbeelden schetsen initiatieven van ondernemers in respectievelijk een buitendijks- en een binnendijks gebied. Buitendijkse case: Haaften, transportbedrijf Van Uden Haaften is een dijkdorp direct gelegen aan de Waal. Een aantal dijkwoningen is met de laatste dijkverzwaring van 1999 verdwenen. Haaften heeft een overnachtingshaven die plaats biedt aan 25 tot 30 schepen. Aangrenzend ligt bedrijventerrein Haaften in de uiterwaard Kerkewaard waar Van Uden Logistic Site Investments B.V. gevestigd is. Dit bedrijf is op dit moment niet watergebonden. De ontwikkeling naar multimodaal transport, dus ook watergebonden activiteiten, is een belangrijke drijfveer voor Van Uden om het initiatief te nemen voor uitbreiding in de Kerkewaard. Daarnaast spelen in dit initiatief ook de 9
Tijdelijk Anders Bestemmen 10 verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en economische versterking binnen de gemeente Neerijnen een rol. Van Uden wil in westelijke richting uitbreiden. De grondpositie van Van Uden is 19,5 ha (gebieden A t/m D). Hiervan heeft 6 ha (zuidwestelijke punt, gebieden C en D) reeds een planologische bebouwingsbestemming. De overige 13,5 ha ( de kuil : gebieden A en B) is nu bestemd als water. In deelgebied E is het huidige warehouse van Van Uden gevestigd. Dit gebied is niet in eigendom van Van Uden. In gebied A wordt een uitbreiding van het warehouse voorgesteld (40.000 m 2 ) en in gebied B de vestiging van een jachtbouwer 30.000 40.000 m 2. Van Uden heeft voor de gewenste uitbreiding toestemming nodig van zowel de gemeente voor de bestemmingsplanwijziging, als van Rijkswaterstaat voor de Waterwetvergunning. Zoals hiervoor in de paragraaf over het juridische kader is beschreven, geldt voor buitendijkse gebieden wat betreft ruimtelijke ordening nu het Barro. 6 De voorgenomen ontwikkelingen passen daar niet in. In dit geval zou gebruik kunnen worden gemaakt van de bevoegdhedenovereenkomst, te sluiten met alle betrokken overheden: Gemeente Neerijnen (waarin Haaften gelegen is) als bestemmingsplanwetgever; Eventueel de provincie Gelderland, mocht die op termijn hier ontwikkelingen willen realiseren; De Minister van Infrastructuur en Milieu, respectievelijk Rijkswaterstaat, die toestemming moet verlenen voor afwijken van het Barro, respectievelijk een vergunning moet afgeven op basis van de Waterwet. 6 Meer precies gelden de artikelen 2.4.1-2.4.5, regels die voorheen in de Beleidslijn Grote Rivieren waren opgenomen.
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen In de considerans van de bevoegdhedenovereenkomst moet duidelijk worden vastgelegd, waarom in afwijking van de reservering een ontwikkeling wordt toegestaan en dat deze tijdelijk van aard is met een vooraf afgesproken termijn. Als ontbindende voorwaarde wordt opgenomen dat van Rijkswege de vereiste toestemming wordt gegeven. De termijn wordt vastgelegd, met de mogelijkheid deze te verlengen en te bekorten. Voor dit laatste geval kan een schadevergoedingsregeling worden opgenomen. En als het gebied in de toekomst aangekocht moet worden door de overheid, dan kan de waarde van de grond gefixeerd worden op de waarde ten tijde van het ondertekenen van de overeenkomst. Binnendijkse case: Rijnstrangen, recreatiegebied Carvium Novum Het bedrijf Wezendonk Zand en Grind BV Pannerden is al sinds 1966 actief met de winning van oppervlaktedelfstoffen in de gemeente Rijnwaarden. De gemeente ligt langs de Rijn en op het grondgebied van de gemeente ligt een lange termijn reservering uit het Barro voor een mogelijk toekomstig retentiegebied: Rijnstrangen. Ten behoeve van de regionale grondstoffenvoorziening en de continuïteit in de bedrijfsvoering is Wezendonk steeds op zoek naar potentiële winlocaties. Een locatie oostelijk gelegen van de dorpskern bleek een geschikte 11 Potentiële winlocatie ten oosten van dorpskern Lobith Bron: Bestemmingsplan Carvium Novum, 2010
Tijdelijk Anders Bestemmen zandwinlocatie. Naar aanleiding van de door de gemeente gewenste ontwikkeling van een Toeristische Trekker heeft Wezendonk de ideeën voor deze ontzanding gecombineerd met de inrichting van het gebied, na ontzanding, als recreatieterrein. De voorgestelde inrichting bestaat uit een combinatie van natte natuur met een kleinschalig speelterrein, inclusief een horecavoorziening en een beperkt aantal overnachtingsplaatsen. Het recreatieterrein 12 Bestemmings plankaart Carvium Novum
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen beslaat in totaal circa 7 ha. Het gebied waarop Wezendonk de ontwikkelingen wil realiseren is onderdeel van het potentiele retentiegebied Rijnstrangen. In dit geval is er door RWS in het verleden, toen het Barro nog niet van kracht was, medewerking verleend aan de voorgenomen ontwikkelingen van Wezendonk. onder bepaalde voorwaarden. Eén daarvan was dat de overnachtingsplekken sober moesten worden opgezet, daarmee invulling gevend aan de wens om kapitaalintensieve ontwikkelingen zoveel mogelijk tegen te gaan. Ook moest het maaiveldniveau voor bebouwing op kruinhoogteniveau liggen van de in het gebied gelegen oude dijken. De schade bij een eventuele onderwaterzetting komt voor rekening van de initiatiefnemer. Daarmee is destijds al een pragmatische oplossing gevonden om de ontwikkelingen mogelijk te maken. Wanneer de plannen zich op dit moment zouden voordoen, nu het Barro geldt, zou voor het gebied op grond van artikel 2.4.7 gelden dat er in een bestemmingsplan geen nieuwe grootschalige of kapitaalintensieve ontwikkelingen mogelijk mogen worden gemaakt die de rivierverruiming kunnen belemmeren. Wel zou het mogelijk zijn geweest om een ontheffing te vragen aan de Minister van Infrastructuur en Milieu (artikel 3.2), met als argument dat de provinciale of gemeentelijke ontwikkelingen onevenredig werden belemmerd. In casu zou dan kunnen worden aangevoerd dat met een solide bevoegdhedenovereenkomst kan worden voorzien in een regeling die het mogelijk maakt dat op termijn toch zonder problemen een retentiegebied kan worden ingericht. In deze overeenkomst zou kunnen worden geregeld dat RWS de gepleegde investeringen niet zou hoeven te vergoeden. Dit zou het bedrijf de vrijheid hebben gegeven om zelf te bepalen of het rendabel zou zijn om meer hoogwaardige overnachtingsplekken te realiseren. 13
Tijdelijk Anders Bestemmen Aandachts- en discussie punten De resultaten van de verkenning van juridisch planologische mogelijkheden om flexibel om te gaan met bestaande ruimtelijke reserveringen voor waterveiligheid zijn bediscussieerd tijdens twee workshops met deelnemers uit het Ministerie van I&M (Rijkswaterstaat en Directoraat Generaal Ruimte en Water) en betrokkenen bij de Deltaprogramma s Grote Rivieren, Nieuwbouw en Herstructurering en Kust. Uit deze workshops kwamen een aantal aandachts- en discussiepunten naar voren die te maken hebben met: 1. de inhoud en de naleving van hierboven toegelichte privaatrechtelijke overeenkomsten als onderdeel van een flexibele strategie, en 2. het onzekere karakter van lange termijn reserveringen voor waterveiligheid en hoe dat zich verhoudt tot de juridisch-planologische verankering middels het ruimtelijk planningsstelsel, dat primair gericht is op het bieden van rechtszekerheid. 14 Inhoud, naleving en toepassing privaatrechtelijke overeenkomsten Bij (bevoegdheden)overeenkomsten die flexibel tijdelijk gebruik in reserveringsgebieden mogelijk maken gaat het meestal om termijnen van enkele tientallen jaren. Het is daarom belangrijk dat deze overeenkomsten goed worden vastgelegd, bijvoorbeeld bij notariële akte en kadastrale (digitale, gegeorefereerde) registratie, en dat de naleving van deze overeenkomsten wordt gewaarborgd, m.n. bij tussentijdse verkoop van gronden of bij failissementen van betrokken bedrijven. Voor de naleving van overeenkomsten zou onderzocht kunnen worden of private partijen hierin een rol kunnen hebben. Vooralsnog is onduidelijk welke baten een particuliere partij hieruit zou kunnen halen. Ook zou introductie van een periodiek herijkingsmechanisme overwogen kunnen worden. Dit heeft meerdere voordelen: naast actualisering van nut en noodzaak van de reservering ook schouw van inmiddels verleende ontheffingen en aangegane overeenkomsten en van de naleving van de overeenkomsten. Bij de vastlegging van overeenkomsten zou een grotere rol voor lokale overheden, de gemeenten en waterschappen kunnen worden overwogen, omdat deze de lokale situatie goed kennen. Het sluiten van bevoegdhedenovereenkomsten door overheden is nieuw. Omdat het gaat over vermogensrechtelijke overeenkomsten moet inzichtelijk worden gemaakt welke risico s voor de overheid hiermee gepaard kunnen gaan. Het reserveren van gebieden voor waterveiligheidsdoelen is van groot maatschappelijk
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen Tijdelijke bestemming: Recreatie, Blijburg Amsterdam Foto: Defacto belang. Het afsluiten van bevoegdhedenovereenkomsten is een aanvullend middel om flexibel met dit instrument om te gaan als dat mogelijk en wenselijk is. 15 Ruimtelijke plannen en reserveringen Reserveringen voor waterveiligheid, m.n. lange termijn reserveringen, kunnen vanwege hun lange tijdshorizon (langer dan 10 jaar) en de onzekerheid of ze überhaupt nodig zullen blijken te zijn, niet rechtstreeks in ruimtelijke plannen juridisch worden vastgelegd. Via het bestemmingsplan kunnen wel beperkingen worden opgelegd aan bestaande, of op afzienbare termijn te realiseren bestemmingen. Ook kunnen randvoorwaarden worden gesteld aan bestemmingsveranderingen. Een voorbeeld hiervan zijn de randvoorwaarden niet kapitaalsintensief en niet grootschalig die vanuit het Barro doorwerken in bestemmingsplannen. Deze randvoorwaarden zouden verder kunnen worden uitgewerkt, zodat ze meer houvast bieden, zowel om ontwikkelingen toe te staan, als om ze te verbieden. Dit geldt ook voor de randvoorwaarden waaronder de ontheffingsbevoegdheid van kracht is; hier zou verduidelijkt kunnen worden wat onder onevenredige belemmering van gemeentelijke of provinciale belangen en onder bijzondere omstandigheden moet worden verstaan. Uitwerking en concretisering vergroot de rechtszekerheid voor alle betrokken partijen, maar heeft als nadeel dat er minder ruimte overblijft voor lokaal maatwerk. Uit de gehouden workshops bleek dat gemeenten er soms de voorkeur aan geven om grote
Tijdelijk Anders Bestemmen ingrepen zoals by-passes van rivieren in de tijd naar voren te halen, zodat lokale partijen op deze ontwikkelingen kunnen inspelen. Daarnaast kan het maken van een inrichtingsplan voor een reserveringsgebied ervoor zorgen dat tussentijdse initiatieven getoetst kunnen worden aan dit plan, waarmee duidelijkheid ontstaat zowel voor de initiatiefnemer als voor de vergunningverlener. Beide opties komen in feite neer op het verminderen van onzekerheid. 16 Foto: Defacto Tijdelijke bestemming: Natuur, Haven Amsterdam Het streven naar flexibelere bestemmingsplannen, dat wil zeggen bestemmingsplannen die beter omgaan met onzekerheid, speelt een belangrijke rol in de discussie rond de nieuwe Omgevingswet. Platform 31 voert in dit verband bijvoorbeeld met een aantal gemeenten experimenten uit met drie nieuwe planvormen: globale bestemmingsplannen (een flexibele vorm die al bestaat maar in de praktijk nauwelijks wordt gebruikt); uitnodigingsplanologie (een plankaart waarop staat aangegeven waar ontwikkelingen gewenst zijn en waar alleen onder bepaalde voorwaarden); en beschrijving van gewenste en ongewenste ontwikkelingen in een visie, die niet via bestemmingen op een plankaart maar via regels wordt vastgelegd. Ook op provinciaal niveau wordt geëxperimenteerd, bijvoorbeeld met een flexibele structuurvisie, waarin verschillende toekomstige scenario s inclusief milieu-effectrapportages worden gepresenteerd. Naar gelang de ontwikkelingen daartoe aanleiding geven zou dan op zeker moment van het ene scenario naar het andere overgestapt kunnen worden zonder dat langdurige procedures moeten worden doorlopen.
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen Conclusie Terugkomend op de drie vragen waar we deze verkenning mee begonnen zijn. 1. Uit het vorenstaande wordt duidelijk dat er juridisch-planologische mogelijkheden zijn binnen de huidige wetgeving om in reserveringsgebieden toch ruimte te bieden aan nieuwe ontwikkelingen. Dit met de garantie dat het Ministerie van Infrastructuur en Milieu de gronden op tijd in handen heeft en zonder dat dit er toe leidt dat het later gedwongen is de gedane investeringen te vergoeden. Dit kan worden gerealiseerd door middel van een privaatrechtelijke overeenkomst. De optie aanpassing van de onteigeningswet, bestaande uit het naar voren halen van de peildatum voor de waardebepaling bij onteigening naar het moment van ter inzage legging van het plan waarin de reservering is opgenomen, lijkt niet noodzakelijk, nog los van het feit dat het niet bepaald reëel is te verwachten dat een dergelijke fundamentele aanpassing in het onteigeningsrecht snel kan worden doorgevoerd. 2. In deze verkenning bleek dat er bij overheden nog amper ervaring is opgedaan met de toepassing van privaatrechtelijke overeenkomsten om afspraken te maken over gebruik in ruimtelijke reserveringsgebieden. Dat er kansen liggen laten de praktijkvoorbeelden in deze brochure zien. De geïdentificeerde aandachtspunten maken vervolgens duidelijk dat met de nodige inventiviteit en durf overeenkomsten tot stand kunnen komen waarin betrokken partijen hun plichten en rechten voor de toekomst op zo n manier kunnen vastleggen dat ieders belangen worden gewaarborgd. Het is zaak de betrokkenen er van te overtuigen dat contracteren de juiste oplossing biedt, met meer dan voldoende vrijheid om de rijksbelangen zeker te stellen. 17 3. In de workshops met Deltaprogramma Rivieren, Provincie Gelderland, en met Deltaprogramma Nieuwbouw en Herstructurering en Kust kwamen een aantal belangrijke aandachtspunten en discussiepunten naar boven. Degene die het meest in het oog sprong is de onbekendheid met het maken en handhaven van langdurige privaatrechtelijke afspraken. Hoe doe je dat goed, ook op de lange termijn? Het maatschappelijke belang van een betaalbaar hoogwaterveiligheidsbeleid is groot en vraagt om zorgvuldigheid. Ondanks dit dilemma is de ervaring ook dat reserveringsgebieden maatschappelijke weerstand oproepen. En de verwachting is dat dit voor mogelijke nieuwe reserveringen in het kader van het Deltaprogramma niet anders zal zijn. Des te belangrijker is het van meet af aan de mogelijkheden om flexibel met reserveringen verder te ontwikkelen, te benutten en succesvolle voorbeelden van tijdelijk anders bestemmen naar voren te schuiven.
Tijdelijk Anders Bestemmen Kansenkaart Tijdelijk Anders Bestemmen 18
Oplossingsrichtingen voor Ruimtelijk reserveren, zonder te bevriezen Gronden gereserveerd voor ruimte voor het water: nieuwe riviertakken dijkverlegging verlagen buitendijks gebied buitendijks gebied dat onder loopt ontpolderen overloopgebied / inundatiepolder inrichtingsmaatregelen Gronden gereserveerd voor waterwerken: 19 bestaand waterwerk: dijk bestaand waterwerk: duin (kernzone) toekomstige dijk, kade of duin toekomstig kunstwerk ruimte voor dijkversterking reserverings/beschermingszone kust Gronden met een afhankelijkheid van waterveiligheidsbeslissingen: tijdelijk aanwezig land tijdelijk aanwezig land buitendijks wordt binnendijks
COLOFON Dit is een product in het kader van het Corporate Innovatie Programma (CIP) van Rijkswaterstaat, cluster ruimte en Duurzaamheid. Interviews & gesprekken Met veel dank aan inspirerende interviews en gesprekken met: Erwin Klerkx, Henk de Hartog, Marc van Hemmen, Frederique Klooster-Valk, Sonja Seuren Provincie Gelderland Deze brochure is tot stand gekomen met medewerking van: Iwan Smeenk Smeenk Law Rosalie Franssen, Bonne van der Veen, Gerda Roeleveld Deltares Ireen Röling Rijkswaterstaat Auteurs Meer informatie over TAB kunt u vinden via www.tijdelijkandersbestemmen.nl Hein Middelaar Gemeente Nijmegen en P2 Consultants Ard Schenk Gemeente Rijnwaarden Jan Pieter Vermeulen, Koos Beurskens Deltaprogramma Rivieren Frank Wagemans Deltaprogramma Nieuwbouw en Herstructurering Jan Struiksma Vrije Universteit Amsterdam Jelle Troelstra Ministerie IenM, Programma Eenvoudig Beter Ton Lavrijzen, Rolf Jan Sielcken, Yvonne Borgers Rijkswaterstaat Marrit van de Schaar Platform 31