Tweede Kamer der Staten-Generaal Zitting 1979-1980 15 823 Machtiging tot deelneming door Nederland in de Tweede Aanvulling van het Aziatisch Ontwikkelings Fonds, de Tweede Aanvulling van het Afrikaans Ontwikkelings Fonds, de Vijfde Aanvulling van het Fonds voor Speciale Operaties van de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank en de uitbreiding van het kapitaal van de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank Nr.3 MEMORIE VAN TOELICHTING Hierbij gaat een wetsontwerp waarin machtiging wordt gevraagd voor de Nederlandse deelneming in de aanvullingen van het Aziatisch Ontwikkelings Fonds, het Afrikaans Ontwikkelings Fonds en het Fonds voor Speciale Operaties van de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank, benevens deelname in de kapitaalsverhoging van laatstgenoemde bank. Dit wetsontwerp werd in de memorie van toelichting op de rijksbegroting voor het jaar 1979, hoofdstuk IX B, toegezegd. Het heeft in de bedoeling gelegen tevens de Nederlandse deelname in de openstelling en verhoging van het kapitaal van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank in het wetsontwerp op te nemen. Aangezien de afronding van de onderhandelingen hierover lang op zich heeft laten wachten, hebben de ondergetekenden er in verband met de ratificatieprocedures de voorkeur aan gegeven om de eerdergenoemde machtiging thans separaat te vragen. Aziatisch Ontwikkelingsfonds De onderhandelingen over de tweede aanvulling van de middelen van het Aziatisch Ontwikkelings Fonds vonden in april 1978 een succesvol einde in de bereikte overeenstemming over een ontwerp-resolutie die het streefbedrag voor de totale omvang van deze aanvulling voor de vierjaarsperiode 1979-1982 vaststelde op US $ 2 mld. Het door het fonds voorgestelde streefbedrag van US $ 2,15 mld. werd daarmee nagenoeg bereikt. Bovendien hebben een aantal landen de bereidheid uitgesproken aanvullende bijdragen te verstrekken tot in totaal US$ 150 min. Het hoge totaalbedrag maakt een jaarlijkse reële groei van het uitleenvolume met circa 10% mogelijk. Dit goede resultaat is een rechtstreeks gevolg van het vertrouwen dat de donorlanden algemeen in dit fonds stellen. Ook Nederland heeft zich van meet af aan positief opgesteld tijdens deze onderhandelingen. De Aziatische regio heeft een grote behoefte aan hulp op concessionele voorwaarden van het fonds (1 % rente, looptijd 40 jaar, waarvan de eerste 10 jaar aflossingsvrij). De (gunstige) absorptiecapaciteit van de ontvangende landen en de getoonde uitvoeringscapaciteit van deze instelling rechtvaardigen voorts een hoge waardering voor dit fonds. De landenkeuze past in het Nederlands beleid. De totale bevolking van de landen dit bij dit fonds om hulp kunnen vragen bedraagt bijna 300 min. Het fonds had de naam een op bepaalde punten nogal conservatief beleid te voeren, met name op het gebied van het financieringsbeleid, maar de laatste jaren is een duidelijke heroriëntering van het beleid doorgevoerd. Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15823, nrs. 1-4
Het terughoudende financieringsbeleid is belangrijk verbeterd door een uitvoerige, jaarlijks herhaalde doorlichting. Voorts valt een stijging te constateren van het aantal technische hulpprojecten als methode om absorptieknelpunten uit de weg te ruimen. Er is nuttig werk verricht op het gebied van de toepassing in de praktijk van «aangepaste technologie» en kwaliteitsbewaking door postevaluatie van projecten. Bank en fonds schenken in toenemende mate aandacht aan co-financiering. Daarnaast handhaaft het fonds een hoog percentage toewijzing van haar leningen aan de sector landbouw en agrarische industrie (in 1978 ongeveer 50%). De ondergetekenden achten het verantwoord de Nederlandse toezegging van een bijdrage van US$ 50 min. (f 108 I75 000) gestand te doen. Nederland zou daarmee een aandeel van 2,5% nemen in deze tweede aanvulling, een aanzienlijke toename ten opzichte van het Nederlands aandeel van 1,6% in de eerste aanvulling. Afrikaans Ontwikkelingsfonds Vanaf november 1977 tot en met mei 1978 hebben de onderhandelingen plaatsgevonden over de tweede aanvulling van de middelen van het Afrikaans Ontwikkelingsfonds ten behoeve van het programma van activiteiten voorde periode 1979 tot en met 1981. De onderhandelingen hebben medio 1979 geleid tot het besluit van de Raad van Bewindvoerders om de Gouverneurseen ontwerp-resolutie voor te leggen waarin, op basis van de tijdens de onderhandelingen gedane toezeggingen tot een totaal van rond FUA 624 min. ($ 693,5 min.), als streefbedrag voor de tweede aanvulling een bedrag van Fund Unit of Account (FUA) 700 min. ($ 778 min.) wordt genoemd. Hoewel de president van het fonds, de heer Fordwor, de onderhandelingen was ingegaan met het voorstel de middelen met FUA 910 min. ($ 1011 min.) te doen toenemen en het bereikte streefbedrag derhalve een kwart lager is komen te liggen, kan het resultaat der onderhandelingen toch een groot succes voor het fonds worden genoemd. Verschillende belangrijke donorlanden bleken immers bereid een ruime bijdrage van de middelenaanvulling te leveren. Nederland heeft toegezegd parlementaire machtiging te vragen voor een bijdrage van FUA 18 min. (ongeveer f 44,2 min.). Een dergelijke bijdrage houdt een duidelijke vermindering van het Nederlands aandeel in ten opzichte van het aandeel van 5,1% in het totaal der voorde periode 1973-1978 beschikbaar gestelde middelen. Van de gedane toezeggingen ad FUA 624 min. bedraagt de Nederlandse toezegging ongeveer 2,9%, resulterend in een cumulatief Nederlands aandeel van 3,25%. Indien het streefcijfer van FUA 700 min. zou worden gehaald zou het Nederlandse aandeel in deze middelenaanvulling verder dalen tot bijna 2,6 %. Het kiezen van een zo duidelijk bescheidener opstelling behoeft nadere toelichting. De laatste jaren is twijfel gerezen aan de uitvoeringscapaciteit van het fonds. Om deze reden hebben de donorlanden aangedrongen op een evaluatie van het functioneren van het fonds door een Commissie van onafhankelijke deskundigen, het First Review Committee. Het rapport van deze Commissie bevat commentaar en vaak openhartige kritiek op werkwijze en uitvoeringscapaciteil van het fonds, met daarnaast vele waardevolle suggesties ter verbetering van gesignaleerde tekortkomingen. De activiteiten van het fonds zijn volgens de Commissie tot dusverre te veel beperkt gebleven tot het passief kanaliseren van financiële hulp aan de ontvangende landen voor door deze aangedragen projecten. Gemist werd een duidelijke operationele capaciteiten middellange-termijnstrategie. Bij de projectbeoordeling wordt te veel gekeken naar technische evaluatie en financiële baten en niet voldoende naar ontwikkelingseconomische aspecten. Een studie van het adviesbureau Price Waterhouse & Cy. kwam tot soortgelijke kritische oordelen, zij het meer op het gebied van de leningsprocedures. Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen op het standpunt gesteld dat de te wensen overlatende uitvoeringscapaciteit van het fonds een limiet stelt zowel voor het voor deze middelenaanvulling te hanteren streefbedrag als voor de Nederlandse bijdrage daarin. Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 823, nrs. 1-4 4
Anderzijds moet worden erkend, dat juist Afrika een enorme behoefte heeft aan een sterke regionale ontwikkelingsinstelling. Het is het minst ontwikkelde continent met tweederde van de dertig armste en meest achtergebleven landen. Meer dan een derde van de landen van Afrika heeft een bevolking met een gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking van $ 200 of minder. De groei van deze inkomens bedroeg gedurende de periode 1960-1975 gemiddeld minder dan 2% per jaar. Na een versterking van de uitvoeringscapaciteit zou het AFOF een belangrijk instrument kunnen worden om deze landen de vicieuze cirkel van de armoede te helpen doorbreken. Vrijwel alle fondsleningen gaan naar landen met een gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking van minder dan $ 400, maar het fonds concentreert zijn inspanningen met name op landen waar sprake is van absolute armoede: in 1977 ging 64% van het totale leningbedrag naar landen met een inkomen van minder dan $ 280 per hoofd van de bevolking. Tijdens de onderhandelingen werd overeengekomen dat het streven van het fonds om juist de armsten te bereiken nog zal worden geïntensiveerd. Gedurende de periode 1979-1981 zal 80% van de middelen worden geleend aan landen met een inkomen van minder dan $ 280. Met betrekking tot de sectorverdeling werd overeengekomen dat het AFOF de aandacht met name zal toespitsen op projecten in de sectoren voeding en gezondheidszorg en op projecten, gericht op het verschaffen van werkgelegenheid, met name in de landbouw. Hoewel er thans niet te ontkennen tekortkomingen bestaan met betrekking tot de uitvoeringscapaciteit van het fonds, kan er anderzijds op worden gewezen dat inmiddels een stuurgroep bezig is met de voorbereiding van de implementatie van de eerdergenoemde aanbevelingen. Ook de openstelling van de Afrikaanse Ontwikkel ings Bank voor kapitaal participatie door nietregionale landen, waarover onderhandelingen thans in een vergevorderd stadium zijn, zal een zeer belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de versterking van de operationele capaciteit van het fonds. Op grond van deze overwegingen komt het de ondergetekenden alleszins verantwoord voor een bedrag van FUA 18 min., of ongeveer f 44,2 min. aan de tweede middelen-aanvulling van het fonds bij te dragen. De toetreding van een aantal nieuwe donorlanden als Frankrijk en Koeweit en aanzienlijke toezeggingen van de Verenigde Staten en Japan zorgden ervoor dat het streefcijfer van FUA 700 min. tot de reële mogelijkheden behoort. Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank en Fonds voor Speciale Operaties De onderhandelingen over de vijfde uitbreiding van het kapitaal van de lnter-amerikaanse Ontwikkelingsbank en aanvulling van de middelen van het Fonds voor Speciale Operaties voor de periode 1979-1982 werden eind 1978 afgerond met de aanvaarding door de Raad van Gouverneurs van het voorstel het kapitaal van de bank uit te breiden met US $ 8 mld. en de middelen van het fonds met US $ 1,75 mld. Het Nederlandse aandeel in de middelenverhoging van het fonds bedraagt $ 18 239 908, waarvan US$ 1 351 104 paid-in gedeelte en de rest als oproepbaar garantiekapitaal. Het gezamenlijk lening program ma van bank en fonds zal daardoor jaarlijks met circa 7% reëel kunnen groeien. Voor de kapitaalsuitbreiding werd onder druk van de VS besloten tot een vermindering van het te storten gedeelte tot 7,5% - bij de vorige kapitaalsuitbreiding nog 16% - waardoor over het geheel genomen het gestort kapitaal na de uitbreiding nog 10,2% van het totale kapitaal uitmaakt. Het overige gedeelte dient als garantiekapitaal, op basis waarvan de bank kapitaalmarktmiddelen kan aantrekken. Deze vijfde uitbreidingsexercitie wordt gekenmerkt door een aanzienlijke toename van de relatieve bijdrage van de niet-regionale landen. De bijdrage aan de kapitaalsuitbreiding, bij de vorige gelegenheid slechts ruim 4%, bedraagt nu 11%. De bijdrage aan de aanvulling van de middelen van het fonds, de vorige keer bijna 13%, bedraagt nu niet minder dan 30%. Opvallend is voorts de daling van de relatieve bijdrage van de VS aan het fonds van 57,6% bij de vorige exercitie tot 40% nu. Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15823, nrs. 1-4 5
Tijdens de onderhandelingen is een uitgebreide discussie gevoerd over het vraagstuk van de relatie tussen lastenverdeling en stemrechtverdeling. Het is nu zo geregeld, dat de bijdragen aan het bankkapitaal tevens bepalend zijn voor het stemgewicht in het fonds, zodat de Latijnsamerikaanse landen ook daar een meerderheidspositie innemen. Dit leidt echter tot het onbevredigende beeld, dat de niet-regionale landen met gezamenlijk niet meer dan 7,16% van hettotaal aantal stemmen nu 30% aan de middelen van hetfonds zullen bijdragen. De discussie over dit vraagstuk zal in een werkgroep nog worden voortgezet. De onderhandelingen zijn tevens aangegrepen als een goede gelegenheid voor een nadere bezinning op het te voeren uitleenbeleid. Van de zijde der donorlanden is er daarbij met name op gewezen dat onvoldoende duidelijkheid bestaat met betrekking tot de bij de toewijzing van leningen te hanteren criteria. Algemeen bleek ongenoegen te bestaan over het feit dat in de afgelopen jaren een te gering gedeelte van de (concessionele) middelen van het fonds aan de relatief armste landen ten goede is gekomen. Thans is echter besloten om in de 4-jaarsperiode 1979-1982 50% van de beschikbare middelen van bank en fonds aan werkgelegenheidsprojecten ten behoeve van de armste groepen te besteden. Dit heeft de noodzaak versterkt te komen tot eenduidig operationele allocatiecriteria. De discussie rond de definiëring van de z.g. «low-income group» is nog niet afgesloten. Wel is ten aanzien van de fondsmiddelen uitdrukkelijk bepaald dat daarvan gedurende de jaren 1979/80 en 1981/82 respectievelijk 75 en 80 percent toegewezen zal worden aan de Groep D-landen 1, terwijl de landen van Groep C 2 alleen fondsmiddelen ter beschikking zullen krijgen ten behoeve van projecten voor de armste groepen. Voor de allocatie van de overige 50% van de beschikbare middelen zal een sectorcriterium gelden, t.w.: 20 a 25% der leningen zal dienen ter f i- nanciering van energieprojecten, 20 a 25% zal worden verleend voor projecten die de export- en/of importsubstitutie kunnen stimuleren, 5 a 10% zal gaan naar overige projecten. Nederland heeft tijdens de onderhandelingen de met name door de VS ondernomen initiatieven om de verhouding tussen harde en zachte middelen zoveel mogelijk ten gunste van eerstgenoemde te wijzigen krachtig ondersteund. Dit standpunt is gebaseerd op de overwegingen dat slechts 5 landen in Latijns-Amerika een inkomen per hoofd van de bevolking hebben lager dan US $ 580, dat de bevolking van deze armste landen in totaal slechts 18,5 min. mensen bedraagt en dat derhalve bij de allocatie van de ten opzichte van de behoeften der ontwikkelingslanden schaars voorhanden concessionele begrotingsmiddelen Azië en Afrika een hogere prioriteit moeten genieten dan Latijns-Amerika. Nederland heeft in dit verband, mede gezien het eerder gesignaleerde uitleenbeleid, het voornemen kenbaar gemaakt om de Nederlandse bijdrage aan het fonds in de toekomst te gaan beperken. Budgettaire consequenties ' Volgens de IAOB classificatie zijn dit de m inder ontwikkelde landen Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haïti, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Dominican Republic 2 Volgens de IAOB classificatie zijn dit de volgende landen met een beperkte markt: Barbados, Costa Rica, Jamaica, Panama, Trinidad & Tobago en Uruguay. De toegezegde bijdrage aan de tweede aanvulling van de middelen van het Aziatisch Ontwikkelings Fonds ad US $ 50 min. is door de koppeling via de omrekenkoers op 1 april 1978 vastgesteld op f 108 175000. De betaling zal eveneens geschieden in guldens in termijnen, waarvan de eerste zal worden betaald niet later dan 30 dagen na de officiële inschrijving en de laatste niet later dan 31 december 1982. De Nederlandse bijdrage aan de tweede aanvulling van de middelen van het Afrikaans Ontwikkelings Fonds van FUA 18 min. is via de vaste omrekenkoersmet de Amerikaanse dollar gelijk aan US $ 19 999 980 en via de om rekening op basis van de koers op 28 april 1978 vastgesteld op f 44199 956. De betalingen dienen te geschieden in vrij convertibele valuta, zulks in drie jaarlijkse termijnen, waarvan de eerste vervalt op 1 oktober 1979 of 30 dagen na inschrijving, indien dat later is. Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15823, nrs. 1-4 6
De Nederlandse deelneming in de vijfde uitbreiding van het kapitaal van de Inter-Amerikaanse Ontwikkelings Bank bedraagt US $ 18 239 908. Ruim 7% hiervan (US $ 1 351 104) zal worden gestort in 4 jaarlijkse termijnen op 31 oktober van elk van de jaren 1979 t/m 1982. De bijdrage aan de vijfde aanvulling van de middelen van het Fonds voor Speciale Operaties bedraagt US $ 10,9 min. in guldens, te betalen in 4 gelijke jaarlijkse termijnen op 31 oktober van elk van de jaren 1979 tot en met 1982. Voor alle hierboven besproken betalingsverplichtingen kan Nederland kiezen voor contante betaling of voor de mogelijkheid van betaling in niet-overdraagbare niet-rentedragende betalingspromessen. Met de laatste mogelijk" heid wordt bereikt dat de lasten voor de Nederlandse begroting min of meer gelijk lopen met de effectieve uitkeringen door bank en fondsen en de budgettaire consequenties van de deelnemingen gespreid zullen worden over een periode van waarschijnlijk ongeveer tien jaar. De Ministervan Financiën, F. H. J. J. Andriessen De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, J. de Koning De Minister van Buitenlandse Zaken, C. A. van der Klaauw Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15823, nrs. 1-4 7
8