RAAD VAN DE EUROPESE UNIE Brussel, september 2007 (2.09) (OR. en) 2494//07 REV COPEN 23 NOTA van: het voorzitterschap aan: het Comité van artikel 36/het COREPER/de Raad nr. vorig doc.: 257/07 COPEN 7 Betreft: Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees surveillancebevel in procedures tussen EU-lidstaten in afwachting van het proces - Oriënterend debat I. Inleiding. De Commissie heeft op 4 september 2006 een voorstel ingediend voor een kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees surveillancebevel in procedures tussen EU-lidstaten in afwachting van het proces. 2. Het Europees Parlement is om advies verzocht. 2 3. Met de invoering van het Europees surveillancebevel (ESB) kan de verdachte in de lidstaat van verblijf zijn proces afwachten terwijl hij valt onder niet tot vrijheidsbeneming strekkende controlemaatregelen, waardoor het recht op vrijheid en het vermoeden van onschuld in de gehele Europese Unie worden versterkt, en de gelijke behandeling van alle burgers in de gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid wordt bevorderd. 2 2367/06 COPEN 9 + ADD + ADD 2. Het Europees Parlement zal naar verwachting in oktober/november 2007 verslag uitbrengen. 2494//07 REV yen/il/lv
Dankzij het ESB kunnen personen aan wie, in afwachting van een proces, (in een lidstaat waar zij niet hun normale verblijfplaats hebben) een niet tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel is opgelegd, voorwerp van controle en toezicht zijn in de lidstaat waar zij hun normale verblijfplaats hebben. Die lidstaat is dan verantwoordelijk voor het toezicht op de aan de verdachte opgelegde maatregel en moet de uitvaardigende lidstaat waar de strafrechtelijke procedure aanhangig is gemaakt, op de hoogte brengen van elke inbreuk daarop. Laatstbedoelde lidstaat zal dan beslissen over de gevolgen van die inbreuk en kan in het bijzonder de betrokkene laten arresteren en overbrengen om berecht te worden. In het Commissievoorstel staat dat het ESB niet alleen is opgezet als een alternatief voor voorlopige hechtenis, maar dat het ook kan worden uitgevaardigd in verband met een strafbaar feit waarvoor alleen minder ingrijpende dwangmaatregelen dan voorlopige hechtenis zijn toegestaan. 4. Door het beginsel van de wederzijdse erkenning van niet tot vrijheidsbeneming strekkende controlemaatregelen in afwachting van het proces toe te passen, geeft dit voorstel volledige uitvoering aan de prioriteiten van het Haags programma (2004) 2 en aan het Actieplan van de Raad en de Commissie ter uitvoering van het Haags programma voor de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie (2005). 3 II. Besprekingen van de Groep 5. De Groep samenwerking in strafzaken heeft het voorstel op 9 en 0 januari 2007 in eerste lezing op algemeen niveau besproken. De delegaties steunden over het algemeen de doelstellingen van het Commissievoorstel en de belangrijkste achterliggende gedachte om een eventuele voorlopige hechtenis wegens het hebben van een normale verblijfplaats in een andere lidstaat af te schaffen. 2 3 Toelichting, blz. 8. PB C 53 van 3.3.2005, blz.. PB C 98 van 2.8.2005, blz. (blz. 8, punt 4.2, onder g). 2494//07 REV yen/il/lv 2
6. De delegaties brachten echter wel verscheidene kwesties en technische problemen ter sprake in verband met enkele aspecten van het Commissievoorstel. Tijdens het Duitse voorzitterschap hadden de lidstaten een vragenlijst 2 gekregen aan de hand waarvan zij hun standpunten duidelijker konden omschrijven. Gebleken is dat de doelstellingen van het voorstel brede steun krijgen, en in algemene zin 3 was er waardering voor de idee dat het ESB gebaseerd moet worden op het beginsel van de wederzijdse erkenning, zonder harmonisatie van het strafrecht of het procesrecht van de lidstaten. Een ruime meerderheid van de delegaties vond dat de voorwaarden voor het uitvaardigen van een ESB bepaald moeten worden door het recht van de uitvaardigende lidstaat, terwijl daarnaast moet worden voorzien in regelingen voor een soepele samenwerking bij de grensoverschrijdende erkenning en uitvoering van de surveillancebevelen. Tevens werd benadrukt dat dit voorstel coherent moet zijn met de aanpak welke gevolgd is bij andere op wederzijdse erkenning gebaseerde instrumenten die reeds aangenomen of nog in discussie zijn, en werd gewezen op de bijdrage die aan dit voorstel geleverd zou kunnen worden door enkele oplossingen die gevonden zijn voor het voorstel voor een kaderbesluit inzake de erkenning van en het toezicht op voorwaardelijke straffen, alternatieve straffen en voorwaardelijke veroordelingen (proeftijd). 4 III. De noodzaak van vooruitgang 7. De Europese Unie is één ruimte met vrij verkeer van personen, met als doel een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen (artikel 29 VEU). Het streven naar een efficiënt, doelmatig beleid inzake strafrecht en een rationele rechtsbedeling vereist met name dat er bij het opstellen van nieuwe maatregelen die gebaseerd zijn op het beginsel van de wederzijdse erkenning, een evenwicht gevonden wordt tussen vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. 2 3 4 5442/07 COPEN 3. 9464/07 COPEN 6. 0662/07 COPEN 9 + ADD + ADD 2 + ADD 3 (antwoorden van de delegaties op de vragenlijst) en 257/07 COPEN 7 (samenvatting van de antwoorden). 5325/07 COPEN 7 + ADD + ADD 2 en daarmee samenhangende documentatie. 2494//07 REV yen/il/lv 3
8. Gezien de toename van het personenverkeer in de Europese zone, die een gemeenschappelijke ruimte is geworden dankzij het recht van de Europese burger om vrij te reizen, moet, met het oog op een efficiënt strafrecht, de strijd worden aangebonden met de vermindering van de sociale integratie, misdaad en recidive, onder meer met behulp van nieuwe, op het beginsel van de wederzijdse erkenning gebaseerde maatregelen, hetgeen betekent dat het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, hun systemen en autoriteiten versterkt moet worden. 9. De Raad heeft ook maatregelen genomen ter bevordering van de sociale integratie in de fase na het proces, zoals het kaderbesluit van de Raad inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafrechtelijke beslissingen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen worden opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (reeds goedgekeurd door de Raad), en het kaderbesluit inzake de erkenning van en het toezicht op voorwaardelijke straffen, alternatieve straffen en voorwaardelijke veroordelingen (proeftijd) (nog in discussie). 0. In het kader van het programma van maatregelen ter toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken houdt dat beginsel echter in dat die beslissingen worden geïntegreerd " in alle fasen van de strafprocedure of beslissingen die anderszins relevant zijn voor dergelijke procedures " (zie punt 3.3.. van het Haags programma).. Gelet op het werk dat de Raad in dezen reeds heeft verricht, acht het voorzitterschap het van belang de wederzijdse erkenning te bevorderen en daarbij een evenwicht te zoeken tussen de maatregelen voor de fase vóór en voor de fase na het proces, met het oog op de aanneming van instrumenten om recidive te voorkomen en/of om de verdachte in een gunstige sociale en legale omgeving te houden. 2. In de meeste - zo niet alle - lidstaten is voorlopige hechtenis een dwangmaatregel die vooral wordt opgelegd om te voorkomen dat de verdachte zich aan rechtsvervolging onttrekt. Overeenkomstig criteria als noodzaak, opportuniteit en evenredigheid, wordt de voorlopige hechtenis gebruikt als laatste middel, wanneer het niet mogelijk is andere maatregelen te nemen, die geen vrijheidsbeneming behelzen. PB C 53 van 3.3.2005, blz.. 2494//07 REV yen/il/lv 4
3. De justitiële autoriteiten die bevoegd zijn om dwangmaatregelen op te leggen, gaan voor elk specifiek geval na of de betrokkene zich mogelijkerwijs aan rechtsvervolging zal onttrekken, met name door in een andere lidstaat te gaan wonen. Hoewel het geen wettelijk criterium is, kan het verblijf in een andere lidstaat door de rechter beschouwd worden als een factor bij de beoordeling van het risico van onderduiken, en ertoe leiden dat er een strengere dwangmaatregel wordt opgelegd dan wanneer de betrokkene in de lidstaat in kwestie verblijft. Een minder strenge dwangmaatregel is niet alleen gunstiger voor de betrokkene, maar draagt ook bij tot een betere rechtsbedeling. 4. Dwangmiddelen zonder vrijheidsbeneming spelen een hoofdrol in het beleid inzake strafrecht van de lidstaten, en een grotere flexibiliteit bij de toepassing ervan zal het aantal gevallen van voorlopige hechtenis aanzienlijk doen dalen, een doel dat door alle lidstaten moet worden nagestreefd. Om redenen in verband met de betrokkene en de rechtsbedeling, en met name het feit dat (a) voorlopige hechtenis beperkt moet blijven tot uitzonderlijke, ernstigere gevallen, overeenkomstig het "vermoeden van onschuld"; (b) verdachten zoveel mogelijk in hun natuurlijke omgeving moeten kunnen wonen, zij het met de nodige controle en het vereiste toezicht; (c) voorlopige hechtenis alleen in laatste instantie moet worden toegepast, omdat de gevangenis, zoals sommige criminologen opmerken, een "leerschool voor misdaad" is; (d) een efficiënte, rationele rechtsbedeling ook budgettair gezien alles te winnen heeft bij dwangmaatregelen zonder vrijheidsbeneming, is het noodzakelijk die doelen na te streven, onder meer door het bevorderen van de erkenning en toepassing van niet tot vrijheidsbeneming strekkende controlemaatregelen in afwachting van het proces. 5. Gelet op het bovenstaande en op de over het algemeen gunstige reacties van de lidstaten op de uitgangspunten van het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees surveillancebevel tussen EU-lidstaten in procedures in afwachting van het proces, is het voorzitterschap van mening dat er nu stappen vooruit gezet moeten worden. 2494//07 REV yen/il/lv 5
IV. Voorstel aan de Raad In het licht van de antwoorden op de vragenlijst stelt het voorzitterschap voor dat de Raad tot een algemene oriëntatie komt voor de verdere werkzaamheden, gebaseerd op een nieuwe versie van het voorstel, welke met name de volgende elementen dient te bevatten: invoering van het ESB op basis van het beginsel van de wederzijdse erkenning en met inachtneming van de bijzondere kenmerken van de strafrechtstelsels en -procedures van de lidstaten met betrekking tot de criteria en voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees surveillancebevel. Er moeten echter grenzen worden gesteld aan de discretionaire bevoegdheid van de uitvaardigende lidstaat teneinde een eenvoudige, vlotte en efficiënte samenwerking tussen de lidstaten mogelijk te maken. zorgen voor samenhang met de aanpak die gevolgd is voor andere op wederzijdse erkenning gebaseerde instrumenten, met behulp van flexibele regels voor een grensoverschrijdende erkenning en uitvoering van een ESB. Daarvoor moet er rekening gehouden worden met enkele oplossingen die toegepast worden in het voorstel voor een kaderbesluit inzake de erkenning van en het toezicht op voorwaardelijke straffen, alternatieve straffen en voorwaardelijke veroordelingen (proeftijd). De besprekingen van beide voorstellen moeten echter wel gescheiden worden gevoerd, omdat er specifieke technische aspecten (in verband met de fase vóór en na het proces) bij komen kijken, en omdat ze zich niet in dezelfde onderhandelingsfase bevinden. Het voorzitterschap vraagt de lidstaten of er andere punten zijn waarmee naar hun mening bij de nieuwe formulering van het voorstel rekening gehouden moet worden, met name teneinde tot een effectief, bruikbaar mechanisme te komen voor het weer overbrengen van de betrokken persoon naar de uitvaardigende lidstaat. De Raad wordt verzocht zijn instanties opdracht te geven het werk voort te zetten door het voorstel volgens die lijnen bij te stellen, op basis van een nieuwe tekst die het voorzitterschap in overleg met de Commissie voor verdere bespreking zal voorleggen. 2494//07 REV yen/il/lv 6