Ken- en stuurgetallen voor HRM in een gedecentraliseerde omgeving Case-study Verenigde Staten

Inhoudstafel 1 Spoor Human Resources Management Ken- en stuurgetallen voor HRM in een gedecentraliseerde omgeving Case-study Verenigde Staten Wouter Vandenabeele Prof. Dr. Annie Hondeghem M.m.v. Em. Prof. Dr. Roger Depré Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 Fax: 0032 16 32 36 11 E-mail: sbov@soc.kuleuven.ac.be www.steunpuntbov.be

Inhoudstafel 2 Inhoudstafel Inhoudstafel... 2 Gebruikte afkortingen en situering personen... 3 Afkortingen... 3 Personen... 3 Inleiding... 5 Institutionele context... 7 De grondwet en de wetgevende hiërarchie... 7 Congress... 8 General Accounting Office... 10 De President en het Executive Office... 11 De Bureaucratie : Departementen en Agentschappen... 15 Office of Personnel Management... 17 Merit Systems Protection Board... 19 Besluit... 19 Overzicht en situering van hervormingen die een impact hebben op het federale personeelsbeleid... 20 Pendleton Act... 20 Civil Service Reform Act... 21 Clinton : National Performance Review en Government Performance and Results Act... 21 Een nieuwe rol voor OPM... 25 Het federale personeelsbeleid op een nieuw keerpunt... 25 G. W. Bush: de President's Managment Agenda (2001- )... 27 President's Management Agenda... 27 Human capital onder de PMA... 32 OPM in de President 's Management Agenda... 34 De evolutie van de scorecard voor Human Capital... 34 Het verloop van de monitoring... 38 Toepassingen van Human Capital binnen de federale overheid : een selectie van praktijken... 40 Department of Labor... 40 United States Department of Agriculture... 42 National Auronautics and Space Administration... 45 Unieted States Agency for International Development... 48 Besluit bij de toepassingen... 50 Besluit... 52 Conclusies... 52 Kritische succesfactoren... 54 Toekomst... 56 Lessen voor de Vlaamse overheid... 57 Bijlage 1 : Human Capital Scorecard OPM... 60 Bijlage 2 : HCAF... 66 Bijlage 3 : Planning interviews... 77 Bijlage 4 : Overzicht Standing Committees... 78 Bibliografie... 79

Gebruikte afkortingen en situering personen 3 Gebruikte afkortingen en situering personen Afkortingen CFO CFOC CHCO CHCOC CIO CIOC COO CSC DHS DOD DOL EOP GAO GPRA HCAF OHRM OMB OPM NASA NPR MSPB PBO PMA USAID USDA Chief Financial Officer Chief Financial Officers Council Chief Human Capital Officer Chief Human Capital Officers Council Chief Information Officer Chief Information Officers Council Chief Operating Officer Civil Service Commission Department of Homeland Security Department of Defense Department of Labor Executive Office of the President General Accounting Office Government Performance and Results Act Human Capital Assessment and Accountability Framework Office of Human Resource Management (of USDA) Office of Management and Budget Office of Personnel Management National Aeronautics and Space Administration National Performance Review Merit Systems Protection Board Performance Based Organization President s Management Agenda United States Agency for International Development United States Department of Agriculture Personen Akake, Daniel : Democratisch senator voor Hawai. Sterke interesse in overheidsmanagement en Human Capital. Durbin, Richard : Democratisch senator voor Illinois. Sterke interesse in overheidsmanagment en Human Capital.

Gebruikte afkortingen en situering personen 4 Daniels, Mitch : Director van OMB van 2001 tot 2003. Stond voordien aan het hoofd van een farmaceutisch bedrijf. Momenteel lokaal politiek actief in Indiana. Johnson, Clay : Deputy-Director voor Management van OMB. Is een persoonlijke vriend van President Bush sedert zijn kinderjaren. Ziet de President zeer vaak. James, Kay : Director van OPM sedert 2001. King, James : Director van OPM onder de Clinton Adminstration (1993-1997) O Keefe, Sean : Voormalig Deputy-Director van OMB tijdens het ontwikkelen van de PMA. Momenteel Administrator van NASA Rumsfeld, Donald : Secretary van DOD. Jarenlange politieke ervaring onder republikeinse presidenten. Voinovich, George : Republikeins senator voor Ohio. Sterke interesse in overheidsmanagement en Human Capital Walker, David : Comptrollor General van GAO sedert 1998. Voorheen Managing Partner bij Arthur Andersen waar hij verantwoordelijk was voor strategisch personeelsmanagement

Inleiding 5 Inleiding Conform het jaarplan 2003 van het spoor HRM wordt in dit rapport een gevalstudie van het personeelsbeleid van de Verenigde Staten gepresenteerd. De studie behelst de aansturing van het federale personeelsbeleid en het gebruik van scorecards in deze materie. Dit onderwerp werd bestudeerd in het kader van een breder onderzoek naar ken- en stuurgetallen in Human Resource Management. In het globale onderzoeksplan voor 2003 vervult deze case een belangrijke rol. De case van de Verenigde Staten is een goede illustratie van het gebruik van scorecards voor HRM in een gedecentraliseerde overheidsomgeving. De aansturing van HRM met behulp van scorecards is een zeer recente evolutie. Internationaal zijn er dan ook weinig voorbeelden te vinden, zeker in een overheidscontext. Voor de ontwikkeling van het systeem in de Verenigde Staten moest men zich ook op praktijken uit de private sector baseren (Vandenabeele en Hondeghem 2003h). Bovendien is de structuur van het overheidslandschap de Verenigde Staten conceptueel vergelijkbaar met de Vlaamse omgeving. Men probeert eveneens een evenwicht te vinden tussen decentralisatie en centrale sturing. Uit de evoluties die het Amerikaanse systeem doormaakte in haar ontwikkeling, kunnen belangrijke lessen getrokken worden voor de Vlaamse overheid, ondanks het verschil in schaal. In een eerste fase van het onderzoek werd gebruik gemaakt van bestaande studies en beleidsdocumenten die een scherper beeld moesten schetsen van het onderwerp en de praktijken in de Verenigde Staten. Dit stelde ons in staat om een aantal gerichte vragen te formuleren die verschillende evoluties konden verklaren. In een tweede fase werden deze vragen op een semi-gestructureerde wijze voorgelegd aan een aantal sleutelfiguren en hoofdrolspelers in het hele hervormingsproces tijdens een werkbezoek aan de VS in juli 2003. Het betrof hier topambtenaren die betrokken waren bij de ontwikkeling en implementatie van het proces, academici met onderzoekservaring op dit vlak en bevoorrechte getuigen van het proces (zie bijlage 3). In het rapport wordt eerst getracht een beeld te scheppen van de institutionele context van de Verenigde Staten. Ondanks de gelijkenissen, is het cruciaal dat men een duidelijk beeld heeft over de begrippen en de hoofdrolspelers in het proces. Anders dreigt er een onbewuste verwarring van termen en functies op te treden wanneer men uit deze case lessen probeert te trekken voor de Vlaamse overheid. Ook de geschiedenis van eerdere hervormingen van het openbaar HRM in de federale overheid dient van naderbij bestudeerd te worden. De historische evolutie van de hervormingen bepaalt immers mee de aandachtspunten die vandaag op het voorplan staan. De huidige situatie is het resultaat van een evolutie die jaren heeft geduurd.

Inleiding 6 Het HR-systeem zoals dat in de VS van toepassing is, is gekaderd in een bredere managementhervorming bij de federale overheid, de President s Management Agenda. Beide zijn onlosmakelijk met mekaar verbonden, en worden dus ook samen bestudeerd. In het besluit komen de conclusies uit deze case aan bod en worden er een aantal kritische succesfactoren besproken. Ook worden er een aantal beleidsaanbevelingen geformuleerd voor de Vlaamse overheid.

Institutionele context 7 Institutionele context Om de hele evolutie van de hervormingen op een voldoende manier te kunnen vatten, is het van belang dat eerst een overzicht wordt gecreëerd van de institutionele context waarin deze hervormingen doorgevoerd worden. Deze context heeft in elke situatie immers een grote impact op wat het uiteindelijke resultaat zal zijn van eender welk hervormingsinitiatief. Bovendien worden een aantal belangrijke actoren in de opeenvolging van processen nader bestudeerd en wordt hun positie in deze gehele context verduidelijkt. De grondwet en de wetgevende hiërarchie De Amerikaanse politieke context wordt voor een groot deel bepaald door de Constitution of de grondwet. Deze bakent de lijnen af waarbinnen alles zich afspeelt en legt in grote mate de spelregels vast. Zo zijn de hoofdrolspelers het Congress, de President, de verschillende rechtbanken en de verschillende staten. De grondwet is hiërarchisch de hoogste wettelijke grondslag. Hierin wordt eveneens de wetgevende procedure vastgelegd. Deze stipuleert dat een wetsvoorstel in beide kamers van het Congress moet goedgekeurd worden, waarna deze ter ondertekening aan de President moet worden voorgelegd. In de praktijk betekent dit dat een wetsvoorstel in één van de twee kamers moet worden ingediend. Daarna wordt het doorverwezen naar een Committee dat inhoudelijk bevoegd is voor de materie. Wordt het voorstel hier goedgekeurd, dan wordt het gerapporteerd aan de plenaire vergadering. Nadat het voorstel een parallel proces heeft doorgemaakt in de andere kamer, wordt het ter ondertekening aan de President voorgelegd. Deze kan zijn veto uitspreken over het voorstel of het goedkeuren. De president heeft echter geen amenderingsbevoegdheid en kan zelf ook geen voorstellen indienen. Hiertoe moet hij de nodige sponsors vinden, leden van het Congress die zijn voorstellen willen steunen en indienen (Kerremans 2001). Nadat een voorstel wet is geworden, wordt het opgenomen in de geconsolideerde wetgeving, de US Code. Deze is geordend volgens inhoudelijke categorieën, "Titles". Naast de wetten is er ook nog de "Administrative Law". Dit is de verzameling van alle wetgevende maatregelen die genomen worden door de uitvoerende macht. Dit betreft enerzijds de Executive Orders van de President. De President heeft in de grondwet, wetten, verdragen de bevoegdheid gekregen om uitvoeringsbesluiten uit te vaardigen. Anderzijds kan het Congress ook bepaalde uitvoeringsbevoegdheden delegeren aan agentschappen in het kader van bepaalde wetten. Al deze reglementeringen worden opgenomen in de Federal Code of Rules and Regulations, die net zoals de US Code, in specifieke "Titles" is onderverdeeld (Bowles 1993).

Institutionele context 8 Het overgrote deel van de organisatie van het openbaar bestuur in de Verenigde Staten wordt geregeld in "Title 5" van de US Code. Alle wetgevende initiatieven met betrekking tot de Civil Service op federaal vlak zijn hierin ondergebracht. Title 5 van de Federal Code of Rules and Regulations is de verzameling van uitvoeringsbesluiten die betrekking hebben op deze materie. Belangrijke onderdelen van de organisatie van het openbaar bestuur zijn echter in de Constitution opgenomen. De rechten en vrijheden van de ambtenaren, het toewijzen van de verantwoordelijkheden voor het Budget en de oprichting van specifieke administratieve entiteiten (alsook de verantwoordelijkheden voor het oprichten van nieuwe administratieve organen die niet in de grondwet vermeld zijn) komen voort uit de Constitution. Deze bepalingen beperken in aanzienlijke mate de vrijheid in regelgeving van de andere spelers (Vandenabeele en Hondeghem 2003d). Congress Een eerste belangrijke actor inzake de organisatie van het openbaar bestuur is uiteraard het Congress. Eigenlijk is het foutief om over het Congress te spreken in termen van één actor. Het Congress is een verzameling van verschillende onafhankelijke actoren die ressorteren onder de wetgevende macht. In beide kamers van het Congress, het House of Representatives en de Senate, zijn er immers tal van Committees actief, alle met hun eigen stem. De meeste van deze Committees zijn Authorizing (ook wel Substantive) Committees. Zij hebben een (voorbereidende) wetgevende bevoegdheid op functioneel vlak. Zij zijn onderverdeeld in subcommittees naargelang hun bevoegdheid. Daarnaast zijn er twee - De leden van de Senate worden verkozen voor een termijn van 6 jaar; elke twee jaar wordt één derde van de posities verkozen. - De leden van het House of Representatives worden verkozen voor een termijn van twee jaar. Box 1 : Organogram van de het Congress committees die een bijzondere taak vervullen in het begrotingsproces en dus op sleutelposities zitten in het beleid. Het Budget Committee moet in interactie met de Authorizing Committees en de president algemene begrotingsdoelstellingen opstellen ("budget resolution"). Deze begrotingsdoelstellingen dienen als referentie voor het beleid van de andere committees. Het Appropriations Committee zorgt voor de feitelijke toewijzing van de middelen en heeft dus een viserende bevoegdheid over de middelen die het Congress toekent. Dit committee is onderverdeeld in 14 functionele subcommittees (Van Reeth 2002). Deze Budget Committees en Appropriations Committees vormen samen met de

Institutionele context 9 Authorizing Committees de groep van Standing Committees. Hiernaast zijn er de Select Committees en de Joint Committees, die beide een specifieke overzichtsbevoegdheid hebben. Select Committees behoren tot één specifieke kamer, terwijl Joint Committees zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van House en Senate (US Senate http://www.senate.gov/general/common/generic/ about_committees.htm). Met betrekking tot deze geval studie is in het Huis van Afgevaardigden het Commitee on Govemment Reform van belang, en specifiek het Subcommittee on Civil Service and Agency Organisation. In de Senate ligt het gewicht voor deze materie bij het Commitee on Govemmental Affairs, in het bijzonder bij het Subcommittee on Oversight of Government Management, the Federal Workforce, and the District of Columbia (US Senate http://www.senate.gov/general/common/generic/ about_committees.htm; House of Representatives http://reform.house.gov/civil/). Uiteraard spelen in beide kamers ook de Budget Committees en de Appropriations Committees een niet te verwaarlozen rol. Het Congress heeft in de Constitution als enige de bevoegdheid gekregen om geld uit de schatkist aan bepaalde doeleinden toe te wijzen. Alle geldstromen voor de overheid gaan dan ook via dit kanaal. De functioneel bevoegde Committees (Authorizing) spelen een minder belangrijke rol. Toch hebben deze een zeer belangrijke oversight-bevoegdheid over de agentschappen en departementen die inhoudelijk bij het committee aansluiten. Bovendien kan alleen het Congress nieuwe departementen of agentschappen oprichten. De "waakzaamheid" die de committees zichzelf toedichten, leidt tot een zeer sterke controle over de onderdelen van de uitvoerende macht. In vele gevallen beschouwen de leden van het Congress de agentschappen eerder als extensies van het Congress dan wel als onderdelen van de uitvoerende macht. De installatie van Chief Financial Officers in agentschappen (door de President politiek benoemde ambtenaren wiens benoeming door het Congress bevestigd moet worden), een verdere professionalisering van de ondersteuning van de staf van de Congress leden en een verdere uitbouw van de GAO hebben de greep van het Congress op de verschillende agentschappen vergroot. Deze macht situeert zich echter vooral op het programmatorische (beleidsinhoudelijke) vlak, eerder dan op de opbouw en het management van de agentschappen of departementen (Rosenbloom 2002). Het management van een agentschap is voorlopig, de activiteiten van de Oversight Committees buiten beschouwing gelaten, nog geen issue op Capitol Hill, hoewel dit perfect hard te maken valt binnen het wettelijke kader. De Committees van House en Senate hebben echter niet dezelfde bevoegdheden in deze materie (een overzicht en vergelijking van de Committees in bijlage 4). Over het algemeen weegt het Committee on Government Reform van de Senate het zwaarst. De bevoegdheden van dit Committee zijn ook ruimer geformuleerd (US Senate http://www.senate.gov/general/common/generic/about_committees.htm).

Institutionele context 10 Een ander punt is dat de leden van de Senate vaak meer interesse hebben in de hervorming van het overheidsapparaat. In het kader van dit onderwerp, en meer bepaald GPRA, hebben de Senatoren Roth en Glenn een belangrijke rol vertolkt. De langere termijn van senatoren (6 jaar, tegenover 2 jaar voor Representatives) speelt hierin een niet onbelangrijke rol. Het Subcommittee on Oversight of Government Management, the Federal Workforce, and the District of Columbia is niet verlamd door electorale belangen, die wel spelen bij de leden van het House. Deze verkozenen zijn immers vaak afkomstig uit districten rondom Washington DC, waar veel federale ambtenaren wonen en houden zich eerder bezig met het tevreden stellen van hun electoraat dan wel met de hervorming van de overheid. In tegenstelling tot de leden van het House, zijn senatoren niet permanent op campagne. Dit houdt in dat leden van de Senate zich grondiger kunnen inwerken in een materie en veel meer rendement putten uit hun leerperiode. Het komt immers zelden voor dat verkozenen expert zijn in de materie van openbaar bestuur. Leden van het House zijn in bepaalde gevallen na deze leerperiode opnieuw van het politieke toneel verdwenen. De senatoren Voinovich (R-Ohio), Durbin (D-Illinois) en Akake (D-Hawai) vertolken in het hele proces dan ook een voortrekkersrol. Vooral senator Voinovich, die in President Bush eindelijk een partijgenoot had gevonden met interesse in het management van de overheid, was hierbij van belang. General Accounting Office Naast de leden van beide kamers, zijn in de wetgevende macht ook een aantal ondersteunende instellingen opgenomen die van belang zijn. Het General Accounting Office (GAO) is het audit-, het evaluatie- en onderzoeksorgaan van de wetgevende macht. Aan het hoofd van GAO staat de Comptroller General. Daaronder zijn er 11 teams actief, die audits uitvoeren op programmatorische basis. Daarnaast zijn er nog twee teams actief die niet met financiële audits bezig zijn: het methodology team, dat zich voornamelijk met methodologie en economische modellen bezighoudt, en het strategic studies team, dat strategische uitdagingen bestudeert. Deze teams opereren niet op programmatorische basis maar bestrijken de gehele federale overheid (Vandenabeele en Hondeghem Box 2 : Organogram GAO

Institutionele context 11 2003b). Tot in de jaren '70 vervulde GAO voornamelijk de functie van rekenkamer. In 1966 oriënteerde de toenmalige Comptrollor General zich naast deze financiële audits ook op meer management-gerichte vraagstukken. Op het einde van zijn termijn, in 1981, was GAO een organisatie die zich lang niet meer alleen met technische audits inhield. In deze hoedanigheid voert het vandaag ook nog. verschillende studies uit die betrekking hebben op beleid en aansturing van de administratieve overheid (GAO http://www.gao.gov/). In dit opzicht heeft GAO een belangrijke stem als informatiesluis voor de leden van House en Senate. De huidige Comptroller General David Walker, die benoemd is voor een termijn van 15 jaar, heeft een bijzondere interesse in Human Capital. Nadat hij ervaring had opgedaan zowel in de overheidssector (Department of Labor) als in de private sector, was hij gedurende bijna 10 jaar lang managing partner bij Arhur Andersen voor Human Capital. Hij heeft niet alleen een sterke interesse voor dit onderwerp, maar hij past de principes die hij uitdraagt ook toe in de eigen organisatie, wat van GAO een voorbeeld-organisatie maakt voor de rest van de overheid. De President en het Executive Office De andere belangrijke speler is uiteraard de President. De Constitution bekleedt hem met de uitvoerende macht, een bevoegdheid die in zeer algemene termen gedefinieerd is. Ware het niet dat het Congress zulke verdragende bevoegdheden opeiste, dan zou de President over enorme discretie beschikken bij het uitvoeren van beleid. Desondanks heeft de President echter nog steeds een grote impact op de administratie. Deze wordt immers niet zonder reden genoemd naar de president (cf. Bush-administration, Clintonadministration,...). Los van het feit dat de President Executive Orders kan uitvaardigen, kan hij via een drietal kanalen invloed uitoefenen: via zijn Executive Office, via de politiek benoemden ('politicals') en indirect via het Congress. Het Executive Office of the President (EOP) bevat de belangrijkste adviesorganen van de President. Het geeft dan ook weer op welke terreinen de President actief is. Zo heeft G.W. Bush een Office of Homeland Security opgericht binnen het Executive Office. Pas nadat duidelijk was dat het Congress slechts geld voor Homeland Security wilde vrijmaken als het zelf zeggenschap kreeg, schaarde hij zich achter de plannen van het Congress om een Department of Homeland Security op te richten binnen de reguliere administratie (Vandenabeele en Hondeghem 2003d). Een ander belangrijk adviesorgaan is de National Security Council, die zich bezighoudt met het veiligheidsbeleid. Op het vlak van organisatie van de administratie is het Office of Management and Budget (OMB) een zeer machtig kanaal om het presidentiële beleid te sturen.

Institutionele context 12 Het Office of Management and Budget (toen nog Bureau of Budget) is in de jaren '30 vanuit de reguliere administratie naar de EOP verhuisd, precies om de President meer controle te geven over de budgetten. OMB werd in 1970 opgericht om het presidentiële budget te beheren en uit te voeren. Hiertoe bereidt OMB de jaarlijkse begrotingsaanvragen voor, en zorgt voor de implementatie hiervan. Alle budgetten die de verschillende departementen en agentschappen opmaken, moeten via OMB naar het Congress. Dit laat de President toe om in grote mate sturend op te treden bij de begrotingsopmaak (Bowles 1993). OMB heeft naast een budgettaire functie echter ook nog een managementfunctie. OMB stuurt het management binnen de federale overheid door best practices te promoten en poogt efficiënte en kwaliteitsvolle beleidsprestaties van agentschappen en departementen te verzekeren. OMB zorgt tevens voor een afstemming van de activiteiten van de overheid op het programma van de president. Daarnaast verzorgt OMB het Regulatory Review, een wetgevende functie (Bouckaert, Scheers, Sterck en Van Reeth 2002). Box 3 : Organogram OMB De Director van OMB wordt bijgestaan door twee Deputy-directors, waarvan één specifiek voor Management. OMB is net zoals GAO programmatorisch ingedeeld. Binnen de verschillende programmatorische offices zijn er desk-officers (of examiners) actief die instaan voor specifieke agentschappen. Deze desk-officers (en hun staf) worden als het ware het gezicht en het aanspreekpunt

Institutionele context 13 Om het beleid te coördineren over de verschillende agentschappen en departementen heen, maakt men gebruik van verschillende managementraden - President s Management Council : Verenigt de COO s of de verantwoordelijken voor management van alle departementen en van agentschappen die door de President zijn aangewezen. De raad wordt voorgezeten door de Deputy-Director for Management van OMB (Clay Johnson). - Chief Financial Officers Council : Verenigt de Chief Financial Officers van de agentschappen en departementen die vermeld zijn in de Chief Financial Officers Act. De raad wordt voorgezeten door de Deputy-Director for Management van OMB (Clay Johnson). - Chief Information Officers Council : Verenigt de Chief Information Officers van de departementen en agentschappen die in executive order 13011 vermeld zijn. De raad wordt voorgezeten door de Deputy- Director van OMB. - Chief Human Capital Officers Council : Verenigt de Chief Human Capital Officers van de departementen en agentschappen die vermeld zijn in de Chief Financial Officers Act. De raad wordt voorgezeten door de Director van OPM (Kay Cole James). De vice-voorzitter is de Director for Managment van OMB (Clay Johnson) Box 4 : De verschillende managementraden voor een specifiek agentschap. Alle informatie en processen verlopen via deze personen en deze personen staan ook in voor alle beslissingen omtrent budget, wetgeving en beleid betreffende de hun toegewezen organisatie. Het betreft hier dus een zeer sterke delegatie van bevoegdheden (hoewel de beslissingen in principe nog herroepen kunnen worden door de leidende ambtenaren) (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Omwille van hun budgettaire bevoegdheden, kunnen de ambtenaren van OMB ook heel sterk ingrijpen op andere vlakken van de administratie. In de richtlijnen voor de jaarlijkse budget-opmaak zijn dan ook heel wat regels met betrekking tot management opgenomen. De Deputydirector van OMB is eveneens voorzitter van de Chief Financial Officers Council (CFOC), voorzitter van de Chief Information Officers Council (CIOC) en vice-voorzitter van de Chief Human Capital Officers Council (CHCOC). Deze raden brengen de topambtenaren van de departementen en de

Institutionele context 14 belangrijkste agentschappen samen die verantwoordelijk zijn voor respectievelijk financieel management, informatie management en Human Capital management. Daarnaast is er nog de President s Managment Council, die de politieke managementverantwoordelijken van de agentschappen en departementen (de tweede in lijn een agentschap of een departement : Chief Operating Officer of COO) samenbrengt en wordt voorgezeten door de Deputy-director of Management van OMB. Tenslotte hebben sommige van de Statutory Offices (OMB is opgebouwd als een matrixorganisatie) ook een dusdanige interesse dat ze aparte werkgroepen oprichten voor bepaalde management-aspecten (Vandenabeele en Hondeghem 2003h). Binnen de Executive Branch van de federale overheid zijn er ongeveer 3000 politicals actief. Deze situeren zich ondermeer aan de top van de administratie: de Secretaries van de verschillende departementen (vergelijkbaar met ministers) en in de Senior Executive Service (SES). Ongeveer 10 % van de SES-posities kan politiek ingevuld worden, wat bij 6600 SES' ers neerkomt op 660 politicals. De rest van de politicals zitten verspreid over de administratie in politiek gevoelige posities en in het middenkader (Vandenabeele en Hondeghem 2003d). Deze politicals zijn waarschijnlijk het belangrijkste wapen van de President in zijn strijd met het Congress over de controle van de administratie. Ze zijn immers rechtstreeks afhankelijk van de President, aangezien deze de bevoegdheid heeft om hen willekeurig aan te werven en te ontslaan. In het geval van President GW Bush staan de belangrijkste politicals vaak ook nauw bij de President of waren ze actief betrokken bij zijn campagne. Tenslotte kan de President via het Congress proberen via bepaalde leden invloed uit te oefenen door sponsors te zoeken voor wetsvoorstellen die door zijn administratie zijn uitgewerkt. Dit is echter een subtielere vorm van aansturing die vaak plaats vindt in een ruilverhouding, omwille van de grote onafhankelijkheid van het Congress.

Institutionele context 15 De Bureaucratie : Departementen en Agentschappen Box 5 Organogram van de federale overheid

Institutionele context 16 De structuur van de Executive Branch in de Verenigde Staten is niet heel erg duidelijk. Vooreerst zijn er de 15 Cabinet Departments. Dit zijn de belangrijkste administratieve entiteiten zoals Department of Defense, Department of State, Department of Homeland Security etc... Deze departementen brengen een aantal functioneel verwante Agencies (of Bureaus) samen en staan onder de leiding van een Secretary. Deze departementen fungeren vaak als holding-maatschappijen waarvan de onderdelen wel verwant zijn, maar geografisch of operationeel ver uit mekaar liggen. De Secretary is politiek benoemd en vervult een rol die vergelijkbaar is met die van een minister. Daarnaast zijn er een aantal agentschappen die niet ressorteren onder één van de Cabinet Departments. Dit zijn de Independent Agencies. Hiervan zijn er een 90-tal en ze worden geleid door een politiek benoemd hoofd (Administrator, Director, Head,...). De hoofden van deze agentschappen zijn eveneens politiek benoemd, maar hun rol weegt minder zwaar op het politieke leven dan die van de Secretaries. Een uitzondering hierop zijn de hoofden van de Cabinet Level Agencies. Dit zijn agentenschappen die wel in het Cabinet van de President zijn opgenomen (Bv. CIA). Naast deze twee administratieve hoedanigheden (Cabinet Department en Agency) is er nog een veelheid aan Boards en Commissions. Op deze laatste heeft de President meestal minder invloed, aangezien de hoofden van deze organisaties meestal vaste (doch politiek benoemde) mandaten bekleden. De bestaande organisaties worden echter met de regelmaat van de klok in andere categorieën ondergebracht, zodat een eenduidig onderscheid moeilijk te maken valt. Het mag echter duidelijk zijn dat de term agentschap niet geheel dezelfde betekenis heeft als in de Vlaamse context. De term agentschap wordt hier niet voorbehouden voor uitvoerende overheidsorganisaties maar is een algemene term die gebruikt wordt voor een bepaald organisatiedeel binnen de overheid. De verschillende administratieve entiteiten hebben vaak een grote discretionaire bevoegdheid bij het organiseren van hun diensten. Op vlak van management bestaat er dus voor de organisaties behoorlijk wat vrijheid. Deze bevoegdheid komt toe aan de twee in lijn, de Chief Operating Officer (COO). Voor deze functies bestaat een veelheid aan namen: Under-Secretary, Deputy-Secretary, Deputy-Director, Deputy-Administrator, Deze positie werd opnieuw ingesteld in 2001, nadat in de periode van de Clinton-administratie deze positie ook was ingevoerd (Govexec http://www.govexec.com/dailyfed/0701/071201p1.htm). Een tegengewicht voor de autonomie van de administratieve entiteiten vindt de President in de Presidents' Management Council, die de COO's van de belangrijkste overheidsorganisaties samenbrengt, en de andere Councils (CFOC, CHCOC, CIOC) die de hoofden van de verschillende deeltakken van het management samenbrengen. Desondanks kunnen gedreven topambtenaren samen met zijn of haar COO of Director, Administrator of Secretary een sterke impact uitoefenen op de structuur en de managementprocessen binnen de organisatie. Indien er dan ook nog steun is vanuit het Congress, kan men zelfs op zoek gaan naar een versoepeling van de wetgeving. Een voorbeeld hiervan

Institutionele context 17 is de Internal Revenu Service, die al sedert 1997 in een hervormingsproces verwikkeld is, en waarvan het HRM als een voorbeeld voor de federale overheid geldt (Thompson en Rainey 2003). Office of Personnel Management Een andere organisatie die zich bezig houdt met de horizontale taken binnen de administratie is het Office of Personnel Management (OPM). Sedert de oprichting in 1978 vertolkt dit orgaan de rol van adviseur in het presidentiële personeelsbeleid. Nochtans is dit orgaan niet gesitueerd binnen de Executive Office (zoals OMB) maar is het één van de Independent Agencies (omwille van de politieke betekenis en de specifieke taak). Belangrijk hierin was voornamelijk de toezichtsfunctie op het personeelsbeleid van de agentschappen (MSPB 2001). Het betreft hier onder meer toezicht op de basisregels die de rechten van de federale ambtenaren opsommen, de Merit Principles. Daarnaast is OPM gedurende de laatste 25 jaar permanent in staat van verandering geweest, wat een constante verschuiving in de accenten die OPM legde met zich meebracht. In een latere paragraaf wordt nog teruggekomen op de evolutie en de rolsverandering die OPM de laatste vijfentwintig jaar in functie van de hervormingen heeft doorgemaakt. In de huidige, meest recente structuur, wordt OPM geleid door een Director die benoemd wordt door de President. Naast de staffuncties zijn er drie grote takken actief binnen OPM. In de eerste plaats beheert OPM het algemene pensioenplan van de federale overheid. Daarnaast is er een divisie Strategic HRM, die zich vooral bezighoudt met een strategische benadering van de verschillende HRM processen. Tot slot is er ook nog de Division for Human Capital Leadership and Merit System Accountability. Deze laatste staat in voor het toezicht op de agentschappen en departementen wat betreft de Merit Principles en assisteert en evalueert de entiteiten wat betreft de implementatie van het Human Capital Project. Deze laatste divisie is net zoals GAO en vooral OMB georganiseerd met deskofficers, die verantwoordelijk zijn voor een bepaald agentschap of een cluster van agentschappen.

Institutionele context 18 Box 6 : Organogram OPM

Institutionele context 19 Merit Systems Protection Board Een laatste actor die ressorteert onder de executieve en die belangrijk is in de studie van de aansturing van het federale personeelsbeleid is de Merit System Protection Board (MSPB). Ook dit orgaan is één van de Independent Agencies. Deze organisatie wordt geleid door een Board, bestaande uit drie politiek benoemden die een vaste termijn hebben van 7 jaar (niet-hernieuwbaar) : een voorzitter, een vice-voorzitter en een lid. Slechts twee van deze drie mogen van dezelfde partij zijn. In een de-facto twee-partijen-staat als de Verenigde Staten staat dit garant voor een breed draagvlak (Vandenabeele en Hondeghem 2003e). Waar OPM vooral een managementtoezichtsrol uitoefent, vervult de MSPB eerder een juridische rol. In deze functie gaat ze op zoek naar in door Title 5 verboden praktijken en vervolgt ze instanties die zich aan deze praktijken bezondigen (MSPB http://www.mspb.gov/mspbmissionpage.html). Daarnaast voert de MSPB ook studies uit met betrekking tot de personeelsfunctie en rapporteert hierover aan de President en het Congress. In dit opzicht is het een significante speler met een informele maar krachtige stem. Besluit Zoals in elke Westerse democratie is het politieke bestel in de Verenigde Staten een wisselwerking tussen de wetgevende (Congress) en de uitvoerende macht (President). Beide worden afzonderlijk verkozen, wat de kans op een 'cohabitation' reëel maakt. Bovendien draagt het feit dat beide machten een verschillend tijdsperspectief hanteren, 4 jaar voor een president, 6 jaar en respectievelijk 2 jaar voor de kamers van het Congress, bij tot de specifieke dynamiek die eigen is aan het Amerikaanse systeem. Er is immers een grotere kans dat een president die eenmaal verkozen is, met een vijandige meerderheid in het Congress geconfronteerd wordt. Op administratief vlak is er binnen de federale overheid dan nog het onderscheid tussen de 15 kerndepartementen en de talloze agentschappen die hieraan verbonden zijn. Daarnaast komt de eigenheid van het Amerikaanse systeem voort uit de wisselwerking tussen de federale en de lokale overheid (staten). Deze 50 staten vertegenwoordigen een hele waaier aan opinies en ideeën. Qua oppervlakte en bevolking kunnen deze staten wedijveren met de oude Europese natiestaten. Dit zorgt voor een grote druk van onderuit op de federale overheid, die zichzelf steeds weer opnieuw moet bewijzen. De bevoegdheden van de verschillende actoren grijpen vaak in op elkaars terrein en er is een voortdurende strijd om de macht over de administratie. De verschillende opdelingen maken dat in het Amerikaanse politieke bestel intrinsiek de concentratie van macht zeer moeilijk te realiseren is (Radin 2000). Projecten die op lange termijn gerealiseerd moeten worden, zullen sowieso over een breder draagvlak moeten beschikken om tot een goed einde gebracht te worden. Het is echter niet evident om dergelijke eensgezindheid te realiseren en zo veranderingstrajecten te voltooien.

Overzicht van hervormingen 20 Overzicht en situering van hervormingen die een impact hebben op het federale personeelsbeleid Pendleton Act (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001) Voor 1883 was in de Verenigde Staten het ongelimiteerde Spoils System voor de benoeming van ambtenaren van kracht. Na elke verkiezing kon in principe de gehele administratie vervangen worden naar de voorkeur van de President. Hoewel dit niet effectief gebeurde, hing dit principe als een donkere wolk boven de administratie. Na de moord op President Garfield door een gedesillusioneerde 'Office Seeker' (Garfield werd vermoord omwille van het feit dat hij het spoils-system niet toepaste; de moordenaar hoopte op een betrekking na de verkiezing van Garfield) kwam de discussie in een stroomversnelling en werd besloten om het Spoils System drastisch in te perken. De Pendleton Act van 1883 moest een einde maken aan de onduidelijkheid die heerste op het vlak van het federaal personeelsbeleid. De Merit Principles waren de belangrijkste leidraad in het nieuwe beleid. Hierdoor kon personeel afgerekend worden op zijn merites in plaats van op zijn politieke achtergrond. Hiertoe werd ook de Civil Service Commission (CSC) opgericht. Als orgaan van de uitvoerende macht was deze verantwoordelijk voor het personeelsmanagement binnen de administratie. In de eerste fase moest dit orgaan vooral een controle uitoefenen op het nog steeds decentraal gevoerde personeelsbeleid en werd de taak vooral omschreven als "policing". - Recruit qualified individuals from all segments of society and select and advance employees on the basis of merit after fair and open competition. - Treat employees and applicants fairly and equitably, without regard to political affiliation, race, color religion, national origin, sex, marital status, age, or handicapping condition. - Provide equal pay for equal work and reward excellent performance. - Maintain high standards of integrity, conduct, and concern for the public interest. - Manage employees efficiently and effectively. - Retain or separate employees on the basis of their performance. - Educate and train employees when it will result in better organizational or individual performance. - Protect employees from improper political influence. - Protect employees against reprisal for the lawful disclosure of information in "whistleblower" situations (i.e., protect people who report things like illegal and/or wasteful activities Box 7 : Merit priciples Vanaf 1910 speelde de CSC in op de trend naar "scientific management". De centrale gedachte was dat er een ideale manier bestond om elke job uit te voeren, ook in de overheid. Grondig onderzoek kon deze aan het licht brengen en dit moest om efficiëntie-redenen centraal gebeuren. Dit verplaatste de hele problematiek van functie-classificatie naar de CSC. Vanaf 1931 werd het personeelsbeleid verder gecentraliseerd, om zo te komen tot een integratie. In 1938 keerde het tij en werd de decentralisatie opnieuw ingezet. Dit betekende een langzame afkalving van het takenpakket en dit veroorzaakte een

Overzicht van hervormingen 21 identiteitscrisis bij de CSC. De Carter-administratie droeg de CSC in 1978 in een nieuwe hervorming uiteindelijk ten grave. Civil Service Reform Act (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001) In 1978 moest de Civil Service Reform Act het vastgeroeste personeelsbeleid van de federale overheid nieuw leven inblazen. President Carter had van de overheidsorganisatie immers een issue gemaakt tijdens zijn campagne. Op het vlak van personeelsbeleid werd de CSC afgeschaft en door drie nieuwe organen vervangen. OPM moest de manageriële functie van de CSC overnemen. MSPB moest fungeren als de waakhond van de Merit Principles (die bleven gelden). De Senior Excutive Service (SES) had als missie de mobiliteit van topambtenaren te ondersteunen. De evaluatie van deze hervormingen was bijna 10 jaar na datum niet unisono positief. OPM was in plaats van een managementtool geëvolueerd naar een politiek instrument. De voornaamste doelstelling die OPM nastreefde was de promotie van het presidentiële standpunt, eerder dan het verstrekken van degelijk managementadvies. De cultuuromslag van personeel naar human capital, van werknemers naar klanten en van bureaucratie naar ondernemerschap was te weinig gemaakt (MSPB 2001). De MSPB werd dan weer eerder als te managementgericht geëvalueerd. De eigenlijke doelstelling, de bescherming van werknemers in overheidsdienst, kwam te weinig uit de verf. Ook de SES kwam slecht uit de verf, aangezien de mobiliteit van topambtenaren niet substantieel was toegenomen. In dezelfde periode werd ook een 'quiet crisis' van de overheidstewerkstelling vastgesteld. De Volcker Commission moest de oorzaken van het slechte imago achterhalen en remedies voorstellen. Hoewel de kritiek in eerste instantie behoorlijk scherp was, in de lijn van de eerdere vaststellingen, waren de voorgestelde oplossingen minder scherp. De heroriëntering die door de Volcker Commission werd voorgesteld, betekende vooral dat OPM zich meer op het leiderschap van HRM moest toeleggen en meer beleidsondersteunend en adviesverlenend moest zijn. In de aanbevelingen van de Volcker Commision raakten deze vaststellingen echter op de achtergrond door het gebrek aan politieke interesse en de milde toon. Clinton : National Performance Review en Government Performance and Results Act (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001) Ook Bill Clinton maakte van de hervorming van het ambtelijke apparaat één van de programmapunten in zijn kiescampagne. Problematisch was echter dat het Transition Team voor Civil Service, dat na de verkiezing van de nieuwe President de overgang naar de volgende administratie moet voorbereiden, slechts enkele weken tijd had om een programma uit te werken. De ideeën die hieruit voort kwamen, bouwden bovendien niet verder op de aanbevelingen van de Volcker Commission, zodat men vanaf nul moest herbeginnen. Er werden door het Transition Team vier kernpunten naar voren geschoven :

Overzicht van hervormingen 22 een reductie van het personeelsbestand, een hervorming van het beloningsbeleid, het imago van de overheid als werkgever verbeteren en een hervorming van de sociale zekerheid voor federale ambtenaren. Tijdens haar eerste termijn kwam de Clinton-administratie niet veel verder dan een massale reductie van het aantal ambtenaren. Hoewel vice-president Gore de National Performance Review (NPR), lanceerde, kreeg de hervorming niet het gevraagde momentum. NPR was geënt op de ideeën die opgetekend stonden in het werk van Osborne en Gaebler (Reinventing Government). De basis van dit werk was dat een cultuur van 'entrepreneurialism" moest geïntroduceerd worden in de overheid. De hervorming had drie op mekaar aansluitende kerngedachten. In de eerste plaats werd gesteld dat om het hoofd te kunnen bieden aan de voortdurende veranderingen binnen de overheid het personeelsbeleid tussen de verschillende agentschappen moest kunnen verschillen. Daarnaast stelde de hervorming dat de prestaties van de overheid verbeteren naarmate dat dit beleid is toegesneden op de organisatie. Ten slotte was NPR gestoeld op de overtuiging dat het toekennen van vrijheden aan het lijnmanagement op het gebied van HRM dit maatwerk vergemakkelijkt. NPR sloeg dus de weg innaar de decentralisering (Thompson 2001). OPM moest in het kader van de 'reinvention' van HRM een voortrekkersrol vervullen om een flexibel, prestatiegericht en gedecentraliseerd personeelsbeleid, gebaseerd op de idee van 'entrepreneurs', op poten te zetten. Hiertoe werden de nodige wetsvoorstellen voorbereid, zodat de hervorming geconsolideerd zou worden. Om het geheel voor de vakbonden aanvaardbaar te maken, beloofde men een uitbreiding van de draagwijdte van het collectief overleg. Tot 1994 was er in het Congress een democratische meerderheid. Deze meerderheid maakte echter geen aanstalten deze wetsvoorstellen snel goed te keuren. Het personeel in de overheid wordt vertegenwoordigd door verschillende vakbonden die eerder functioneel dan ideologisch gestructureerd zijn. Niet iedereen binnen de overheid kan zich aansluiten, leidinggevenden en werknemers met een bijzondere positie zijn hiervan uitgesloten. Omwille van deze beperkingen kan slechts 60 % lid worden. Lidmaatschap is echter niet verplicht, zodat slechts 35 % van de ambtenaren effectief lid is. De collectieve onderhandelingen vinden plaats binnen Bargaining Units. Dit zijn concrete groeperingen van werknemers op basis van hun jobs of geografische spreiding. De ruimte voor het collectief onderhandelen is zeer beperkt : loononderhandelingen of arbeidsduur kunnen niet in collectieve overeenkomsten opgenomen worden. Hierdoor onderhandelt men vaak over triviale zaken (parkeerplaatsen of computerschermen) zodat managers de vakbonden vaak als een last ervaren. Box 8 : Structuur vakbonden en collectief overleg Na 1994 waren de democraten echter in de minderheid. Ook de vakbonden trokken hun steun in, omdat ze vreesden dat het Congress nu enkel voor de vakbonden ongunstige maatregelen zou nemen. De wetsvoorstellen werden dus getorpedeerd door de vakbonden, die de Clinton-administratie nochtans goed gezind waren. Omwille van het gebrek aan politiek steun vanuit het Congress, bleef de impact van deze hervormingen beperkt. Omdat het republikeinsgezinde Congress elke medewerking weigerde, werd de hervorming van OPM vanuit de Executive Branch gestuurd (Shafritz, Rosenbloom, Riccucci, Naff en Hyde 2001). Gore zocht zijn heil in een aanpak die agentschapspecifiek was. Hiertoe poogde hij de Demonstration-Project Authority te gebruiken. Oorspronkelijk diende deze

Overzicht van hervormingen 23 bevoegdheid om nieuwe vormen van personeelsbeleid uit te testen. Gore gebruikte deze echter om permanent een grotere flexibiliteit toe te kennen aan agentschappen. Daarnaast maakte Gore gebruik van Performance Based Organizations (PBO), die niet ressorteerden onder Title 5 en dus een ruime flexibiliteit genoten. Het Congress moest deze PBO's goedkeuren, met als gevolg dat er slechts twee organisaties dit status verkregen van het republikeinse Congress. Een laatste instrument in de agentschap-specifieke aanpak van Gore was op zoek gaan naar specifieke uitzonderingen op Title 5 voor organisaties die in principe niet in aanmerking kwamen voor het PBO status. Organisaties die hiervoor in aanmerking kwamen, stonden meestal in de belangstelling van het Congress omdat ze Binnen de federale overheid biedt de wet agentschappen of departementen heel wat mogelijkheden om zich aan (delen van) het algemene personeelsstatuut te onttrekken. - Demonstration Project Authority : Uitzonderingen op Title 5 worden verleend in het kader van een experimenteel personeelssysteem dat later van toepassing kan zijn op de hele federale overheid. OPM en het Congress moeten dit goedkeuren. - Performance Based Organization : Er wordt een COO aangesteld voor een beperkte termijn. Deze werkt binnen een prestatie-overeenkomst met het hoofd van het departement. In dit kader kan de COO Demonstration Authority aanvragen bij OPM. Box 9 : Bestaande uitzonderingsregels op Title 5 er niet in slaagden met de beschikbare middelen flagrante crisissen te bedwingen (Thompson 2001). - Specifieke uitzonderingen : Bij wet worden specifieke uitzonderingen toegestaan op in te spelen op bijzondere situaties. Dit proces verloopt via het Congress. Gore stuurde deze hervormingen echter buiten het witte huis en buiten de administratie om. De President zelf was dus heel weinig betrokken bij de NPR. Mensen uit de agentschappen werden gedetacheerd naar System-Reinvention Teams (die algemene functies moesten herwerken) en agentschap-specifieke Redesign Teams, verantwoordelijk voor specifieke agentschappen. Deze aanpak leidde echter tot conflicten met de bestaande administratieve organen. Delen van OMB die als concurrerend werden beschouwd, werden afgebouwd of hervormd. Pas nadat NPR op legislatief vlak bakzeil had gehaald, werd OMB betrokken (Vandenabeele en Hondeghem 2003f). Ook OPM werd hervormd, wat neerkwam op een afslankoperatie met 50%. De successen die Al Gore boekte met NPR, werden nooit gevaloriseerd, omdat hij er niet in slaagde deze te communiceren. In zijn kiescampagne is deze hervorming dan ook nooit vermeld geweest. Ongeveer tegelijkertijd werd vanuit het Congress echter een parallelle vernieuwingsoperatie opgezet die breder geïnspireerd was. Vanuit het Committee on Governmental Affairs van de Senate kwam in 1990 een wetsvoorstel dat een aanzet moest geven naar een prestatiegerichte overheid. Het wetsvoorstel legde een directe link tussen programmatorische prestaties en begroting en stelde dat meetbare doelstellingen een conditio sine qua non waren voor elke toekenning van middelen. Dit voorstel was gebaseerd op het systeem dat werd toegepast in Sunnyvale, Californië. Het was er ingevoerd door burgemeester John Mercer, die intensief zijn medewerking verleende aan de voorstellen van Senator Roth. Ook OMB toonde interesse voor de voorstellen van Senator Roth en

Overzicht van hervormingen 24 vormde zo een federaal ingesteld tegengewicht tegen de lokaal geïnspireerde ideeën van Mercer. Omdat de voorstellen in de eerste versie echter heel drastisch waren, werd in de volgende zitting van de Senate een aangepaste versie ingediend (met democratische steun; Senator Glenn). De directe link tussen begroting en prestaties werd geschrapt en er werd een grotere nadruk gelegd op een cyclus van strategische meerjarenplannen en jaarlijkse prestatieplannen en rapporteringen. In het House werd tegelijkertijd een identiek voorstel ingediend zodat er een breed draagvlak voor de hervorming was in de wetgevende macht. In de uiteindelijke versie van 1993, die de Government Performance and Results Act (GPRA) zou gaan heten, werd de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de implementatie bij OMB gelegd (Van Reeth 2002; Bouckaert, Scheers, Sterck en Van Reeth 2002). De kern van GPRA was dat de administratie voortaan gebruik zou maken van strategische plannen met een scope van 5 jaar. Deze meerjarenplannen werden geconcretiseerd in jaarlijkse prestatieplannen. Eveneens jaarlijks zou er een rapportering volgen, op basis van eerdere prestatieplannen. Tegelijkertijd werd ook een grote graad van manageriële vrijheid toegekend aan de departementen en agentschappen, zodat er een sterk gedecentraliseerde situatie ontstond (Van Reeth 2002). Het voordeel van GPRA is dat de implementatie gespreid is over meerdere jaren. Tussen de goedkeuring in 1993 en de eigenlijke start in 1997 werd een ruime periode voorzien om met behulp van pilootprojecten de gebruikers met de principes vertrouwd te maken. Eenmaal gestemd, werd de administratie de rust gegund om in alle sereniteit zich hierop voor te bereiden. Dit was mede mogelijk door de brede consensus die bestond, men moest immers niet vrezen dat GPRA door een ander hervormingsproject in de vergeethoek gedrumd zou worden. Ook het Witte huis, dat gelijktijdig bezig was met de implementatie van NPR, sloot zich aan bij dit draagvlak. President Clinton zag in GPRA immers een middel om een aantal doelstellingen (focus op prestaties, intern management verbeteren, decentralisering, ) van de NPR te realiseren (Radin 1998). Bovendien was GPRA in voldoende abstracte termen geformuleerd, zodat de consensus niet ondermijnd werd in de periode tussen goedkeuring en implementatie. Een probleem met GPRA was echter dat het zeer gericht was op de prestaties op programmatorisch gebied, maar dat de management-aspecten van het beleid tussen de plooien vielen. Zeker wat betreft HRM, werd er zeer weinig rekening gehouden met de impact die GPRA op het personeelsbeleid had. In de eerste jaren werden, omwille van de beperkte visie op GPRA, de HR-middelen teruggedrongen, omdat er geen verband werd gezocht tussen prestaties van programma s en het ondersteunende HRpersoneel. Het aantal personeelsleden per HR-staflid ('Servicing Ratio') werd in sommige gevallen verdubbeld door GPRA. Ook het kaderpersoneel werd sterk uitgedund door GPRA (Vandenabeele en Hondeghem 2003a). Naast de afslankingen die door de NPR vereist werden, betekende dit een extra aderlating voor de agentschappen. Bovendien was GPRA zeer complex, wat de bevattelijkheid door degenen die geen expert in de materie zijn, bemoeilijkt (bv. leden van het Congress) (Vandenabeele en Hondeghem 2003j).