Advies van de Executive Board van het Europees Netwerk van Raden voor de. Justitie (ENRJ) over de aanvraag van de Krajowa Rada Sądownictwa uit Polen.

Transcriptie

1 Advies van de Executive Board van het Europees Netwerk van Raden voor de Justitie (ENRJ) over de aanvraag van de Krajowa Rada Sądownictwa uit Polen. Het ENRJ heeft een verzoek tot samenwerking ontvangen van de Krajowa Rada Sądownictwa (KRS), de Poolse Nationale Raad voor Justitie. De KRS heeft zich tot de Executive Board van het ENRJ gericht voor een advies met betrekking tot twee nieuwe wetsvoorstellen van de Poolse regering. Het ENRJ geeft in beginsel geen adviezen over wetsontwerpen maar zet hierna haar algemeen geldende principes uiteen. In dit kader heeft de Executive Board (hierna de Board) van het ENRJ de volgende verklaring en toelichting gegeven. 1. Het betrekken van de rechterlijke macht bij de hervorming van het rechtsstelsel De wetsvoorstellen werden aan de KRS overgemaakt op 25 januari 2017 en de KRS heeft de mogelijkheid gekregen om hierop te reageren tot 31 januari. De Board van het ENRJ herhaalt haar standpunt van de Verklaring van Warschau van 3 juni 2016: Met betrekking tot de ontwikkeling van de situatie in Polen benadrukt het ENRJ het belang voor de uitvoerende macht om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te respecteren en alleen maar hervormingen door te voeren na een betekenisvolle raadpleging van de Raad voor Justitie en de rechters zelf. Minder dan een week de tijd geven om te reageren op een grootschalige hervorming van de Nationale Raad voor Justitie en de organisatie van de rechterlijke macht kan niet worden beschouwd als een betekenisvolle raadpleging. Volgens de normen van het ENRJ moet de rechterlijke macht altijd in elk stadium bij een hervorming betrokken worden, rechtstreeks of via doelgerichte raadplegingen. Op die manier wordt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht gewaarborgd, en worden hervormingen efficiënter en in een sfeer van vertrouwen 11 doorgevoerd. Rechters en Raden mogen niet afkerig staan tegenover de modernisering en de hervorming van het rechtssysteem, op voorwaarde dat deze hervormingen bedoeld zijn om de kwaliteit van het rechtssysteem te verbeteren ten voordele van hen voor wie het bedoeld is. Het betrekken van de rechterlijke macht in deze hervormingen moet zorgen voor een evenwicht tussen de wensen van de verkozen regering en de noodzaak om rechterlijke onpartijdigheid en de rechtsstaat te behouden. 1 (ENRJ) Report on Judicial Reform in Europe (Verslag over de Gerechtelijke Hervorming in Europa) (2012). 1/

2 2. Beëindiging van de mandaten van leden van de Raad Volgens artikel 186 van de grondwet van de Republiek Polen is de KRS een onafhankelijk grondwettelijk orgaan. De huidige voorstellen houden in dat een einde gesteld wordt aan de mandaten van de huidige leden van de rechterlijke macht, die overeenkomstig de wet verkozen zijn door hun gelijken. De Board herinnert aan het advies van de Commissie van Venetië over Georgië (CDL-AD(2013)007-e): 69 - De Commissie herinnert eraan dat een van de belangrijke taken van de justitieraad erin bestaat de rechters af te schermen van politieke invloeden. Om deze reden zou het niet consequent zijn om de samenstelling van de raad na een parlementsverkiezing volledig te vernieuwen. 70. De Organieke Wet voorziet in een benoemingstermijn van vier jaar. Voor deze termijn bestaat blijkbaar geen grondwettelijke basis. Zowel de geldende wetgeving als de wetsontwerpen bevatten een volledige lijst van de motieven voor een vroegtijdige beëindiging van de mandaten van leden van de Hoge Raad voor Justitie. Geen van beide bevat normen die uitdrukkelijk stellen, of als dusdanig kunnen geïnterpreteerd worden, dat de mandaten van leden van de Hoge Raad voor Justitie kunnen beëindigd worden wanneer de benoemingsprocedure wijzigt. 71. De Commissie van Venetië is van mening dat wanneer een Parlement haar wetgevende macht gebruikt om de toekomstige organisatie en de werking van de rechterlijke macht uit te tekenen, hij zich ervan moet onthouden om maatregelen te nemen die de continuïteit van het lidmaatschap van de Hoge Raad voor Justitie in gevaar zou brengen. 72. De vroegtijdige vervanging van alle leden van de Raad zou een precedent scheppen waarbij elke pas benoemde regering of elk pas verkozen Parlement die de samenstelling of het lidmaatschap van de Raad niet heeft goedgekeurd zou kunnen overgaan tot de vroegtijdige beëindiging ervan en tot de vervanging door een nieuwe Raad. In vele omstandigheden zou een dergelijke wijziging die op korte termijn wordt doorgevoerd het vermoeden doen ontstaan dat de achterliggende bedoeling is om zaken die aanhangig zijn bij de Raad te beïnvloeden. Hoewel de Commissie ervan op de hoogte was dat er in Georgië geen lopende zaken waren, moet een dergelijke wijziging met de nodige zorg bekeken worden. In de visie van de Board zou het huidige voorstel daadwerkelijk de continuïteit van de Nationale Raad voor Justitie in het gedrang brengen en de vraag doen rijzen of de regering de controle wil overnemen over de Raad. 3. Benoeming van leden van de rechterlijke macht door het Parlement In een ander gedeelte wordt voorgesteld om de benoemingsprocedure van de leden van de Raad te wijzigen. Volgens het voorstel van de minister van Justitie zouden 15 leden-rechters van de Raad aangeduid worden door het Parlement. Het ENRJ hanteert hieromtrent duidelijke normen:... de benoemingsprocedure voor leden van de Raad moet een systeem zijn dat elke inmenging van de uitvoerende of wetgevende machten uitsluit en de verkiezing van de rechters mag enkel gebeuren door collegarechters en op basis van een brede vertegenwoordiging van de verschillende geledingen van de rechterlijke macht 22. De ENRJ-normen bepalen tevens dat tenminste 50% van de leden van de Raad rechters moeten zijn, gekozen door hun gelijken. Ook andere Europese en internationale normen gaan in dezelfde richting. Zie bijvoorbeeld de Commissie van Venetië in 2015 inzake Bulgarije (CDL-AD(2015)022-e). 2 (ENRJ) Councils for the Judiciary Report , bladzijde 5 2/

3 De Commissie verkiest evenwel systemen waarbij een belangrijk gedeelte of een meerderheid van de leden van de Raad verkozen worden door de leden van de rechterlijke macht zelf. Om te zorgen voor de democratische legitimiteit van de Raad moet het Parlement de overige leden kiezen omwille van hun juiste juridische kwalificaties, rekening houdend met mogelijke belangenconflicten. En advies nummer 10 van de CCJE (Consultative Council of European Judges) van de Raad van Europa luidt: 27. Zonder een specifiek verkiezingssysteem te willen opleggen, is de CCJE van oordeel dat rechters die deel uitmaken van de Raad dienen verkozen te worden door hun collega-rechters volgens procedures die de breedst mogelijke vertegenwoordiging van alle geledingen van de rechterlijke macht waarborgen. En de Aanbeveling 2010/12 van het Ministercomité van de Raad van Europa: CM/Rec (2010)12 on Judges, Independence, Efficiency and Responsibilities (over Rechters, Onafhankelijkheid, Efficiëntie en Verantwoordelijkheden). 27. Niet minder dan de helft van de leden van zulke Raden moeten rechters zijn die gekozen worden door hun gelijken uit alle geledingen van de rechterlijke macht, met respect voor het pluralisme binnen deze macht. Het is duidelijk dat de rechtstreekse aanstelling van leden-rechters van de KRS door het Poolse Parlement niet met deze normen overeenstemt. 4. Selectie en aanstelling van rechters De Board merkt op dat de rol van de minister van Justitie in de benoemingsprocedure voor adjunct-rechters substantieel is, die van de Raad daarentegen minimaal. In het voorstel zijn binnen de Nationale Raad voor Justitie twee Kamers voorzien. De Eerste Kamer zal bestaan uit tien leden (de Eerste Voorzitter van het Hooggerechtshof, de Voorzitter van de hoogste Administratieve Rechtbank, de minister van Justitie, een lid aangesteld door de President van de Republiek Polen, vier leden gekozen door de Sejm en twee leden gekozen door de Senaat), terwijl de Tweede Kamer van de Nationale Raad voor Justitie bestaat uit vijftien leden gekozen onder de rechters van het Hooggerechtshof, rechtbanken, administratieve en militaire rechtbanken. Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat elke beslissing van de Raad genomen moet worden door beide Kamers in een afzonderlijke zitting. De normen die het ENRJ hiervoor hanteert zijn zeer duidelijk:... om politieke invloeden te vermijden moeten de procedures voor de aanwerving, selectie en (desgevallend) de bevordering van de leden van de rechterlijke macht toegewezen worden aan een orgaan of organen die onafhankelijk zijn ten opzichte van de overheid, waarbij een voldoende aantal leden van de rechterlijke macht rechtstreeks betrokken is. In het orgaan dat belast is met de benoemingen van rechters moeten voldoende beoefenaars van juridische beroepen of experts aanwezig zijn (met inbegrip van ervaren rechters, academici, advocaten, openbare aanklagers en andere beroepsoefenaars, naast onafhankelijke leden als vertegenwoordigers van de burgermaatschappij, aangesteld vanwege hun bekendheid en hun hoog moreel aanzien, wegens hun vaardigheden en ervaring op vlak van bijvoorbeeld personeelsbeheer. 3/

4 Het orgaan belast met de selectie en aanstelling van rechters zou de Nationale Raad voor Justitie zelf kunnen zijn (of een speciale commissie of een departement binnen deze Raad) ofwel een speciale, onafhankelijke nationale organisatie of commissie. In systemen waar de verplichte periode van introductieopleidingen deel uitmaakt van de rekruterings- en selectieprocedure kan het betrokken Opleidingsinstituut, Universiteit of School van de rechterlijke macht een belangrijke rol spelen bij het formuleren van aanbevelingen met betrekking tot de kandidaten waarvan zij meent dat zij moeten benoemd worden op basis van hun prestaties tijdens de introductieopleiding. 33 Slotbemerkingen De Board van het ENRJ is van mening dat de wetsontwerpen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen zouden kunnen schaden. Op diverse vlakken worden de normen van het ENRJ niet gehaald. Deze normen werden niet ontwikkeld om de belangen van de rechterlijke macht te dienen; deze normen geven eenvoudigweg de gemeenschappelijke principes en waarden weer van de EU-lidstaten en garanderen de correcte werking van een democratisch systeem gebaseerd op de rechtsstaat. Brussel, 30 januari 2017 De ENRJ Executive Board 3 Minimum Standards for the Selection and appointment of judges /

5 5/