Provinciale Staten Gedeputeerde Vergadering PS: belast met Nr: 27-06-08 FEZ-065 behandeling: Poppelaars, A.J.G. Agenda nr: Vergadering GS: 27-05-2008 Nr: 29/089012701 Onderwerp: Verbetering P&C cyclus VOORSTEL Aan de Provinciale Staten van Zeeland statenstukken Samenvatting: Na een toezegging vanuit ons College van gedeputeerde Poppelaars is een werkgroep opgericht (bestaande uit Statenleden en medewerkers uit de ambtelijke organisatie) om te bezien op welke wijze de rapportagelast kan worden verminderd. Deze werkgroep heeft bijgaand advies opgesteld. Kern van het advies is om (met ingang van 2008) geen bestuursrapportage (burap) en geen actierekening en (vanaf 2009) geen actiebegroting meer op te stellen. Daarnaast wordt voorgesteld om de begrotingswijzigingen meer een sluitstuk van eerdere besluitvorming èn de toelichting hierop inhoudelijker te laten zijn. Tot slot (en dat is ook inmiddels in de Statencommissie besproken) dient er meer energie in het z.g. SMART formuleren te worden gestoken. Hiertoe worden in het advies voorstellen gedaan. M.b.t. het SMART formuleren is in de Statenvergadering van 16 mei jl. een motie aangenomen, deze is bij dit advies gevoegd. Wat willen we bereiken? We willen bereiken dat de administratieve lastendruk en rapportagelast wordt verminderd. Daarnaast dient de transparantie richting Provinciale Staten te worden vergroot. Ten slotte wordt de suggestie gedaan om bestaande instrumenten (met name begrotingswijzigingen) te verbeteren. In bijgevoegd advies worden hiertoe verschillende voorstellen gedaan. Het stuk is (na voorlopige bespreking in het Presidium) intern in de ambtelijke organisatie uitgezet. Dit heeft tot enkele detailwijzigingen geleid (zo is de budgetbewaking is in de nieuwe cyclus opgenomen en is er een voorstel toegevoegd bij de begrotingswijzigingen, zodat er een zo groot mogelijke flexibiliteit ontstaat). Waaraan kunnen we zien of alles bereikt is? In het advies wordt voorgesteld om de P&C-cyclus aan te passen. Wanneer een en ander is geïmplementeerd, zal de administratieve lastendruk zijn verminderd en zal er sprake zijn van minder rapportages. Voorgesteld wordt om geen bestuursrapportage meer op te laten stellen over het jaar 2008, evenals de actierekening over het jaar 2008. Het laten vervallen van de actiebegroting zal worden geïmplementeerd met ingang van het jaar 2009. Wat doen we daarvoor? Samengevat bevat het advies de volgende acties: De huidige indeling van de programma's en daarmee van de programmabegroting dient te worden gehandhaafd. Geadviseerd wordt om alleen bij duidelijke taakwijzigingen van de provincie een wijziging in de programma-indeling te overwegen.
Geadviseerd wordt om het aantal begrotingswijzigingen te beperken en deze te koppelen aan voorafgaande P&C-instrumenten. Begrotingswijzigingen dienen een vervolg te zijn van eerdere besluitvorming. De volgorde van de momenten waarop de begrotingswijzigingen worden aangeboden is als volgt: 1 e wijziging: najaarsnota 2 e wijziging: jaarrekening (bevat overboeken van kredieten) 3 e wijziging: voorjaarsnota 4 e wijziging: budgetbewaking 5 e wijziging: technische beleidsarme wijziging De begrotingswijzigingen dienen van een (betere en meer uitgebreide) beleidsmatige toelichting te worden voorzien. Geadviseerd wordt om in het vervolg geen actiebegroting (vanaf 2009) en actierekening (vanaf 2008) meer op te stellen. Aan een separate voortgangsrapportage op het collegeprogramma Nieuwe Verbindingen eventueel in aangepaste vorm is geen behoefte. Geadviseerd wordt om (vanaf 2008) de bestuursrapportage in september te laten vervallen. Geadviseerd wordt om juist bij het vaststellen van beleidsnota's (nog) meer aandacht te besteden aan het SMART formuleren van de doelstellingen. Hiermee wordt de rol van PS als controlerend orgaan verbeterd. In de P&C-cyclus worden 3 verschillende cycli te onderscheiden: een politieke cyclus een beleidscyclus en een begrotingscyclus. Elke cyclus heeft zijn eigen doelen en verantwoordingsstructuur. Zowel het ambtelijk apparaat, GS als PS voeren dit advies uit. 2
Wat mag het kosten? Implementatie van het advies zal geen kosten met zich meebrengen. Wel zal dit tot vermindering van de administratieve lastendruk leiden. Een kwantitatieve vertaling hiervan is moeilijk te geven. Wij stellen u voor te besluiten overeenkomstig bijgevoegd ontwerp-besluit. gedeputeerde staten, Mevr. Drs. K.M.H. Peijs, voorzitter, Mr. Drs. L.J.M. Verdult, secretaris. Ontwerp-besluit De staten der provincie Zeeland, gelezen het voorstel van Gedeputeerde Staten van 27-05-2008, nr. 29/08012701 (FEZ-065) ; besluiten: - het advies van de werkgroep Planning en Control Instrumenten Staten vast te stellen (inclusief de achteraf aangebrachte wijzigingen); - de uitwerking van dit advies ter hand te nemen 3
ADVIES van de Werkgroep Planning en Control Instrumenten Staten 1. Inleiding De Werkgroep Planning en Control Instrumenten Staten (WPCIS) is gevormd naar aanleiding van de bestuurlijke wens om te komen tot een vermindering van de rapportagelast en een vergroting van de transparantie voor Provinciale Staten. Daarnaast is er de suggestie gedaan om bestaande instrumenten (met name begrotingswijzigingen) te verbeteren. De werkgroep is diverse malen bijeen geweest en heeft bijgaand advies opgesteld. Dit advies zal aan het Presidium worden aangeboden met daarbij de bedoeling om dit te implementeren in de bestaande P&C-cyclus. Tegelijkertijd zal het voorstel in de organisatie worden geleid, waarna door het college van GS dit advies in een Statenvoorstel zal worden verwerkt. 2. Huidige cyclus planning en control Omdat de huidige P&C-cyclus als uitgangspunt voor de discussie is genomen, lijkt het nuttig om deze cyclus nog even inzichtelijk te maken. In onderstaand figuur staat deze weergegeven. Provinciale Staten Gedeputeerde Staten Directies Werknemer Eens in de 4 jaar Speerpuntennotitie Collegeprogramma Januari Planningsgesprek (in combinatie met evaluatiegesprek) Maart (actualisatie) Speerpuntennotitie (actualisatie) Collegeprogramma April Actierekening Managementrapportage Mei Juni Programmarekening (inclusief bestuursrapportage) Voorjaarsnota en Algemene Beschouwingen Juni Voorjaarsconferentie Voortgangsgesprek September Bestuursrapportage Oktober Najaarsconferentie November Programmabegroting inclusief najaarsnota Actiebegroting December Managementrapportage Ontwikkeljaarplan Na behandeling van de diverse verbetervoorstellen van de werkgroep zal in deze rapportage de aanpassing van de cyclus op eenzelfde wijze worden weergegeven. 4
3. Verbeteren huidig instrumentarium In dit hoofdstuk worden diverse adviezen gegeven om het bestaande P&C-instrumentarium te verbeteren dan wel te vereenvoudigen. 3.1 Indeling programmabegroting Aangegeven is dat de huidige indeling van de programma's en daarmee die van de programmabegroting - gehandhaafd dient te blijven. Een wijziging op grond van het nieuwe collegeprogramma "Nieuwe Verbindingen" wordt niet voorgestaan. Uitgangspunt is dat ook na afloop van dit collegeprogramma de huidige indeling gehandhaafd blijft. Dit geeft duidelijke voordelen voor de vergelijkbaarheid over de jaren heen. Geadviseerd wordt alleen bij duidelijke taakwijzigingen van de provincie een wijziging in de programma-indeling te overwegen. 3.2 Begrotingswijzigingen Vanuit PS is aangegeven dat de toelichting op begrotingswijzigingen te summier van aard is en - belangrijker - de sturing die vooraf dient plaats te vinden, was eigenlijk onvoldoende. Op grond hiervan wordt geadviseerd om het aantal begrotingswijzigingen te beperken en deze te koppelen aan voorafgaande P&C-instrumenten. De nadrukkelijke wens is uitgesproken om de begrotingswijzigingen vervolg te laten zijn van eerdere politieke besluitvorming. Hiermee wordt vervolgens bereikt dat een dergelijke wijziging in procedurele zin snel kan worden "afgehamerd"; immers er is al eerder over gesproken. Indien dit wordt geïmplementeerd, dan is de volgorde van de begrotingswijzigingen als volgt: 1 e wijziging: najaarsnota 2 e wijziging: jaarrekening (bevat overboeken van kredieten) 3 e wijziging: voorjaarsnota 4 e wijziging: budgetbewaking 5 e wijziging: technische beleidsarme wijziging Daarnaast wordt geadviseerd om de begrotingswijzigingen van een (betere en meer uitgebreide) beleidsmatige toelichting te voorzien. Tot slot is van belang dat indien er zich situaties voordoen, waarbij verplichtingen moeten worden aangegaan, niet onnodig behoeft te worden gewacht op een volgende begrotingswijziging. In dergelijke gevallen wordt voorgesteld om PS omtrent een dergelijke aangelegenheid te informeren en dit achteraf (in een begrotingswijziging) te laten verwerken. 3.3 Actiebegroting en actierekening Afgelopen jaar werd de actiebegroting en actierekening naar PS gestuurd. Dit is een instrument van Gedeputeerde Staten. Uit de werkgroep is naar voren gekomen dat beide producten niet meer actief naar PS behoeven te worden gezonden. Naar aanleiding van de behandeling van de programmarekening 2007 hebben Gedeputeerde Staten aangegeven geen meerwaarde te zien in de actiebegroting en actierekening gelet op de informatie die ze krijgen in: - de programmabegroting- en rekening; - de stafoverleggen van de gedeputeerden; - de voortgangsrapportages Nieuwe Verbindingen; - de directieoverstijgende zaken vanuit de ontwikkeljaarplannen en de managementrapportage. Voor de volledigheid wordt de systematiek van deze producten hieronder weergegeven. Een actie is een handeling van de provincie die tot stand komt door de inzet van provinciale middelen (personeelskosten en materiële budgetten). Iedere actie van de provincie is een verzameling van activiteiten die bijdraagt aan de realisatie van een doelstelling. Een actie is getypeerd als prioriteit en/of 5
als (wel of niet politiek relevant) beleidsvoornemen. De acties worden niet getoond in de programmarekening maar zijn opgenomen in een apart document; de actierekening. De actierekening bevat een uitsplitsing van de programmabedragen op doelstellingenniveau en de stand van zaken voor de politiek relevante acties. De actierekening is bedoeld voor gedeputeerde staten en wordt ter inzage gegeven aan provinciale staten. Situatie oud Programma 1 Maatschappelijk effect 1 Doelstelling 1 Actie 1 Actie 2 Doelstelling 2 Actie 3 Actie 4 Actie 5 activiteit 1 activiteit 2 activiteit 3 activiteit 4 activiteit 5 activiteit 6 activiteit 7 activiteit 8 activiteit 9 activiteit 10 activiteit 11 activiteit 13 activiteit 14 Maatschappelijk effect 2 Doelstelling 3 Actie 6 Actie 7 Doelstelling 4 Actie 8 activiteit 15 activiteit 16 activiteit 17 activiteit 18 activiteit 19 activiteit 20 figuur 1. planning en control structuur Actie 9 activiteit 21 activiteit 22 Geadviseerd wordt om in het vervolg (vanaf 2009) geen actiebegroting en actierekening (vanaf 2008) meer op te stellen. De actiebegroting en rekening blijft voor het financiële gedeelte wel gehandhaafd om te voldoen aan het voorschrift over de jaarlijks op te stellen productenbegroting. Dit heeft geen verdere consequenties voor te maken teksten. Situatie nieuw Wanneer dit advies wordt uitgewerkt dan ziet de situatie er als volgt uit: Programma Maatschappelijk effect Doelstelling Actviteit Actviteit Doelstelling Actviteit Actviteit Maatschappelijk effect Doelstelling Actviteit Actviteit 6
3.4 Voortgangsrapportage op collegeprogramma "nieuwe Verbindingen" T.b.v. het College van Gedeputeerde Staten is een format opgesteld om het College regelmatig te informeren omtrent de voortgang op dit programma. Bezien is of deze rapportage eventueel in aangepaste vorm ook geschikt zou zijn voor PS als een vorm van een tussentijdse bestuursrapportage. Hieraan is geen behoefte, zo is geconcludeerd. 3.5 Bestuursrapportage De bestuursrapportage heeft (zie bovenstaand schema) een vaste plaats binnen de gehele planning- en controlcyclus. De bestuursrapportage is voor het college van Gedeputeerde Staten als zender van het document een verantwoordingsdocument waarbij gerapporteerd wordt over de voortgang van de uitvoering van beleid enerzijds en anderzijds over budgettaire wijzigingen. Een bestuursrapportage bevat enerzijds de verantwoordings- en voortgangsinformatie van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, waarvan de Provinciale Staten kennis nemen ter controle en anderzijds bevat de rapportage de keuzes voor bijstelling (sturing) van de oorspronkelijke begrotingskaders waarbij de nadruk ligt op de beleidsmatige kaders. De financiële wijzigingen komen terug in een apart document; een begrotingswijziging. Voor de ontvanger, Provinciale Staten, is de bestuursrapportage een controledocument en ook een bijsturingdocument. Het advies van de werkgroep is om de inhoud van de rapportage zo te laten zijn dat aan al deze functies kan worden voldaan. Het is belangrijk om meer aandacht te besteden aan kwaliteitsverbetering op dit punt. De SMART-formuleringen zijn daar een belangrijk element in. Kwaliteit gaat boven kwantiteit. Er van uitgaande dat ook een midtermreview (onderdeel politieke cyclus) over de voortgang van het collegeprogramma "Nieuwe verbindingen"wordt opgesteld en dat halverwege de looptijd over de beleidsnota wordt gerapporteerd, kan volgens de werkgroep volstaan worden met een bestuursrapportage in de jaarrekening en wordt geadviseerd om de bestuursrapportage in september te laten vervallen. 3.6 SMART-doelstellingen Specifieke aandacht is gevraagd voor de zgn. SMART-doelstellingen. Beleid wordt vastgelegd in de (meerjaren) beleidsnota's. De programmabegroting volgt op deze kader- en beleidsnota's. Eventuele bijstelling van de doelstellingen kan en hoort plaats te vinden bij het vaststellen van de begroting, of via tussentijdse (meerjarige) beleidsevaluaties. Eerder is aangegeven dat het belangrijk is om vooraf de doelstellingen SMART te formuleren. Dan kan het college Provinciale Staten bij de rapportage in de programmarekening rapporteren over eventuele afwijkingen en daarbij voorstellen doen voor bijsturing van beleid. Effectief controleren en bijsturen kan alleen wanneer vooraf het doel concreet en SMART omschreven is. Zonder een concreet en SMART omschreven doelstelling is het immers niet mogelijk om een afwijking te constateren. Geadviseerd wordt om juist bij het vaststellen van genoemde nota's (nog) meer aandacht te besteden aan het SMART formuleren van de doelstellingen. Hier ligt een uitdaging voor zowel het ambtelijk apparaat, het College van GS als voor Provinciale Staten zelf. Op grond van discussies en het bespreken van andere vergelijkbare situaties (b.v. provincie Gelderland) is vervolgens op dit punt verder doorgegaan. Na discussie kwam naar voren dat het raadzaam zou zijn om in de P&C-cyclus 3 verschillende cycli te onderscheiden: een politieke cyclus een beleidscyclus een begrotingscyclus. Elke cyclus heeft zijn eigen doelen en verantwoordingsstructuur. Verantwoording omtrent politieke doelen vindt op 2 momenten in de Statenperiode plaats: bij de midtermreview en bij de eindverantwoording. Effectverantwoording vindt plaats in de beleidscyclus. Van belang hierbij is dat aan het begin, halverwege en aan het einde van de beleidscyclus discussie plaatsvindt omtrent te bereiken en doelen en of deze zijn 7
gehaald. Uiteraard is zulks alleen mogelijk indien (meer dan tot nu toe) aan effectmeting wordt gedaan. Geadviseerd wordt om dit meer te gaan doen. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven: Cyclus Behandelde W-vragen Discussie met name over: Wanneer? Politieke cyclus gewenste effecten doelstellingen wat willen we bereiken en waaraan kunnen we zien of alles bereikt is effect en doelstelling begin, halverwege en aan het einde van de Statenperiode Beleidscyclus doelen en activiteit SMARTdoelstellingen wat willen we bereiken en waaraan kunnen we zien of alles bereikt is wat gaan we daarvoor doen (verantwoordelijkheid GS) wat gaan we daarvoor doen effect en doelstelling begin, halverwege en aan het eind van een beleidscyclus Begrotingscyclus middelen wat willen we bereiken waaraan kunnen we zien of alles bereikt is wat gaan we daarvoor doen (verantwoordelijkheid GS) wat mag het kosten alleen maar over geld (minder over teksten) effect en doelstelling wat mag het kosten (per programma) twee keer per jaar bij begroting en jaarstukken jaarlijks budgetbewaking (bij de 4 e begrotingswijziging) 8
4. Nieuwe P&C-cyclus Naast een wijziging in discussies van de verschillende cycli (indien de aanbevelingen worden overgenomen) ziet de nieuwe P&C-cyclus er als volgt uit. Provinciale Staten Gedeputeerde Staten Directies Werknemer Eens in de 4 jaar Speerpuntennotitie Collegeprogramma Januari Planningsgesprek in combinatie met evaluatiegesprek (oktober-maart) Maart (actualisatie) Speerpuntennotitie (actualisatie) Collegeprogramma April Mei Programmarekening en 2 e begrotingswijziging Juni Voorjaarsnota en 3 e begrotingswijziging en Algemene Beschouwingen Managementrapportage Juni Voorjaarsconferentie Voortgangsgesprek September 4e begrotingswijziging Oktober Najaarsconferentie November December Programmabegroting inclusief najaarsnota 5 e wijziging lopend boekjaar en 1 e begrotingswijziging komend jaar Ontwikkeljaarplan Na het vervallen van de bestuursrapportage in september lijkt het logisch om binnen de directies ook slechts eenmaal per jaar een moment van terugblik te creëren. Dit betekent dat wordt voorgesteld om eenmaal per jaar (in juni) een managementrapportage op te stellen. Hoewel dit niet specifiek een relatie met Provinciale Staten heeft, wordt hiermee wel de cyclus gelijk getrokken. 9
Resumerend advies De huidige indeling van de programma's en daarmee van de programmabegroting dient te worden gehandhaafd. Geadviseerd wordt om alleen bij duidelijke taakwijzigingen van de provincie een wijziging in de programma-indeling te overwegen. Geadviseerd wordt om het aantal begrotingswijzigingen te beperken en deze te koppelen aan voorafgaande P&C-instrumenten. Begrotingswijzigingen dienen een vervolg te zijn van eerdere besluitvorming. De momenten van de begrotingswijzigingen zijn als volgt: 1 e wijziging: najaarsnota 2 e wijziging: jaarrekening (bevat overboeken van kredieten) 3 e wijziging: voorjaarsnota 4 e wijziging: budgetbewaking 5 e wijziging: technische beleidsarme wijziging De begrotingswijzigingen dienen van een (betere en meer uitgebreide) beleidsmatige toelichting te worden voorzien. Geadviseerd wordt om in het vervolg (vanaf 2009) geen actiebegroting en actierekening (vanaf 2008) meer op te stellen. Aan een separate voortgangsrapportage op het collegeprogramma Nieuwe Verbindingen eventueel in aangepaste vorm is geen behoefte. Geadviseerd wordt om (vanaf 2008) de bestuursrapportage in september te laten vervallen. Geadviseerd wordt om juist bij het vaststellen van beleidsnota's (nog) meer aandacht te besteden aan het SMART formuleren van de doelstellingen. Hiermee wordt de rol van PS als controlerend orgaan verbeterd. In de P&C-cyclus worden 3 verschillende cycli te onderscheiden: een politieke cyclus een beleidscyclus en een begrotingscyclus. Elke cyclus heeft zijn eigen doelen en verantwoordingsstructuur. 16 april 2008 Leden Werkgroep: Statenleden Jan Bergen Erik Hageman Teun van Oostenbrugge Johan Robesin Carla Schönknecht CDA PvdA SGP PvZ VVD Ambtenaren Rob Blacquière Peter Katsburg Simon de Visser Marin de Zwarte Hoofd Afdeling Financieel Economische Zaken (FEZ) Statengriffier Coördinator cluster planning en control (FEZ) Statenadviseur 10