formeel belastingrecht (FE) les 1 programma privaatrecht versus publiekrecht gedencentraliseerde eenheidsstaat bevoegdheden, attributie, delegatie en mandaat Algemene beginselen behoorlijk bestuur Algemene wet bestuursrecht belastingheffing mag iedereen belasting heffen? Nee, recht om belasting te heffen is in de Grondwet aan de overheid voorbehouden en dan alleen op grond van een wet in formele zin. De Grondwet staat wel gedelegeerde wetgeving (uitvoeringsbesluit of uitvoeringsregeling) toe. Dit brengt ons bij het onderwerp van vandaag: het handelen van de overheid. 1 2 indeling van het recht privaatrecht Veel gebruikte indelingen van het recht zijn: formeel recht versus materieel recht; privaatrecht versus publiekrecht. Het materieel recht omvat het geheel voorschriften over (onze) rechten en/of plichten. In het formele recht vinden wij hoe dat recht of die plicht gerealiseerd kan worden. Het privaatrecht regelt de rechtsverhoudingen tussen burgers onderling. Bij het privaatrecht draait het vooral om de bescherming van de individuele belangen. Het uitgangspunt is dat de partijen gelijkwaardig zijn. Dat partijen niet altijd gelijkwaardig zijn, weten wij allemaal. Daarom heeft de wetgever de zwakkere partij soms in bescherming genomen bijv. consumentenrecht. 3 4 1
publiekrecht Het publiekrecht regelt de rechtsverhoudingen tussen de overheid en de burger. Bij het publiekrecht draait het om de bescherming van het algemeen belang. Uitgangspunt is dat duidelijk moet zijn wat de overheid mag (de bevoegdheden) en wat de burger hiertegen kan ondernemen (rechtsbescherming). Het publiekrecht bestaat uit twee delen: het strafrecht het staats- en bestuursrecht. strafrecht In het strafrecht geldt dat een handeling alleen strafbaar is als daar vooraf straf op gesteld was de nulla poenaregel. waar De strafbaargestelde handelingen staan in: Wetboek van strafrecht; de bijzondere wetten (belastingwetten, verkeerswet, etc). hoe OM is belast met de vervolging. Hoe dit in zijn werk gaat en wat de bevoegdheden van het OM zijn, vinden wij in het Wetboek van Strafvordering. 5 6 staatsrecht bestuursrecht Het staats- en bestuursrecht omvat de regels over het handelen van de overheid. Bij het staatsrecht gaat het om de vragen: hoe is de overheid georganiseerd; welke bevoegdheden heeft de overheid. Bekende bronnen van staatsrecht zijn: de Grondwet de organieke wetten (o.a. Gemeentewet, Provinciewet) Is het recht dat: de overheid de instrumenten verschaft om zich met de samenleving te bemoeien; de burger invloed op en bescherming tegen diezelfde overheid verschaft. instrumentele karakter waarborgkarakter 7 8 2
bestuursorganisatie Wat is het bestuur? gedecentraliseerde eenheidstaat Nederland is een gedecentraliseerde eenheidstaat. Twee betekenissen: het geheel van bestuurlijke organisaties; de functionaris die een bepaalde bevoegdheid uitoefent. Er is een gelaagdheid in de bestuursorganisaties zonder dat er sprake is van een hiërarchie. Alle bestuursorganisaties hebben op hun gebied zelfstandige bevoegdheden. De grenzen van de gebieden zijn door de centrale overheid (regering) in wetten vastgelegd. Maar binnen die grenzen heeft het bestuursorgaan zelfstandige bevoegdheden. 9 10 deconcentratie hoe worden bevoegdheden verkregen? Naast decentralisatie kennen wij deconcentratie. Bij deconcentratie heeft een bestuursorgaan wel een eigen bestuursbevoegdheid maar staat de ambtenaar in een hiërarchisch ondergeschikte positie. In de belastingwetten worden veel taken aan de inspecteur opgedragen. Dit is een zelfstandige bestuursbevoegdheid. Anderzijds maakt de inspecteur deel uit van de Belastingdienst die onderleiding staat van een directeur-generaal en politiek gezien onder de staatssecretaris van Financiën ressorteert. legaliteitsbeginsel Elke bevoegdheid moet direct of indirect op een wettelijke grondslag terug te voeren zijn. Soms wordt de nadere invulling van een regel aan een lager bestuursorgaan overgelaten. Het legaliteitsbeginsel eist dan dat duidelijk is: aan welk bestuursorgaan het wordt overgelaten; wat aan dat bestuursorgaan wordt overgelaten. Wij kennen drie vormen van bevoegdheidsverschaffing: attributie; delegatie; mandatering. 11 12 3
attributie het gaat om een nieuwe bevoegdheid; de bevoegdheid vloeit rechtstreeks uit de wet voort; het bestuursorgaan is als enige bevoegd; het bestuursorgaan is zelf verantwoordelijk. Op grond van de wet is de inspecteur als enige bevoegd een aanslag IB op te leggen. De minister of staatssecretaris van Financiën mag dit niet. De burgemeester is zo nodig bevoegd een noodverordering uit te vaardigen. Een wethouder, gemeenteraadslid of de gemeentesecretaris mag dit niet leidt tot nietigheid van het besluit. delegatie het gaat om een bestaande bevoegdheid; de bevoegdheid vloeit niet rechtstreeks uit de wet voort; de bevoegdheid wordt overgedragen wie de bevoegdheid had, raakt hem kwijt! de delegataris (verkrijger) is als enige bevoegd (de delegans is niet langer bevoegd); de delegataris is zelf verantwoordelijk; de delegans (overdrager) mag wel beleidsregels geven. Art. 1.5 IB: basis voor delegatie aan de minister. Zodra er gebruik van wordt gemaakt, is de wetgever de bevoegdheid kwijt zie art. 2 uitv. reg. IB. 13 14 mandatering het gaat om een bestaande bevoegdheid; de bevoegdheid vloeit niet rechtstreeks uit de wet voort; de bevoegdheid wordt niet overgedragen wie de bevoegdheid had, behoudt hem! de mandataris handelt in naam en onder verantwoordelijkheid van de mandans; Toepassing hardheidsclausule (art. 65 AWR). De staatssecretaris heeft voor een aantal regelmatig voorkomende gevallen de inspecteurs in een ambtelijke instructie gemachtigd namens hem vermindering te verlenen. algemene beginselen behoorlijk bestuur 1 / 2 De mate waarin de overheid invloed uitoefent op de samenleving is in de afgelopen decennia sterk toegenomen. De burger wordt daardoor steeds vaker met overheidsbemoeienis geconfronteerd. Dit wordt niet altijd als plezierig ervaren. Daardoor nam de behoefte aan controle op het handelen van de overheid toe. De burger wil duidelijkheid over: wat de overheid mag; wat hij daartegen kan ondernemen. 15 16 4
algemene beginselen behoorlijk bestuur 2 / 2 Tegenwoordig voorziet de Algemene wet bestuursrecht (AWB) op veel onderdelen in die behoefte. Tot die tijd werd de overheid via de in de rechtspraak ontwikkelde algemene beginselen van behoorlijk bestuur de maat genomen. De ABBB vervullen twee belangrijke functies. Zij zijn: een norm voor het bestuurshandelen (is het besluit wel op juiste wijze tot stand gekomen?); een beroepsgrond voor de burger en tevens een toetsingsgrond voor de rechter (de rechter gaat na of het besluit met inachtneming van de ABBB tot stand kwam en er inhoudelijk aan voldoet). formele en materiële ABBB Via de twee functies kunnen wij de ABBB verdelen in: formele beginselen Zien op de totstandkoming van een bestuursbesluit; Hiertoe behoren: - zorgvuldigheidsbeginsel; - motiveringsbeginsel; - fair play-beginsel. materiële beginselen Zien op de inhoud van een bestuursbesluit; Hiertoe behoren: - verbod van détournement de pouvoir; - verbod van willekeur; - vertrouwensbeginsel; - gelijkheidsbeginsel. er volgt niet perse een ander besluit. er volgt altijd een ander besluit. 17 18 zorgvuldigheidsbeginsel motiveringsbeginsel Kern Het bestuursorgaan is verplicht om voorafgaand aan het nemen van een bestuursbesluit zelf onderzoek te doen naar de feiten en de ermee gemoeide belangen. Kenbaarheidsvereiste Het moet duidelijk zijn hoe het bestuursorgaan tot haar besluit is gekomen de overwegingen en redeneringen. Draagkrachtvereiste Het besluit moet op een deugdelijke juridische grondslag berusten of duidelijkheid verschaffen over waarom van de regel is afgeweken. 19 20 5
fair play-beginsel Het tegengaan van elke vorm van belangenverstrengeling. Wij vinden dit o.a. terug in de regel dat degene die een bezwaar behandelt niet dezelfde persoon mag zijn als degene die het bestreden besluit nam. Adviseur van de staatssecretaris van Financiën trad op als plaatsvervangend rechter in een zaak waar hij destijds zelf als directeur-generaal bij betrokken was. Rechtbank Arnhem, nr. AWB 06/4055, 27 nov 2008.. verbod van détournement de pouvoir Overheid mag een bevoegdheid niet voor een ander doel gebruiken dan waarvoor het werd toegekend. Als n.a.v. een belastingcontrole belasting wordt nageheven kan er een boete worden opgelegd. Als de hoogte van de boete wordt bestreden is het niet toegestaan opnieuw controle in te stellen om zo argumenten te verzamelen waarmee de boete in stand kan worden gehouden. 21 22 rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel De burger moet vooraf weten waar hij aan toe is. Het is niet toegestaan om bij een ongewenste uitkomst de regels achteraf met terugwerkende kracht te wijzigen. De burger mag op uitlatingen van en handelingen of juist het niet-handelen door de overheid afgaan. bestuurshandelingen feitelijke handelingen privaatrechtelijke rechtshandelingen bestuurshandelingen meerzijdig besluiten van algemene strekking rechtshandelingen publiekrechtelijke rechtshandelingen eenzijdig beschikkingen algemeen verbindende voorschriften beleidsregels plannen 23 24 6
publiekrechtelijke rechtshandelingen in AWB Publiekrechtelijke rechtshandelingen heten in de AWB besluiten. Art. 1:3 AWB Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Schriftelijkheidsvereiste Dit kan een brief zijn maar ook de notulen van een vergadering; fictieve weigering het niet-tijdig nemen van een besluit. beleidsregels Tot de besluiten behoren o.a. de beleidsregels. Beleidsregels zijn richtlijnen waarin het bestuursorgaan aangeeft hoe het met een bepaalde bevoegdheid zal omgaan. Deze beleidsregels worden veelal gepubliceerd. Burgers kunnen er dus kennis van nemen en mogen ervan uitgaan dat overeenkomst dit gepubliceerde beleid zal worden beslist. Wij komen dit in het belastingrecht veelvuldig tegen in de vorm van beleidsbesluiten of goedkeuringen. 25 26 beschikkingen constitutieve beschikkingen De beschikking is de meest voorkomende vorm van bestuurshandelen. Dat geldt zeker voor het fiscale recht. Een beschikking is een besluit over een individuele zaak/een concreet geval (zaakscriterium) en is tot een persoon of beperkte groep personen gericht (persoonscriterium). op aanvraag of ambtshalve Beschikkingen worden op aanvraag of ambtshalve afgegeven. Daarbij dient het bestuursorgaan een aantal procedurele regels in acht te nemen zie titel 4.1 AWB. Veel beschikkingen hebben tot doel wijziging aan te brengen in de rechten en plichten van de burger. Wij komen dit type beschikking o.a. tegen de Wet OB: beschikking belaste levering onroerende zaak; beschikking belaste verhuur onroerende zaak; beschikking toepassing verleggingsregeling bij invoer; beschikking aanwijzing als fiscale eenheid. 27 28 7
belang van dit alles? Inspecteur Ben ik in dezen het bevoegde bestuursorgaan? Heb ik de feiten en belangen voldoende in kaart gebracht? Zijn er bij belanghebbende bepaalde verwachtingen gewekt? Is het besluit voldoende gemotiveerd/begrijpelijk? Voldoet het besluit aan het gelijkheidsbeginsel? Adviseur Is het besluit afkomstig van een bevoegd bestuursorgaan? Berust het besluit op goede afweging van feiten en belangen? Is het besluit in overeenstemming met de wetgeving en/of gepubliceerd beleid? Is het besluit voldoende gemotiveerd/begrijpelijk? Voldoet het besluit aan het gelijkheidsbeginsel? einde 29 30 8