Provinciale Staten Voorstel aan Provinciale Staten HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Beleidsnota 2009 inzake reserves en voorzieningen (eerste revisie) HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH Beknopte samenvatting van inhoud voorstel: In de Financiële verordening Gelderland 2003 is bepaald dat Gedeputeerde Staten eens per statenperiode aan Provinciale Staten een nota reserves en voorzieningen ter vaststelling aanbieden. Om de nota zo actueel mogelijk op te stellen, is gewacht met het uitbrengen van het rapport over de reserves en voorzieningen door de Rekenkamer. Het gaat met name om een actualisatie van de eerdere nota: Beleidsnota 2004 inzake reserves en voorzieningen (sanering fondsen) (PS2004-763). De bestaande kaders uit de beleidsnota uit 2004 blijven grotendeels in tact. Mede naar aanleiding van gewijzigde regelgeving en de door de Provinciale Rekenkamer beschreven aanbevelingen worden de uitwerking en de toepassing van de bestaande beleidsregels aangescherpt. Eerst wordt ingegaan op de in 2007 gewijzigde wettelijke kaders zoals vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De belangrijkste wijziging betreft de aanpassing van de regelgeving rondom de vorming van voorzieningen. Hierin is bepaald dat de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren, voortaan niet meer onder de voorzieningen, maar onder de overlopende passiva dienen te worden verantwoord. In het door de Provinciale Rekenkamer uitgebrachte rapport over de reserves en voorzieningen van de provincies Overijssel en Gelderland van 19 maart 2009 wordt een aantal aanbevelingen gedaan. Deze spitsen zich met name toe op de informatievoorziening over reserves en voorzieningen. De aanbevelingen van de Rekenkamer nemen wij in grote lijnen over. In de beleidsuitgangspunten komen wij hierop terug bij het instellen van bestemmingsreserves en het jaarlijks doorrekenen van alle bestaande bestemmingsreserves bij de vaststelling van de begroting. De door de Rekenkamer beschreven aanbevelingen die een relatie hebben met de nota risicomanagement en weerstandsvermogen zullen aan uw Staten gelijktijdig bij de behandeling van de Voorjaarsnota in juli worden voorgelegd. Aan Provinciale Staten ===== 1. Inleiding In de Financiële verordening Gelderland 2003 is bepaald dat Gedeputeerde Staten eens per statenperiode aan Provinciale Staten een nota reserves en voorzieningen ter vaststelling aanbieden. Om de nota zo actueel mogelijk op te stellen, is gewacht met het uitbrengen van het rapport over de reserves en voorzieningen door de Rekenkamer. Het gaat met name om een actualisatie van de eerdere nota: Beleidsnota 2004 inzake reserves en voorzieningen (sanering fondsen) (PS2004-763). In deze nota zijn de criteria voor de reserves en voorzieningen geactualiseerd en aangescherpt in verband met de nieuwe wettelijke voorschriften en de wensen code: 00677894.doc / Inlichtingen bij dhr. R.D.L. Moolenaar, tel. (026) 359 89 59 e-mail post@gelderland.nl
vanuit Provinciale Staten. Op grond van deze criteria is de helft van de reserves en voorzieningen opgeheven. In verband met diverse ontwikkelingen en nieuwe inzichten vindt er thans een actualisatie plaats van de Beleidsnota inzake reserves en voorzieningen. Leeswijzer: Allereerst zullen we ingaan op de aanleidingen van het aanscherpen van de wijziging in het beleid in paragraaf 2, 3 en 4. In paragraaf 5 zijn de beleidsuitgangspunten voor de reserves en voorzieningen vastgelegd. Ten slotte is in paragraaf 6 vastgelegd welke acties wij nemen na besluitvorming door uw Staten en eindigen wij in paragraaf 7 met het dictum. 2. Toetspunten toezichthouder (Ministerie BZK) In het kader van het financieel toezicht door het Ministerie van BZK wordt bepaalde informatie over de reserves en voorzieningen vereist in de begroting en in de jaarrekening. Deze vereiste informatie is in onze jaarstukken opgenomen, zodat er in verband met het toezicht geen aanvullende maatregelen nodig zijn ten aanzien van het actualiseren van de beleidskaders. 3. Kaders reserves en voorzieningen Wijziging wettelijk kader Het belangrijkste gewijzigde wettelijke kader in 2007, zoals vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), betreft de aanpassing van de regelgeving rondom de vorming van voorzieningen. Hierin is bepaald dat de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren, voortaan niet meer onder de voorzieningen, maar onder de overlopende passiva dienen te worden verantwoord. Bij de Beleidsrekening 2008 is deze wijziging reeds doorgevoerd. Hierdoor is het bedrag van voorzieningen in de balans van 2008 gedaald van 153 mln. in 2007 naar 12 mln. in 2008. Aangezien de overlopende passiva geen onderdeel uitmaakt van de Beleidsnota 2009 Reserves en Voorzieningen worden de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren, niet meer toegelicht conform de in paragraaf 5 opgenomen beleidsuitgangspunten. Verdere toelichting Het huidige wettelijk kader wordt gevormd door de Provinciewet annex de Financiële verordening Gelderland 2003 en het BBV. Ingevolge het BBV, dat met ingang van 2004 in werking is getreden en aangepast in 2007, moet het eigen vermogen worden gesplitst in voorzieningen en reserves volgens de volgende definities: Voorzieningen (artikel 44 BBV): 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; 2
c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b (de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel). 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Volgens artikel 45 BBV zijn rentetoevoegingen aan voorzieningen niet toegestaan. Voor het vormen van een voorziening is meestal geen afzonderlijk besluit van Provinciale Staten nodig. Provinciale Staten besluiten hiertoe impliciet bij de vaststelling van de jaarrekening (en soms van de begroting). Een voorziening vloeit voort uit het bestaande beleid en de bestaande bedrijfsvoering en moet in stand blijven zolang de verplichting of het risico bestaat dan wel middelen van derden nog niet zijn besteed. Reserves (artikel 43 BBV): 1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. de algemene reserve; b. bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden; c. overige bestemmingsreserves. 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan Provinciale Staten een bepaalde bestemming hebben gegeven. Voor het instellen van een bestemmingsreserve is wel een afzonderlijk besluit van Provinciale Staten vereist. Voor de dotaties en onttrekkingen aan de reserves besluiten Provinciale Staten bij de begroting. De status van een bestemmingsreserve is minder dwingend dan van een voorziening, wat betekent dat Provinciale Staten er gemakkelijker een ander doel voor kunnen aanwijzen. Bij voorzieningen en reserves is het onderscheid tussen resultaatbepaling (winst of verlies) en resultaatbestemming (winstverdeling of verliesdekking) van belang: voorzieningen maken onderdeel uit van de resultaatbepaling en reserves ontstaan pas na resultaatbestemming. Stortingen in of onttrekkingen aan reserves mogen op grond van het BBV met ingang van de Begroting 2004 niet meer in de exploitatie worden opgenomen. Ook rentetoevoeging (inflatiecorrectie) via het opnemen van een last in de begroting is niet meer toegestaan. Ingevolge het BBV is voor mutaties in reserves een expliciet besluit van Provinciale Staten tot bestemming van het resultaat vereist. Hierdoor maken mutaties in reserves voortaan onderdeel uit van de integrale afweging van het begrotingssaldo en wordt de invloed van Provinciale Staten op het reservebeleid vergroot. 4. Onderzoek Provinciale Rekenkamer In verband met zowel politiek-bestuurlijke als maatschappelijke relevantie heeft de Provinciale Rekenkamer een onderzoek gedaan naar de reserves en voorzieningen van de provincies Overijssel en Gelderland. Het desbetreffende rapport is uitgebracht op 22 december 2008. 3
De Provinciale Rekenkamer komt tot twee hoofdconclusies, te weten: 1. Nut en noodzaak van reserves en voorzieningen staan, op een enkele uitzondering na, buiten kijf. Verbetering van de onderbouwing van de hoogte van reserves en voorzieningen is noodzakelijk om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid te kunnen waarborgen. 2. De informatievoorziening over reserves en voorzieningen aan Provinciale Staten is nog niet volledig en juist. Hieronder zullen wij specifiek ingaan op de door de Provinciale Rekenkamer beschreven aanbevelingen. De nummering is ontleend aan het rapport van de Rekenkamer. Hoofdconclusie Rekenkamer: De informatievoorziening over reserves en voorzieningen aan Provinciale Staten is nog niet volledig en juist. Aanbeveling Rekenkamer: 10. Gelderland; Verbeter de informatievoorziening over reserves en voorzieningen aan PS door: a. volledige en juiste informatie over de financiële positie van de provincie in de begroting en rekening op te nemen b. het betrekken van de evaluatie van reserves en voorzieningen in de integrale afweging bij de begroting. Wij nemen de aanbevelingen van de Rekenkamer over. Wij hebben deze aanbevelingen verwerkt in de beleidsuitgangspunten zoals in deze nota zijn opgenomen. Daarnaast zij wij voornemens om de indeling en de inhoud van de reserves en voorzieningen zoals opgenomen in de beleidsbegroting en beleidsrekening volledig vergelijkbaar te maken om hiermee tegemoet te komen aan de aanbeveling om informatievoorziening aan uw Staten te verbeteren. Conclusie Rekenkamer: Reserve Aangegane Verplichtingen 1. PS Gelderland: Neem de Reserve Aangegane Verplichtingen (RAV) in heroverweging; kies voor een betere onderbouwing van nut en noodzaak van (delen van) deze reserve of voeg de middelen toe aan de algemene reserve Wij nemen deze aanbeveling niet geheel over. Reeds in onze bestuurlijke reactie op het rapport zijn wij op deze aanbeveling ingegaan. Met de instelling van de RAV zijn met name bestuurlijke verplichtingen afgezonderd van de Algemene Reserve en is hierdoor in de balans duidelijk zichtbaar geworden wat de vrije ruimte/ Algemene Reserve op balansdatum is. Wij menen dat daardoor een beter beeld van de financiële positie van de provincie wordt gegeven. Het vergroten van het inzicht in het vermogen van de provincie past goed binnen het geldende beleid. Bij de behandeling van de Beleidsbegroting 2009 en de Beleidsrekening 2008 hebben wij inzicht verschaft in de samenstelling van de Reserve Aangegane Verplichtingen. Voor de elementen van de verzameling van bestemmingen in de Reserve Aangegane Verplichtingen zouden aparte bestemmingsreserves gemaakt kunnen worden. Gelet echter op de hoeveelheid van de elementen worden dan zoveel bestemmingsreserves ingesteld dat dit de overzichtelijkheid van de bestemmingsreserves niet ten goede komt. Wel willen wij bij de herijking van de Reserves en Voorzieningen bij het vervolgvoorstel Begroting 2010 kritisch alle elementen van deze Reserve heroverwegen op basis van de aanbevelingen van de Rekenkamer en zo nodig concrete voorstellen aan uw Staten voorleggen. Aangezien de verplichtingen die zijn opgenomen in deze re- 4
serve allen een bestuurlijk karakter hebben stellen wij voor de naam van deze bestemmingsreserve te wijzigen in Reserve Bestuurlijke Verplichtingen. Overige aanbevelingen 3. Hanteer een standaardmodel bij het instellen en evalueren van reserves en voorzieningen zodat nut en noodzaak in relatie tot de benodigde omvang zichtbaar zijn (en blijven) Wij nemen deze aanbeveling over. Dit standaardmodel biedt een helder inzicht in het reserveren van middelen enerzijds en de aanwending van provinciale middelen anderzijds. Dit model is opgenomen in beleidsuitgangspunt 4, hoofdstuk 5, waar het gaat over het instellen van bestemmingsreserves. Dit betekent dat we, aanvullend op de Beleidsnota 2004, bij het instellen en evalueren van reserves en voorzieningen opnemen: de nut en noodzaak, de bevoegdhedengrondslag, de functie (egaliseren of sparen) en een bestedingsplan of een verwijzing naar een bestedingsplan. Het door Rekenkamer Oost-Nederland voorgestelde standaardmodel voor het instellen van reserves en voorzieningen nemen wij geheel over. Voor het evalueren van reserves en voorzieningen stelt de Rekenkamer eveneens een model voor. Dit model zullen wij hanteren voor elke bestemmingsreserve en voorziening en wordt onderdeel van de beleidsrekening. 4. Implementeer op korte termijn risicomanagement Wij nemen deze aanbeveling over. De kadernota Risicomanagement en Weerstandsvermogen wordt aan uw Staten voorgelegd bij de behandeling van het tweede vervolgvoorstel bij de Voorjaarsnota 2009, zoals aangekondigd bij de behandeling van de Beleidsbegroting 2009. Na vaststelling van deze kadernota door uw Staten, vindt een eerste implementatie in 2009 plaats. 5. Stel voor elke reserve en voorziening een bestedingsplan op en actualiseer deze jaarlijks. Wij nemen deze aanbeveling over. De bestedingsplannen 2009 worden voorzien van een gedetailleerde planning zodat bewaking van de voortgang voortvarend ter hand kan worden genomen. Evenzo vindt jaarlijks een doorrekening van de reserves en voorzieningen plaats. Deze meerjarige doorrekening vormt onderdeel van de begrotingsstukken. Voor elke bestemmingsreserve en voorziening wordt in de beleidsrekening een toelichting opgesteld. De voorgestelde evaluatie en de daaraan gekoppelde elementen zullen wij bij de behandeling van de begroting 2010 aan u voorleggen. 6. Informeer inwoners (bijvoorbeeld in de publicatie over de begroting) over nut, noodzaak en benodigde omvang van reserves en voorzieningen 5
Wij nemen deze aanbeveling in overweging. Jaarlijks brengt de provincie Gelderland Gld.leeft 2010 (informatiekrant voor de inwoners van de provincie Gelderland) uit. Met deze krant geeft de provincie haar inwoners een beeld van de provinciale activiteiten om de bekendheid van de provincie te vergroten. Het aantal pagina s van een dergelijke uitgave is beperkt en het aantal activiteiten van de provincie is groot. In een dergelijke uitgave moeten keuzes worden gemaakt. We betrekken de suggestie bij de afweging van op te nemen onderwerpen in Gld.leeft 2010 7. Evalueer het instrument reserves en voorzieningen als onderdeel van de herijking van de beleidsnota Wij nemen deze aanbeveling over. Wij zullen de gevolgen van de herijking van de Reserves en Voorzieningen aan u voor leggen bij de behandeling van de begroting 2010. Hierin zullen we opnemen: o welke gevolgen hebben de in deze beleidsnota opgenomen beleidsuitgangspunten voor de huidige reserves en voorzieningen; o de financiële systematiek: op welke wijze zijn reserves en voorzieningen verwerkt in de beleidsbegroting en beleidsrekening; o de levenscyclus van een reserve en voorziening (beslismomenten: instelling/vorming, toevoegingen, onttrekkingen, vrijval/opheffing). Daarnaast stellen wij u voor uitleg te geven over de reserves en voorzieningen. De vraag die daarbij bijvoorbeeld aan bod kan komen is: zijn de reserves en voorzieningen de meest geëigende instrumenten om enerzijds de financiële huishouding adequaat en efficiënt weer te geven en anderzijds uw Staten zo goed mogelijk te informeren en daarmee een goede besluitvorming mogelijk te maken? Ook nemen wij de aanbeveling van de Rekenkamer over om voor elke bestemmingsreserve in de beleidsrekening een toelichting op te stellen met daarin opgenomen: de relevante ontwikkelingen, de realisatie van de bestedingen, de aangegane verplichtingen, de toereikendheid van de reserve of voorziening, de doelrealisatie, de vrije ruimte en een conclusie. 8. Overweeg in de vernieuwde beleidsnota reserves en voorzieningen het beleid ten aanzien van stille reserves op te nemen, aangevuld met een inventarisatie van de stille reserves Wij nemen de aanbeveling over. De omvang van de stille reserves speelt een rol bij het bepalen van de weerstandscapaciteit. Derhalve nemen wij de aanbeveling over de stille reserves mee in onze kadernota risicomanagement en weerstandsvermogen. De kadernota risicomanagement en weerstandsvermogen wordt aan uw Staten voorgelegd bij de behandeling van de voorjaarsnota in juli 2009. 9. Overweeg in de vernieuwde beleidsnota reserves en voorzieningen nadere regels op te nemen ten aanzien van het instellen, onderbouwen, verantwoorden en opheffen van voorzieningen 6
Deze aanbeveling nemen wij over. In de beleidsuitgangspunten zoals opgenomen in hoofdstuk 5, beleidsuitgangspunt 4, stellen wij ondermeer voor om bij het instellen van een bestemmingsreserve een specifieke onderbouwing ter vaststelling aan uw Staten voor te leggen en doen wij voorstellen voor evaluatie in de beleidsrekening. Bij de begroting 2010 worden de bestemmingsreserves beoordeeld op nut en noodzaak, alsmede op de toereikendheid van de gereserveerde middelen. 5. Beleidsuitgangspunten voor de reserves en voorzieningen In 2007 zijn de wettelijke kaders voor reserves en voorzieningen, zoals vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), gewijzigd. Daarnaast heeft de Rekenkamer op 19 maart 2009 het rapport Bestemmen voor de toekomst gepubliceerd. Dit is aanleiding geweest om de beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen, waar nodig, te actualiseren. De aanbevelingen van de Rekenkamer richten zich, zoals eerder vermeld, met name op de informatievoorziening over reserves en voorzieningen aan uw Staten. In grote lijnen nemen we deze aanbevelingen over en passen waar nodig de beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen hier op aan. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de beleidsnota 2004 betreffen de meer specifieke onderbouwing die wordt voorgesteld bij het instellen van een bestemmingsreserve, beleidsuitgangspunt 4, een aanscherping van de criteria bij de jaarlijkse afweging van bestemmingsreserves bij de begroting, beleidsuitgangspunt 5, en het gebruik van een format voor bestemmingsreserves en voorzieningen bij de beleidsrekening, beleidsuitgangspunt 7. In de komende jaren gelden voor het specifieke financiële beleid met betrekking tot de reserves en voorzieningen de volgende beleidsuitgangspunten: 1. In beginsel worden alle structurele en incidentele lasten en baten, die voortvloeien uit het te realiseren of gerealiseerde beleid en het te voeren of gevoerde beheer, rechtstreeks (dus niet via een dotatie of onttrekking aan een reserve) geraamd of verantwoord op een post in de (meerjaren-)exploitatiebegroting of -rekening. Onder bepaalde voorwaarden mogen niet bestede budgetten worden overgeheveld naar het volgende begrotingsjaar. In theorie zouden alle bestemmingsreserves kunnen worden opgeheven. Alleen de algemene reserve zou dan nog resteren met nog louter haar oorspronkelijke (buffer-)functie, te weten het dekken van eventuele exploitatietekorten of onvoorziene risico s. Het vorenstaande zou de meest ideale situatie zijn, waarbij Provinciale Staten via de begroting en rekening rechtstreeks op alle activiteiten tijdig kunnen sturen. Daarom zijn in 2004 ook 50% van de reserves gesaneerd. Echter, bestuurlijke toezeggingen, reserveringen voor projecten die pas in latere jaren tot stand komen, meerjarige projecten en programma s maken dat dit in de praktijk niet of nauwelijks realiseerbaar is en bestemmingsreserves, beperkt, noodzakelijk zijn. Zie hiervoor beleidsuitgangspunt 2 en de toelichting hierop. 2. Het aantal bestemmingsreserves moet worden beperkt. Bestemmingsreserves worden uitsluitend aangehouden/gevormd: a. voor middelen die gereserveerd dienen te blijven voor het doel waarvoor zij beschikbaar zijn gesteld, zolang de middelen nog niet zijn besteed (spaarfunctie); b. in situaties waarbij het verloop van de jaarlijkse lasten schommelingen vertoont van meer dan 1 miljoen waardoor deze lasten - zonder een reserve - niet of 7
nauwelijks op evenwichtige wijze in meerjarig kader kunnen worden geraamd (egalisatiefunctie). Ter bevordering van de integrale afweging en teneinde geen onnodig beslag te leggen op gemeenschapsgelden (door middelen in reserve te houden) dient het aantal bestemmingsreserves beperkt te blijven tot de hoogst noodzakelijke. Eerste criterium is dat bestemmingsreserves uitsluitend worden ingesteld voor concrete, incidentele uitgaven. Zodra de doelstelling is bereikt, dient de reserve te worden opgeheven. Een voorbeeld hiervan uit het verleden is de Reserve Huisvesting Prinsenhof, die na realisatie van het provinciale gebouw is opgeheven. Het tweede criterium staat reservevorming toe voor incidentele zaken, waarvoor geldt dat door het ineens ramen van een substantieel bedrag het begrotingsevenwicht mogelijk wordt verstoord. Gezien de wens van Provinciale Staten om tot een substantiële sanering van de fondsen te komen, is er een hoge grens van 1 miljoen gesteld voor de schommelingen in de jaarlijkse uitgaven. 3. In verband met het budgetrecht van Provinciale Staten zal het instellen van een bestemmingsreserve bij afzonderlijk Statenbesluit of bij een expliciet beslispunt in het kader van de beleidsbegroting, voorjaarsnota of beleidsrekening dienen plaats te vinden. Bestemmingsreserves kunnen worden gevormd voor specifieke doeleinden, een en ander naar het inzicht van Provinciale Staten. In wettelijk opzicht zijn er geen beperkingen voor wat betreft aantal en omvang. Wel moet ingevolge het eerste en tweede uitgangspunt het aantal bestemmingsreserves worden beperkt. In de praktijk wordt gestreefd naar een handzaam evenwicht, waarbij de in deze nota geformuleerde beleidsuitgangspunten als richtsnoer fungeren. 4. Bij het instellen van een bestemmingsreserve wordt in de regel een specifieke onderbouwing ter vaststelling aan Provinciale Staten voorgelegd. Dit beleidsuitgangspunt past bij een helder beleid waar het gaat om het bestemmen van vrij besteedbare middelen (vermogen). Eén van de doelstellingen is de koppeling te leggen tussen reservering enerzijds en aanwending anderzijds van provinciale middelen, zodat niet meer middelen voor een bepaald doel worden vastgelegd dan noodzakelijk is en de reserve wordt opgeheven als de bestemming is gerealiseerd. In de specifieke onderbouwing wordt ten minste geregeld: a. de naam; b. de soort (algemene reserve/bestemmingsreserve); c. instellingsdatum; d. besluitvorming (wie is bevoegd); e. nut en noodzaak; f. functie (egaliseren of sparen); g. het doel van de reserve; h. de wijze waarop de reserve wordt gevoed; i. of er rente/inflatiecorrectie wordt bijgeschreven en zo ja, welk percentage daarbij wordt gehanteerd; j. het plafond van de reserve; k. bestedingsplan; l. de voorwaarden waaronder besteding mag plaatsvinden; m. de maximale duur van de reserve. 8
Ten opzichte van de vorige notitie is een aantal aspecten toegevoegd, zoals de nut en noodzaak, de functie (egaliseren of sparen), het bestedingsplan en de besluitvorming en bevoegdheid. 5. Ieder jaar bij de begroting vindt een doorrekening plaats van alle bestaande bestemmingsreserves, waarbij de bestemmingsreserves worden beoordeeld op nut en noodzaak, alsmede op de toereikendheid van de gereserveerde middelen afgewogen tegen de geraamde meerjarige toevoegingen en onttrekkingen en de op de reserves rustende meerjarige verplichtingen. In het licht van een terughoudend beleid ten aanzien van reservevorming past een periodieke check op actualiteit van de bestemmingsreserves. In het onderzoek naar de stand van zaken met betrekking tot de reserves staan de volgende onderwerpen centraal: - het bestaansrecht; - de noodzaak; - de relatie tussen de stand van de verwachte uitgaven en de stand van de reserve; - het meerjarige toevoeging- en onttrekkingspatroon; - de aangegane meerjarige verplichtingen. Voor de reserves dient te worden beoordeeld of de omvang ervan voldoende is afgestemd op het doel, dat er mee wordt beoogd. Een reserve kan bijvoorbeeld door achterblijvende bestedingen zodanig in omvang gegroeid zijn dat er een ondoelmatig beslag op middelen wordt gelegd. Eventuele vrije ruimte in de bestemmingsreserves wordt afgeroomd ten gunste van de algemene reserve. Gelet op de belangrijke plaats die de begroting inneemt als beleidsinhoudelijk document, ligt het voor de hand dat de jaarlijkse doorrekening van de bestemmingsreserves in de begroting plaatsvindt. 6. Er kunnen niet meer verplichtingen ten laste van een bestemmingsreserve worden aangegaan dan er middelen in de bestemmingsreserve beschikbaar zijn. De algemene regel is dat er niet meer verplichtingen mogen worden aangegaan dan de vrije ruimte in de bestemmingsreserve, te weten de dotatie van het desbetreffende jaar plus het nog vrij beschikbare saldo. De beschikbare middelen tot en met het desbetreffende jaar (waarover zekerheid bestaat) vormen dus de limiet voor (het toekennen van subsidies voor) de uitvoering van projecten. Volgens de huidige regels is het toegestaan om bij reserves langdurige verplichtingen aan te gaan als de Staten het bedrag hiervoor beschikbaar hebben gesteld. Uitgangspunt voor de verrekeningen met de reserves in de provinciale jaarrekening zijn de bij de begroting(swijzigingen) door Provinciale Staten vastgestelde onttrekkingen en toevoegingen. Als de gerealiseerde baten en lasten de begrote bedragen te boven gaan, worden de afwijkingen verrekend met de reserves. Het budgetrecht van Provinciale Staten wordt hierdoor niet aangetast, omdat - weliswaar achteraf - autorisatie plaatsvindt door middel van een expliciet Statenbesluit (afzonderlijk beslispunt bij de jaarrekening). Ingevolge het BBV moeten Provinciale Staten, zowel bij de begroting als de jaarrekening, immers een besluit nemen over het te bestemmen bedrag, zodat verrekeningen met reserves expliciet onderdeel uit gaan maken van de integrale afweging van het saldo van de begroting of jaarrekening. 9
7. Voor elke bestemmingsreserve en voorziening wordt in de beleidsrekening een toelichting opgesteld. Dit beleidsuitgangspunt past bij een heldere evaluatie van het uitgevoerde beleid. Eén van de doelstellingen is de koppeling te leggen tussen reservering enerzijds en werkelijke aanwending anderzijds van provinciale middelen. Hierdoor dient transparant inzicht te bestaan over de inzet van middelen die voor een bepaald doel zijn ingezet. Dit inzicht ontstaat door: a. naam reserve of voorziening; b. relevante ontwikkelingen; c. realisatie bestedingen; d. aangegane verplichtingen; e. toereikendheid; f. doelrealisatie; g. vrije ruimte; h. conclusie. Hiermee nemen wij de aanbeveling van de Rekenkamer in zijn geheel over. 8. In het kader van de bepaling van het werkelijke lastenniveau dient zo volledig mogelijk te worden bepaald welke voorzieningen moeten worden gevormd. In ieder geval gaat het hier om middelen die krachtens wettelijk voorschrift, beschikking of expliciet gemaakte afspraak behouden moeten blijven voor het doel waarvoor ze door derden of door de provincie beschikbaar zijn gesteld, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b van het BBV. Uit oogpunt van behoedzaam financieel beleid dienen voor alle redelijkerwijs te kwantificeren verplichtingen en risico s voorzieningen te worden getroffen. Zo is bijvoorbeeld voor eventuele aanspraken op borgstellingen in het kader van het evenementenbeleid een voorziening gevormd. Voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico s. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom niet toegestaan om rente toe te rekenen aan voorzieningen. Toevoegingen moeten uitsluitend gebaseerd zijn op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorzieningen. Indien de omvang van een voorziening is gesteld op de contante waarde van de verplichtingen of risico s, mag wel een toevoeging worden gedaan c.q. een inflatiecorrectie worden toegepast. Voor de groep voorzieningen wegens van derden verkregen middelen, die specifiek moeten worden besteed, geldt soms een verplichte toevoeging gelijk aan een bepaalde rentevoet. Het Rijk heeft dit in enkele gevallen opgelegd. Een dergelijke toevoeging wordt dan niet gezien als een rentetoevoeging, maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden. Hierbij dient uitdrukkelijk rekening te worden gehouden met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b van het BBV. 9. De instelling van een voorziening vereist geen afzonderlijk besluit van Provinciale Staten, maar geschiedt financieel-technisch door het bepalen en schatten van verwachte verplichtingen en risico s in het kader van de jaarrekening. Ofschoon in de toelichting op het BBV is vermeld dat de instelling van een voorziening rechtstreeks voortvloeit uit het bestaande beleid en de bestaande bedrijfsvoering en dat derhalve geen afzonderlijk instellingsbesluit nodig is, zal de vorming van een voorziening in het kader van 10
de jaarrekening als expliciet beslispunt aan Provinciale Staten worden voorgelegd. Bij de presentatie van het rekeningresultaat wordt toegelicht hoe de noodzakelijke omvang van de nieuwe voorzieningen is bepaald en of dit tegen contante waarde is gebeurd. Tevens wordt gemotiveerd aangegeven welke bestaande voorzieningen zijn verhoogd of verlaagd op basis van een herziene berekening van de noodzakelijke omvang. Voor kapitaalgoederen waarvoor onderhoudsvoorzieningen kunnen worden gevormd (wegen, vaarwegen, recreatiegebieden en gebouwen) geldt de algemene regel dat de voorzieningen gebaseerd moeten zijn op een meerjarig beheerplan/onderhoudsprogramma. Op grond hiervan wordt periodiek een bepaald bedrag aan de onderhoudsvoorziening toegevoegd, zodat op het moment dat er gebruik van de voorziening moet worden gemaakt deze op het juiste niveau is gebracht. Deze klassieke voorzieningen voor onderhoud van kapitaalgoederen kunnen ook los van het rekeningsproces worden ingesteld. 10. Ter bevordering van de integrale afweging wordt aan de bestemmingsreserves geen rente maar een inflatiecorrectie toegevoegd. Het verschil tussen rente en inflatiecorrectie wordt niet als structureel dekkingsmiddel ingezet, maar wordt toegevoegd aan de Algemene reserve voor eenmalig nieuw beleid. Door het vormen van reserves en voorzieningen wordt vermogen afgezonderd. Doordat dit vermogen wordt gebruikt als financieringsmiddel wordt er rente bespaard, die anders betaald had moeten worden voor aan te trekken geldleningen. Op basis van bedrijfseconomische principes is het juist dat ook over het eigen vermogen, dus ook over de reserves, rente wordt berekend. De kostentoerekening wordt daardoor zuiverder. Via de systematiek van de renteomslag wordt de bespaarde rente toegerekend aan de investeringen en komt deze bespaarde rente beschikbaar. De bespaarde rente kan worden toegevoegd aan de reserves of worden ingezet als dekkingsmiddel in de begroting. (Gememoreerd wordt dat aan de voorzieningen in beginsel geen rente mag worden toegevoegd.) Bij inzet van de bespaarde rente als structureel dekkingsmiddel zal het begrotingsevenwicht worden verstoord als de reserves worden aangewend voor het desbetreffende doel. Er is dan immers geen bespaarde rente meer en er zullen andere structurele dekkingsmiddelen moeten worden aangewezen om de begroting weer sluitend te maken. Om te voorkomen dat bij herfinanciering (aangaan geldleningen in de plaats van ingezette reserves) het begrotingsevenwicht wordt verstoord, wordt de (gemiddelde) kapitaalmarktrente over de reserves berekend. Ons huidige beleid is dat over de reserves en voorzieningen de (gemiddelde) kapitaalmarktrente wordt berekend, maar dat aan de meeste bestemmingsreserves en voorzieningen slechts een inflatiecorrectie wordt toegevoegd. Het verschil tussen de (gemiddelde) kapitaalmarktrente en de inflatiecorrectie wordt thans (via de Algemene Reserve) ingezet voor eenmalig nieuw beleid. Wij willen in grote lijnen dit beleid voor de komende jaren handhaven. De bestemmingsreserves krijgen dan een inflatiecorrectie voor de prijsontwikkeling, teneinde de koopkracht van de reserves te behouden. Het verschil tussen de berekende bespaarde rente en de inflatiecorrectie wordt toegevoegd aan de algemene reserve en kan voor eenmalig nieuw beleid beschikbaar worden gesteld. Hiermee wordt de integrale afweging bevorderd. Zoals in de vorige paragraaf al is vermeld, mag voor de voorzieningen een toevoeging/inflatiecorrectie alleen plaatsvinden als de omvang van de voorziening bepaald is op de contante waarde van de verwachte verplichtingen of risico s. In enkele gevallen is voor van derden verkregen middelen (vnl. rijksbijdragen) een toevoeging gelijk aan een bepaalde rentevoet verplicht gesteld. Het vorenstaande betekent dat - conform het huidige beleid - aan de voorzieningen in het algemeen een inflatiecorrectie zal worden toegevoegd. Op grond van specifieke regelingen/ afspra- 11
ken wordt aan bepaalde voorzieningen - in plaats van een inflatiecorrectie - depositorente of een ander percentage toegevoegd. Een voorbeeld hiervan betreffen de voorzieningen die in het kader van een mogelijke claim jaarlijks toereikend dienen te worden verantwoord. De rente of inflatiecorrectie wordt voor de meeste reserves en voorzieningen - evenals in voorgaande jaren - berekend over de stand per 1 januari van het desbetreffende jaar, waarbij een correctie (verhoging) plaatsvindt voor de reeds in mindering gebrachte aangegane langlopende verplichtingen. Uitzonderingen hierop zijn de voorzieningen, gevormd uit bijdragen van derden, waarvoor een specifieke toevoeging is geregeld. Dit afhankelijk van de gesloten overeenkomst. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden In bepaalde gevallen wordt hiervoor de rekeningcourant - systematiek (de zo genaamde staffelmethode ) gehanteerd. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b van het BBV. 6. Na besluitvorming door uw Staten Concluderend stellen wij dat de beleidskaders op een aantal punten niet fundamenteel zijn gewijzigd. Het is in de toepassing dat wij met name verbetering willen realiseren. Daarom zullen wij na vaststelling door uw Staten van deze nota reserves en voorzieningen 2009 in het vervolgvoorstel Beleidsbegroting 2010 het volgende te verwerken: uitleg systematiek reserves en voorzieningen; herijking van alle reserves en voorzieningen en toepassing van de modellen zoals voorgesteld door de Rekenkamer in het rapport Bestemmen voor de toekomst en zoals opgenomen in de uitgangspunten en de standaardmodellen zoals deze in de Beleidsnota 2009 Reserves en Voorzieningen zijn vastgelegd. 7. Dictum Wij stellen u voor te besluiten overeenkomstig het bijgevoegde ontwerpbesluit. Arnhem, 28 april 2009 - zaaknr. 2009-008125 Gedeputeerde Staten van Gelderland C.G.A. Cornielje - Commissaris van de Koningin H.M.D. Brouwer - secretaris + + + + + 12