Crisis communicatie via cell broadcast: lessen uit drie jaar praktijkproeven

Sessie I. Rampenbestrijding Crisis communicatie via cell broadcast: lessen uit drie jaar praktijkproeven Dr.ir. Ellen Jagtman, universitair docent, sectie veiligheidskunde, TU Delft, e-mail: h.m.jagtman@tudelft.nl Samenvatting In de periode 2005-2007 is onder regie van de Nederlandse overheid ervaring opgedaan met de toepassing van de technologie cell broadcast voor burgeralarmering. Er zijn grootschalige praktijkproeven uitgevoerd in vier gebieden. In de zomer van 2008 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Kamer laten weten cell broadcast in Nederland als burgeralarmerings- en informatiesysteem in te zullen voeren. Deze bijdrage bespreekt de evaluatie en de lessen die tijdens de praktijkproeven voorafgaande aan de beslissing van de Minister zijn getrokken. 1. Inleiding In Nederland is de burgemeester verantwoordelijk voor alarmering van de bevolking in een levensbedreigende situatie [1]. Dit behelst zowel het bewust maken van de aanwezige personen binnen het rampgebied als het informeren van deze mensen over noodzakelijk handelen. Dit kan op verschillende manieren. Traditionele middelen zijn bijvoorbeeld het luiden van klokken of rondsturen van omroepers, eventueel met geluidswagens. In Nederland is het voor rampen beschikbare en meest bekende alarmeringsmiddel de sirene. Deze technologie kent beperkingen waardoor niet alle burgers adequaat gewaarschuwd worden. De Tweede Kamer [2] heeft verzocht om een oplossing voor deze ongewenste situatie. Mobiele telefonie (GSM) biedt daartoe verschillende mogelijkheden, waarvan cell broadcast in praktijkproeven in Nederland is getest. Cell broadcast is een andere technologie dan sms. Cell broadcast kan met radio worden vergeleken. Vanuit één of een aantal cellen worden berichten verzonden naar alle mobiele telefoons verbonden met die cellen. Sms daarentegen adresseert specifieke telefoonnummers om berichten naar toe te sturen. In 2005 en 2006 maakte de proeven deel uit van het interdepartementaal project Locatiegebonden Publieke Diensten ([4, 5]) onder regie van het Ministerie van Economische Zaken. Andere betrokken Ministeries waren Verkeer en Waterstaat en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In 2007 is een extra proef uitgevoerd onder regie van BZK. De sectie Veiligheidskunde van de TU Delft heeft de praktijkproeven voor burgeralarmering begeleid en geëvalueerd [6]. Centraal in de evaluatie stond de vraag of cell broadcast voor burgeralarmering qua effectiviteit en efficiëntie een zinvolle aanvulling vormt op het huidige sirenestelsel. Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden werden vier thema s onderzocht: bereik, acceptatie, techniek en inhoud. 2. Onderzoeksopzet Grootschalige praktijkproeven zijn uitgevoerd in achtereenvolgens Zoetermeer, Zeeland, Amsterdam en op Walcheren en Zuid-Beveland. In 2005 en 2006 werd daarbij gebruik gemaakt van een best effort verzendinfrastructuur. Burgers participeerden met hun eigen mobiele telefoon die door henzelf geschikt moest worden gemaakt (ingesteld) om cell broadcastberichten te ontvangen. In 2007 is een infrastructuur ingericht op basis van verhoogde waakzaamheid. Tevens kregen deelnemers een mobiele telefoon uitgereikt waarop cell broadcast was geactiveerd. Dit toestel, hetzelfde type voor elke deelnemer, bevatte een applicatie waarop additionele onderzoeksdata werd gelogd en automatisch werd verzonden naar het onderzoeksteam. Elke praktijkproef had een duur van 4 tot 6 weken en varieerde in deelnemersaantal van een honderdtal tot circa 6.500. Tijdens de praktijkproeven werden op hoofdzakelijk onaangekondigde momenten cell broadcastberichten verzonden met het verzoek daarop te reageren. Aan de hand van reacties kon worden bepaald hoeveel burgers werden bereikt. Voor deelnemers die niet reageerden op de berichten is nagegaan wat hieraan ten grondslag lag. Daarnaast is met behulp van vragenlijsten en directe contacten met deelnemers de acceptatie onderzocht van cell broadcast als middel voor alarmering. Aanvullend zijn interviews gehouden

met bestuurders die beslissen tot inzetten van burgeralarmeringsmiddelen en is de inhoud van berichten onderzocht in een webexperiment (zie [7-9]). 3. Inzichten creëren gedurende de praktijkproeven De uitvoering van de praktijkproeven heeft drie jaar in beslag genomen. De evaluatie is afgerond in 2008. De TU Delft raakte betrokken in de zomer van 2005. Toen stonden de proefgebieden en de testperioden voor 2005 en 2006 vast. Daarnaast was een overeenkomst over de te gebruiken infrastructuur van drie destijds Nederlandse mobiele providers vastgelegd. De universiteit is betrokken geweest bij keuzes rond het aantal deelnemers, het aantal, tijdstip en inhoud van de te verzenden berichten en de type en de wijze van dataverzameling (sms, vragenlijsten, telefoongesprekken, e.d.). In deze paragraaf wordt ingegaan op de lessen die de TU Delft zelf heeft getrokken tijdens de proeven en de inzichten die zij heeft aangedragen aan de andere betrokkenen. 3.1 Nieuwe en veranderde inzichten voor de TU Delft De onderzoekers waren voor aanvang van het project niet bekend met de technologie cell broadcast. Navraag bij ICT collega s leerde dat cell broadcast een bestaande technologie is, vastgelegd in GSM-standaards (zie bijvoorbeeld [10]), die in 2006 nog niet grootschalig werd toegepast. Met cell broadcast kunnen tekstberichten gestuurd worden naar alle mobiele telefoons in een bepaald geografisch gebied [3]. Er zijn geen individuele telefoonnummers nodig om de berichten te adresseren. Om een bericht te ontvangen, moet de mobiele telefoon vooraf geschikt zijn gemaakt (ingesteld). De berichten worden niet opgeslagen in een buffer, zoals bij sms-berichten. De mobiele telefoon moet dus aanstaan en bereik hebben op het moment van uitzenden. De technologie lijkt zeer geschikt voor alarmering van individuen [11] die zowel structureel als incidenteel in het te alarmeren gebied aanwezig zijn. De berichten worden verzonden zonder bevestiging (terugkoppeling). Dit betekent dat de verzender niet weet wie het bericht hebben ontvangen. Daarom is niet bekend of alle mobiele telefoons, die zijn ingesteld en verbonden met het netwerk, het bericht hebben ontvangen. Dit is een zwakte voor het toepassingsdomein burgeralarm. Gezien de kansen die de technologie biedt is het verwonderlijk dat deze nog niet grootschalig is toegepast. Het eindrapport van het interdepartementale project [4] geeft hiervoor vier verklaringen: noodzakelijke samenwerking tussen een groot aantal partijen, onzekerheden terugverdienmodel, onzekerheden gebruikerservaringen en ontbreken van een killer-applicatie (een gewenste toepassing om marktintroductie mogelijk te maken). Het eerste, tweede en laatste punt zijn voor de proef georganiseerd. Voor het onderzoeksteam is dit een extern gegeven. Het derde punt was initieel de focus voor de praktijkproeven. Resultaten uit de eerste proef trokken de veronderstelling dat de technologie goed functioneert in twijfel. Van de 105 deelnemers reageerden op vier onverwacht verzonden berichten respectievelijk 14%, 14%, 23% en 21% van de deelnemers [12]. Nabellen van deelnemers leerde dat een groot aantal (77% in 2005 en 60-65% in 2006, zie [6, 8]) op moment van uitzending in het gebied aanwezig was, hun telefoon aan had staan, doch geen bericht ontving. Deze deelnemers voldeden aan de voorwaarden een bericht te ontvangen. De initiële focus werd daarom uitgebreid met het vinden van verklaringen voor het niet ontvangen van berichten. Die verklaringen zijn tweeledig: het instellen van de mobiele telefoon en het optreden van een diversiteit aan verstoringen waardoor berichten niet of niet in het hele gebied zijn uitgezonden. Het instellen van de mobiele telefoon moest in de proeven uit 2005 en 2006 door deelnemers zelf worden uitgevoerd aan de hand van een korte instructie. Tijdens de proeven bleek dat ondanks het feit dat cell broadcast onderdeel is van standaards de implementatie op toestellen sterk verschillend is. Zo zijn er toesteltypen waarop instellen in het geheel niet mogelijk is of langere boodschappen niet geheel getoond worden. Toestellen duiden de technologie aan met verschillende namen (bijvoorbeeld informatiediensten, regiodiensten of kanaalinformatie). Ook is er geen eenduidige locatie in de menustructuren om de gewenste ontvangst van berichten aan te geven. Tijdens de praktijkproeven heeft circa één op de vijf deelnemers zijn of haar toestel niet kunnen instellen [6]. Hoewel dit in de eerste proef al aan het licht kwam, kon de opzet voor de andere proeven uit 2005-06 niet worden gewijzigd. Wel is aanvullende assistentie georganiseerd door opbouw van een website met instructies voor verschillende toesteltypen en het inzetten van een call centre. Bovendien zijn vanaf de tweede proef in 2005 vooraf aangekondigde instelberichten verzonden. Hiermee konden deelnemers nagaan of het instellen was gelukt. Er werd verzocht op minimaal één van deze berichten te reageren zodat kon worden vaststellen welke deelnemers met zekerheid cell broadcastberichten konden ontvangen. Hierdoor kon in de evaluatie gebruik worden gemaakt van een subset van de totale deelnemersgroep. Beschouwen van alleen deze groep filtert het instelprobleem uit de analyse. Vergelijking

van deze met de totale deelnemersgroep geeft inzicht in verschillen in bijvoorbeeld snelheid van reageren en acceptatie. Dat de infrastructuur was gebaseerd op best effort, waardoor de proeven betaalbaar waren (zie [4]), was bij aanvang niet bekend bij de TU Delft. Best effort betekende dat cell broadcast niet net als andere GSMtoepassingen continue (24/7) werd gemonitord. Zo kon het voorkomen dat een provider bij regulier onderhoud aan zijn GSM-netwerk het verzenden van cell broadcastberichten via zijn netwerk onmogelijk maakte. In een best effort afspraak is dit te billijken. Echter, burgeralarmering gaat om het bereiken van bedreigde individuen. Daartoe is een demonstratie dat één of een aantal mobiele telefoons soms een bericht kunnen ontvangen niet afdoende. Structureel moet over het geheel uitzendgebied een groot aantal mensen de berichten ontvangen. Indien cell broadcast als burgeralarmeringtechnologie een feit wordt, zal de operationele infrastructuur nooit op basis van best effort kunnen worden aangeboden. Helaas was deze keuze wel gemaakt voor de proeven. Dit maakt het evalueren van een systeem dat uiteindelijk andere technologische kwalificaties zal hebben een grote uitdaging. 3.2 Nieuwe en veranderde inzichten voor andere betrokkenen De BZK praktijkproeven waren gericht op burgeralarmering. Het bereik van cell broadcast was daarom gedefinieerd als: het aandeel deelnemers dat bij verzending van een cell broadcastbericht de gehele alarmeringsketen (zie Figuur 1) heeft doorlopen. Dit wordt uitgedrukt in een percentage van het aantal aanwezige deelnemers op moment van uitzending. Volgens deze definitie is bereik afhankelijk van het functioneren van alle schakels van de alarmeringsketen en dus moet: 1. Het bericht goed worden verzonden 2. Het bericht goed op de mobiele telefoon van de deelnemer worden ontvangen 3. De burger het bericht opmerken en lezen 4. De burger correct handelen naar aanleiding van (de inhoud) van het bericht Figuur 1 Alarmeringscyclus voor burgeralarmering met mobiele technologie [11] Voor betrokken van BZK was de gehanteerde definitie vanzelfsprekend. De eerste resultaten (zie paragraaf 0) toonde een laag en vooral wisselend bereik. Nadat deze resultaten waren voorgelegd aan het interdepartementale projectteam en de private partijen ontstond discussie over de gehanteerde definitie. Bereik werd naar mening van de private partijen gedefinieerd door enkel de eerste en tweede voorwaarde. Bovendien was men van mening dat het ontvangen op een enkele mobiele telefoon in het uitzendgebied al aantoont dat de verzendinfrastructuur functioneert. Deze redenering is te billijken vanuit de optiek van een (commerciële) informatiedienst zonder noodzaak van het bewust zijn van het bericht én reactie naar aanleiding hiervan door de ontvanger (voorwaarden 3 en 4). In het geval van burgeralarmering is hiervan juist sprake. Doel van de berichtgeving is niet het kunnen verzenden, maar het alarmeren via welk middel dan ook van de individuen die (mogelijk) gevaar lopen. Het feit dat de private partijen alleen de verzendtechnologie beheersen is geen reden tot andere definitie. Hoewel de definitie na afstemming is geaccepteerd bleef er een spanning door de resultaten. Graag zou men willen zien wat het bereik na invoeren is. Gezien het gebruik van een best effort verzendstructuur voor de testen, kon dit niet worden bepaald. Dit leidt tot een klassiek kip-en-ei-probleem. Op basis van de cijfers zal geen politieke steun bestaan voor de investering noodzakelijk voor invoeren, terwijl een andere verzendinfrastructuur noodzakelijk is om het bereik te kunnen bepalen. Die andere infrastructuur, waarbij de kwaliteitsbewaking bij providers conform de doelstelling van burgeralarmering is ingericht, vergt een investering waarvoor een politieke goedkeuring noodzakelijk is. De impasse is doorbroken door het opstellen

van een proef met eisen die meer conform het doel burgeralarmering zijn ingericht. Het bereik was in de nieuwe proef in 2007 aanzienlijk hoger. Burgeralarmering was in de eerdere proeven één van de speeltuinen, terwijl het in de laatste proef de dominante toepassing voor vaststellen van de technische eisen en daarmee daadwerkelijke de killer-applicatie was. Het verschil in focus tussen de proeven uit 2005 en 2006 (diensten voor verschillende ministeries) en 2007 (burgeralarmering) belicht bovendien de verschillende brillen waarmee naar cell broadcast wordt gekeken. Voor de private partijen biedt de technologie een markt om inkomsten te genereren. De ministeries zijn echter geïnteresseerd in die informatie die via de technologie verspreid kan worden. Cell broadcast is voor hen alleen een middel. De informatie die ministeries willen verspreiden zijn verschillend wat leidt tot andere eisen aan het te gebruiken middel. Voor de toepassingen van EZ en V&W is de verwevenheid met andere informatiediensten geen groot issue voor zover het de integriteit van de overheidsberichtgeving niet aantast. Voor burgeralarmering kan dat het wel zijn. Immers, zoals bij toelichting op de definitie is uiteengezet, is voor de toepassing burgeralarmering het opvallen en reageren noodzaak voor de effectiviteit van het middel. Naast de integriteit is daarom het met hoge betrouwbaarheid kunnen versturen en het opvallen bij ontvangst van berichten ook in crisis of rampsituaties een eis. Cell broadcast is een GSM-technologie en daarmee niet exclusief van de overheid. Voor marktpartijen is de overheid een interessante afnemer, zeker gezien het gebrek aan grootschalige commerciële afnemers tot op heden. Mocht de overheid cell broadcast gaan benutten, dan vergt dit afhankelijk van de dienst die de overheid gaat aanbieden contractuele afspraken over eventueel commerciële diensten. De visie van het waarschuwingsmiddel voor burgeralarmering is bij BZK gedurende het project verschoven. In het begin werd gesproken over vervanging van de WAS op termijn. Dit leidde tot Kamervragen over het niet verder uitbreiden van de WAS ([13]). Vanuit veiligheidskundig perspectief bieden twee verschillende technologieën redundantie waarmee bij falen van één van beide het andere systeem de bevolking of een deel daarvan kan alarmeren. Overigens wordt de WAS door BZK gehandhaafd en daarmee onderhouden tot 2017 [14]. Daarmee is het afschaffen nu niet aan de orde. Dit wordt in recentere stukken over cell broadcast nadrukkelijker onder de aandacht gebracht door de nieuwe technologie niet langer als vervanger op termijn maar als aanvullend aan de WAS te positioneren. Dit is geheel in lijn met de resultaten en daaruit voortvloeiende aanbevelingen uit de evaluatiestudie. Burgeralarmering via dit middel vraag in vergelijking tot de sirene een actieve verantwoordelijkheid van de burger. Immers, een deel van de keten (de mobiele telefoon) is in hun handen. Ondanks de uitleg over cell broadcast, tijdens alle praktijkproeven is uit reacties van deelnemers en andere belangstellenden gebleken dat velen cell broadcast verwarren met sms. Dergelijke verwarring kan leiden tot verkeerde verwachting van de mogelijkheden en beperkingen van cell broadcast. Aangezien een deel van de verantwoordelijkheden voor het goed functioneren van de alarmcyclus bij de burgers ligt is een continue correcte voorlichting aan burgers over de randvoorwaarden voor het kunnen ontvangen van cell broadcastberichten noodzaak. Helaas helpt het daarbij niet om op te merken dat cell broadcast een soort sms is. Ook de overheid doet dit in haar berichtgeving. Tijdens de proef is het gebruik van deze vergelijking afgenomen. 4. Impressie van de resultaten van de praktijkproeven In deze paragraaf wordt een beknopte weergave gegeven om de lezer een beeld te geven met evaluatiestudie. 4.1 Bereik en techniek Tijdens de verschillende proeven zijn in totaal bijna honderd berichten gericht aan burgers verzonden. Het gemeten bereik over van de proeven uit 2005 en 2006 ( best effort implementatie en eigen mobiele telefoon) varieerde sterk. Per bericht werd van de in het gebied aanwezige deelnemers tussen de 0 en 29% bereikt. Met andere woorden, maximaal 3 op de 10 deelnemers heeft een reactie teruggezonden. In deel A van Tabel 8 worden de observaties uitgesplitst per proef waarbij eveneens wordt aangegeven hoeveel berichten zijn beschouwd. Het aantal deelnemers (de N) is variabel aangezien dit wordt bepaald door het aantal aanwezigen op tijdstip (ochtend, middag, avond, weekend) van uitzenden. De kleinste N betrof een bericht uit de proef 2006-I. De grootste N had betrekking op een aantal berichten uit de proef 2006-II.

Tabel 1: Resultaten bereik van cell broadcastberichten verzonden op onverwachte momenten (2005-2006) (N variërend per bericht tussen 361 en 6314, gebaseerd op aantal aanwezigen op tijdstip van verzenden) (-A-) Alle berichten Alle deelnemers (-B-) Goede berichten Alle deelnemers (-C-) Goede berichten Deelnemers ingesteld toestel #cb Gem Min Max #cb Gem Min Max #cb Gem Min Max 2005-II 11 19% 10% 29% 5 23% 20% 29% 2006-I 2 20% 14% 27% 1 14% - - 1 25% - - 2006-II 13 16% 0% 25% 5 22% 17% 25% 5 46% 35% 51% 2006-III 15 21% 0% 28% 8 24% 20% 28% 8 35% 26% 49% 2006-IV 5 38% 33% 43% Totaal 41 19% 0% 29% 19 23% 14% 29% 19 38% 25% 51% 2006-IV 9 31% 5% 43% 5 38% 33% 43% Door alleen die berichten te analyseren die door alle deelnemende providers in een groot deel van het uitzendgebied zijn verzonden, worden problemen in het netwerk (2 in Figuur 1) uitgesloten. Dit resulteerde in een bereik van tussen de 14% en 29% (deel B van Tabel 8). Merk op dat de analyse effect heeft op het minimale bereik wat in analyse B altijd hoger is. Ook neemt het gemiddelde toe. Het maximum blijft gelijk. Het aantal berichten dat voor analyse mag worden beschouwd is meer dan gehalveerd. Door daarnaast alleen die deelnemers te analyseren die voorafgaande aan de proef hadden gereageerd op minimaal één van de aangekondigde instelberichten, worden problemen bij het instellen (3 in Figuur 10) uitgesloten. Deze analyse leert dat tussen de 25 en 51% van de deelnemers wordt bereikt (deel C van Tabel 8). Ongeveer 4 van de 10 deelnemers die zijn meegenomen in de analyses voor A en B, voldoet aan de voorwaarden en zijn dus geanalyseerd voor C. Het gemeten bereik in de proef uit 2007 ( verhoogde waakzaamheid en één type mobiele telefoon) lag structureel hoger. Toch varieerde de resultaten opnieuw sterk als gevolg van verschillende verzendcondities. Het bereik van berichten bestaande uit één pagina tekst lag tussen de 72 en 88%. Deze op moment van uitzending aanwezige deelnemers hebben de correcte reactie gegeven naar aanleiding van een onverwacht verzonden burgeralarm. Het bereik van berichten met meerdere pagina s tekst was aanzienlijk lager. Oorzaak was de presentatie van de langere berichten. Deelnemers wisten niet hoe ze het gehele bericht op het scherm van de uitgereikte telefoon konden tonen. 4.2 Acceptatie Deelnemers geven een positieve waardering aan cell broadcast voor zover dit aanvullend op het huidige sirenestelsel wordt ingezet. De verwachtingen van deelnemers was voorafgaande aan de proeven positiever dan na afloop. Dit geldt, in mindere mate, ook voor de proef uit 2007. Ondanks de afname, is de waardering na afloop van de proeven nog steeds hoog. 80% (2005-2006) en 94% (2007) van de deelnemers waardeert cell broadcast als een zinvolle aanvulling op de WAS (zie figuur 2) Vervanging van de sirene is wat betreft de deelnemers niet gewenst. Na afloop van de proeven gaf 9% (2005-2006) en 24% (2007) (zie figuur 3) aan dat cell broadcast de WAS kan vervangen is. 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Zeer mee eens Mee eens Noch mee eens noch mee oneens 2005-I 2006-II 2006-IV 2007-II Mee oneens zeer mee oneens Weet ik niet Figuur 2 Reacties stelling: "Ik denk dat cell broadcast een goede aanvulling is op de huidige sirene "

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Zeer mee eens Mee eens Noch mee eens noch mee oneens 2006-II 2006-IV 2007-II Mee oneens zeer mee oneens Weet ik niet Figuur 3 Reacties stelling: "Ik denk dat cell broadcast de sirene kan vervangen " De acceptatie onder deelnemers verschilt op basis van de ervaring die ze hebben opgedaan met cell broadcast tijdens één of meerdere proeven. Het niet ontvangen van berichten tijdens de proeven beïnvloedt de acceptatie negatief. De acceptatie naar persoonskenmerken (geslacht, leeftijd en opleidingsniveau) verschilt nauwelijks voor zover deelnemers berichten hebben kunnen ontvangen. Uit de interviews met bestuurders blijkt dat zij veel mogelijkheden zien in het gebruik van cell broadcast voor burgeralarmering voor zover dit naast de WAS beschikbaar komt. Het gebruik van de technologie voor alarmeren stelt andere en tijdkritischere eisen aan de technologie en beslisstructuur, dan het gebruik voor informeren over een crisis of ramp. De perceptie tussen bestuurders in de keuze voor toepassing van cell broadcast binnen burgeralarmering verschilt. Het vrijgeven voor commerciële toepassing van de technologie naast burgeralarmering is ongewenst. Zolang keuzes in gebruik nog niet vast liggen en bovendien de technologie zelf nog in ontwikkeling is, willen bestuurders over vervanging van het huidige sirenestelsel nog niet beslissen. 4.3 Inhoud De kracht van het gebruik van cell broadcast en vergelijkbare systemen is dat in een bericht rechtstreeks aan de burgers een handelingsperspectief kan worden geboden. Hierdoor wordt de burger direct op de hoogte gebracht van het noodzakelijk handelen. Uit het webexperiment bleek dat een bericht zowel de dreiging of ramp, de locatie als de noodzakelijk te nemen actie moet beschrijven (zie figuur 4)). Minder belang wordt door burgers gehecht aan een verwijzing naar bronnen (zoals radio of een website) waar meer informatie kan worden ingewonnen. Dit kan achterwege blijven. Daarnaast hebben burgers een sterke voorkeur voor het ontvangen van korte teksten, desnoods in telegramstijl (zie figuur 5). Risico&Actie Risico&Informatie Risico,Actie&Informatie 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% veel te weinig te weinig iets te weinig precies goed iets te veel te veel veel te veel informatie informatie informatie informatie informatie informatie Figuur 4 Waardering inhoud van berichten

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% veel te kort te kort iets te kort precies goed iets te lang te lang veel te lang kortere berichten langere berichten Figuur 5 Waardering lengte van berichten Naast de tekst is van belang hoe het bericht op de mobiele telefoon binnenkomt: hoe wordt de burger alert gemaakt op de ontvangst van een bericht. Deelnemers gaven een voorkeur aan een onderscheidende toon, hoewel dit niet leidde tot hogere aantallen of snellere reacties dan het gebruik van een standaard toon (piep). Deelnemers geven bovendien aan dat ze graag een datum en tijdsaanduiding in of bij een bericht ontvangen om zo de relevantie te kunnen bepalen. 4.4 Slotconclusie van de onderzoeksevaluatie Tijdens de proeven in 2007 functioneerde de verzendinfrastructuur aanzienlijk beter. Het leerproces door de verschillende proeven heen toont dat met netwerkmanagement en afstemming tussen overheid en technologie aanbieders de verzendinfrastructuur te beheersen is. Aangezien in 2007 gebruik is gemaakt van één type mobiele telefoon is niet bekend wat het bereik is met de betrouwbare infrastructuur maar de huidige generatie telefoontoestellen. De proeven uit 2005 en 2006 hebben laten zien dat het instellen van telefoontoestellen ondanks opname in GSM-standaards niet triviaal is. De conclusie naar aanleiding van de evaluatie van de verschillende proeven luidt dat cell broadcast een efficiënte (ontvangst van berichten binnen het tijdsbestek gewenst door BZK) en effectieve (gezien het bereik uit 2007) aanvulling kan vormen op het sirenestelsel. De acceptatie onder burgers is bovendien hoog. Maar een zorgvuldige implementatie is noodzakelijk. Cell broadcast is zowel technisch als organisatorisch een complex systeem. Het middel is geschikt voor burgeralarmering indien technische onvolkomenheden worden weggewerkt en de resterende kwetsbaarheden die in verschillende onderdelen van de alarmeringscyclus met cell broadcast zullen blijven bestaan worden onderkend en beheerst. 5. Vervolg na de praktijkproeven: genoeg geleerd? Op 21 augustus 2008 heeft de Minister van BZK de Kamer per brief [15] laten weten de dienst cell broadcast in Nederland als burgeralarmerings- en informatiesysteem in te voeren. Met deze brief is een nieuwe fase in de ontwikkeling van rampen en crisiscommunicatie gestart. Indien de Europese aanbesteding en het parallelle traject waarin contracten met alle mobiele operators in Nederland succesvol wordt afgesloten, kan cell broadcast worden uitgerold. Het systeem moet zich daarna in de praktijk gaan bewijzen. De evaluatie van de praktijkproeven heeft diverse kwetsbaarheden blootgelegd en handreikingen gegeven om hier mee om te gaan. Worden in deze nieuwe fase de kwetsbaarheden aangetoond door de evaluatie onderkend? Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden. De overheid heeft duidelijk gekozen de verwachtingen van cell broadcast te temperen. Bovendien is in 2007 naast de aanvullende proef inspanning verricht in het specificeren van het programma van eisen voor de infrastructuur. De aanbesteding moet uitwijzen of hieraan voldaan kan worden en of het aanbod gepaard gaat met een door de overheid acceptabel gevonden bedrag. Intussen wordt in de media negatieve uitlatingen gedaan over de keuze van de Nederlandse overheid voor cell broadcast. Zo wordt gesteld dat met cell broadcast heb je alleen bereik onder klanten van de in dat land opererende telecomproviders [16]. Op basis hiervan stelt het bericht vervolgens ten onrechte dat buitenlandse toeristen niet worden bereikt. Binnen Nederland is iedereen, ook met een buitenlandse simkaart, verbonden met een Nederlandse provider. Wel zullen toeristen hun toestel ingesteld moeten hebben om berichten te kunnen ontvangen. Dit is voor een toerist een grotere belemmering dan voor een Nederlandse ingezetene. De auteur vraagt aandacht voor het juist afstemmen van de eisen. Mobiele telefonie is een middel. Het doel burgeralarmering moet bepalend zijn voor de eisen. Crisisalarmering en -informering zijn twee verschillende functies. Bij alarmering kan het ongewenst zijn teveel en irrelevante burgers te

informeren. Een abonnement waardoor individuen ook als zij niet in het bedreigde gebied verkeren een bericht ontvangen kan averechts werken. Denk aan ramptoerisme of het betreden van het bedreigde gebied om familie en bekenden te reden. Voor crisisinformering van belangstellenden niet aanwezig in het gebied geldt dit bezwaar niet. Tijdens de evaluatie was een uitspraak doen over het bereik in een crisis of rampsituatie lastig. Dergelijke situaties gaan gepaard met veel onzekerheden, zoals mogelijk uitval van delen van het elektriciteitsnetwerk. Kan juist onder zulke complexere omstandigheden de verzendinfrastructuur worden aangesproken? De praktijkproeven hadden plaats in niet crisissituaties. Daarom is aanbevolen het systeem na invoering te blijven testen, zowel wat betref een stabiel bereik onder gewone condities als evalueren van het inzetten bij een werkelijke crisis of ramp. Daarnaast was de proef uit 2007 geoptimaliseerd niet alleen op het netwerk maar ook aan de kant van de mobiele telefoons. Het gebruik van één type telefoon vereenvoudigt de uitvoerbaarheid en interne validiteit van het onderzoek. In praktijk zal niet iedereen dezelfde mobiele telefoon bezitten. Verbeteringen vergen inspanning waarbij het voor internationale fabrikanten van toestellen interessant moet zijn om te investeren. Bovendien is de effectiviteit uiteindelijk afhankelijk van de bekendheid zowel bij bestuurders die beslissen tot inzetten als bij burgers. Dit vraagt om blijvende betrokkenheid van burgers. Indien de aanbesteding tot invoering leidt of er gekozen wordt voor een alternatieve technologie, staat het leren van het daadwerkelijk te gebruiken alarmeringssysteem pas aan het begin. Nawoord Uitgebreide resultaten en informatie over de proeven met cell broadcast zijn publiek toegankelijk via het internet op de website van postbus51 (http://cellbroadcast.postbus51.nl/). De volledige rapportage van de TU Delft kunt u inzien via: http://www.tbm.tudelft.nl/cellbroadcast. Literatuur 1. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2003. Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. BZK. Den Haag. 2. Kamerstukken, 2002. Kamerstuk 2001-2002, 29656, nr. 9, Tweede Kamer. 3. Cell Broadcast Forum, 2002. Advantages and Services Using Cell Broadcast. 4. Tacken, J. & Segers, J., 2006. Eindrapportage Locatiegebonden Publieke Diensten. Cell broadcast: geschikt als additioneel middel voor overheidscommunicatie. Dialogic BV en Conict Consultants. Utrecht. 5. Wendt, W. & Zwijnenberg, H., 2005. Masterplan voor locatiegebonden mobiele berichtgeving op basis van cell broadcasting (versie 1.1). Ministerie van Economische Zaken. Den Haag. 6. Jagtman, H.M., Wiersma, J.W.F., Sillem, S. & Ale, B. 2008. Evaluatie van de mogelijkheden van cell broadcast voor burgeralarmering. Ervaring van praktijkproeven in Nederland gedurende de periode 2005-2007. TU Delft. Delft. 7. Klaassen, V.O.N., 2005. Cell broadcast experiment; Het ontwerpen en construeren van een testomgeving ten einde de inhoud van tekstberichten te toetsen. TUDelft. p. 31. 8. Jagtman, H.M., Sillem, S. & Wiersma, J.W.F., 2006. Eindrapport cell broadcast Zoetermeer Fase 1 en 2. TU Delft. Delft. 9. Sillem, S., Jagtman, H.M., Wiersma, J.W.F. & Ale, B.J.M. 2006. Using Cell Broadcast in citizens warning: characteristics of messages. in International Conference on Probabilistic Safety Assessment and Management (PSAM8). New Orleans 10. van Rees, J., 2007. Visie op de inzet van Cell broadcast t.b.v. burgeralarmering. Inwilution. 11. Jagtman, H.M., Wiersma, J.W.F. & Sillem, S. 2006. Implementation issues on citizens alarming using mobile phone technology. in PSAM8. New Orleans, USA 12. Sillem, S., Jagtman, H.M. & Wiersma, J.W.F., 2005. Cell broadcast. Tussenrapportage eerste analyses fase 1a. TU Delft. Delft. 13. Kamerstukken, 2007. Kamervragen met antwoord 2006-2007, nr. 593, Tweede Kamer. 14. Kamerstukken, 2006. Kamerstuk 2005-2006, 29668, nr. 9, Tweede Kamer. 15. Kamerstukken, 2008. Kamerstuk 2007 2008, 29 668, nr 24, Tweede Kamer,. 16. Verlaan, J., 2009. Scepsis over systeem dat alarmeert via GSM. Noor: Nederland kiest voor verouderde techniek, in NRC Handelsblad. PCM Uitgevers. Amsterdam.