5 Standpunt van de raad 5.1 Doelstelling en structuur van de ATW Enkelvoudige normstelling De wettelijke regeling van arbeidstijden moet volgens de raad ruimte en stimulansen bieden voor werkgevers en werknemers om op collectief en individueel niveau concrete afspraken te maken over arbeids- en rusttijden. Afspraken over arbeidstijden spelen immers een belangrijke rol in het Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen. Met het kabinet is de raad voorstander van vereenvoudiging van de regelgeving op het terrein van arbeids- en rusttijden. Uit een oogpunt van eenvoud en transparantie kan hij zich vinden in een systematiek met een enkelvoudige normstelling. Daarmee gaat hij een stap verder dan in zijn advies van 2003 over aanpassing van de ATW, waarin hij zich uitsprak voor handhaving van de dubbele normstelling in vereenvoudigde vorm. Wat de nadere invulling van de nu voorgestane systematiek betreft, wijst de raad erop dat deze recht dient te doen aan de doelstellingen van de wet. Het spreekt voor zich dat de te vereenvoudigen wet ook moet voldoen aan internationaalrechtelijke voorschriften. In het bijzonder betreft dit de voorschriften van de EG-richtlijn. Bescherming en flexibiliteit: gedeelde belangen Het feit dat de wet ziet op de veiligheid, gezondheid en het welzijn van werknemers in relatie tot hun arbeids- en rusttijden en op de bevordering van de combineerbaarheid van arbeid en zorgtaken en andere verantwoordelijkheden buiten de arbeid, laat naar het oordeel van de raad onverlet dat ook de behoefte van ondernemingen aan flexibiliteit en maatwerk in arbeids- en rusttijden een belangrijk aandachtspunt dient te zijn bij de inrichting van de wet. Tussen enerzijds het belang van bescherming van de werknemer en de combineerbaarheid van arbeid en privé en anderzijds het belang dat de onderneming heeft bij het flexibel kunnen opereren, kan weliswaar spanning bestaan maar uiteindelijk gaat het volgens de raad om gedeelde belangen. Duidelijk is dat het voorkómen van gezondheidsproblemen, bedrijfsongevallen en knelpunten bij het combineren van arbeid en privé, in het belang is van de werknemer. Hiermee wordt echter tevens een werkgeversbelang gediend. Dit alleen al omdat anders het risico toeneemt dat werknemers hun werk minder goed kunnen doen of uitvallen vanwege ziekte of arbeidsongeschiktheid. Dit gaat gepaard met financiële lasten en kan uiteindelijk ook leiden tot het verlies van gekwalificeerde en ervaren arbeidskrachten... Het waar mogelijk rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van werknemers bij de vaststelling van arbeidstijden, kan verder bijdragen aan het verlagen van de 43
drempel voor de arbeidsdeelname van personen die hiervan nu nog bijvoorbeeld vanwege de zorg voor kinderen afzien. Een goede werktijdregeling kan dan ook bijdragen tot een verruiming van de personeelsvoorziening. Een voorbeeld hiervan vormen de zogeheten moedercontracten 1 voor operatiepersoneel in ziekenhuizen. Via de band van de arbeidstijden is hier een creatieve oplossing gevonden voor een tekort aan gekwalificeerd personeel. Op het punt van de flexibiliteit behoeft het geen betoog dat ondernemingen baat hebben bij mogelijkheden om tot maatwerk in arbeids- en rusttijden te komen en om oplossingen te treffen voor voorzienbare en onvoorziene situaties, zoals bij seizoensdrukte en uitval van personeel wegens ziekte. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op de situatie van bedrijven met weinig personeel met daardoor beperkte mogelijkheden voor het opvangen van bijvoorbeeld ziekte en piekdrukte. Vanuit het werknemersperspectief kan flexibiliteit eveneens voordelen bieden, bijvoorbeeld bij het zoveel mogelijk aanpassen van arbeids- en rusttijden aan individuele wensen en voorkeuren. Zo kan flexibiliteit bij de toepassing van wettelijke normen de combinatie van arbeid en zorg vergemakkelijken, zoals bij het ruilen van diensten. Werknemers met wisselende diensten die in verband met onvoorziene privé-omstandigheden op een ander tijdstip willen werken, regelen dit in het algemeen door met een collega van dienst te wisselen. De regelgeving zou hiervoor geen onnodige belemmeringen mogen opwerpen. Sociaal-economische doelstellingen Meer in het algemeen kan flexibiliteit verder bijdragen aan de continuïteit en de kwaliteit van de werkgelegenheid binnen ondernemingen, en daarmee aan het realiseren van meer algemene sociaal-economische doelstellingen. In dat verband verwijst de raad met instemming naar de recent verschenen nota Op weg naar een meer productieve economie van de Stichting van de Arbeid. Hierin bespreekt de Stichting een aantal thema s in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden(vorming) en arbeidsverhoudingen die zij van belang acht voor het welslagen van een beleid gericht op een verhoging van de arbeidsproductiviteit. Zij wijst op het proces van decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. Daarbij worden beslissingen over arbeidsvoorwaardenvorming bewust verplaatst naar lagere niveaus, om aldus maatwerk te kunnen leveren. De Stichting gaat daarbij in het bijzonder in op arbeidstijdmanagement als instrument om werkaanbod en personele beschikbaarheid op elkaar af te stemmen, bijvoorbeeld via adequate roosters die aansluiten bij de dynamiek van het arbeidsproces en tegelijkertijd rekening houden met door werknemers gewenste werktijden en arbeidsduur. Gelet op 1 Om een oplossing te vinden voor een steeds nijpender gebrek aan gekwalificeerd personeel in operatiekamers, is het Utrechts Medisch Centrum enkele jaren geleden begonnen met het aanbieden van arbeidstijden die rekening houden met de schooltijden. Dit soort contracten wordt wel aangeduid als moedercontracten. Het blijkt dat aldus capaciteitsproblemen kunnen worden verminderd en know how voor de gezondheidszorg kan worden behouden. Ook andere ziekenhuizen bieden nu dergelijke contracten aan. 44
het feit dat met de geschetste trends er in steeds mindere mate sprake zal zijn van standaardwerktijden en een standaardarbeidsduur, zouden aldus de Stichting bestaande regelingen ten aanzien van werktijden en arbeidsduur tegen het licht moeten worden gehouden 2. Internationale context De raad is het met het kabinet eens dat de regelgeving van arbeids- en rusttijden niet mag leiden tot een verslechtering van het vestigingsklimaat en de werkgelegenheid. Zo dient deze regelgeving het flexibel opereren en economisch presteren van ondernemingen niet onnodig te belemmeren. Hierbij spelen overigens ook andere factoren een rol zoals de fysieke infrastructuur, het fiscale regime, het opleidingsniveau van de beroepsbevolking en de ontwikkeling van de arbeidskosten. Tegen deze achtergrond heeft de raad gekeken naar de regelgeving op het terrein van arbeids- en rusttijden in andere Europese landen. Hij constateert dat recent onderzoek naar de hoofdlijnen van regelingen van arbeids- en rusttijden in een negental andere Europese landen laat zien dat deze landen op dit punt een grote variatie vertonen 3. Dit geldt zowel voor de wijze waarop en door wie normen worden vastgesteld door de overheid, sociale partners of door werkgever en werknemer als voor de inhoud van de normen. De EG-richtlijn geeft de lidstaten hiervoor ook de ruimte. De hoofdlijnen van de regelingen in andere Europese landen geven onvoldoende inzicht in de mogelijkheden voor ondernemingen om tot flexibiliteit en maatwerk te komen. Daarvoor zijn tevens van belang de in de diverse lidstaten toegestane uitzonderingen op de hoofdregels die vaak via complexe regelgeving blijken te zijn gerealiseerd. Zo biedt bijvoorbeeld een normstelling op het minimumniveau dat de EG-richtlijn voorschrijft, niet in alle gevallen en niet voor alle sectoren in voldoende mate mogelijkheden tot maatwerk. Om die reden biedt de richtlijn de lidstaten de mogelijkheid tot het maken van uitzonderingen en de mogelijkheid dat sociale partners in collectief overleg van normen afwijken (artt. 17 en 18 van de richtlijn). Wel moet dan aan de betrokken werknemers gelijkwaardige compenserende rust worden geboden of, als dat niet mogelijk is, een passende bescherming. Naar het oordeel van de raad is de uitdaging bij vereenvoudiging van de ATW, te komen tot een zodanige systematiek en normstelling dat een werkbaar evenwicht bestaat tussen doelstellingen van de wet en de behoefte aan flexibiliteit en maatwerk van werkgevers en werknemers in ondernemingen. Ook de internationale context, waaronder de EG-richtlijn, is daarbij relevant. 2 Stichting van de Arbeid, Op weg naar een meer productieve economie, publicatienr. 1/05, Den Haag, 12 januari 2005. 3 K. Boonstra, R. Knegt, M.H. Schaapman, Regels voor arbeids- en rusttijden in negen Europese landen, op.cit. 45
De raad stelt in dat verband vast dat de EG-richtlijn bepaalt dat de implementatie van de richtlijn door een lidstaat geen rechtvaardiging vormt voor een verlaging van het algemene beschermingsniveau van de werknemers (non-regressiebepaling). Zoals de Europese Commissie ook heeft aangegeven, laat een dergelijke bepaling onverlet dat de lidstaten bepalingen over arbeidstijden kunnen wijzigen in het licht van zich voordoende ontwikkelingen. Voorwaarde daarbij is dat de hand wordt gehouden aan de minimumeisen van de richtlijn. Een samenhangend normenstelsel Wat de wettelijke normstellingen betreft, wijst de raad op het belang van een samenhangend stelsel van normen. Ook in het onderzoeksrapport over arbeidstijdenregelingen in andere Europese landen wordt er met nadruk op gewezen dat de betekenis van afzonderlijke normen pas kan worden beoordeeld in samenhang met de overige normen. Zo begrenzen normen voor minimumrusttijden indirect de arbeidstijd. Andersom hebben normen voor maximumarbeidstijden implicaties voor de rusttijd. Aanpassing van één norm kan dan ook gevolgen hebben voor de betekenis van een of meer andere normen. Wettelijke normen en afwijkingsmogelijkheden De raad acht het gewenst dat het normenstelsel in de ATW aan werkgevers en werknemers mogelijkheden biedt voor flexibiliteit en maatwerk, waarbij vanzelfsprekend de doelstellingen inzake de bescherming van werknemers en de bevordering van de combineerbaarheid van arbeid en privé in acht genomen moeten worden. Naar het oordeel van de raad zou de ATW de mogelijkheid moeten bieden om in collectief overleg af te wijken van daarvoor in aanmerking komende wettelijke normen. Dit met gebruikmaking van de mogelijkheid die de EG-richtlijn biedt om bij collectieve overeenkomst af te wijken van een aantal normen van de richtlijn. Meer concreet betekent dit dat de wet op een aantal onderdelen harde normen zou moeten bevatten waarvan partijen niet mogen afwijken, tenzij daar in het ATB ruimte voor is geschapen. Die ruimte is in beginsel alleen in collectief overleg te benutten. Op een aantal andere onderdelen van de wet kunnen partijen in collectief overleg van de norm afwijken, al dan niet onder voorwaarden. De mogelijkheid tot afwijking van een aantal daarvoor in aanmerking komende normstellingen ziet op collectieve afspraken. Daarbij gaat het niet alleen om afspraken tussen CAO-partijen maar ook om schriftelijke afspraken tussen de werkgever en het medezeggenschapsorgaan (OR of pvt). De raad neemt daarbij in aanmerking dat aan een door de werkgever met het medezeggenschapsorgaan overeengekomen afwijking van de wettelijke norm vanzelfsprekend geen toepassing mag worden gegeven voorzover deze zich niet verdraagt met de eventueel van toepassing zijnde CAO. 46
Deze systematiek stimuleert het overleg tussen werkgevers en werknemers over arbeidstijden en legt meer verantwoordelijkheid voor de normstelling op het decentrale niveau. Dit maakt voor zowel werkgevers als werknemers meer flexibiliteit en maatwerk mogelijk. Voor flexibiliteit en maatwerk zullen afwijkende normstellingen in het ATB voor specifieke situaties en sectoren noodzakelijk blijven. Zo heeft de overheid sinds de inwerkingtreding van de ATW 1996 diverse afwijkende normstellingen voor sectoren tot stand gebracht veelal op verzoek van de desbetreffende sector. Bij invoering van de voorstellen van de raad zal de behoefte aan het treffen van afwijkende normstellingen in het ATB echter afnemen en kan de regelgeving in het ATB worden beperkt. Daarmee kan een substantiële vereenvoudiging en reductie van de regelgeving worden gerealiseerd. Werkingssfeer van de wet De raad stelt vast dat bepaalde categorieën werknemers nu al dan niet gedeeltelijk zijn uitgesloten van het toepassingsbereik van de ATW. Zo zijn leidinggevenden die ten minste tweemaal het minimumloon verdienen via het ATB uitgezonderd van de werkingssfeer van een deel van de wet (met name de normstellingen in hoofdstuk 5). Ook werknemers die ten minste driemaal het minimumloon verdienen, zijn uitgezonderd voor zover zij geen risicovolle arbeid of nachtarbeid verrichten. De raad bepleit de regeling voor beide groepen gelijk te trekken. Daartoe zou voor beide groepen een loongrens van driemaal het minimumloon moeten gelden, waarbij deze loongrens bij deeltijdarbeid naar rato wordt toegepast. Daarnaast zou de uitzondering voor leidinggevenden boven deze inkomensgrens niet mogen gelden voor zover zij risicovolle of nachtarbeid verrichten. Met de aldus te realiseren gelijktrekking van de regeling voor leidinggevend en hoger personeel wordt deze regeling eenvoudiger en worden voltijders en deeltijders gelijk behandeld. Samengevat Kort samengevat bepleit de raad een vereenvoudiging van de ATW via de introductie van een enkelvoudig normenstelsel, waarbij flexibiliteit en maatwerk kunnen worden gerealiseerd via 1) privaatrechtelijk te handhaven normen met de mogelijkheid om van daarvoor in aanmerking komende normen op basis van collectieve afspraken af te wijken met normstellingen die eveneens privaatrechtelijk worden gehandhaafd; 2) bestuursrechtelijk te handhaven normen met de mogelijkheid om in het ATB hiervan afwijkende normstellingen te treffen voor bijzondere situaties en sectoren, waarbij voor deze afwijkende normstellingen eveneens bestuursrechtelijke handhaving geldt. In paragraaf 5.2 formuleert de raad zijn onderling nauw samenhangende voorstellen voor de nadere invulling van een dergelijke systematiek, waarbij tevens het niveau en het karakter van de normen aan de orde komen. 47
Voor de inzichtelijkheid zijn het standpunt van de raad, de diverse kabinetsvoorstellen en de regelingen in de huidige wet aan het slot van dit hoofdstuk (in paragraaf 5.2.10) ook schematisch weergeven. 5.2 Nadere invulling van de wetsystematiek 5.2.1 Inleiding In het stelsel van normen dat de raad voorstaat, worden flexibiliteit en maatwerk primair gerealiseerd in het kader van de arbeidsverhoudingen, zoals die gestalte krijgen in de individuele arbeidsovereenkomst tussen werkgever en werknemer tot en met de collectieve structuren van medezeggenschap tussen werkgever en OR/pvt en collectieve arbeidsovereenkomsten tussen werkgever(sorganisaties) en werknemersorganisaties 4. Het normenstelsel biedt op elk van deze niveaus de ruimte en structuur om, rekening houdend met de doelstellingen van de ATW, tot adequate werktijdarrangementen te komen. Voor zover het enkelvoudige normenstelsel voor bepaalde arbeid of voor arbeid onder bepaalde omstandigheden om afwijkende of aanvullende regels vraagt, kan daarin worden voorzien via het ATB. In het model dat de raad voorstaat, zal gebruikmaking van dergelijke afwijkende en aanvullende regels in het ATB in beginsel alleen mogelijk zijn via een collectieve regeling, dat wil zeggen via CAO-afspraken en via schriftelijke afspraken tussen de werkgever en de OR of pvt. De in de volgende paragrafen voorgestelde normen hebben in veel gevallen niet alleen betrekking op de ATW maar tevens op het ATB. Als gevolg van de voorstellen voor normen in de ATW wordt een aantal normen in het ATB overbodig, of zullen deze nog slechts een beperkte werking hebben. Dit leidt tot vereenvoudiging van zowel de ATW als de nadere regelgeving in het ATB. De raad tekent hierbij aan dat hij met zijn voorstellen niet beoogt nu bestaande ruimere normen in het ATB af te schaffen. Hij gaat ervan uit dat die normen die zien op bijzondere omstandigheden (bijvoorbeeld mijnbouw en podiumkunsten) ook na vereenvoudiging van de wet in stand blijven. Waar de vereenvoudiging aanpassing van bestaande ATB-regelingen noodzakelijk maakt, acht de raad het wenselijk dat die aanpassing in overleg met de betrokken partijen plaatsvindt. Waar objectieve omstandigheden het voor bepaalde arbeid of voor arbeid onder bepaalde omstandigheden noodzakelijk maken om aanvullende afwijkingsmogelijkheden van de wettelijke normen te creëren in het ATB, heeft de minister daartoe de bevoegdheid. Zo voorziet artikel 5:12 ATW in het stellen van afwijkende of aanvullende regels voor een aantal onderwerpen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Het 4 Zie ook paragraaf 4.7. 48
beleid daarbij is dat de minister betrokken sociale partners consulteert. De raad acht deze consultatie van grote waarde voor de effectiviteit van de (nieuwe) regelgeving in het ATB. Hij gaat ervan uit dat sociale partners in dat geval een serieuze afweging zullen maken tussen de verschillende belangen die hier een rol spelen, waarbij voorop staat dat reële knelpunten binnen de doelstellingen van de wet in gezamenlijk overleg opgelost moeten worden. Hierna formuleert de raad zijn voorstellen voor de concrete normstellingen. Achtereenvolgens komen aan de orde: minimumrusttijden (paragraaf 5.2.2); zondagsarbeid (paragraaf 5.2.3); maximumarbeidstijden (paragraaf 5.2.4); aanvullende regels bij nachtdiensten (paragraaf 5.2.5); pauze (paragraaf 5.2.6); consignatie (paragraaf 5.2.7). De raad wijst er met nadruk op dat deze voorstellen onderling nauw samenhangen. Zoals hiervoor reeds aan de orde kwam, wordt de betekenis van een bepaalde norm immers mede bepaald door de inhoud van andere normen. Het pakket van voorstellen vormt dan ook een uitgebalanceerd en integraal geheel. Vanuit de wens tot vereenvoudiging van de wet kan op een aantal onderdelen ook een verschuiving van de handhaving plaatsvinden van het publiekrechtelijke naar het privaatrechtelijke domein. Waar dit aan de orde is, onder andere bij de normstelling rond de pauze, wordt dit hierna aangegeven. In paragraaf 5.2.8 gaat de raad in op het kabinetsvoorstel inzake de mededelingsverplichting van de werkgever over het arbeidspatroon. Tot slot spreekt de raad zich uit over het wettelijke voorschrift dat de werkgever de arbeid zo moet organiseren dat sprake is van een bestendig en regelmatig arbeidspatroon (paragraaf 5.2.9). In paragraaf 5.2.10 zijn de voorstellen van de raad schematisch weergegeven. 5.2.2 Minimumrusttijden Wekelijkse rusttijd Het voorstel van de raad voor de wekelijkse rusttijd luidt als volgt: De wekelijkse rusttijd is hetzij een onafgebroken periode van minimaal 36 uur rust per 7 aaneengesloten etmalen, hetzij een totaal aan wekelijkse rusttijden van ten minste 72 uur per 14 aaneengesloten etmalen, waarbij als wekelijkse rusttijd iedere periode van minimaal 32 aaneengesloten uren rust wordt aangemerkt. De raad stelt vast dat de normering van de wekelijkse rusttijd een van de meest lastige normeringen is, enerzijds vanwege de grote verscheidenheid in arbeidstijdpatronen, 49
anderzijds vanwege de samenhang die er is met andere normen. De voorgestelde normering beoogt op een inzichtelijke wijze tegemoet te komen aan bestaande wensen tot het treffen van toegesneden regelingen en de daarbij gewenste flexibiliteit. Er is gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de EG-richtlijn (artikel 16) biedt voor verlenging van de referentieperiode. Het voorstel van de raad betekent een aanzienlijke vereenvoudiging ten opzichte van de huidige regeling. In de huidige wet is ook sprake van een zogenoemde hetzij-hetzijregeling: of 36 uur rust per 7 etmalen, of 60 uur rust per 9 etmalen; laatstgenoemde mogelijkheid kan eenmaal per 5 weken worden ingekort tot 32 uur. Op deze regeling bestaat een groot aantal uitzonderingen in het ATB, terwijl tegelijkertijd de regeling bij het toepassen tot veel knelpunten en misverstanden leidt. Doordat gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid uit de EG-richtlijn om de referentieperiode te verlengen tot maximaal 14 etmalen, wordt de voorgestelde regeling eenvoudiger in haar toepassing en zijn minder uitzonderingen op die regeling nodig. Het voorstel van de raad leidt in het algemeen, gecombineerd met de voorschriften rond arbeid op zondag, tot een wekelijkse rust van 36 uur per 7 etmalen. Over 14 etmalen bezien is dat gelijk aan de norm van totaal 72 uur. Van deze twee wekelijkse rusttijden kan er altijd één worden teruggebracht tot minimaal 32 uur, zijnde de huidige norm voor de inkorting van de wekelijkse rusttijd. Is er echter sprake van een 32-urige wekelijkse rust, dan zal de tweede wekelijkse rust minimaal 40 uur moeten bedragen om aan de norm van 72 uur per 14 etmalen te voldoen. Deze laatste norm kan ook bereikt worden door óf maar één wekelijkse rust in de 14 etmalen te organiseren (die dan dus minimaal 72 uur lang is) óf door drie wekelijkse rusttijden korter dan 36 uur te organiseren (die omdat ze elk minimaal 32 uur lang moeten zijn, tezamen ruim de minimumnorm van 72 uur overschrijden). Een en ander geeft werkgevers en werknemers de mogelijkheid om tegemoet te komen aan de wederzijdse behoefte om flexibel met de wekelijkse rusttijd om te gaan, met behoud van de internationale verplichtingen om een wekelijkse rust te garanderen. Gelet op laatstgenoemde verplichtingen zal de norm voor de wekelijkse rust dan ook bestuursrechtelijk gehandhaafd worden. Toetsing van het voorstel voor de wekelijkse rust aan uiteenlopende situaties laat zien dat werknemers die dagarbeid verrichten, in beginsel maximaal 11 dagen achtereen zouden kunnen werken, mits ze aansluitend 3 dagen vrij zijn. Vermelding in dat verband verdienen de reeds bestaande bepalingen over zondagsarbeid, waarbij het algemene uitgangspunt is dat op zondag geen arbeid wordt verricht en waarbij er voorschriften met betrekking tot de collectieve en individuele zeggenschap gelden voor die situaties waarin wel op zondag arbeid dient te worden verricht (zie paragraaf 5.2.3). Het zal dan ook slechts bij uitzondering voorkomen dat de wekelijkse rust pas na een periode van 11 dagen werken kan worden genoten. Wel kan er in de situaties waar de arbeid 7 dagen per week plaatsvindt tot een optimale verdeling van werktijd en rusttijd worden gekomen, 50
die rekening houdt met de belangen van het betrokken bedrijf en de individuele omstandigheden van de aldaar werkende personeelsleden. Wat nachtarbeid betreft, wijst de raad op de samenhang met zijn voorstel het aantal achtereenvolgende diensten te maximeren op 7 in het geval daar één of meer nachtdiensten deel van uitmaken 5. Dit voorkomt de vanuit ergonomisch perspectief (veiligheid, gezondheid en welzijn) ongewenste situatie dat werknemers 11 achtereenvolgende diensten zouden moeten draaien, indien daar ook nachtdiensten onderdeel van uitmaken. Zoals hierboven vermeld, leidt het voorstel tot een vereenvoudiging van de wettelijke regeling voor de wekelijkse rust. Daarnaast is er sprake van een sterke afname van het aantal specifieke regelingen in het ATB 6, omdat deze voor een groot deel in de voorgestelde norm kunnen opgaan. Dagelijkse rusttijd Voor de normering van de dagelijkse rusttijd bepleit de raad geen wijzigingen. Hij kan zich vinden in het kabinetsvoorstel de huidige (enkelvoudige) normstelling te handhaven. Deze houdt in een dagelijkse rust van 11 uur per 24 uur, waarbij de dagelijkse rust eenmaal per 7 x 24 uur kan worden ingekort tot 8 uur. Deze normstelling blijft bestuursrechtelijk gehandhaafd. Naar het oordeel van de raad dienen de afwijkingen en aanvullingen op de dagelijkse rusttijd in het ATB evenzeer ongewijzigd te blijven. Voor de situaties waarop deze betrekking hebben, zijn die regelingen van groot belang om tot goede werk- en rusttijden te komen. 5.2.3 Zondagsarbeid Het uitgangspunt in de huidige wet dat op zondag of de daarmee gelijkgestelde dag geen arbeid wordt verricht, en de bestaande uitzonderingen op dit beginsel, blijven gelden. De raad pleit ervoor de bepaling in de huidige wet, dat ingeval van arbeid op zondag er per 52 weken ten minste 13 vrije zondagen moeten zijn, te handhaven. Hij geeft daarmee uitdrukking aan de behoefte om in die situaties waarin wegens de aard van de arbeid of wegens bedrijfsomstandigheden op zondag gewerkt moet worden, een norm te bieden voor het minimumaantal vrije zondagen op jaarbasis. De raad koppelt hieraan het voorstel het mogelijk te maken van deze regeling omtrent het minimumaantal vrije zondagen bij collectieve regeling af te wijken. Daarmee kan tegemoet gekomen worden aan de behoefte van werkgevers en werknemers in bepaalde sectoren waar de arbeid zich sterk 5 Zie paragraaf 5.2.5. 6 Zo kent het ATB op dit punt thans twee algemene en 11 bijzondere regelingen. 51
op de zondag concentreert (bijvoorbeeld de sportjournalistiek en de recreatie), om specifieke regelingen rond de zondagsarbeid te ontwikkelen. De norm voor het minimumaantal vrije zondagen, die op dit moment bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd, kan met deze systematiek van het publiekrechtelijke naar het privaatrechtelijke domein worden overgebracht. Tevens vraagt de raad aandacht voor bedrijfsprocessen die reeds op zondagavond (vanaf 22.00 uur) opstarten. Het op zondagavond in plaats van op maandagochtend opstarten hangt dikwijls samen met de behoefte om de bedrijfstijd vanuit sociale optiek optimaal rond het weekend te organiseren. Vrijdagavond stoppen (en zondagnacht beginnen) heeft dan veelal de voorkeur boven het zaterdagochtend stoppen (en maandagochtend beginnen). Omdat de zondag zoals omschreven in de ATW geheel samenvalt met de kalenderdag, is het op zichzelf genomen mogelijk dat individuele werknemers aan deze collectieve wens van hun collega s zouden kunnen afdoen. Individuele werknemers hebben immers het recht om arbeid op zondag te weigeren indien die arbeid uit de bedrijfsomstandigheden voortvloeit (artikel 5:4 lid 1, derde volzin, ATW). Dat weigeren kan betekenen dat het opstarten niet conform de wens van de meerderheid op zondagavond kan plaatsvinden, maar pas op maandagochtend. De raad acht het wenselijk dat voor deze situatie, die zich in specifieke delen van het bedrijfsleven kan voordoen, een passende oplossing wordt geboden die recht doet aan de bijzondere positie van de zondag. 5.2.4 Maximumarbeidstijden Onder het kopje maximumarbeidstijden formuleert de raad voorstellen voor: arbeidstijd per dienst; arbeidstijd per week; arbeidstijd per 4 weken; arbeidstijd per referentieperiode. Arbeidstijd per dienst en per week Ten aanzien van de maximumarbeidstijd per dienst en per week sluit de raad zich aan bij de kabinetsvoorstellen. Dit betekent dat voor de arbeidstijd per dienst een maximum geldt van 12 uur en voor de arbeidstijd per week een maximum van 60 uur, beide normen bestuursrechtelijk te handhaven. Het onderscheid in de huidige ATW tussen arbeidstijd en arbeidstijd inclusief overwerk komt daarmee te vervallen. Daarmee wordt ook een einde gemaakt aan interpretatieproblemen die dit onderscheid in de huidige wet oplevert, mede als gevolg van de verwevenheid van het wettelijke begrip overwerk met het begrip overwerk in arbeidsvoorwaardelijke regelingen. De invulling van het begrip overwerk in arbeidsvoorwaardelijke regelingen blijft een zaak van partijen op CAO- of ondernemingsniveau. Vastgesteld kan worden dat de voorgestelde normering van de arbeidstijd per dienst leidt tot een afname van het aantal regelingen in het ATB. 52
Over het wettelijk maximeren van de arbeidstijd per week tot 60 uur merkt de raad het volgende op. In situaties dat werktijden over alle dagen van de week worden verdeeld, kan de weeknorm van 60 uur een belemmering opleveren voor het ontwikkelen van werktijdregelingen. Een nadere analyse van dit vraagstuk moet uitwijzen hoe een afwijking op grond van het ATB moet worden vormgegeven. Dit moet zorgvuldig gebeuren omdat zowel de maximumarbeidstijd per dienst als de maximumarbeidstijd per week via het instrument van de bestuurlijke boete zal worden gehandhaafd. Het is niet de bedoeling van de raad om bestaande regelingen, bijvoorbeeld in de mijnbouw en de tentoonstellingsbouw, met de nieuwe weeknorm van 60 uur onmogelijk te maken. In dat verband verdient vermelding dat in de overlegnormen van de huidige ATW maximering van de arbeidstijd per week alleen aan de orde is in geval van overwerk in de zin van de wet. Dat betekent dat slechts de maximumarbeidstijd (exclusief overwerk) per dienst indirect een grens stelt aan het aantal uren per week. Rekening houdend met de voorschriften omtrent rust- en pauzetijden zijn thans (theoretisch) arbeidstijden tussen de 70 en 80 uur per week mogelijk. Dergelijke tijden zullen overigens door de voorschriften over de wekelijkse rust en de voorschriften over de gemiddelde arbeidstijd per 4 weken in zowel de huidige wetgeving als in de voorstellen van de raad, in de weken daarvoor en daarna moeten worden gecompenseerd. Arbeidstijd per 4 weken Wat de maximale arbeidstijd per 4 weken betreft, is het voorstel van de raad deze te stellen op gemiddeld 55 uur per week, met de mogelijkheid dat hiervan bij collectieve regeling kan worden afgeweken. Het betreft hier een privaatrechtelijk te handhaven norm van vijfachtste dwingend recht. Deze norm ligt lager dan de norm die het kabinet voorstelt (gemiddeld 60 uur per week), en ligt tussen de huidige wettelijke normen voor de arbeidstijd inclusief overwerk (gemiddeld 60 uur per week) en exclusief overwerk (gemiddeld 50 uur per week) in. De norm beoogt de mogelijkheid om meerdere werkweken van 60 uur na elkaar arbeid te verrichten, te mitigeren. Dat past in de filosofie achter de (huidige) ATW, die de raad ook in zijn voorstellen wil handhaven, namelijk: grotere flexibiliteit voor de kortetermijnnormen tegenover compensatie op de langere-termijnnormen. Bij afwijking via collectief overleg moeten partijen vanzelfsprekend blijven binnen de (bestuursrechtelijk te handhaven) maximumnormen van de arbeidstijd per week en per referentieperiode. Vanuit vereenvoudigingsoogpunt is een voordeel van het voorstel van de raad dat dit een vijftal bijzondere regelingen in het ATB overbodig maakt. Arbeidstijd per referentieperiode Voor de maximumarbeidstijd per referentieperiode gaat de raad uit van een periode van 16 weken, waarin gemiddeld maximaal 48 uur per week wordt gewerkt. Dit is en blijft een publiekrechtelijk te handhaven norm. 53
De raad stelt voor een referentieperiode van 16 weken te hanteren in plaats van de 4 maanden van het kabinetsvoorstel. Daarmee wordt de 13-wekenperiode die in de huidige ATW wordt gehanteerd, verlaten om nauwer aan te sluiten bij de referentieperiode van 4 maanden in de Europese regelgeving. De raad acht een 16-wekenperiode echter beter hanteerbaar aangezien een dergelijke periode in tegenstelling tot 4 kalendermaanden altijd een constant aantal potentiële werkdagen kent, hetgeen de toepassing van de norm eenvoudiger maakt. De raad stelt voor via het ATB aan bepaalde sectoren de mogelijkheid te bieden de referentieperiode bij collectieve regeling tot maximaal 52 weken te verlengen. Gezien de voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer van hoofdstuk 5 van de wet (zie paragraaf 5.1), komt hiervoor in elk geval het leidinggevend personeel in aanmerking, omdat gezien de aard van hun arbeid niet altijd compensatie (tot een gemiddeld 48-urige werkweek) binnen de normale referentieperiode van 16 weken mogelijk is. Ook voor andere situaties dient een mogelijke verlenging van de referentieperiode uitsluitend te gelden voor zover dat in de desbetreffende sector noodzakelijk is vanwege pieken in arbeidsuren die redelijkerwijs niet binnen een periode van 16 weken tot een gemiddeld 48-urige werkweek kunnen worden gecompenseerd 7. Het huidige artikel 5:12 ATW maakt het reeds mogelijk om bij of krachtens AMvB in bepaalde gevallen afwijkende of aanvullende regels te stellen ten aanzien van onder meer de referentieperiode waarover de gemiddelde arbeidstijd wordt berekend. Dit artikel vormt (mede) de grondslag voor het huidige ATB. Voor enkele sectoren, waaronder de landbouw, is in het huidige ATB ook reeds de mogelijkheid tot verlenging van de referentieperiode opgenomen. Andere sectoren waarin de compensatie van pieken in arbeidsuren binnen de wettelijke referentieperiode problemen oplevert, zouden eveneens in aanmerking moeten kunnen komen voor een afwijkende regeling in het ATB. Zoals beschreven in paragraaf 4.6, komen dergelijke regelingen veelal tot stand naar aanleiding van verzoeken vanuit de desbetreffende sector. Bij de beoordeling van dergelijke verzoeken is voor het ministerie van SZW in het bijzonder van belang of het verzoek berust op overeenstemming tussen partijen in de sector. 5.2.5 Aanvullende regels bij nachtdiensten Uit onderzoek naar de gevolgen van nachtarbeid blijkt dat deze schadelijke effecten kan hebben voor de gezondheid, de veiligheid en het welzijn van de werknemer. Nachtarbeid verstoort het biologisch ritme van de mens, en kan op de langere termijn leiden tot schade aan de gezondheid en tot vroegtijdige uitval uit het arbeidsproces. De kans op deze gezondheidsschade wordt groter naarmate de omvang van de nachtarbeid toeneemt. Daarnaast heeft nachtarbeid ook aantoonbare sociale gevolgen voor de werknemer. Wetenschappelijk onderzoek heeft een aantal ergonomische uitgangspunten en 7 Gedacht wordt bijvoorbeeld aan: artsen, distributie en overslag, horeca, landbouw, podiumkunsten, projectarbeid (in het buitenland), recreatie, scheepsreparatie, seizoenarbeid, service- en installatietechniek, tentoonstellingsbouw, zorgsector. 54
principes opgeleverd om de risico s van nachtarbeid voor veiligheid, gezondheid en welzijn van de werknemer te beperken. Tegen deze achtergrond bevat de huidige wet diverse voorschriften om te voorkomen dat zich dergelijke effecten voordoen. Het zijn enerzijds voorschriften die de omvang van de nachtarbeid begrenzen, anderzijds voorschriften die het herstel van de werknemer bevorderen, bijvoorbeeld in de vorm van aanvullende rusttijdbepalingen. De raad vindt het, gezien de risico s van nachtarbeid, van belang om in de ATW ten aanzien van die nachtarbeid een substantieel beschermingsniveau te handhaven. De huidige wettelijke regeling is echter complex en leidt in de praktijk ook regelmatig tot toepassingsproblemen. De raad vindt het daarom van belang de regeling te vereenvoudigen en tegelijkertijd flexibeler te maken in zijn toepassingsmogelijkheden. Met de hierna geformuleerde voorstellen beoogt de raad een combinatie van enerzijds de wenselijk geachte vereenvoudiging en flexibilisering van de regeling voor nachtarbeid en anderzijds handhaving van een substantieel beschermingsniveau. Uitgangspunten daarbij zijn het zoveel mogelijk beperken van het volume aan nachtarbeid, het zoveel mogelijk spreiden van nachtarbeid, en het creëren van voldoende hersteltijd na nachtarbeid. Tegen deze achtergrond stelt de raad om te beginnen voor een nachtdienst als volgt te definiëren: Een nachtdienst is een dienst waarin meer dan 1 uur arbeid wordt verricht tussen 00.00 en 06.00 uur. De huidige wet kent de volgende omschrijving van een nachtdienst: een dienst waarin geheel of gedeeltelijk tijdens de uren tussen 00.00 en 06.00 uur arbeid wordt verricht. Met de voorgestelde definitie van nachtdienst worden veel praktische toepassingsproblemen van de huidige wet omzeild. Dergelijke problemen doen zich vooral voor waar in de randen van de nacht wordt gewerkt, dus tot 01.00 uur s nachts en vanaf 05.00 uur s nachts. Het huidige ATB biedt al diverse regelingen om arbeid in de randen van de nacht ruimer mogelijk te maken. Samen met de andere voorstellen van de raad voor nachtarbeid vormt deze definitiewijziging de aanzet tot een flinke vereenvoudiging van de regels rondom nachtarbeid. Tegelijkertijd blijft Nederland met deze definitie voldoen aan de internationale verplichtingen die er ten aanzien van nachtarbeid zijn gesteld. Rusttijdenregime De huidige wet voorziet in een verzwaard rusttijdenregime na een nachtdienst, ongeacht het aantal nachtdiensten. Naar het oordeel van de raad kan het voorstel in de adviesaanvraag om de desbetreffende normering af te schaffen, leiden tot risico s voor de gezondheid en veiligheid. Hij acht het wenselijk de normstelling te handhaven onder aanpassing van de toepasselijkheid daarvan (vanwege de wijziging van de definitie van nachtdienst). 55
In het voorstel van de raad blijft de minimumrust na een nachtdienst die eindigt na 02.00 uur gehandhaafd op 14 uur. Dit inclusief de bestaande mogelijkheid om deze rust eenmaal per 7 x 24 uur in te korten tot 8 uur en de bijzondere regelingen terzake in het ATB. Deze norm zal, evenals op dit moment, bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. De norm voor de minimumrust na een nachtdienst kan gezien worden als een verlenging van de normale dagelijkse rusttijd, die garandeert dat de extra belasting van nachtarbeid in verband met de veiligheid en gezondheid van de werknemer wordt gecompenseerd door extra rust. In vergelijking met de bestaande regelgeving is deze compensatie door de aanpassing van de definitie van nachtdienst beperkt tot die omstandigheden waarin dit ook echt noodzakelijk is. De minimumrust na een reeks van 3 of meer achtereenvolgende nachtdiensten bedraagt in het voorstel van de raad 46 aaneengesloten uren (thans 48 uur). Ook deze norm wordt publiekrechtelijk gehandhaafd. De 46 uur zal tegelijk een wekelijkse rusttijd zijn. De beperking tot 46 uur biedt iets meer flexibiliteit bij opstarten, overdracht van werkzaamheden en dergelijke bij ploegendienstsystemen, terwijl de doelstelling van de normering veiligheid, gezondheid en welzijn niet wordt aangetast. De beperking van de norm tot 46 uur brengt met zich dat enkele regelingen in het ATB overbodig worden. Een aantal bijzondere regelingen in het ATB blijft echter bestaan. Daarbij moet worden bedacht dat het merendeel van deze bijzondere regelingen betrekking heeft op zeer specifieke sectoren (baggerindustrie, mijnbouw) waarvoor ook in het verleden generieke regelgeving niet voldeed. Maximumarbeidstijd bij nachtdienst Voor de maximumarbeidstijd bij nachtarbeid is in het voorstel van de raad qua structuur aansluiting gezocht bij dagarbeid. Dit met uitzondering van de kortetermijnnorm (maximumarbeidstijd per dienst) en de langetermijnnorm (maximumarbeidstijd per referentieperiode). Het voorstel voor de maximumarbeidstijd per nachtdienst is 10 uur. Dit komt overeen met de norm die in de adviesaanvraag wordt voorgesteld. Het voorstel van de raad gaat een stap verder doordat de maximumarbeidstijd kan worden verlengd tot 12 uur, onder gelijktijdige inkorting van de normale rusttijd (14 uur) na die verlengde nachtdienst tot 12 uur. Deze mogelijkheid kan bijvoorbeeld uitkomst bieden bij het opvangen van ziekteverzuim. Daarnaast kan deze worden gebruikt bij onderhoudsstops in bijvoorbeeld de procesindustrie, waarbij korte tijd 12 uur op-12 uur af wordt gewerkt. En ten slotte kan deze regeling bijvoorbeeld worden gebruikt om de frequentie van het werken op zondag te verlagen met behulp van 12-uursdiensten. De opeenvolging van 12-uursdiensten laat 12 uur rust tussen de diensten over, waardoor de normale 14 uur rust na een nachtdienst in dat geval niet haalbaar is en de rust moet worden beperkt tot 12 uur. Dergelijke 12-uursdiensten zijn in het voorstel van de raad maximaal 22 maal per 52 weken mogelijk, op voorwaarde dat er niet meer dan 5 van deze diensten per 2 weken gedaan worden. Omdat partijen daarmee de ruimte krijgen maatwerk te creëren, kan het aantal regelingen in het 56
ATB sterk afnemen. De maximumarbeidstijd per nachtdienst zal bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. In het voorstel van de raad bedraagt de maximumarbeidstijd per week 60 uur (publiekrechtelijk te handhaven norm). Deze norm is gelijk aan de norm voor dagarbeid en komt overeen met de norm die het kabinet in de adviesaanvraag noemt. Wat de eventuele consequenties van deze norm betreft, wordt verwezen naar hetgeen hiervoor is gesteld bij de begrenzing van de wekelijkse arbeidstijd. Voor de maximumarbeidstijd per 4 weken gaat de raad uit van gemiddeld 55 uur per week, met de mogelijkheid hiervan bij collectieve regeling af te wijken. Daarmee behoeven er anders dan thans het geval is en in het kabinetsvoorstel het geval zou zijn in het ATB geen aparte regelingen meer te worden opgenomen. In dit geval is sprake van een privaatrechtelijk te handhaven norm. Voor de maximumarbeidstijd per referentieperiode geldt in het voorstel van de raad dezelfde constructie als bij dagarbeid (zie paragraaf 5.2.4): er wordt uitgegaan van een referentieperiode van 16 weken, welke periode bij collectieve regeling kan worden verlengd tot maximaal 52 weken voor sectoren die in het ATB zijn of zullen worden genoemd 8. Voor deze verlenging komt in elk geval leidinggevend personeel in aanmerking, gezien de voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer van hoofdstuk 5 van de wet (zie paragraaf 5.1). Voor de overwegingen en procedures zij verwezen naar hetgeen hierover in paragraaf 5.4.2 onder het kopje arbeidstijd per referentieperiode is vermeld. De referentieperiode voor nachtarbeid is gekoppeld aan een gemiddeld 40-urige werkweek voor werknemers die gemiddeld één of meer nachtdiensten per week verrichten. Deze norm van 40 uur per week is, uitgaande van een 5-daagse werkweek, gelijk aan de norm van gemiddeld 8 uur per 24 uur die in de EG-richtlijn wordt genoemd. Doel van deze norm is om werknemers die regelmatig in de nacht werken dit is aan de orde in de meeste ploegendienstsystemen onder de extra bescherming van de gemiddeld 40- urige werkweek te brengen. Voor werknemers die incidenteel in de nacht werken acht de raad deze extra bescherming niet noodzakelijk, aangezien de schadelijke effecten van nachtarbeid vooral bij structureel en langdurig werken in de nacht optreden. Dit voorstel is gekoppeld aan de door de raad voorgestelde nieuwe definitie van nachtarbeid, waardoor alleen diensten met substantiële uren nachtarbeid meetellen voor het gemiddelde van 1 per week. Met deze constructie wordt voldaan aan de verplichting uit de richtlijn om nachtarbeiders via een beperking van de arbeidstijd te beschermen tegen de gevolgen van die arbeid. De norm van gemiddeld 40 uur per week zal net als op dit moment via het instrument van de bestuurlijke boete worden gehandhaafd. 8 Gedacht wordt bijvoorbeeld aan: agro-industrie, artsen, brood- en banketbakkerijen, distributie en overslag, horeca, inwonend huishoudelijk personeel, landbouw, niet-nautisch personeel binnenvaart, podiumkunsten, recreatie, zorgsector. 57
Maximumaantal nachtdiensten Omdat het volume aan nachtarbeid vanuit gezondheidsoogpunt de meest belastende werktijdfactor is, stelt de raad voor het maximale aantal nachtdiensten te stellen op 36 nachtdiensten die eindigen ná 02.00 uur per 16 weken. Deze norm wordt bestuursrechtelijk gehandhaafd. De norm is vergelijkbaar met de normstelling in de huidige overlegregeling, met dien verstande dat in het voorstel van de raad alléén nachtdiensten meetellen die eindigen na 02.00 uur en die voldoen aan de nieuwe definitie van nachtdienst. De huidige wet bevat een aparte, ruimere norm voor nachtdiensten die eindigen voor of op 02.00 uur. Dergelijke nachtdiensten zijn echter qua belasting niet te vergelijken met nachtdiensten die de kern van de nacht (tussen 02.00 en 05.00 uur) omvatten. Daarom kan deze aparte norm ook vervallen, hetgeen leidt tot een verdere vereenvoudiging van regelgeving 9. De norm van maximaal 36 nachtdiensten per 16 weken kan voor bepaalde arbeid of arbeid onder bepaalde omstandigheden te beperkend zijn. In het huidige ATB is dan ook een groot aantal regelingen opgenomen die erin voorzien dat in een dergelijk geval de arbeid toch goed kan worden georganiseerd. De raad stelt voor om al deze regelingen samen te voegen tot één generieke ATB-regeling, die het mogelijk maakt om bij collectieve regeling van de hoofdnorm in de wet af te wijken als dat vanwege bedrijfsmatige, arbeidsorganisatorische of sociale redenen noodzakelijk is. Omdat een verhoging van het volume aan nachtarbeid niet zonder risico s is, is het instrument van de collectieve regeling hier bij uitstek geschikt om te komen tot een goede afweging van alle belangen die met de verruiming van het aantal nachtdiensten samenhangen. Juist partijen bij een collectieve regeling kennen de omstandigheden op het lokale niveau die ertoe nopen om vanwege de genoemde redenen het volume aan nachtarbeid te verhogen en zij kunnen dus ook het beste beoordelen of die verhoging reëel is. Wel wordt in het ATB aan deze generieke verruiming een grens gesteld: het aantal nachtdiensten dat eindigt na 02.00 uur mag per 52 weken niet meer dan 140 bedragen, of per 2 weken mag niet meer dan 38 uur tussen 00.00 en 06.00 uur arbeid worden verricht. Ook deze norm wordt bestuursrechtelijk gehandhaafd. Anders dan in het voorstel in de adviesaanvraag, is de raad van mening dat permanente nachtarbeid in beginsel uitgesloten moet blijven 10. De raad merkt op dat de voorgaande regeling een algemeen kader biedt, dat in veel gevallen passende oplossingen mogelijk zal maken. Dat neemt niet weg dat de regeling in bepaalde, specifieke situaties tot structurele knelpunten kan leiden, in welke gevallen de 9 Indien uitsluitend nachtarbeid wordt verricht waarbij de nachtdiensten altijd voor of op 02.00 uur eindigen, kan dus permanent in dit soort diensten worden gewerkt. Wanneer echter 16 of meer van die nachtdiensten eindigen na 01.00 uur, geldt in dat geval wel de beperking tot een maximum arbeidstijd van gemiddeld 40 uur over de referentieperiode van 16 weken. Tevens dient rekening gehouden te worden met de rusttijd van 46 uur na een reeks van 3 of meer nachtdiensten. 10 Wel dient de bestaande overgangsregeling in het ATB, die betrekking heeft op de overgang van de Arbeidswet 1919 naar de Arbeidstijdenwet, tot de daarin aangegeven tijd (2006) in stand te blijven. 58
minister gebruik kan maken van zijn bevoegdheid ex artikel 5:12 ATW, waarbij het beleid is dat betrokken partijen worden gehoord 11. In dit verband wil de raad ook op de zeer specifieke situatie in een deel van de horeca (nachtelijke uitgaansgelegenheden zoals discotheken) wijzen waarin de dienstverlening uitsluitend in de nacht plaatsvindt en dus uitsluitend door middel van nachtarbeid kan worden geleverd. Het knelpunt is, uitgaande van de mogelijkheid van voltijdarbeid, niet op te lossen door de arbeid anders te organiseren. De raad gaat ervan uit dat de minister dit knelpunt zal oplossen via een sectorgebonden regeling in het ATB, na de gebruikelijke raadpleging van partijen. De raad stelt verder voor het maximumaantal opeenvolgende nachtdiensten niet meer te normeren. Deze norm wordt vervangen door de alternatieve norm, waarbij het aantal achtereenvolgende diensten in een reeks met één of meer nachtdiensten 12 maximaal 7 mag bedragen. Deze norm moet in combinatie met de norm voor de wekelijkse aaneengesloten rust en de overige nachtdienstnormen worden gezien, en voorkomt dat in een te lange reekslengte arbeid wordt verricht in combinatie met nachtarbeid. Vanwege de belasting die nachtarbeid met zich brengt is juist in deze omstandigheden een goede verdeling van de rusttijd c.q. hersteltijd van groot belang. De norm van maximaal 7 (achtereenvolgende diensten in een reeks met nachtdiensten) wordt een bestuursrechtelijk te handhaven norm. In het ATB wordt geregeld dat deze reeks bij collectieve regeling kan worden verlengd tot 8 achtereenvolgende diensten indien dit vanwege bedrijfsmatige, arbeidsorganisatorische of sociale redenen noodzakelijk is. Ook deze norm wordt via het instrument van de bestuurlijke boete gehandhaafd. Evenals bij het maximeren van het volume aan nachtarbeid is hier de collectieve regeling het instrument bij uitstek dat de risico s bij het verlengen van de dienstreeksen het best kan afwegen ten opzichte van alle belangen. Met name in praktijksituaties met ploegendienstsystemen, zoals bijvoorbeeld de zogenoemde 7/5- regeling 13, kan dan maatwerk plaatsvinden. 5.2.6 Pauze De raad stelt vast dat de pauze een belangrijk element is voor de bescherming van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de werknemer in relatie tot de arbeid. Onderbrekingen van de arbeid geven rust en herstel tijdens de dienst en bevorderen de alertheid en productiviteit tijdens de arbeid. De raad doet enkele voorstellen waarin hij enerzijds het belang van de pauze in de normering tot uiting brengt, en anderzijds bevor- 11 De raad wijst in dit verband op het in het (recente) verleden gevoerde overleg van sociale partners met het ministerie van SZW over de situatie in (een deel van) de ambachtelijke brood- en banketbakkerijen met het oog op een passende oplossing. 12 Een reeks (nacht)diensten begint na een wekelijkse rust en eindigt bij het begin van de volgende wekelijkse rust. 13 Dit betreft een vorm van vijfploegendienst waarbij in een snel voorwaarts roterend schema in reeksen van zeven werkdagen en vijf vrije dagen wordt gewerkt. 59
dert dat werkgevers en werknemers een pauzeregeling hanteren die past bij de aard van het werk. De raad maakt bij zijn voorstellen voor de pauzeregeling onderscheid tussen kortere en langere diensten. Daarnaast wil hij de regeling zo flexibel maken dat maatwerk in de bedrijven mogelijk is. De regeling van de pauze leent zich naar het oordeel van de raad voor positionering in het civielrechtelijke domein, waarbij niet langer sprake behoeft te zijn van publiekrechtelijke handhaving. Pauzeregelingen kenmerken zich in de praktijk namelijk door een mix van formele en informele regels en gebruiken, die qua toepassing het best door de direct betrokkenen zelf beoordeeld kunnen worden. Tevens voorkomt een civiele norm waarvan bij collectieve regeling kan worden afgeweken de noodzaak tot allerlei specifieke afwijkende pauzebepalingen in het ATB. De raad stelt voor de huidige definitie van de pauze in de ATW te handhaven, namelijk: een tijdruimte van ten minste 15 achtereenvolgende minuten, waarmee de arbeid tijdens de dienst wordt onderbroken en de werknemer geen enkele verplichting heeft ten aanzien van de bedongen arbeid. Voor diensten langer dan 5,5 uur (maar korter dan 10 uur) is de duur van de pauze ten minste een half uur. Deze pauze kan worden opgesplitst in twee pauzes van minimaal een kwartier. Voor diensten langer dan 10 uur bedraagt de duur van de pauze ten minste drie kwartier. Deze pauze kan worden opgesplitst in driemaal een pauze van minimaal een kwartier (of een andere verdeling van de pauzetijden, rekening houdend met de definitie van het begrip pauze ). Omtrent de locatie van de pauze in de dienst (thans in de standaardregeling van de ATW twee uur na aanvang tot twee uur vóór het einde van de dienst) zijn geen voorschriften nodig. Dit kan aan direct betrokkenen worden overgelaten, mits de pauze de arbeid tijdens de dienst onderbreekt. De mogelijkheid bestaat dat de duur van genoemde pauzes bij collectieve regeling wordt beperkt tot een kwartier. Dat kan bijvoorbeeld van belang zijn in ploegensystemen waarin operators, om het proces draaiende te kunnen houden, bij toerbeurt en slechts voor korte tijd pauze kunnen nemen. Zo kan men in een dienst bijvoorbeeld een totale pauze hebben van eenmaal 20 minuten en tweemaal 10 minuten. Strikt genomen komt men dan slechts aan één wettelijke pauze van minimaal een kwartier toe. Toch is er over de totale dienst genoeg rusttijd. Met deze basisregels is praktische toepassing in verreweg de meeste situaties, in overleg, goed mogelijk. In een beperkt aantal situaties kunnen deze basisregels echter tot knelpunten leiden, bijvoorbeeld in situaties van alleen-arbeid (brugwachter, beveiligingsmedewerker e.d.). Dit 60